Báo cáo khoa học: "KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG VIỆC PHÁT TRIỂN MẠNG LƯỚI ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC CÓ THU PHÍ CỦA MỘT SỐ NƯỚC NHẰM RÚT RA BÀI HỌC ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM"

Chia sẻ: Nguyễn Phương Hà Linh Linh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:6

Thêm vào BST

Báo xấu

178
lượt xem 53
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tóm tắt: Nghiên cứu quản lý mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo khoa học: "KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG VIỆC PHÁT TRIỂN MẠNG LƯỚI ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC CÓ THU PHÍ CỦA MỘT SỐ NƯỚC NHẰM RÚT RA BÀI HỌC ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM"

KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG VIỆC PHÁT TRIỂN MẠNG LƯỚI ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC CÓ THU PHÍ CỦA MỘT SỐ NƯỚC NHẰM RÚT RA BÀI HỌC ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI Bộ môn Quản trị Kinh doanh Khoa Vận tải - Kinh tế Trường Đại học Giao thông Vận tải Tóm tắt: Nghiên cứu quản lý mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam. Summary: Research management model public private partnership in the development of Expressway network for a fee of some countries to draw lessons applicable to Vietnam. Thông tin của các tỉnh. Nguồn vốn tài trợ cho I. KINH NGHIỆM TỪ NƯỚC NGOÀI Hệ thống đường bộ Quốc gia lấy từ số thu phí đăng ký xe trên toàn quốc, phí bảo trì đường Trung Quốc: Mô hình cổ phần bộ tại tỉnh, vốn vay từ các tổ chức tài chính Hình thức ưa thích áp dụng ở Trung quốc tế (IFI), vay ngân hàng thương mại, Quốc là Chính phủ hợp tác với tư nhân thông chứng khoán hóa các công ty đường thu phí, qua các công ty cổ phần. Quan hệ hợp tác PPP đầu tư tư nhân, doanh thu phí đường; ngân ở Trung Quốc thông qua các hợp đồng thường sách bổ sung của chính phủ; là các đơn thầu độc lập với quy mô khác nhau. - Ở hầu hết các tỉnh hiện có một Ban Nguồn tài trợ trong nước có thể huy động quản lý đường cao tốc cấp tỉnh và một tập thông qua phát hành trái phiếu quốc tế và đoàn đường cao tốc tỉnh vì các chức năng của trong nước. Tuy nhiên, mức phí giao thông ở hai cơ quan này rất khác biệt; Ban quản lý Trung Quốc khá cao và đang tương đương với đường cao tốc Tỉnh thiết lập khuôn khổ quy nhiều nước phát triển trên thế giới. Dẫn tới hệ chế, pháp lý yêu cầu thanh tra kiểm tra, và quả là các lợi ích kinh tế và tài chính tính toán tiêu chuẩn đào tạo cho thống nhất với chính để hấp dẫn các nhà đầu tư vẫn chưa đạt được. sách của chính phủ. - Hệ thống đường cao tốc quốc gia này - Tập đoàn đường cao tốc tỉnh là công ty đều có thu phí với mục tiêu sử dụng số tiền cổ phần của nhiều công ty vận hành đường phí thu được để chi cho các chi phí vận hành khác nhau trong đó có một số là doanh nghiệp và trả nợ vốn vay xây dựng đường. Công tác 100% vốn nhà nước thuộc tỉnh, một số công quy hoạch chung cho toàn Hệ thống đường ty liên doanh phần lớn vốn thuộc sở hữu nhà cao tốc quốc gia do Bộ Xây dựng thực hiện nước và một số công ty tư nhân trong đó tỉnh song công tác xây dựng và vận hành đường lại có tham gia sở hữu cổ phần nhỏ. Mô hình thuộc trách nhiệm các tỉnh thông qua Sở
