Ảnh hưởng của chương trình 135 đến sinh kế của đồng bào dân tộc ít người huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị

TẠP CHÍ KHOA HỌC, Đại học Huế, tập 72B, số 3, năm 2012<br /> <br /> ẢNH HƯỞNG CỦA CHƯƠNG TRÌNH 135 ĐẾN SINH KẾ CỦA ĐỒNG BÀO<br /> DÂN TỘC ÍT NGƯỜI HUYỆN HƯỚNG HÓA, TỈNH QUẢNG TRỊ<br /> Nguyễn Văn Toàn1, Trương Tấn Quân2, Trần Văn Quảng3<br /> 1<br /> Đại học Huế<br /> 2<br /> Trường Đại học Kinh tế, Đại học Huế<br /> 3<br /> Ban Dân tộc miền núi tỉnh Quảng Trị<br /> Tóm tắt. Sử dụng khung phân tích sinh kế bền vững, kết quả nghiên cứu chỉ ra<br /> rằng mặc dầu sinh kế của người dân còn ở mức thấp những đã có thay đổi đáng kể,<br /> và nhanh chóng trong thời gian qua tác động của chương trình 135. Sự thay đổi này<br /> bao gồm từ nguồn vốn nhân lực, đến tự nhiên, tài chính, vật chất và xã hội. Đánh<br /> giá của người dân khẳng định xu hướng trên và xác định vai trò quan trọng của<br /> chương trình 135, đặc biệt là đầu tư về hệ thống điện, đường, trường trạm cũng như<br /> những hỗ trợ phát triển sản xuất.<br /> <br /> 1. Giới thiệu<br /> Miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số chiếm ba phần tư<br /> lãnh thổ của cả nước, là vùng có vị trí chiến lược quan trọng về phát triển kinh tế - xã<br /> hội và bảo vệ an ninh và quốc phòng. Tuy nhiên do nhiều điều kiện khách quan và chủ<br /> quan khác nhau, đây là vùng có điều kiện kinh tế xã hội tụt hậu và thấp kém hơn. Nhận<br /> thức được tầm quan trọng của vùng, Chính phủ có những chương trình đầu tư đặc biệt<br /> đối với vùng. Chương trình 135 là một trong những chương trình phát triển cơ sở hạ<br /> tầng ở vùng đặc biệt khó khăn đó. Trong bài báo này, ảnh hưởng của chương trình 135 ở<br /> địa phương sẽ được xem xét dưới góc độ khung phân tích sinh kế. Bài báo chia làm 5<br /> phần. Phần 2 của bài báo sẽ giới thiệu khung phân tích sinh kế. Các hoạt động của<br /> chương trình 135 ở địa phương sẽ được giới thiệu ở phần 3. Phần 4, tác động của<br /> chương trình sẽ được xem xét dưới gộc độ sự thay đổi sinh kế của họ trước khi một số<br /> kết luận sẽ được đưa ra.<br /> 2. Khung phân tích sinh kế<br /> Khung sinh kế là một công cụ được xây dựng nhằm xem xét một cách toàn diện tất<br /> cả các yếu tố khác nhau ảnh hưởng như thế nào đến sinh kế của con người, đặc biệt là các<br /> cơ hội hình thành nên chiến lược sinh kế của con người. Đây là cách tiếp cận toàn diện<br /> nhằm xây dựng các lợi thế hay chiến lược đặt con người làm trung tâm trong quá trình phân<br /> tích. Mặc dầu có rất nhiều tổ chức khác nhau sử dụng khung phân tích sinh kế và mỗi tổ<br /> chức thì có mức độ vận dụng khác nhau nhất định, khung phân tích sinh kế có những thành<br /> phần cơ bản giống nhau sau:<br /> 356<br /> <br /> Nguồn vốn sinh kế<br /> Ngữ cảnh dễ<br /> bị tổn<br /> thương.