Báo cáo Quản lý đầu tư công tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt

Chia sẻ: ViChaelisa ViChaelisa | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:150

Thêm vào BST

Báo xấu

55
lượt xem 15
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Báo cáo này nằm trong khuôn khổ một chương trình hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới nhằm đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam với mong muốn tìm ra các điểm yếu so với các thông lệ tốt và các vấn đề cần ưu tiên đổi mới. Báo cáo cũng nêu các kiến nghị cụ thể về các hành động cần thực hiện trong kỳ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo Quản lý đầu tư công tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt

Public Disclosure Authorized SECTION22 SECTION Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized CHƯƠNG TRÌNH ĐỐI TÁC CHIẾN LƯỢC ỐT-XTRÂY-LIA - NHÓM NGÂN HÀNG THẾ GIỚI TẠI VIỆT NAM Quản lý đầu tư công QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Public Disclosure Authorized Đánh giá và Các ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá và Các ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt Ngân hàng Thế giới Tháng 7/ 2018
iv QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT..............................................................................................................................viii LỜI TỰA VÀ LỜI CẢM ƠN................................................................................................................................ix TÓM LƯỢC TỔNG QUAN.................................................................................................................................1 1. GIỚI THIỆU: BỐI CẢNH, SỰ CẦN THIẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP..................................................................9 Bối cảnh.................................................................................................................................................................................... 9 Sự cần thiết phải đánh giá về quản lý đầu tư công...............................................................................................10 Cách tiếp cận đánh giá phân tích.................................................................................................................................11 Bố cục báo cáo.....................................................................................................................................................................16 2. XU HƯỚNG VÀ CƠ CẤU CHI ĐẦU TƯ.......................................................................................................17 Chi đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước.....................................................................................................17 Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư........................................................................................................20 Nguồn trái phiếu chính phủ...........................................................................................................................................21 3. THỂ CHẾ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM..................................................................................23 Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công......................................................................................23 Những thay đổi quan trọng trong các khâu ban đầu của chu trình dự án..................................................27 Những thay đổi gần đây về các dự án ODA..............................................................................................................29 4. ĐỊNH HƯỚNG CHIẾN LƯỢC VÀ SÀNG LỌC SƠ BỘ DỰ ÁN...................................................................33 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................33 Đánh giá về định hướng chiến lược trong đầu tư công ở Việt Nam...............................................................33 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................45 5. THẨM ĐỊNH DỰ ÁN....................................................................................................................................47 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................47 Đánh giá về thẩm định dự án tại Việt Nam...............................................................................................................50 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................62 6. THẨM TRA ĐỘC LẬP KẾT QUẢ THẨM ĐỊNH DỰ ÁN.............................................................................63 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................63 Cơ chế thể chế về thẩm tra độc lập:............................................................................................................................64 Đánh giá về thẩm tra độc lập tại Việt Nam...............................................................................................................66 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................69 7. LỰA CHỌN VÀ LẬP NGÂN SÁCH..............................................................................................................71 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................71 Đánh giá về lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách ở Việt Nam........................................................................73 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................86
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM v 8. TRIỂN KHAI DỰ ÁN....................................................................................................................................89 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................89 Đánh giá về khâu triển khai dự án tại Việt Nam......................................................................................................90 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 101 9. ĐIỀU CHỈNH DỰ ÁN................................................................................................................................ 103 Thông lệ tốt là như thế nào?....................................................................................................................................... 103 Đánh giá về theo dõi và điều chỉnh dự án ở Việt Nam...................................................................................... 105 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 112 10. ĐƯA DỰ ÁN VÀO VẬN HÀNH.............................................................................................................. 113 Thông lệ tốt là như thế nào?....................................................................................................................................... 113 Đánh giá về đưa dự án vào sử dụng ở Việt Nam.................................................................................................. 114 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 118 11. ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN................................................................................................................................. 119 Thông lệ tốt là như thế nào?....................................................................................................................................... 119 Đánh giá về đánh giá hậu kiểm dự án ở Việt Nam.............................................................................................. 120 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 124 12. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH...................................................................................... 125 Những hạn chế quan trọng đối với sự vận hành hiệu quả của hệ thống quản lý đầu tư công........ 125 Các vấn đề chung............................................................................................................................................................ 126 Tóm lược các khuyến nghị theo chức năng quản lý đầu tư công................................................................. 127 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình A1: Khung hệ thống quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới: Tám chức năng phải có..... 2 Hình 1: Tỉ trọng đầu tư của Nhà nước trên tổng đầu tư và GDP, 2006-2015...........................................17 Hình 2: Đầu tư công tại Đông Á - Thái Bình Dương và các quốc gia OECD (%GDP), 2004-2011.....17 Hình 3: Chênh lệch giữa dự toán và chi phí đầu tư thực tế (%), 2006-2015............................................18 Hình 4: Chi tiết đầu tư trong các ngành Giao thông và Nông nghiệp, 2009-2012...............................19 Hình 5: Các chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công ở Việt Nam......................................................24 Hình 6: Khung thời gian xây dựng Kế hoạch Đầu tư công Trung hạn.......................................................26 Hình 7: Thẩm định và phê duyệt báo cáo chủ trương đầu tư.......................................................................28 Hình 8: Các bước trong khâu chủ trương đầu tư của dự án ODA...............................................................30 Hình 9: Quy trình thẩm định chặt chẽ sẽ giúp giảm rủi ro về chi phí tốn kém khi phải điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện........................................................................................48 Hình 10: Chức năng gác cổng.....................................................................................................................................71 Hình 11: Chi tiêu cơ sở cho đầu tư và dư địa tài khóa cho các dự án đầu tư công..................................82