công ty cổ phần là tập hợp được doanh thu từ Thủ tướng và chịu trách nhiệm quy hoạch hạ nhiều công ty và công ty cổ phần có đủ khả tầng chiến lược, không có thẩm quyền phê năng phát hành cổ phiếu thương mại dựa vào duyệt dự án. dòng tiền từ vận hành các tuyến đường cao Vụ đường cao tốc (DOH) trực thuộc tốc. Công ty cổ phần cũng có thể cung cấp các Bộ Giao thông vận tải và phụ trách các tuyến tiêu chuẩn chung cho việc quy định phí, đường cao tốc và đường mô tô. phương pháp thu phí và quản lý chung toàn Cơ quan chính quyền của Thái lan mạng lưới đường. về Đường cao tốc Phòng Hành chính và đường bộ khẩn cấp Phòng chế độ và chính sách (Expressway and Rapid Transit Phòng phí và thu phí Authority - ETA) là một doanh Phòng Bảo trì nghiệp thuộc Bộ Giám đốc Các Phó Giám đ ốc Phòng Giao thông & tài sản nội vụ phụ trách các tuyến đường Phòng Kinh doanh cao tốc mới. Quản lý khu vực Guiliu Cục Đô Phòng Thiết b ị thị Băng cốc Quản lý khu vực Duyên Phòng Theo dõi giám sát (BMA): phụ trách đường đô Phòng Tài chính Quản lý khu vực Nannin thị tại Băng cốc. Bộ Quản lý khu vực Tây Nam Khoa học, Công Hình 1. Cơ cấu tổ chức điển hình của Ban Quản lý đường cao tốc Tỉnh nghệ và Môi trường: quy định yêu cầu đánh giá tác động Thái Lan môi trường cho các dự án lớn. Cục đường cao tốc là đơn vị chịu trách Qui trình qui hoạch và ra quyết định nhiệm thi công, sửa chữa và bảo dưỡng tất cả trong đó có áp dụng đối với công tác phát các tuyến cao tốc tại Thái lan và 4.345km triển đường cao tốc bắt đầu từ Văn phòng cơ đường mô tô có thu phí. quan Phát triển Kinh tế và Xã hội quốc gia Sau đây là các cơ quan Chính phủ chủ (NESDB). Cơ quan này xây dựng hướng dẫn chốt và trách nhiệm của các cơ quan này: cho Kế hoạch 5 năm Phát triển Kinh tế và Xã Bộ tài chính: Cung cấp hỗ trợ của hội quốc gia (NESDP). Các Bộ trình duyệt đề chính phủ (về đầu tư, bảo lãnh) cho các dự án. xuất dự án cho NESDB. Sau đó, nội các chính phủ sẽ ra quyết định phê duyệt các dự án do Ban Phát triển kinh tế và xã hội NESDB trình nộp căn cứ vào tờ trình của cơ quốc gia (NESDB): trực thuộc Văn phòng quan này về đánh giá, nhân tố kinh tế và sự
phù hợp về chính trị. PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất Hai cơ quan có thẩm quyền cao nhất lượng cao. đối với dự án đường bộ thu phí, là Cục đường Để đảm bảo sự thành công cho mô hình bộ, trực thuộc Bộ giao thông vận tải và Cơ PPP nói chung và mô hình PPP trong phát quan quản lý đường cao tốc và đường bộ khẩn triển đường bộ cao tốc có thu phí nói riêng, cấp (Expressway and Rapid Transit Authority Chính phủ Việt Nam cần: - ETA), trực thuộc Bộ nội vụ. Khác với Cục đường cao tốc, là cơ quan phụ trách xây dựng - Phân loại, xác định nhanh: 1. Những và vận hành tất cả các tuyến đường là trục đoạn cao tốc cần Nhà nước tham gia đầu tư; đường chính tại Thái Lan, thì Cơ quan quản lý 2. Những đoạn cao tốc Nhà nước cùng với tư đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp lại là nhân hợp tác đầu tư; 3. Những đoạn kêu gọi doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và do tư nhân trực tiếp đầu tư. Những đoạn đường vậy không được phân bổ ngân sách hàng năm cao tốc cần sớm đầu tư, song chờ nhà đầu tư từ nguồn thu ngân sách của chính phủ; và kết thấy lợi bỏ tiền ra đầu tư thì sẽ phải chờ lâu. quả là tất cả các đường do Cơ quan quản lý Những đoạn này, cần dùng vốn nhà nước như đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp (ETA) “vốn mồi” để tăng sức hấp dẫn cho dự án. xây dựng đều là đường có thu phí. Nhà nước có