<br /> Xu hướng,<br /> mùa vụ, các<br /> tác động từ<br /> bên ngoài<br /> <br /> Nhân lực, vật<br /> chất, xã hội,<br /> tự nhiên và<br /> tài chính<br /> <br /> Chính sách<br /> và thể chế,<br /> tiến trình<br /> (cấu<br /> trúc<br /> chính phủ,<br /> khu vực tư<br /> nhân,<br /> luật<br /> pháp, chính<br /> sách,…)<br /> <br /> Chiến lược<br /> sinh kế<br /> - Dựa trên<br /> tài nguyên,<br /> - Không dựa<br /> trên<br /> tài<br /> nguyên<br /> - Di cư<br /> <br /> Kết<br /> quả/mục<br /> tiêu của sinh kế<br /> - Tăng thu nhập<br /> - Tăng phúc lợi<br /> Giảm<br /> tổn<br /> thương<br /> - Cải thiện an<br /> toàn lương thực<br /> - Sử dụng tài<br /> nguyên<br /> bền<br /> vững hơn<br /> <br /> Biểu đồ 1. Khung sinh kế bền vững của DFID<br /> <br /> Nguồn: DFID (2001)<br /> Thành phần cơ bản của khung phân tích sinh kế gồm các nguồn vốn (tài sản), tiến<br /> trình thay đổi cấu trúc, ngữ cảnh thay đổi bên ngoài, chiến lược sinh kế và kết quả của chiến<br /> lược sinh kế đó.<br /> Nguồn vốn hay tài sản sinh kế: Là toàn bộ năng lực vật chất và phi vật chất mà<br /> con người có thể sử dụng để duy trì hay phát triển sinh kế của họ. Nguồn vốn hay tài<br /> sản sinh kế được chia làm 5 loại vốn cơ chính: vốn nhân lực, vốn tài chính, vốn vật chất,<br /> vốn xã hội và vốn tự nhiên (biểu đồ 1).<br /> - Vốn nhân lực (Human capital): Vốn nhân lực là khả năng, kỹ năng, kiến thức<br /> làm việc và sức khỏe để giúp con người theo đuổi những chiến lược sinh kế khác nhau<br /> nhằm đạt được kết quả sinh kế hay mục tiêu sinh kế của họ. Với mỗi hộ gia đình vốn<br /> nhân lực biểu hiện ở trên khía cạnh lượng và chất về lực lượng lao động ở trong gia<br /> đình đó. Vốn nhân lực là điều kiện cần để có thể sử dụng và phát huy hiệu quả bốn loại<br /> vốn khác.<br /> - Vốn tài chính (Financial capital): Vốn tài chính là các nguồn tài chính mà<br /> người ta sử dụng nhằm đạt được các mục tiêu trong sinh kế. Các nguồn đó bao gồm<br /> nguồn dự trữ hiện tại, dòng tiền theo định kỳ và khả năng tiếp cận các nguồn vốn tín<br /> dụng từ bên ngoài như từ người thân hay từ các tổ chức tín dụng khác nhau.<br /> - Vốn tự nhiên (Natural capital): Vốn tự nhiên là các nguồn tài nguyên thiên nhiên<br /> như đất, nước,… mà con người có được hay có thể tiếp cận được nhằm phục vụ cho các hoạt<br /> động và mục tiêu sinh kế của họ. Nguồn vốn tự nhiên thể hiện khả năng sử dụng các nguồn<br /> tài nguyên thiên nhiên để tạo ra thu nhập phục vụ cho các mục tiêu sinh kế của họ. Đây có thể<br /> là khẳ năng ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến chất lượng cuộc sống của con người từ các<br /> nguồn tài nguyên thiên nhiên. Nguồn vốn tự nhiên thể hiện qui mô và chất lượng đất đai, qui<br /> 357<br /> <br /> mô và chất lượng nguồn nước, qui mô và chất lượng các nguồn tài nguyên khoáng sản, qui<br /> mô và chất lượng tài nguyên thủy sản và nguồn không khí. Đây là những yếu tố tự nhiên mà<br /> con người có thể sử dụng để tiến hành các hoạt động sinh kế như đất, nước, khoáng sản và<br /> thủy sản hay những yếu tố tự nhiên có tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến cuộc sống của con<br /> người như không khí hay sự đa dạng sinh học.