Chính sách pháp lý về phát triển và quản lý bền vững nguồn tài nguyên nước - Kinh nghiệm từ khu vực Nam Á và khuyến nghị cho Việt Nam

Chia sẻ: Phó Cửu Vân | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:8

Thêm vào BST

Báo xấu

10
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết "Chính sách pháp lý về phát triển và quản lý bền vững nguồn tài nguyên nước - Kinh nghiệm từ khu vực Nam Á và khuyến nghị cho Việt Nam" trình bày những kết quả đạt được và những mặt hạn chế từ quá trình thực thi chính sách pháp lý về tài nguyên nước. Phương pháp so sánh luật học cũng được sử dụng trong bài viết để đưa ra một số điểm khác biệt trong cách tiếp cận điều khoản pháp lý về tài nguyên nước ở khu vực Nam Á. Kết quả nghiên cứu là đưa ra một số khuyến nghị cho chính sách pháp lý về tài nguyên nước ở Việt Nam, tập trung vào các nhóm chính sách quan trọng như xã hội hóa lĩnh vực nước, áp dụng công cụ kinh tế vào quản lý tài nguyên nước và bảo tồn nguồn tài nguyên nước. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Chính sách pháp lý về phát triển và quản lý bền vững nguồn tài nguyên nước - Kinh nghiệm từ khu vực Nam Á và khuyến nghị cho Việt Nam

CHÍNH SÁCH PHÁP LÝ VỀ PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN LÝ BỀN VỮNG NGUỒN TÀI NGUYÊN NƯỚC - KINH NGHIỆM TỪ KHU VỰC NAM Á VÀ KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆT NAM Trần Nguyễn Phước Thông Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP. HCM Tóm tắt Liên hợp quốc đã phát động chương trình “Accelerating Change” vào ngày 22/3 (Ngày Nước thế giới) với mục đích nêu cao tầm quan trọng của nước trong mọi mặt đời sống. Nước cũng được xem là nguồn tài nguyên cốt lõi cho sự phát triển ở các quốc gia, hướng tới quá trình bảo vệ môi trường bền vững thông qua quá trình giải quyết các vấn đề khủng hoảng về nguồn nước và ô nhiễm nước. Cũng có thể thấy lời kêu gọi của Liên hợp quốc là một sự khuyến nghị để mỗi quốc gia đưa ra các chính sách và chương trình bảo vệ tài nguyên nước phù hợp với bối cảnh khai thác và quản lý nước trong giai đoạn hiện nay. Luật Tài nguyên nước (2012) của Việt Nam đã được thực thi gần 10 năm và góp phần đáng kể đến nhận thức của mọi công dân về quá trình khai thác hợp lý và bảo tồn nguồn tài nguyên nước. Tuy nhiên, việc sửa đổi Luật Tài nguyên nước trong thời gian tới là việc cần thiết nhằm nâng cao công tác quản lý, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước. Thông qua phương pháp nghiên cứu luật học, bài viết trình bày những kết quả đạt được và những mặt hạn chế từ quá trình thực thi chính sách pháp lý về tài nguyên nước. Phương pháp so sánh luật học cũng được sử dụng trong bài viết để đưa ra một số điểm khác biệt trong cách tiếp cận điều khoản pháp lý về tài nguyên nước ở khu vực Nam Á. Kết quả nghiên cứu là đưa ra một số khuyến nghị cho chính sách pháp lý về tài nguyên nước ở Việt Nam, tập trung vào các nhóm chính sách quan trọng như xã hội hóa lĩnh vực nước, áp dụng công cụ kinh tế vào quản lý tài nguyên nước và bảo tồn nguồn tài nguyên nước. Từ khóa: Tài nguyên nước; Chính sách pháp lý; Phát triển bền vững; Bảo tồn nguồn nước. Abstract Legal policy on sustainable development and management of water resources - Experience from South Asia and recommendations for Vietnam The United Nations launched the program “Accelerating Change” on March 22 (World Water Day) with the aim of highlighting the importance of water in all aspects of life. Water is also considered as a core resource for development in countries, towards sustainable environmental protection through the process of solving the problems of water crisis and water pollution. It can also be seen that the call of the United Nations is a recommendation for each country to come up with policies and programs to protect water resources in accordance with the context of