vi QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1: Các dự án trong mẫu của Ngành Giao thông..........................................................................................14 Bảng 2: Các dự án trong mẫu của Ngành Giáo dục...............................................................................................15 Bảng 3: Nguồn vốn đầu tư công (%), 2001-2015....................................................................................................18 Bảng 4: Các nguồn đầu tư công theo ngành, 2000-2014....................................................................................19 Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014..............................................................................20 Bảng 6: Phân công trách nhiệm cho Thẩm định và ra Quyết định trong Luật Đầu tư công...................50 Bảng 7: Mức độ áp dụng các công cụ đánh giá tại Ai-len....................................................................................56 Bảng 8: Bảng trả lời các câu hỏi về khả năng chống chịu biến đổi khí hậu trong mẫu 10 dự án Giao thông................................................................................................................................60 Bảng 9: Sự đầy đủ về nguồn vốn cho các Dự án mẫu ngành Giao thông.....................................................80 Bảng 10: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giao thông........................................................................................................................91 Bảng 11: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giáo dục.............................................................................................................................92 Bảng 12: Tín hiệu Đỏ-Vàng-Xanh về độ tin cậy trong triển khai dự án ở Anh Quốc và Niu Di-lân....... 110 DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1: Tám chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công.................................................................................12 Hộp 2: Lập kế hoạch và lập ngân sách vốn đầu tư ở cấp địa phương...........................................................36 Hộp 3: Kế hoạch hạ tầng giai đoạn 2016-2031 của Ốt-xtrây-lia......................................................................38 Hộp 4: Ví dụ về các biểu mẫu đề cương dự án.......................................................................................................43 Hộp 5: Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)......................................................................................................49 Hộp 6: Sự khác biệt chính giữa phân tích kinh tế và phân tích tài chính.....................................................52 Hộp 7: Hướng dẫn các phương pháp phân tích theo ngành ở Chi - lê.........................................................54 Hộp 8: Hướng dẫn của Hà Lan và phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)..................................................55 Hộp 9: Ví dụ về dự báo thiếu chính xác về nhu cầu sử dụng các dự án hạ tầng giao thông ở châu Âu...............................................................................................................................................................59 Hộp 10: Vấn đề thiên kiến lạc quan trong các dự án..............................................................................................63 Hộp 11: Các câu hỏi để thẩm tra độc lập tại Pháp..................................................................................................64 Hộp 12: Sự khác biệt giữa các quốc gia về quy định dự án cần thẩm tra độc lập.......................................65 Hộp 13: Sự khác biệt giữa các quốc gia về kết quả thẩm tra độc lập...............................................................66 Hộp 14: Gắn kết giữa lập kế hoạch chiến lược, thẩm định dự án và lập ngân sách tại Hà Lan...............75 Hộp 15: Những hạn chế của phương pháp phân tích kinh tế nhằm lựa chọn dự án và lập ngân sách.......................................................................................................................................................76 Hộp 16: Lập ngân sách đầu tư với tầm nhìn trung hạn tại Ai-len......................................................................78
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM vii Hộp 17: Sổ tay quản lý dự án Metrolink – Mục lục..................................................................................................93 Hộp 18: Quy trình giải phóng mặt bằng tại Nam Phi.............................................................................................96 Hộp 19: Hệ thống quản lý đầu tư công và tài chính công tích hợp (SUIFP) của Cô-lôm-bi-a.................98 Hộp 20: Đánh giá lại và điều chỉnh dự án tại Hàn Quốc..................................................................................... 105 Hộp 21: Hướng dẫn điều chỉnh dự án của Ai-len................................................................................................. 108 Hộp 22: Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án của Hàn Quốc.......................................................................... 109 Hộp 23: Hướng dẫn lập ngân sách duy tu cho các loại hạ tầng khác nhau................................................ 116 Hộp 24: Cách tiếp cận của Ai-len về đánh giá hậu kiểm.................................................................................... 119 Hộp 25: Biểu mẫu báo cáo hoàn thành dự án....................................................................................................... 122 Hộp 26: Các tiêu chí đánh giá định tính và định lượng...................................................................................... 123
viii QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CEA Phân tích hiệu quả của chi phí CL Luật Xây dựng EIRR Hệ số hoàn vốn nội bộ kinh tế FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài FIRR Hệ số hoàn vốn nội bộ tài chính FS Nghiên cứu khả thi M&E Theo dõi và đánh giá MCA Phân tích đa tiêu chí MOC Bộ Xây dựng MOET Bộ Giáo dục và Đào tạo MONRE Bộ Tài nguyên và Môi trường MOF Bộ Tài chính MOT Bộ Giao thông Vận tải (Bộ GTVT) MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT) MTBF Kế hoạch ngân sách trung hạn MTEF Kế hoạch chi tiêu trung hạn MTFF Khuôn khổ tài chính trung hạn MTIP Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) MTPF Khung kết quả hoạt động trung hạn NPV Giá trị hiện tại ròng O&M Vận hành và duy tu bảo dưỡng OOG Văn phòng Chính phủ PFS Nghiên cứu tiền khả thi PIL Luật Đầu tư công PIM Quản lý đầu tư công (QLĐTC) PIU Ban triển khai dự án PMU Ban quản lý dự án (Ban QLDA) ROII Báo cáo chủ trương đầu tư SCBA Phân tích chi phí - lợi ích xã hội SEDP Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Kế hoạch KTXH) SDR Hệ số chiết khấu xã hội SEDS Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội SBL Luật Ngân sách Nhà nước SBV Ngân hàng Nhà nước Việt Nam TPCM Quản lý chi phí dự án tổng thể WBG Nhóm Ngân hàng Thế giới
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM ix LỜI TỰA VÀ LỜI CẢM ƠN Báo cáo “Quản lý đầu tư công tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt” do Simon Groom, Đoàn Hồng Quang và Nguyễn Phương Anh thực hiện dưới sự hướng dẫn của Ousmane Dione (Giám đốc Quốc gia), Deepak Mishra và Robert Taliercio (Giám đốc Ban). Báo cáo này nằm trong khuôn khổ một chương trình hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới nhằm đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam với mong muốn tìm ra các điểm yếu so với các thông lệ tốt và các vấn đề cần ưu tiên đổi mới. Báo cáo cũng nêu các kiến nghị cụ thể về các hành động cần thực hiện trong kỳ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Các tác giả xin trân trọng cảm ơn Jay Hyung Kim về những ý tưởng quý giá, kinh nghiệm thực tiễn và những ý kiến tư vấn kỹ thuật mà anh đã chia sẻ với chúng tôi trong quá trình soạn thảo báo cáo. Anh Đinh Trọng Thắng (Viện Quản lý Kinh tế Trung ương) đã có những đóng góp kỹ thuật cho báo cáo, cụ thể anh đã dẫn dắt công tác thu thập thông tin dự án rất quý giá. Chúng tôi cũng trân trọng cảm ơn những ý kiến đóng góp và đề xuất chuyên sâu của các đồng nghiệp Achim Fock, Nicola Smither, Sebastian Eckardt, Nguyễn Duy Sơn, Lê Minh Tuấn, Arvind Nair, và các đối tác từ Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Giáo dục & Đào tạo, và các địa phương đã nêu tại hội thảo lấy ý kiến đồng tổ chức với Bộ Kế hoạch & Đầu tư. Chúng tôi cũng trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ tài chính từ Chương trình Đối tác Chiến lược Ốt-xtrây-lia - nhóm Ngân hàng Thế giới giai đoạn 2 (ABP2) dành cho các hội thảo lấy ý kiến và công tác in ấn báo cáo này.