<br /> - Vốn vật chất (Physical capital): Vốn vật chất bao gồm cơ sở hạ tầng cơ bản và<br /> hàng hóa vật chất nhằm hỗ trợ việc thực hiện các hoạt động sinh kế. Nguồn vốn vật chất<br /> thể hiện ở cả cấp cơ sở cộng đồng hay cấp hộ gia đình. Trên góc độ cộng đồng, đó chính<br /> là cơ sở hạ tầng nhằm hỗ trợ cho sinh kế của cộng đồng hay cá nhân gồm hệ thống điện,<br /> đường, trường trạm, hệ thống cấp nước và vệ sinh môi trường, hệ thống tưới tiêu và hệ<br /> thống chợ . Đây là phần vốn vật chất hỗ trợ cho hoạt động sinh kế phát huy hiệu quả. Ở<br /> góc độ hộ gia đình, vốn vật chất là trang thiết bị sản xuất như máy móc, dụng cụ sản<br /> xuất, nhà xưởng hay các tài sản nhằm phục vụ nhu cầu cuộc sống hàng ngày như nhà<br /> cửa và thiết bị sinh hoạt gia đình.<br /> - Vốn xã hội (Social capital): Vốn xã hội là một loại tài sản sinh kế. Nó nằm<br /> trong các mối quan hệ xã hội (hoặc các nguồn lực xã hội) chính thể và phi chính thể mà<br /> qua đó người dân có thể tạo ra cơ hội và thu được lợi ích trong quá trình thực thi sinh kế.<br /> Nguồn vốn sinh kế không chỉ thể hiện ở trạng thái hiện tại mà còn thể hiện khả<br /> năng thay đổi trong tương lai. Chính vì thế khi xem xét vốn, con người không chỉ xem<br /> xét hiện trạng các nguồn vốn sinh kế mà cần có sự xem xét khả năng hay cơ hội thay<br /> đổi của nguồn vốn đó như thế nào ở trong tương lai.<br /> Tiến trình và cấu trúc (Structure and processes). Đây là yếu tố thể chế, tổ chức,<br /> chính sách và luật pháp xác định hay ảnh hưởng khả năng tiếp cận đến các nguồn vốn,<br /> điều kiện trao đổi của các nguồn vốn và thu nhập từ các chiến lược sinh kế khác nhau.<br /> Những yếu tố trên có tác động thúc đẩy hay hạn chế đến các chiến lược sinh kế. Chính<br /> vì thế sự hiểu biết các cấu trúc, tiến trình có thể xác định được những cơ hội cho các<br /> chiến lược sinh kế thông qua quá trình chuyển đổi cấu trúc.<br /> Thành phần quan trọng thứ ba của khung sinh kế là kết quả của sinh kế<br /> (livelihood outcome). Đó là mục tiêu hay kết quả của các chiến lược sinh kế. Kết quả<br /> của sinh kế nhìn chung là cải thiện phúc lợi của con người nhưng có sự đa dạng về trọng<br /> tâm và sự ưu tiên. Đó có thể cải thiện về mặt vật chất hay tinh thần của con người như<br /> xóa đói giảm nghèo, tăng thu nhập hay sử dụng bền vững và hiệu quả tài nguyên thiên<br /> nhiên. Cũng tùy theo mục tiêu của sinh kế mà sự nhấn mạnh các thành phần trong sinh<br /> kế cũng như những phương tiện để đạt được mục tiêu sinh kế giữa các tổ chức, cơ quan<br /> sẽ có những quan niệm khác nhau.<br /> Để đạt được các mục tiêu, sinh kế phải được xây dựng từ một số lựa chọn khác<br /> nhau dựa trên các nguồn vốn và tiến trình thay đổi cấu trúc của họ. Chiến lược sinh kế<br /> là sự phối hợp các hoạt động và lựa chọn mà người dân sử dụng để thực hiện mục tiêu<br /> 358<br /> <br /> sinh kế của họ hay đó là một loạt các quyết định nhằm khai thác hiệu quả nhất nguồn<br /> vốn hiện có. Đây là một quá trình liên tục nhưng những thời điểm quyết định có ảnh<br /> hưởng lớn lên sự thành công hay thất bại đối với chiến lược sinh kế. Đó có thể là lựa<br /> chọn cây trồng vật nuôi, thời điểm bán, sự bắt đầu đối với một hoạt động mới, thay đổi<br /> sang một hoạt động mới hay thay đổi qui mô hoạt động.