water exploitation and management in the current period. Vietnam’s Law on Water Resources (2012) has been implemented for nearly 10 years and has significantly contributed to the awareness of all citizens about the process of rational exploitation and conservation of water resources. However, the amendment of the Law on Water Resources in the near future is necessary to improve the management, use and protection of water resources. Through the method of jurisprudence, the paper presents the achieved results and limitations from the process of implementing legal policies on water resources. The comparative jurisprudence method is also used in the paper to highlight Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023 1
some differences in the approach to the legal provisions on water resources in South Asia. The results of the study are to provide some recommendations for legal policy on water resources in Vietnam, focusing on important policy groups such as socialization of the water sector, application of economic tools to water resource management and water resource conservation. Keywords: Water resources; Legal policy; Sustainable development; Water conservation. 1. Đặt vấn đề Nguồn tài nguyên nước chỉ có thể được bảo tồn một cách hiệu quả khi có sự chung tay của nhiều chủ thể có liên quan. Một trong những sự tham gia có ý nghĩa nhất là tuân thủ pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước. Hơn một thập kỷ trôi qua, Luật Tài nguyên nước (2012) đã góp phần đáng kể vào nhận thức và quá trình sử dụng nước một cách hiệu quả và bền vững. Đạo luật này cũng thúc đẩy hành động của mọi công dân trong việc khai thác và bảo vệ tài nguyên nước sao cho phù hợp với chính sách quản lý của Nhà nước về môi trường. Tuy vậy, một số quy định của Luật Tài nguyên nước (2012) đã dần trở nên lạc hậu, không theo kịp với xu hướng phát triển của bối cảnh hiện nay. Nền kinh tế số đặt ra nhiều thách mới cho quá trình quản lý và khai thác tài nguyên thiên nhiên, trong đó có tài nguyên nước cần được bảo tồn và giảm thiểu tác động tiêu cực bằng những công nghệ tiên tiến. Do đó, đặt trong bối cảnh của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0, Luật Tài nguyên nước (2012) đã có một số nội dung lỗi thời và chưa có sự đồng bộ trong quá trình thực thi với các bộ luật, luật khác. Hệ quả của tình trạng này là chính sách pháp lý về phát triển và quản lý bền vững nguồn tài nguyên nước chưa có sự thống nhất, tổng hợp nhiều quy định có liên quan. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật Tài nguyên nước 2012 và các văn bản dưới luật có liên quan sẽ góp phần hình thành các chính sách pháp lý hiệu quả hơn để bảo tồn nguồn tài nguyên nước trong tương lai [1]. 2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu luật học hay còn được gọi là phương pháp nghiên cứu lý thuyết luật học (Doctrinal research method) là phương pháp tập trung vào việc “hệ thống hóa, phân tích và dự báo về pháp luật”, hướng tới việc tìm ra nguồn pháp luật cần nghiên cứu, từ đó nhận diện, giải thích và phân tích luật trong một lĩnh vực cụ thể [2, 3]. Trong bài viết này, phương pháp nghiên cứu luật học được sử dụng để nêu ra một số ưu điểm và khuyết điểm của nội dung và quá trình thực thi Luật Tài nguyên nước 2012 và các quy định có liên quan. Phương pháp so sánh luật học hay còn được gọi là phương pháp nghiên cứu so sánh pháp luật, được hiểu là “hoạt động nghiên cứu có tính hệ thống về những quy định pháp luật và truyền thống pháp lý cụ thể trên nền tảng so sánh” [3]. Trong bài viết này, phương pháp so sánh luật học được sử dụng để tìm ra một số điểm khác biệt quan trọng giữa chính sách pháp lý của Việt Nam với các hiệp định xuyên biên giới của các nước trong khu vực Nam Á. Quá trình so sánh này nhằm đưa ra một nền tảng cơ sở nhất định cho việc tham khảo pháp luật