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 1 Tóm lược tổng quan Sự cần thiết và phương pháp phân tích Chương trình cải cách hiện nay của Việt Nam chú trọng nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm cải thiện tăng trưởng kinh tế và giảm mức độ phụ thuộc vào tích lũy các yếu tố sản xuất. Đầu tư của khu vực nhà nước là vẫn là nguồn đầu tư quan trọng nhất của Việt Nam, cho dù đầu tư của khu vực tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã tăng trưởng mạnh kể từ khi công cuộc đổi mới bắt đầu cuối thập kỷ 1980. Mức độ cấp thiết cần cải cách gắn liền với quan ngại ngày càng tăng về việc hiệu quả đầu tư công suy giảm nhanh. Vốn đầu tư chưa được phân bổ theo ưu tiên chiến lược và bị dàn trải cho quá nhiều lĩnh vực. Tỷ lệ hoàn thành dự án của trung ương mới chỉ đạt 20% trong giai đoạn 2000-2014. Tổng ngân sách nhà nước phân bổ cho giai đoạn 2013-2015 mới chỉ đáp ứng chưa đến một nửa tổng nhu cầu đầu tư cho các dự án được phê duyệt cả ở cấp trung ương và địa phương. Hơn nữa, bằng chứng về thiếu hiệu quả còn thể hiện qua việc nợ đọng xây dựng cơ bản ở mức cao, và hầu như không thay đổi kể cả trong giai đoạn củng cố chi đầu tư gần đây. Tuy Chính phủ đã tiến hành những cải cách đáng kể trong vài năm qua, bao gồm ban hành Luật Đầu tư công, nhưng quá trình tái cơ cấu đầu tư công còn tiến triển chậm và chủ yếu tập trung vào xử lý danh mục đầu tư dàn trải hiện tại. Một số biện pháp mang tính ngắn hạn nhằm xử lý nhanh hiện trạng trước mắt chứ chưa thực sự động chạm đến nguyên nhân gốc rễ của vấn đề. Bên cạnh đó, hiện chưa có một đề án thực chứng toàn diện, có hệ thống nhằm cải thiện hiệu quả đầu tư công trong dài hạn. Một nguyên nhân quan trọng đằng sau chậm trễ trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công là chưa có một chương trình cải cách được thiết kế tốt với các mục tiêu cụ thể và ưu tiên rõ ràng. Trong bối cảnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đề nghị Ngân hàng Thế giới thực hiện một đánh giá phân tích tổng thể về hệ thống quản lý đầu tư công tại Việt Nam nhằm chỉ ra những điểm yếu so với các mô hình theo thông lệ tốt, quyết định về ưu tiên cải cách và đưa ra khuyến nghị cụ thể về các biện pháp trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Báo cáo “Quản lý đầu tư công ở Việt Nam: Đánh giá và Ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt” được thực hiện dựa trên Khung phân tích về quản lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới - ban hành chính thức trong ấn phẩm năm 2014, “Sức mạnh của Đầu tư công”. Khung phân tích này tìm hiểu về sự hiện diện và chất lượng của những cơ chế thể chế cần có nhằm hỗ trợ hiệu quả hoạt động của tám tính năng “phải có” cho cả dự án và chu trình lập ngân sách đầu tư (tham khảo Hình A.1), qua đó tạo điều kiện để đánh giá căn cứ theo thông lệ quốc tế tốt. Khung phân tích này đưa ra kết quả đánh giá định tính về hệ thống quản lý đầu tư công của quốc gia, chứ không phải đánh giá cho điểm theo các chỉ số.
2 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hình A.1: Khung Hệ thống Quản lý Đầu tư công của Ngân hàng Thế giới: Tám chức năng phải có Nhất quán Thẩm quyền Duy trì hệ thống đăng Đánh giá để cải thiện trong chuẩn bị sàng lọc và từ ký tài sản, vận hành và chỉ đạo, hướng dẫn dự án chối dự án bảo trì tài sản 1 2 3 4 5 6 7 8 định hướng Hướng dẫn/ Điều chỉnh Thẩm định độc lập Thẩm tra Lựa chọn Triển khai sử dụng Đưa vào Đánh giá Gắn kết với Then chốt Quy trình ngân sách và mua sắm chiến lược đối với lựa đấu thầu hiệu quả để hỗ trợ phát triển chọn dự án triển khai và đưa vào sử dụng Nguồn: Sức mạnh của quản lý đầu tư công: Chuyển đổi nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng (Ngân hàng Thế giới, 2014). Để bổ sung cho thông tin thu thập từ các cuộc phỏng vấn và từ việc rà soát các văn bản thủ tục và quy định, thông tin cấp độ dự án đã được thu thập dựa trên một mẫu nghiên cứu với 17 dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành trong các ngành Giao thông và Giáo dục (lần lượt gồm 10 và 7 dự án). Một bảng câu hỏi chi tiết đã được xây dựng dựa trên khung phân tích của Ngân hàng Thế giới nhằm đảm bảo tính nhất quán cho việc phân tích các dự án này. Kết quả nghiên cứu tình huống được sử dụng để bổ sung cho phân tích các điểm yếu của hệ thống quản lý đầu tư công hiện tại. Kết luận và khuyến nghị chính Hiệu quả đầu tư công được cho là một yếu tố quan trọng có tác động đến triển vọng phát triển kinh tế trong tương lai ở Việt Nam, khi tăng trưởng phụ thuộc ngày càng nhiều vào năng suất và ít phụ thuộc hơn vào tích lũy các yếu tố sản xuất. Với mục tiêu đó, Việt Nam gần đây đã có những nỗ lực đáng kể nhằm tăng cường hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), bao gồm những thay đổi quan trọng cải thiện khuôn khổ quy phạm pháp luật. Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công đã quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn nhằm tăng tính gắn kết giữa ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên, đồng thời cải thiện sự gắn kết giữa ngân sách đầu tư với các ưu tiên phát triển. Ngoài ra, Luật Đầu tư công còn bổ sung thêm một khâu quan trọng trong hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), trong đó thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư là những bước chính thức cần thực hiện trước khi quyết định về việc chuẩn bị báo cáo khả thi và thẩm định dự án. Yêu cầu thẩm định trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi cũng như tính độc lập trong thẩm định dự án (theo quy định tại Luật Xây dựng sửa đổi) là những điểm Việt Nam đã tiến gần hơn tới các thông lệ QLĐTC tốt. Cho dù đã có những chuyển biến tích cực trong quản lý đầu tư công như đã nêu trên, công tác triển khai những thay đổi quan trọng này vẫn gặp nhiều thách thức. Cải thiện hiệu quả đầu tư công đòi hỏi phải xử lý những yếu kém hiện nay, như: i) phân bổ nguồn lực tài chính cho những dự án yếu kém, có ưu tiên thấp và/hoặc không có nguồn đảm bảo; ii) chưa sử dụng tối ưu nguồn lực đầu tư sau khi phân bổ, dẫn đến đội vốn, chậm trễ và sai lệch so với đặc điểm kỹ thuật; và iii) không phân bổ đầy đủ nguồn lực cần để tối ưu hóa công năng của các tài sản được hình thành bởi dự án. Thực trạng thiếu