<br /> Cuối cùng là ngữ cảnh dễ bị tổn thương. Đó chính là những thay đổi, những xu<br /> hướng, tính mùa vụ. Những nhân tố này con người hầu như không thể điều khiển được<br /> trong ngắn hạn. Vì vậy trong phân tích sinh kế không chỉ nhấn mạnh hay tập trung lên<br /> khía cạnh người dân sử dụng các tài sản như thế nào để đạt mục tiêu mà phải đề cập<br /> được ngữ cảnh mà họ phải đối mặt và khả năng họ có thể chóng chọi đối với những thay<br /> đổi trên hay phục hồi dưới những tác động trên.<br /> 3. Chương trình 135 và các hoạt động của chương trình 135 ở huyện Hướng Hóa,<br /> tỉnh Quảng Trị<br /> Từ khung phân tích sinh kế, có thể thấy chương trình hay dự án là một phần<br /> trong sinh kế của người dân. Đây là chính sách của nhà nước nhằm làm thay đổi các<br /> nguồn vốn của người dân ở cấp độ cộng đồng hay làm thay đổi môi trường hoạt động<br /> của sinh kế (cấu trúc hay tiến trình) để cá nhân và hộ gia đình có nhiều cơ hội hơn trong<br /> cải thiện các nguồn vốn và tài sản của họ.<br /> Ở cấp độ cộng đồng, chương trình có thể là những đầu tư trực tiếp làm thay đổi<br /> nguồn vốn đối với cộng đồng. Những đầu tư về hệ thống điện, đường, trường trạm, chợ<br /> và các cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất là điều kiện làm thay đổi nguồn vốn ở cấp độ<br /> cộng đồng. Đây là cơ sở để nguồn vốn sinh kế của cá nhân và hộ gia đình có cơ hội cải<br /> thiện. Trên cơ sở thay đổi điều kiện về cơ sở hạ tầng, các chiến lược sinh kế của hộ gia<br /> đình hay cá nhân có nhiều lựa chọn hiệu quả hơn. Hay nói một cách khác, các nguồn<br /> vốn của cá nhân hay hộ gia đình sẽ có nhiều cơ hội thay đổi và phát huy hiệu quả khi<br /> nguồn vốn này ở cấp độ cộng đồng thay đổi.<br /> Chương trình dự án có thể thay đổi môi trường hoạt động của sinh kế, làm thay<br /> đổi cơ hội tiếp cận các nguồn vốn khác của cá nhân hay hộ gia đình. Một số chính sách<br /> tài chính, chính sách tín dụng, chính sách đất đai sẽ là điều kiện cơ bản cho những trao<br /> đổi đối với các nguồn vốn sinh kế. Sự thay đổi chính sách tín dụng sẽ là cơ hội hay hạn<br /> chế đối với cá nhân hay hộ gia đình để thay đổi nguồn vốn tài chính thông qua thay đổi<br /> mức độ tiếp cận nguồn vốn tín dụng. Tương tự, những thay đổi về chính sách đất đai sẽ<br /> thay đổi điều kiện sở hữu, điều kiện giao dịch vì thế thay đổi cơ hội tiếp cận nguồn vốn<br /> này đối với cá nhân hay hộ gia đình. Do đó, sẽ làm thay đổi khả năng tiếp cận của<br /> nguồn vốn của cá nhân hay hộ gia đình.<br /> Ở cấp độ cá nhân hay hộ gia đình, chính sách chương trình và dự án thường ít<br /> khi tạo ra sự thay đổi trực tiếp đối với nguồn vốn sinh kế đối với hộ. Nhưng đây là điều<br /> kiện quan trọng để thay đổi cơ hội trong tiếp cận hay thay đổi nguồn vốn sinh kế của hộ<br /> 359<br /> <br /> gia đình.