nước ngoài nhằm kiến nghị một số giải pháp cho quá trình sửa đổi quy định pháp luật ở Việt Nam. Từ hai phương pháp nêu trên, kết quả nghiên cứu của bài viết là đưa ra đề xuất trong việc sửa đổi, bổ sung Luật Tài nguyên nước 2012 và các văn bản dưới luật có liên quan sẽ góp phần hình thành các chính sách pháp lý hiệu quả hơn để bảo tồn nguồn tài nguyên nước trong tương lai. 3. Kết quả và thảo luận 3.1. Những kết quả đạt được từ quá trình thực thi chính sách pháp lý về tài nguyên nước Có thể thấy chính sách pháp lý về bảo vệ nguồn tài nguyên nước tại Việt Nam bao gồm nhiều 2 Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023
văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Đây cũng có thể được xem là một sự nỗ lực đáng kể trong việc thiết lập các công cụ pháp lý nhằm hỗ trợ cho quá trình quản lý nguồn tài nguyên nước. Điển hình Luật Tài nguyên nước (2012) đã đem lại nguồn thu cho ngân sách thông qua công tác quản lý và sử dụng hiệu quả tài nguyên nước. Chính phủ cũng góp phần đáng kể trong quá trình đẩy mạnh việc thực thi chính sách để bảo tồn tài nguyên nước. Bằng chứng là 7/15 quy hoạch về tài nguyên nước, quy hoạch lưu vực sông, quy hoạch điều tra cơ bản tài nguyên nước đã được chính phủ phê duyệt [4]. Đồng thời, 11 quy trình vận hành liên hồ chứa cũng đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt để điều hòa nguồn nước và phân bổ quá trình sử dụng nước ở 11 lưu vực sông [5]. Bên cạnh đó, một số danh mục cũng đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành nhằm phân biệt các lưu vực sông và nguồn nước để công tác quản lý trở nên dễ dàng và hiệu quả hơn. Danh mục lưu vực sông nội tỉnh và liên tỉnh, danh mục nguồn nước liên tỉnh và liên quốc gia, danh mục dòng chảy tối thiểu ở hồ chứa, thủy lợi, thủy điện cũng đã được ban hành nhằm làm cơ sở cho các tỉnh thành để tự ban hành các danh mục dòng chảy riêng theo thẩm quyền. Hơn nữa, hơn một nghìn quyết định đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt để cấp quyền khai thác sử dụng tài nguyên nước ở trung ương và địa phương [6]. Từ các văn bản mang tính cơ sở và hướng dẫn của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các tỉnh thành cũng đã chủ động tạo hành lang bảo vệ nguồn nước thông qua việc phê duyệt các danh mục vùng hạn chế khai thác nước, các danh mục ao hồ không được san lấp. Cấp địa phương cũng đã xây dựng hệ thống quan trắc giám sát trực tuyến để quản lý tự động hoạt động sử dụng tài nguyên nước. 3.2. Những mặt hạn chế của chính sách pháp lý về tài nguyên nước Bên cạnh những hiệu quả đạt được từ quá trình thực thi, chính sách pháp lý về tài nguyên nước vẫn còn một số hạn chế tồn tại trên thực tế. Điển hình là Luật Tài nguyên nước (2012) vẫn còn có sự mâu thuẫn với các luật khác, dẫn đến sự khó khăn và lãng phí trong quá trình thực thi. Sự chồng chéo giữa các đạo luật vẫn tồn tại là một bất cập chung không chỉ đối với lĩnh vực bảo vệ tài nguyên nước mà còn ở những lĩnh vực pháp luật khác tại Việt Nam. Do đó, định hướng sửa đổi Luật Tài nguyên nước trong thời gian tới cần phải đảm bảo sự thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Cụ thể hơn, trách nhiệm trong quá trình quản lý nguồn nước và quản lý công trình khai thác, sử dụng nước vẫn chưa được phân tách rõ ràng trong Luật Tài nguyên nước (2012). Điều này dẫn đến việc kiểm soát và phân định trách nhiệm đối với các hoạt động liên quan đến nguồn nước không được xác định một cách rõ ràng. Đồng thời, hệ quả chung là công tác thực thi pháp luật không được chặt chẽ do thiếu sự phối hợp giữa các bộ, ngành từ trung ương đến địa phương. Luật Tài nguyên nước (2012) cũng cho thấy sự thiếu sót khi chưa có bất kỳ quy định nào điều chỉnh an ninh nguồn nước, đặc biệt là nước sinh hoạt trong bối cảnh di cư đô thị tăng cao và sự gia tăng dân số bùng nổ ở nhiều vùng dẫn đến thiếu nước và gây