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 3 hiệu quả hiện tại, ví dụ tồn đọng quá nhiều dự án đầu tư công dàn trải và nợ đọng xây dựng cơ bản cao, cũng có thể gây ảnh hưởng xấu đến tiến trình triển khai thực hiện những cải cách có dụng ý tốt, mặc dù nếu xét riêng rẽ, chúng là những cải cách hợp lý. Cụ thể hơn, nhìn từ góc độ tám tính năng chính trong khung đánh giá về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới, các vấn đề cơ bản là: (i) Việt Nam có nhiều văn bản chiến lược, nhưng lại thiếu sự gắn kết và tính thực tế cần có để đưa ra định hướng chiến lược cụ thể cho đầu tư công. Phạm vi sàng lọc ban đầu cho chương trình dự án vẫn còn hẹp. (ii) Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống QLĐTC vẫn chưa rõ ràng, các nhân tố của một thông lệ tốt trong thẩm định dự án chưa được áp dụng đầy đủ. (iii) Nhu cầu rà soát độc lập báo cáo thẩm định dự án đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật, nhưng cơ chế chưa được thiết kế để thực hiện đầy đủ và khách quan rà soát độc lập đối với các nghiên cứu khả thi cũng như kết quả thẩm định. (iv) Các tiêu chí/nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được quy định trong Luật NSNN và Luật Đầu tư công, nhưng chưa thực sự chi tiết, trong lựa chọn dự án mới còn thiếu định hướng về chính sách. Ngoài ra, cách áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tiễn vẫn chưa thực sự minh bạch hoặc nhất quán. (v) Cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung là chặt chẽ, nhưng vẫn cần tiếp tục tăng cường thêm và xử lý những yếu kém trong thực hiện, nhất là ở cấp địa phương. (vi) Hiện còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT ở vị thế có thể xác định các dự án có rủi ro thất bại cao trong thực hiện. Sau đó cần đảm bảo xác định và thực hiện đủ các bước để đưa dự án đi đúng hướng, cũng như đóng dự án trong trường hợp xấu nhất. (vii) Tình trạng thiếu vốn cho chi thường xuyên khá phổ biến, nhất là chi cho duy tu bảo dưỡng luôn trong tình trạng không đủ nguồn đảm bảo. (viii) Mặc dù Việt Nam hiện đã thiết lập được cơ sở quy định pháp luật khá tốt để đánh giá hậu kiểm, nhưng đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ ở những dự án ODA, và bài học rút ra chưa được chú trọng nhiều trong các báo cáo kết thúc dự án. Để khắc phục tình trạng thiếu hiệu quả, cần phải cải cách quản lý đầu tư công ở ba khía cạnh sau: yy Cải thiện hiệu quả phân bổ, nghĩa là hướng nguồn lực vào những chương trình / dự án có lợi ích xã hội cao hơn và phù hợp với những ưu tiên của Chính phủ; yy Nâng cao hiệu quả thực hiện, nghĩa là chuyển đổi hiệu quả các khoản chi đầu tư thành tài sản hạ tầng; và yy Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản - mới và hiện có. Thực hiện tốt tám chức năng phải có (cùng với các thể chế cụ thể liên quan) của khung phân tích quản lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư ở các khía cạnh nêu trên. Ngoài ra cần phải có các biện pháp quá độ để xử lý tác động cộng dồn của tình trạng thiếu hiệu quả hiện nay nhằm tạo điều kiện phù hợp phát huy tác động của các cải cách trung và dài hạn. Tác động không tích cực tới bền vững tài khóa của các chương trình dự án chuyển tiếp hiện tại, vấn đề nợ đọng cao, các dự án yếu kém, hạn chế năng lực là những trở ngại trong cải cách quản lý đầu tư công cần được xử lý trước khi có thể triển khai đầy đủ những giải pháp theo thông lệ tốt.
4 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Cải thiện hiệu quả phân bổ Các điều kiện cần cho cải thiện hiệu quả phân bổ đầu tư công bao gồm: yy Xây dựng kế hoạch đầu tư với nguồn lực chi trả được đảm bảo đầy đủ (“Đảm bảo nguồn lực”); yy Lựa chọn dự án khả thi về kỹ thuật, kinh tế và xã hội để phân bổ theo những ưu tiên chiến lược của ngành và của quốc gia (“Cơ chế chọn lựa”); và yy Đảm bảo khả năng dự liệu về vốn cho các dự án được lựa chọn (“Khả năng dự liệu”). Những nhân tố cần thiết cho thành công trong quản lý đầu tư công này - được thể hiện ở các chức năng Định hướng chiến lược, Thẩm định, Thẩm tra độc lập và Lựa chọn trong khung đánh giá của Nhóm Ngân hàng Thế giới – vẫn chưa được đáp ứng đầy đủ ở Việt Nam. Các kế hoạch đầu tư chiến lược - thường là những danh sách các dự án chưa được sắp xếp ưu tiên được đề xuất từ dưới lên - thiếu sát thực với tình hình tài khóa và có chất lượng chưa đồng đều, nhất là trong giải trình về quan hệ nhân quả nhằm gắn kết giữa đầu ra và kết quả tác động. Quy định về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) trong Luật Đầu tư công là bước đi đúng hướng. Tuy nhiên, tác động tích cực của công cụ mới này lại chưa được như mong muốn vì còn thiếu một khung tài chính nhất quán cho các kế hoạch đầu tư để đảm bảo tính khả thi về vốn. Ngoài ra, tình trạng tồn đọng của rất nhiều dự án đầu tư được chuyển tiếp triển khai từ trước khi có Luật Đầu tư công, hiện đang hoạt động trì trệ cũng gây khó khăn không nhỏ cho việc thực hiện Luật này. Quy định về cho vay lại và trần nợ công lại càng gây phức tạp cho quá trình triển khai hiệu quả Luật ĐTC hay thực hiện tốt những sửa đổi mới được ban hành. Yêu cầu đánh giá tiền kiểm về khả năng trả nợ của địa phương cho từng đề xuất dự án trong trường hợp cần vay nợ có thể dẫn đến chậm trễ không cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay khi có hiện tượng bất đối xứng trong tiếp cận dữ liệu nợ của địa phương. Việc