thể đầu tư một giai đoạn để tạo Một trong những vấn đề của Thái sức hấp dẫn rồi bán cho tư nhân đầu tư tiếp, lan nữa là thiếu cơ quan điều tiết chung đảm hoặc đầu tư xong bán cho tư nhân để lập tức bảo công tác phát triển đường cao tốc có sự thu tiền tái đầu tư. Những đoạn có tính hấp phối hợp giữa các cơ quan liên quan. Trong dẫn lớn, khả năng hoàn vốn nhanh (ví dụ khi Cục đường bộ phụ trách chính sách và những đoạn cao tốc nằm sát các khu kinh tế phát triển công tác quy hoạch thì các cơ quan trọng điểm, các trung tâm kinh tế như Hà Nội phục vụ lợi ích khác, kể cả lợi ích công chúng và TP HCM) có thể đưa vào danh sách dự án và lợi ích tư nhân, lại vận động hành lang và kêu gọi tư nhân đầu tư 100%. thương thuyết theo những đề án khác nhau - Hình thành một tổ chức hoặc cơ quan của mình, dẫn đến hậu quả là trùng lắp và sử phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu dụng thiếu hiệu quả các nguồn lực phí, với chức năng chính như sau: (1) Thứ nhất, tạo lập khuôn khổ pháp II. BÀI HỌC VIỆT NAM lý và chính sách thực thi luật định. Để đảm Từ những số liệu về thu hút đầu tư tư bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung nhân vào VN trong thời gian qua, cần phải và mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng thừa nhận: Lĩnh vực giao thông vận tải, mặc nói riêng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau: dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm "hợp đồng hiệu quả" để tăng giá trị vốn đầu tư khoảng 15% nhưng tình hình thiếu vốn vẫn và "môi trường thuận lợi" để quản lý PPP, xảy ra. Nhiều dự án đang dở dang phải đình trong đó một trong những nội dung cơ bản hoãn... Nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHT nhất của nhân tố môi trường chính là khung kinh tế - xã hội là rất lớn, trong khi khả năng thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư
minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến Quy định chất lượng dịch vụ, kỹ thuật - khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực chất lượng kỹ thuật như điều kiện đường bộ, hơn. số giờ hoặc số ngày vận hành, khai thác, cung cấp các dịch vụ cho người đi đường - kiểm Theo kinh nghiệm các nước đều thành soát chất lượng dịch vụ khách hàng, như thời lập cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp về việc gian trả lời yêu cầu và khiếu nại của khách phát triển, giám sát và quản lý đường cao tốc hàng. và nắm giữ trách nhiệm pháp lý thông qua các văn bản pháp quy quy định quá trình thực hiện Mục tiêu dự án. Đây chính là điểm còn thiếu rõ ràng và Hiệu quả. Việc điều tiết cần khuyến gây ảnh hưởng đến tiến độ phát triển đường khích tính hiệu quả về phân bổ và năng suất, cao tốc tại Việt nam. Để thực hành biện pháp không tăng chi phí giao dịch một cách không kiểm soát phát triển đường cao tốc có thu phí, cần thiết. (i) Hiệu quả phân bổ có nghĩa là các chính phủ các nước tạo lập mô hình giám sát. dịch vụ phải được định giá theo đúng chi phí + Mô hình thứ nhất (cơ quan điều tiết là cung cấp dịch vụ cơ bản (chi phí biên); (ii) Hiệu quả năng suất có nghĩa là cần có các cơ quan Bộ, trực tiếp hoặc thông qua các vụ của Bộ đó - trong đó Thái Lan và Việt Nam). chính sách ưu tiên cho nhà cung cấp dịch vụ để giảm chi phí; (iii) Chi phí giao dịch hợp lý + Mô hình thứ hai, áp dụng ở In đô nê có nghĩa là nên hạn chế phạm vi điều tiết xia, Malaixia và Trung Quốc nhóm