ra thách thức về tình trạng ô nhiễm nguồn nước chung. Đồng thời, chính sách pháp lý về tài nguyên nước cũng chưa có nội dung nào quy định về quá trình khuyến khích các chủ thể, tổ chức trong xã hội tham gia đầu tư vào lĩnh vực nước. Vì thiếu sự nhập cuộc của các thành phần kinh tế nên ngành nước khó phát triển, khó mở rộng và không thể khai thác một cách bền vững. Để đảm bảo sự phát triển trong tương lai, chính sách cần có các điều kiện minh bạch để tạo điều kiện cho các tổ chức ở cả khu vực công và tư cùng tham gia vào quá trình đầu tư, phát triển việc khai thác và bảo tồn nguồn nước. Một thiếu sót khác là chính sách về tài nguyên nước cũng chưa có các quy định về xác định giá trị của nước để quy trách Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023 3
nhiệm cho những cá nhân, pháp nhân gây lãng phí trong sử dụng. Việc định giá và tính toán tài nguyên nước một cách đầy đủ cũng là một yếu tố quan trọng để hướng tới quá trình xã hội hóa ngành nước trong thời gian tới. 3.3. Những bất cập về quy định trong Luật Tài nguyên nước (2012) và các văn bản dưới luật có liên quan Một số quy định trong Luật Tài nguyên nước (2012) và các văn bản hướng dẫn liên quan đã cho thấy một số bất cập và mâu thuẫn nhất định. Những bất cập trong quy định được thể hiện như sau: Thứ nhất, Điều 35 của Luật Tài nguyên nước (2012) và Nghị định 167/2018/NĐ-CP, tuy có quy định chung về việc phải khoanh vùng các nơi cấm và hạn chế khai thác nguồn nước dưới đất nhưng vẫn chưa đem lại hiệu quả như mong muốn. Do đó, việc bổ sung vào Điều 35 cũng như là một số quy định liên quan trong nghị định cần theo hướng quy định cụ thể hơn trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức khai thác và sử dụng nước dưới đất trong việc thiết lập những phương án lưu trữ nước mặt, nước mưa và các nguồn nước khác để bổ cập cho nguồn nước dưới mặt đất. Các phương án này có thể bao gồm các công trình thu giữ các nguồn nước có chức năng bổ cập nhằm sử dụng cho mùa khô ở một số vùng. Thứ hai, Điều 29 của Luật Tài nguyên nước (2012) đã quy định trách nhiệm của Nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ và phát triển nguồn sinh thuỷ nhưng chỉ chú trọng đến nguồn thủy sinh ở rừng phòng hộ đầu nguồn thay vì phát triển kết hợp chung giữa nguồn nước và nguồn thủy sinh. Như vậy, việc bổ sung chính sách pháp lý trong thời gian tới cần có cơ chế phối hợp giữa việc bảo vệ nguồn thủy sinh và nguồn nước bởi các bên có liên quan. Thứ ba, tình trạng sử dụng sai chức năng của các vùng đất ven sông ngày càng nghiêm trọng, gây thiệt hại đến hành lang phát triển của nguồn nước và thu hẹp dòng chảy một cách đáng kể. Điều 30, 31 của Luật Tài nguyên nước (2012) đã có quy định về hành lang bảo vệ nguồn nước và quá trình bảo đảm lưu thông dòng chảy. Đồng thời, Điều 63 của Luật Tài nguyên nước (2012) và các nghị định như Nghị định 43/2015/NĐ-CP và Nghị định 23/2020/NĐ-CP đã quy định về việc phòng chống sạt lở ở lòng, bờ, bãi sông và xây dựng hành lang bảo vệ nguồn nước. Tuy vậy, tình trạng xói mòn, sạt lở ở các bờ bãi sông vẫn diễn ra một cách nghiêm trọng, cho thấy quá trình thực thi chưa hiệu quả. Tính thực thi của cả luật và các văn bản dưới luật còn thấp, một phần là do nội dung của quy định pháp luật chưa cụ thể, rõ ràng để quy trách nhiệm cho các cá nhân, tổ chức có liên quan; Một phần là do công tác thực thi chưa mang tính liên ngành, liên tỉnh và chưa có sự phối hợp để bảo vệ hiệu quả nguồn nước ở lòng, bờ, bãi sông. Do đó, cần bổ sung phạm vi bảo vệ lòng, bờ, bãi sông một cách rõ ràng và quy trách nhiệm cho các tổ chức, cá nhân đã thực hiện không đúng những quy định này. Đồng thời, sự bổ sung cũng cần nêu rõ nghĩa vụ của các cơ quan quản lý chuyên môn về vùng ven đê và ven sông, nếu thực hiện không đúng thì phải có chế tài để kỷ luật. 3.4. Kinh nghiệm pháp lý từ các Hiệp định về nước