kiểm soát chất lượng từng dự án trước khi lựa chọn để phân bổ vốn - hay còn gọi là quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” - hiện vẫn còn những điểm yếu, mặc dù Luật Đầu tư công đã giúp Việt Nam tiến sát hơn đến những thông lệ quốc tế tốt. Thẩm định chủ trương đầu tư để quyết định xem có cần tiếp tục chuẩn bị dự án và đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) hay không, là một điểm tích cực của quy trình mới. Vai trò thẩm tra độc lập của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong bước này, ít nhất đối với các dự án lớn, cũng là một bước đi tích cực, nhưng tác động tiềm năng của điều đó lại bị giảm do phạm vi còn hẹp, chỉ hạn chế ở thẩm định khả năng đảm bảo nguồn vốn. Thiếu đánh giá độc lập về sự phù hợp về mặt chiến lược, sự cần thiết và giá trị xã hội của dự án dẫn đến điểm yếu là những dự án có ưu tiên thấp hoặc có ý tưởng chưa tốt vẫn được chuyển sang giai đoạn chuẩn bị tiếp theo. Các phương án khác cho dự án hiếm khi được xem xét, đồng thời thiếu đánh giá mức độ rủi ro và ít quan tâm đến nhu cầu trong đánh giá sự cần thiết cũng là những điểm yếu của cơ chế lựa chọn trong bước này của công tác quản lý đầu tư công. Khả năng lựa chọn cũng bị ảnh hưởng do tính chất cứng nhắc của quyết định chủ trương đầu tư, trong đó, chi phí dự án bị xác định “cứng” ngay ở giai đoạn ban đầu, bỏ qua khả năng cập nhật chi phí trên cơ sở kết quả thiết kế chi tiết hơn. Ngoài ra, sau khi dự án được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP), trên cơ sở quyết định chủ trương đầu tư, khó ai có thể bỏ dự án đó ra khỏi chương trình đầu tư, ngay cả khi có các bằng chứng đi ngược lại tính khả thi của dự án. Cách làm này làm giảm tầm quan trọng của quyết định đầu tư ở khâu thẩm định, khi mà các kết luận của nghiên cứu khả thi nên đóng vai trò quan trọng. Đây là một bất cập quan trọng so với thông lệ quốc tế tốt, trong đó thẩm định dự án là bộ lọc quan trọng về chất lượng ở giai đoạn sàng lọc. Hơn nữa, Bộ KH&ĐT có vai trò hạn chế trong việc rà soát kết quả thẩm định, vì vậy đã bỏ qua cơ hội thẩm tra khách quan các
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 5 biểu hiện thiên vị lạc quan thường hiện hữu trong các đề xuất dự án ở giai đoạn này. Chất lượng ở các khâu ban đầu cũng bị yếu do chưa có phương pháp luận được chuẩn hóa cũng như chưa có nỗ lực tăng cường năng lực một cách có hệ thống để các phương pháp luận đó được áp dụng đồng bộ. Trong các hệ thống theo thông lệ tốt, việc xác định dự án, thiết kế và thẩm định được bổ trợ bằng phản hồi về kết quả của các dự án tương tự. Đánh giá cơ bản sau khi hoàn thành dự án, bao gồm cả phân tích các yếu tố đảm bảo thành công hoặc gây thất bại, và đánh giá tác động hậu kiểm nhằm vào tác động phát triển rộng hơn chưa được thực hiện một cách có ý nghĩa ở Việt Nam, mặc dù đã được tiên liệu trong Luật Đầu tư công. Điều này lại tiếp tục làm giảm tác động của công tác lựa chọn dự án. Thẩm quyền từ chối cấp vốn ngân sách cho những dự án chưa qua được các bước đánh giá cần áp dụng theo quy định hoặc chưa nhận được những quyết định cần thiết là cách duy trì kỷ cương để đảm bảo chất lượng hiệu quả trong quy trình ban đầu. Hiện nay chưa có cơ quan trung ương nào được giao nhiệm vụ rõ ràng để thực hiện vai trò “gác cổng” quan trọng này, mặc dù đó thường là nhiệm vụ của cơ quan phụ trách lập ngân sách đầu tư. Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) có khả năng cải thiện khả năng dự liệu về vốn cho các dự án được lựa chọn, nhưng vẫn gặp phải những bất cập. Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) 2016-20 được áp dụng trong bối cảnh danh mục dự án đang triển khai quá nhiều, trong khi lại không có một giai đoạn quá độ để chuẩn bị, và mãi đến gần đây chưa có cơ chế rõ ràng nào để gắn nó (và các kế hoạch đầu tư hàng năm được lập trên cơ sở Kế hoạch đầu tư công trung hạn) với việc lập dự toán ngân sách trung hạn và hàng năm. Một khó khăn hiện hữu nữa là làm thế nào để gắn kết giữa Kế hoạch đầu tư công trung hạn cố định với kế hoạch ngân sách trung hạn được lập cuốn chiếu (dự kiến theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và hiện đang được triển khai). Điều này làm nảy sinh khoảng cách giữa kế hoạch và ngân sách với hệ quả không tránh khỏi về khả năng dự liệu. Khả năng dự liệu đòi hỏi phải hiểu rõ về những cam kết trong nhiều năm để đảm bảo nguồn vốn cho các dự án đang triển khai, nhưng hiện nay hệ thống trung ương thu thập và phân tích thông tin kịp thời về các cam kết tài chính hiện hành vẫn còn yếu kém. Ngay cả khi đã có thông tin, quy trình ngân sách chưa có cơ chế để phân bổ vốn một cách có hệ thống cho các dự án đang triển khai trước khi cân nhắc yêu cầu vốn cho các dự án mới. Cải thiện hiệu quả phân bổ bao hàm xử lý các khía cạnh về khả năng đảm bảo vốn, khả năng lựa chọn, khả năng dự liệu trong quản lý đầu tư công thông qua triển khai các khuyến nghị chung dưới đây, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in ng- hiêng và để trong ngoặc vuông: 1. Cải thiện việc lập kế hoạch chiến lược dài hạn cho hạ tầng quy mô lớn [Định hướng chiến lược]. 2. Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và lồng ghép công tác thẩm định của Bộ Tài chính trong sàng lọc ban đầu đối với các dự án quy mô lớn có tác động đáng kể đến ngân sách [Định hướng chiến lược]. 3. Đảm bảo thiết kế hệ thống quản lý đầu tư công, ở khâu thẩm định cho phép khả năng đảo ngược quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư [Thẩm định]. 4. Biến cho quyết định đầu tư thành quyết định quan trọng của các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu [Thẩm định]. 5. Tạo hành lang pháp lý, kỹ thuật và năng lực để phân tích chi phí - lợi ích xã hội trở thành công cụ phân tích mặc định để hỗ trợ quyết định khi thẩm định [Thẩm định].