hoạt động trong khuôn khổ các phương diện hoạt động "điều tiết" với các chức năng khác như giải thiết yếu đảm bảo đạt được mục tiêu điều tiết phóng mặt bằng và quyền sở hữu, nhượng (và cần được giới hạn một cách kỹ lưỡng để quyền, giám sát và quản lý môi trường trong tránh can thiệp không cần thiết vào các khía một tổ chức. cạnh khác của hoạt động) và tùy theo từng Ở mô hình thứ nhất, có hạn chế rất rõ, trường hợp, nên chú trọng vào các thước đo thường đối với một Vụ hay Bộ điều tiết chính thực hiện “đầu ra”, hơn là các thước đo thực sách, ở vai trò là chủ dự án hoặc cơ quan cấp hiện "đầu vào". phép, rất khó đánh giá tranh chấp với cơ quan Công bằng. Công tác điều tiết phải được nhượng quyền khai thác hoặc nhà thầu. cân bằng được giữa lợi ích của các bên gồm Điều này dẫn đến xung đột lợi ích, cả thực tế Chính phủ, cơ quan khai thác đường, và khách và qua lĩnh hội. Kết quả là phải thành lập một hàng trong phạm vi khuôn khổ chính sách cơ quan điều tiết độc lập với Bộ với ba chức chung do Luật qui định. Trên nguyên tắc : (i) năng điều tiết chính: Không phân biệt đối xử, đảm bảo công bằng Nhượng quyền hoặc cấp phép và thu về chính sách với tất cả các bên trong cùng hồi giấy phép, ví dụ về kiểm soát tiếp cận lĩnh một hoàn cảnh (ngoại trừ có yêu cầu đặc biệt vực có liên quan; của Chính phủ, ví dụ, cung cấp trợ cấp cần thiết). (ii) Nhất quán, nghĩa là khi quyết định Điều tiết kinh tế dưới hình thức Kiểm chính sách, cơ quan lập chính sách phải xem soát “đầu ra”, giá cả hoặc lợi nhuận và trong xét những quyết định trước đây của mình về một số trường hợp kiểm soát chi tiêu "đầu vào" những vấn đề tương tự. của cơ quan phát triển và nhà đầu tư;
Tính thiết thực. Điều tiết phải tính nhà nước đảm nhận như trường hợp Tổng đến các vấn đề có tính thực tiễn như quy định công ty đường cao tốc (VEC) Việt Nam, hay cho phù hợp với phạm vi, kỹ năng và nguồn các công ty đường thu phí cấp tỉnh của Trung lực của công ty được điều tiết; quốc, hoặc có thể qua một dự án PPP hay một pháp nhân được nhượng quyền cho tư nhân Tính minh bạch. Mọi quyết định nào đó. Ở tất cả các trường hợp thì mục tiêu điều tiết đều phải được công bố công khai của các công ty này là xây dựng và vận hành cùng với cơ sở lý luận rõ ràng (tuy nhiên có một con đường cao tốc an toàn và hiệu quả - thể cần xem xét yếu tố bảo mật thương mại phục vụ nhu cầu của người dân tham gia giao đối với một số trường hợp); cho phép khiếu thông. nại đối với các quyết định điều tiết; Một trong những câu hỏi đầu tiên cần đặt Trách nhiệm giải trình. Nội dung ra là “Ai là chủ sở hữu ?”. Điều này có nghĩa điều tiết phải đảm bảo quy định rõ trách là đất đai, các hạng mục đường sau khi xây nhiệm giải trình về chính sách kinh tế và chất dựng gồm dịch vụ và cả các tòa nhà dọc tuyến lượng dịch vụ, không để ra những thiếu sót đường cần có chủ sở hữu chính thức. Khi hoặc trùng lắp giữa các cơ quan điều tiết; nghiên cứu nghị định thành lập VEC, không Giảm rủi ro chính sách. Trong rõ VEC có nên hay có thể là chủ sở hữu của phạm vi cho phép, thống nhất với các nguyên tuyến đường hay không. Thông thường, chủ tắc trên, cần giảm thiểu rủi ro điều tiết cho sở hữu là chính phủ, cơ quan có quyền cho nhà đầu tư. Khu vực Nhà nước chịu trách thuê dài hạn một quỹ đất và thực hiện chuyển nhiệm giải phóng mặt bằng đúng tiến độ, nhượng quyền khai thác cho một doanh trước khi khởi công dự án, bảo