<br /> Chương trình 135 được ban hành theo quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31<br /> tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng chính phủ. Theo đó, khoảng 1000 xã trong 1.715 xã<br /> thuộc diện khó khăn, các huyện đặc biệt khó khăn (ĐBKK) được Chính Phủ lựa chọn để<br /> tập trung đầu tư. Những xã còn lại được ưu tiên đầu tư thông qua những chương trình<br /> mục tiêu Quốc gia và các dự án, chương trình phát triển khác.<br /> Mục tiêu tổng quát của Chương trình 135 là nâng cao nhanh đời sống vật chất,<br /> tinh thần cho đông bào các dân tộc ở các xã ĐBKK miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo<br /> điều kiện để đưa nông thôn các vùng sâu vùng xa, vùng ĐBKK thoát khỏi tình trạng<br /> nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp<br /> phần bảo đảm trật tự an toàn xã hội và an ninh quốc phòng.<br /> Mục tiêu cụ thể của chương trình 135 được phân kỳ theo từng giai đoạn. Thời kỳ<br /> 1998-2000: về cơ bản không còn các hộ đói kinh niên, mỗi năm giảm được 4-5% hộ<br /> nghèo; bước đầu cung cấp cho đồng bào có nước sinh hoạt, thu hút phần lớn các trẻ em<br /> trong độ tuổi đến trường; kiểm soát được một số dịch bệnh hiểm nghèo; có đường giao<br /> thông dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; phần lớn đồng bào được hưởng thụ<br /> văn hóa và thông tin. Thời kỳ 2000-2005: giảm tỷ lệ hộ nghèo ở các xã ĐBKK xuống<br /> còn 25% vào năm 2005; bảo đảm cung cấp cho đồng bào có nước sinh hoạt; thu hút trên<br /> 70% trẻ em trong độ thuổi đến trường; đại bộ phận đồng bào được bồi dưỡng, tiếp thu<br /> kinh nghiệm sản xuất, kiến thức khoa học, văn hóa, xã hội và chủ động vận dụng vào<br /> sản xuất và đời sống; kiểm soát được phần lớn các dịch bệnh xã hội hiểm nghèo; có<br /> đường giao thông cho xe cơ giới và đường dân sinh kinh tế đến trung tâm cụm xã; thúc<br /> đẩy phát triển thị trường nông thôn. Tuy nhiên, do hiệu quả của chương trình, chương<br /> trình 135 giai đoạn II đã được tiếp tục đầu tư từ năm 2006 đến 2010 theo quyết định<br /> 07/2006/QĐ-TTg nhằm mục tiêu tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy<br /> chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường, cải<br /> thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào dân tộc ở các xã, thôn, bản<br /> đặc biệt khó khăn.<br /> Tổng kinh phí đã thực hiện giai đoạn 1999-2005 khoảng 10 nghìn tỷ đồng. Cả<br /> nước đã xây dựng và đưa vào sử dụng hơn 25 nghìn công trình thiết yếu các loại, góp<br /> phần thay đổi đáng kể bộ mặt nông thôn miền núi, cải thiện và nâng cao đời sống nhân<br /> dân. Giai đoạn 2006-2010, ngân sách trung ương đã bố trí 14.025,25 tỷ đồng, đã giải<br /> ngân 13.604,5 tỷ đồng, đạt 97,1% vốn giao. Nguồn vốn trên được bố trí cho bốn lĩnh<br /> vực cụ thể đó là: hỗ trợ phát triển sản xuất; xây dựng cơ sở hạ tầng; đào tạo và bồi<br /> dưỡng nâng cao trình độ cho cán bộ xã, thôn bản có đủ năng lực đảm nhận sự phân cấp;<br /> và hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng<br /> cao nhận thức pháp luật.<br /> Tổng kết 5 năm triển khai chương trình giai đoạn II cho thấy, tỷ lệ hộ nghèo ở<br /> 360<br /> <br />