6 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 6. Thiết kế và triển khai chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn, tập trung vào các dự án quy mô lớn [Thẩm tra độc lập]. 7. Lựa chọn và lập ngân sách phải đặt trong bối cảnh ngân sách trung hạn sát thực tế [Lựa chọn dự án]. 8. Chuyển sang quy trình ngân sách nhằm ưu tiên vốn một cách hệ thống cho các dự án đang triển khai trước khi phân bổ cho các dự án mới [Lựa chọn dự án]. Ngoài ra, đánh giá lại sự cần thiết của danh mục các dự án chuyển tiếp hiện hành, bao gồm cả việc đưa ra các quyết định khó khăn nhằm dừng, bỏ các dự án chất lượng kém và/hoặc không phù hợp, hoặc thất bại, là điều kiện ban đầu để triển khai các biện pháp cải cách thành công. Cải thiện hiệu quả thực hiện Sau đây là các yêu cầu nhằm đảm bảo hiệu quả triển khai dự án trong đầu tư công: yy Đảm bảo tính sẵn sàng triển khai của dự án được phê duyệt và đưa vào ngân sách, (“Khả năng triển khai”); yy Áp dụng các biện pháp khuyến khích và hệ thống quản lý nhằm đảm bảo dự án được thi công và đưa vào sử dụng đúng hạn, theo ngân sách và theo các đặc tả kỹ thuật (“Khả năng quản lý”); và yy Xác định sớm các vấn đề phát sinh và tiến hành xử lý kịp thời và có căn cứ, bao gồm cả sẵn sàng hủy bỏ dự án (“Khả năng ứng phó”). Những chỉ số hiệu quả thực hiện trên được xem xét trong các khâu Triển khai dự án, Điều chỉnh dự án, và Vận hành trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới. Khả năng thực hiện dự án của Việt Nam còn chưa đồng đều. Các tiêu chí liên quan đến mức độ sẵn sàng triển khai chưa được xác định hoặc áp dụng trong quá trình đưa dự án vào ngân sách. Trong thực tế, một số dự án còn gặp nhiều thiếu sót quan trọng trong chuẩn bị triển khai - chưa quan tâm đầy đủ đến các cơ chế giải phóng mặt bằng là một ví dụ tiêu biểu - vẫn được phê duyệt đưa vào ngân sách. Kinh nghiệm cho thấy sự chậm trễ trong khởi công các dự án đã được phê duyệt thường do những yếu kém trong công tác chuẩn bị, thiết kế và lập kế hoạch triển khai gây nên. Hiện chưa có một quy trình để học hỏi có hệ thống từ kinh nghiệm triển khai các dự án đã hoàn tất dẫn đến tình trạng các kinh nghiệm này không được lồng ghép vào quá trình lập kế hoạch triển khai dự án mới, khiến cho nhiều vấn đề diễn ra lặp đi lặp lại. Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) được triển khai gấp trong khoảng thời gian ngắn, nên khả năng thực hiện các kế hoạch và dự án liên quan chưa được quan tâm đầy đủ, đặc biệt trong bối cảnh năng lực hấp thụ hạn chế và tình trạng tồn đọng các dự án chuyển tiếp. Đây cũng là một nguyên nhân góp phần gây ra các vấn đề trong giai đoạn hiện nay. Về khả năng quản lý dự án, các cơ cấu tổ chức để quản lý và giám sát triển khai còn thiếu tính hệ thống, hiện chưa có hướng dẫn chính thức về quản lý dự án. Ví dụ, đối với từng dự án, hiện cũng chưa có yêu cầu ban hành chính thức các quy trình hoạt động hàng ngày để nhóm quản lý dự án tuân thủ trong sổ tay hoạt động dự án. Lợi thế về hiệu quả sử dụng vốn nhờ đấu thầu cạnh tranh đang bị giảm sút do thường xuyên không áp dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh công khai, mặc dù đây được coi là phương pháp mặc định. Đây là một nội dung có khả năng được nâng cao hiệu quả hơn nữa.
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 7 Việt Nam đã có những nỗ lực quan trọng nhằm hình thành một hệ thống thông tin quản lý dự án tại Bộ KH&ĐT. Tuy nhiên, Việt Nam hiện vẫn chưa có một hệ thống thông tin quản lý đầu tư công vận hành đầy đủ để thu thập và quản lý tập trung thông tin về tiến độ triển khai, và làm cơ sở để theo dõi giám sát. Theo dõi ứng biến - trong đó, dự án được theo dõi chặt chẽ, phát hiện sớm các vấn đề, thực hiện các biện pháp sửa chữa và theo dõi tiếp – mới chỉ diễn ra ở cấp triển khai dự án theo phân cấp, nhưng lại chưa thực hiện ở cấp độ chung (Bộ KH&ĐT). Hiện nay, hành lang pháp lý đã được cải thiện thông qua Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng, và Bộ KH&ĐT đang nỗ lực cải thiện cơ sở thông tin qua triển khai hệ thống thông tin quản lý đầu tư công mới. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT có khả năng xác định ra những dự án có rủi ro lớn về thất bại trong triển khai và sau đó đảm bảo các bước được thực hiện để đưa chúng lại quỹ đạo, hoặc đóng dự án trong trường hợp xấu nhất. Chính vì vậy, cải thiện khả năng ứng biến sẽ đem lại những lợi ích đáng kể. Cải thiện hiệu quả thực hiện đòi hỏi phải cải thiện các khía cạnh về khả năng thực hiện, khả năng quản lý và khả năng ứng phó trong quản lý đầu tư công thông qua triển khai các khuyến nghị chung như sau, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in nghiêng và để trong ngoặc vuông: 9. Tăng cường cơ chế quản lý dự án và áp dụng các bài học kinh nghiệm [Triển khai dự án]. 