lãnh dự án... nghiệp nhà nước, như trường hợp ở Trung Khu vực tư nhân giúp tiếp cận các nguồn tài quốc, hay một nhà đầu tư/cơ quan khai thác chính, thiết kế và thi công nhanh, tạo tính nào khác. minh bạch và chi phí dự án không bị đẩy lên... Ngân hàng ADB đã xây dựng chuẩn mực Bên cạnh đó, cần xác định rõ các loại rủi ro về thỏa thuận “Vận hành và quản lý” do Chính như: rủi ro toàn cầu, rủi ro cơ bản, rủi ro chính phủ ký kết với doanh nghiệp nhà nước quy trị, rủi ro dự án... từ đó xác định cách chia sẻ định rõ quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong rủi ro. Trong đó, cách thức chia sẻ rủi ro phù phát triển đường bộ. Mục đích của thỏa thuận hợp nhất là khu vực tư nhân sẽ chịu rủi ro này là đối xử bình đẳng với doanh nghiệp nhà thương mại và nhà nước chịu rủi ro chính trị, nước như đối xử với một công ty "tư nhân" và pháp lý. để đảm bảo có cơ sở pháp lý khi cho thuê hoặc Rõ ràng là các mục tiêu trên có những nhượng quyền về bất cứ phương diện nào của xung đột tất yếu. Do vậy, sẽ cần ra quyết định dự án (cho thuê biển quảng cáo, thu phí v.v...). về mức độ quan trọng tương đối của nhiều Tuy nhiên, các thỏa thuận nhượng quyền được mục tiêu khác nhau khi đưa ra một khuôn khổ thực hiện trong phạm vi môi trường pháp lý chính sách. hiện hành (luật lao động, luật bảo vệ môi trường và luật về an toàn v.v...) và chính sách (2) Thứ hai, phát triển, thiết kế, xây vĩ mô của nước sở tại. dựng và vận hành khai thác mạng lưới: Vai trò cung cấp dịch vụ có thể do một công ty
(3) Thứ ba, giám sát và đánh giá cung chế riêng nhằm hỗ trợ thực hiện các dịch vụ cấp dịch vụ: Cơ quan giám sát và đánh giá giao thông đường bộ. việc cung cấp dịch vụ với tư cách là cơ quan giám sát phụ trách mạng lưới đường bộ, phải bao quát hai lĩnh vực: Tài liệu tham khảo + Lĩnh vực thứ nhất là chức năng hoạt [1]. Hội thảo quốc tế: Phát triển và quản lý đường động hiệu quả của toàn bộ mạng lưới đường cao tốc tại Việt Nam, Tháng 7/2007 Hà Nội - Việt đảm bảo lợi ích của người sử dụng và lợi ích Nam. công. Với lĩnh vực này, vai trò giám sát và [2]. Kỷ yếu hội thảo hợp tác công tư PPP, Hà Nội đánh giá nhằm mục tiêu hoạt động hiệu quả. 7 - 2007♦ Mục tiêu này bao gồm định nghĩa ban đầu về các tiêu chuẩn thiết kế, bảo trì, an ninh, an toàn và vận hành khai thác. Để hỗ trợ tính hiệu quả của mạng lưới là đảm bảo các quy trình chuẩn về thu thập dữ liệu, truyền dữ liệu, quy định phí sử dụng, hệ thống thu phí, giới hạn tải của phương tiện và việc thực thi giới hạn tải trọng phương tiện, định nghĩa các tiêu chuẩn dịch vụ. Trong một số trường hợp, vai trò giám sát này được trao cho "cơ quan điều tiết" còn một số trường hợp thì lại do cơ quan quản lý đường cao tốc nắm giữ. + Lĩnh vực thứ hai là giám sát các hạng mục/phần cụ thể trong mạng lưới đường do một tổ chức cụ thể vận hành khai thác - có thể là doanh nghiệp nhà nước hoặc là công ty tư nhân. III. KẾT LUẬN Việc xây dựng các tuyến đường bộ cao tốc có thu phí ở mỗi nước đều bắt đầu từ việc ra quyết định triển khai một chương trình phát triển đường cao tốc, sau đó là một số các nội dung xây dựng nhằm đưa quyết định đó vào thực tiễn. Một trong những hợp phần quan trọng của công tác xây dựng là thiết lập các thể chế phù hợp nhằm đảm bảo đủ khả năng phát triển, đủ tài chính, vận hành tốt và giám sát tốt chương trình phát triển đường cao tốc. Mỗi quốc gia đều đã xây dựng cho mình cơ cấu thể