10. Cải thiện hiệu quả sử dụng vốn qua đấu thầu mua sắm bằng cách sử dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh nhiều hơn [Triển khai dự án]. 11. Tăng cường theo dõi giám sát dự án một cách tập trung, chú trọng đến các dự án lớn có khả năng thất bại hoặc gặp rủi ro thất bại [Điều chỉnh dự án]. 12. Thẩm định lại một cách có hệ thống các dự án có vấn đề được xác định dựa theo các tiêu chí dự báo định lượng [Điều chỉnh dự án]. Tương tự như những cải thiện về hiệu quả phân bổ, cải thiện hiệu quả thực hiện cũng bao hàm phải xử lý các vấn đề của giai đoạn quá độ liên quan đến áp dụng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) và quản lý các dự án đang triển khai được phê duyệt trước Luật Đầu tư công. Cải thiện hiệu quả sử dụng tài sản Sau đây là các yêu cầu để nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản: yy Phân bổ đủ nguồn lực tài chính để vận hành và duy tu bảo dưỡng tài sản mới và hiện có trên cơ sở bền vững (“Đảm bảo bền vững”). yy Đăng ký tài sản trong các cơ sở dữ liệu một cách có hệ thống và cập nhật về giá trị và hiện trạng của tài sản (“Đảm bảo coi sóc”). Theo khung đánh giá của Ngân hàng Thế giới, vấn đề hiệu quả sử dụng tài sản được xem xét ở chức năng Đưa vào vận hành. Việt Nam hiện có vấn đề về tính bền vững do thiếu đồng bộ giữa lập kế hoạch đầu tư mới và kế hoạch chi vận hành và duy tu bảo dưỡng. Hệ thống lập ngân sách kép cho chi đầu tư và chi thường xuyên ở Việt Nam gây khó khăn cho việc lập kế hoạch ngân sách tổng hợp. Ngoài ra, hiện chưa có yêu cầu báo cáo về tác động đến chi thường xuyên trong các đề nghị phân bổ ngân sách cho dự án đầu tư. Phân bổ chi duy tu bảo dưỡng nhìn chung thấp hơn rất nhiều so với yêu cầu để ngăn ngừa hư hỏng sớm, gây hệ quả tiêu cực về cung cấp dịch vụ công cũng như nhu cầu cải tạo sửa chữa lớn.
8 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Việc đăng ký tài sản trong các hệ thống quản lý tài sản tập trung, việc theo dõi và đánh giá hiện trạng sau đó vẫn chưa được thực hiện, hiện Việt Nam mới chỉ có một số tiến triển ở một số lĩnh vực nhất định, như đường quốc lộ. Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản bao hàm phải xử lý các vấn đề về bền vững và bảo quản tài sản theo các khuyến nghị chung dưới đây, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in nghiêng và để trong ngoặc vuông: 13. Gắn kết chặt chẽ hơn trong lập ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên [Lựa chọn/Đưa vào sử dụng]. 14. Cải thiện tính bền vững của dự án đầu tư bằng cách nâng phân bổ chi duy tu bảo dưỡng cho sát hơn với các chuẩn mực quốc tế [Đưa vào vận hành]. 15. Mở rộng phạm vi sử dụng các công cụ quản lý tài sản hiện đại trong toàn bộ Chính phủ, bắt đầu bằng những nội dung tài sản hạ tầng quan trọng nhất [Đưa vào vận hành]. Các vấn đề chung Một số khuyến nghị trong báo cáo này đòi hỏi vai trò lớn hơn của Bộ KH&ĐT, cũng như cả Bộ Tài chính trong một số trường hợp. Cụ thể, mở rộng phạm vi thẩm định trong bước sàng lọc ở cấp độ thứ nhất (quyết định chủ trương đầu tư), thẩm tra độc lập về cơ sở ra quyết định đầu tư và tăng cường theo dõi tập trung là những việc đòi hỏi sự tham gia sâu hơn từ phía Bộ KH&ĐT. Ngoài ra, cần có một cơ quan trung ương điều phối và thúc đẩy quá trình học hỏi kinh nghiệm từ những đánh giá hậu kiểm trước đó. Đây là những chức năng quan trọng mà Bộ KH&ĐT là đơn vị tốt nhất có vị thế để thực hiện. Việc tăng cường và mở rộng vai trò của Bộ KH&ĐT cần được thiết kế và thực hiện theo một lộ trình thận trọng và theo trình tự sao cho các nhiệm vụ mới có thể được thực hiện đảm bảo hiệu suất và hiệu quả mà không gây trở ngại đến sự vận hành chung của toàn bộ hệ thống quản lý đầu tư công. Điều đó có nghĩa là phải thiết kế chi tiết và sau đó thử nghiệm các quy trình và công cụ cải thiện trước khi ban hành rộng rãi. Điều này đòi hỏi phải xây dựng năng lực cần có trước khi triển khai rộng rãi, để không tạo ra những ách tắc hành chính mới, và làm cho cải cách trở nên không hiệu quả trong thực tế. Vai trò của Bộ KH&ĐT được đề xuất ở trên chỉ nên áp dụng cho các dự án quy mô lớn, vì các Bộ trung ương không thể tham gia trực tiếp vào tất cả các dự án do hạn chế về quy mô bộ máy và thời gian. Đối với các dự án có giá trị thấp hơn, vai trò của Bộ KH&ĐT chỉ nên giới hạn ở việc xây dựng hệ thống, phương pháp cũng như theo dõi và hỗ trợ việc áp dụng chúng.
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 9 1 Giới thiệu: Bối cảnh, Sự cần thiết và Phương pháp Bối cảnh 1. Một trọng tâm của chương trình cải cách hiện nay của Việt Nam là nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm tăng cường chất lượng tăng trưởng kinh tế của quốc gia, giảm mức độ phụ thuộc của tăng trưởng vào tích lũy nhân tố sản xuất. Đầu tư của khu vực nhà nước hiện vẫn là nguồn tích lũy vốn quan trọng nhất của Việt Nam cho dù khu vực tư nhân trong nước và khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã và đang tăng trưởng nhanh kể từ khi đổi mới kinh tế vào cuối thập kỷ 1980. Đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước là hình thức đầu tư chi phối của Nhà nước, chiếm đến trên một phần tư tổng đầu tư xã hội. 2. Nhu cầu cải cách cấp thiết gắn với sự quan ngại ngày càng tăng đối với xu thế suy giảm hiệu quả nhanh chóng của đầu tư công. Vốn đầu tư được phân bổ thiếu ưu tiên chiến lược và bị dàn trải ở quá nhiều lĩnh vực. Các báo cáo chính thức của Chính phủ cho thấy có khoảng 40.000 dự án hiện đang được triển khai và phần lớn đang được quản lý ở cấp địa phương. Đánh giá về danh mục gần đây của Bộ KH&ĐT cho giai đoạn 2013 - 2015 cho thấy phân bổ ngân sách Nhà nước chỉ đáp ứng được chưa đến một nửa tổng nhu cầu vốn đầu tư của cả trung ương và địa phương cho các dự án đã được phê duyệt. Một bằng chứng nữa về tình trạng thiếu hiệu quả là nợ đọng xây dựng cơ bản, hiện vẫn còn cao và chưa thay đổi nhiều ngay cả trong giai đoạn củng cố đầu tư gần đây. 3. Sự đồng thuận về cải cách đầu tư công gần đây một phần do cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008 - 2009 cộng với phản ứng chính sách của Chính phủ. Việc triển khai một gói kích cầu lớn đã góp phần khiến cho đầu tư công tăng mạnh hơn. Điều này đã góp phần làm bộc lộ nhiều bất cập trong hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC) tại Việt Nam, từ những bất cập trong khung pháp lý và quy định với thực tiễn thực hành, đến những yếu kém trong phân bổ nguồn lực do những lỗ hổng trong thẩm định, lập ngân sách, triển khai và đánh giá đầu tư công. Hai bản kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm năm gần đây (Kế hoạch phát triển KTXH giai đoạn 2011 - 2015 và 2016 - 2020) đều ghi nhận những vấn đề quan trọng liên quan tới hiệu quả đầu tư công thấp, đặc biệt là đầu tư quá mức và dàn trải, đồng thời đưa ra một nghị trình cải cách nhằm củng cố đầu tư công và nâng cao chất lượng của hệ thống QLĐTC với mục tiêu hệ thống này sẽ nằm trong nhóm bốn quốc gia hàng đầu ASEAN vào năm 2020. 4. Một hợp phần quan trọng của chương trình tái cấu trúc đầu tư công là cải thiện khung pháp lý QLĐTC. Việt Nam đến nay đã đạt được những tiến bộ đáng kể nhằm thiết lập một hệ thống quản lý tài chính công lành mạnh, cổ phần hóa DN Nhà nước (DNNN) và tăng cường khung pháp lý về quản lý đầu tư công. Nhiều văn bản luật đã được ban hành và sửa đổi trong thời gian qua, bao gồm Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước, và Luật Quản Lý Vốn của Nhà nước Đầu tư tại DN. Đó là những thành tựu quan trọng hướng tới thông lệ quốc tế tốt. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng đã ban hành mới và cải thiện nhiều quy định cho toàn bộ chu trình dự án. Đáng chú ý là những quy định về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư, chuyên nghiệp hóa các Ban quản lý dự án (Ban QLDA) và tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong lựa chọn dự án.
10 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Sự cần thiết phải đánh giá về quản lý đầu tư công 5. Cho dù Chính phủ đã đạt được nhiều thay đổi tích cực trong những năm qua, bao gồm cả việc ban hành Luật Đầu tư công, nhưng tiến độ về tái cơ cấu đầu tư công còn chậm và chủ yếu tập trung vào xử lý danh mục dự án chuyển tiếp dàn trải. Nhiều biện pháp vẫn mang tính ngắn hạn nhằm nhanh chóng xử lý hệ quả thay vì xử lý nguyên nhân gốc rễ của vấn đề. Ngoài ra, hiện chưa có một chương trình tái cấu trúc đầu tư công toàn diện được xây dựng một cách có hệ thống dựa trên luận chứng thực tế nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công về lâu dài. 6. Việt Nam tiếp tục phải đối mặt với thách thức trong cả ba khía cạnh của hiệu quả đầu tư công tổng thể, đó là hiệu quả phân bổ, hiệu quả thực hiện và hiệu quả sử dụng tài sản. Hiệu quả phân bổ đòi hỏi dự án phải được sắp xếp ưu tiên và lựa chọn theo giá trị xã hội của chúng, gắn với các ưu tiên chiến lược của Chính phủ, phù hợp hạn mức nguồn lực tài khóa trong trung hạn. Hiệu quả thực hiện trong đầu tư đòi hỏi, sau khi đã quyết định triển khai dự án, cần phải mua sắm đầu vào một cách tiết kiệm và quản lý quy trình thi công cho tối ưu sao cho tài sản hạ tầng được hoàn thành đúng với dự toán ngân sách, đúng thời gian và đặc tính kỹ thuật. Hiệu quả sử dụng tài sản đòi hỏi phải cung cấp đủ tài chính để tài sản tạo ra phục vụ tối ưu cho người dân và tài sản phải được duy tu bảo dưỡng nhằm đảm bảo chất lượng phục vụ và vòng đời theo dự kiến. 7. Những thách thức chính về hiệu quả mà Việt Nam phải đối mặt có thể tóm tắt như sau: yy Chưa có biện pháp đầy đủ để ngăn ngừa tình trạng nguồn lực tài chính được phân bổ cho những dự án yếu kém, có ưu tiên thấp và/hoặc không có nguồn vốn đảm bảo; yy Sử dụng nguồn lực đầu tư chưa tối ưu sau khi phân bổ, dẫn đến đội vốn, chậm tiến độ và sai lệch so với đặc tính kỹ thuật; yy Không cung cấp đủ nguồn lực bổ sung cần có nhằm hoàn thành các mục tiêu về cung cấp dịch vụ sau khi tài sản được hình thành; và yy Tác động cộng dồn của tình trạng thiếu hiệu quả giai đoạn đầu nêu trên dẫn đến những ách tắc, như chương trình đầu tư bị kéo dài, nợ đọng, giảm tác động của những cải cách được xây dựng với dụng ý tốt mặc dù chúng rất hợp lý nếu xét riêng rẽ. 8. Chương trình cải cách QLĐTC muốn thành công cần phải xử lý được những thách thức trên và thực hiện tốt từng yếu tố hiệu quả nêu trên. Sự thành công của chương trình có thể được đánh giá thông qua những chỉ số chính sau đây: yy Hiệu quả phân bổ ○○ Kế hoạch đầu tư công trong khả năng đảm bảo vốn - khả năng đảm bảo nguồn lực ○○ Lựa chọn được dự án khả thi để cấp vốn phù hợp với các ưu tiên chiến lược của ngành và quốc gia - khả năng lựa chọn ○○ Dự liệu được nguồn tài chính cho các dự án được ưu tiên - khả năng dự liệu yy Hiệu quả thực hiện ○○ Dự án sẵn sàng triển khai sau khi phê duyệt - khả năng thực hiện ○○ Thi công đúng tiến độ, đúng ngân sách và đúng đặc tả kỹ thuật - khả năng quản lý ○○ Ứng phó kịp thời và có căn cứ khi gặp vấn đề trong triển khai - khả năng ứng phó