xuyên biên giới của khu vực Nam Á Lịch sử pháp lý về phát triển nguồn nước ở khu vực Nam Á cho thấy một tiến trình lâu dài có liên quan đến chính trị thủy văn [7]. Hầu hết các con sông chảy vào địa phận của các quốc gia Nam Á đều có tính chất xuyên biên giới bắt nguồn từ dãy Himalaya và cao nguyên Tây Tạng [8]. Các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước đã được các quốc gia thành viên của Nam Á ký kết nhằm phân bổ việc khai thác và sử dụng nước một cách phù hợp. Có thể kể đến một số cam kết điển hình về nguồn nước ở khu vực Nam Á như: Hiệp ước về nước Indus, Hiệp ước về nước Sông Hằng, Hiệp ước về nước Mahakali và Hiệp ước về nước Helmand [9, 10, 11, 12]. Hiệp ước 4 Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023
về nước Sông Hằng và Hiệp ước về nước Mahakali đã được ký kết vào năm 1996 và có thời hạn đến 375 năm liên tục (Điều 12 của Hiệp ước về nước Sông Hằng 1996 và Điều 12 của Hiệp ước về nước Mahakali, 1996). Hiệp ước về nước Sông Ấn được ký kết vào năm 1973 và đã được Tòa án Trọng tài thường trực áp dụng vào năm 2013 để đưa ra phán quyết [13]. Hiệp ước về nước Helmand đã trở thành cơ sở để Afghanistan và Iran chỉ định một phái đoàn ủy viên sông Helmand vào năm 2020 với mục tiêu thúc đẩy hợp tác song phương về tài nguyên nước [14]. Tài nguyên nước là yếu tố cần thiết cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia [15]. Mặt khác, nhu cầu về nước ở Nam Á rất lớn vì hầu hết các quốc gia đều có kế hoạch xây dựng các đập thủy điện, thủy lợi và kiểm soát lũ bằng cách sử dụng các nguồn nước chung này [16]. Việc phân bổ và chia sẻ nước ở khu vực Nam Á có tầm quan trọng đáng kể và gây tranh cãi do nhu cầu tích lũy và phát triển tăng cao bất kể thiệt hại về môi trường, khai thác hệ sinh thái, quản lý kém tài nguyên, thiếu hợp tác khu vực, biến đổi khí hậu [17]. Có nhiều sông lớn chảy xuyên biên giới ở khu vực Nam Á và nhiều thách thức liên quan đến việc quản lý các con sông chung này. Những thách thức chính có thể liệt kê đến là quá trình đo lường tác động của biến đổi khí hậu (BĐKH) đối với các sông và xây dựng các cơ chế phù hợp trong hiệp định xuyên biên giới để phân bổ tài nguyên nước và thích ứng với tác động của BĐKH. Việc đưa ra các nguyên tắc và thủ tục hiệu quả để quản lý và bảo vệ các dòng sông xuyên biên giới ở Nam Á là một thách thức vì liên quan đến nhiều vấn đề như xác định nguồn nước xuyên biên giới, xác định quyền tài phán, xác định thủ tục kiểm soát việc khai thác nguồn nước và xung đột lợi ích của các quốc gia khi chia sẻ nước từ các dòng sông chung. Đồng thời, các quốc gia cũng phải đảm bảo không ai vượt qua mức độ sử dụng nước đã được quy định và không gây ô nhiễm môi trường theo nguyên tắc chung của Luật Môi trường quốc tế được gọi là “nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Biến đổi khí hậu có thể làm tăng hoặc giảm lượng nước trên các sông xuyên biên giới. Một số thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước tại Nam Á đã thành lập ủy ban chung về nước nhằm trao thẩm quyền trong việc ra quyết định hoặc trao đổi thông tin, giám sát, đánh giá về cơ chế giải quyết xung đột và quản lý chất lượng nước. Một số hiệp ước cũng có sự linh hoạt để cải cách các cơ chế thực thi nhằm đối phó với tác động của BĐKH. Một số ít hiệp ước về nguồn nước có điều khoản quy định về quỹ thích ứng khí hậu quốc tế [18]. Các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á có nhiều cơ chế phân phối nước cho nhau và mang lại tiềm năng cho các cơ chế linh hoạt để thích ứng với tác động của BĐKH một cách hòa bình trong khu vực. Cơ chế quản lý các dòng sông xuyên biên giới Các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á tạo ra cơ chế pháp lý quan trọng cho việc quản lý các dòng sông xuyên biên giới. Các quốc gia thành viên ở Nam Á dự kiến sẽ cùng nhau quản lý các con sông này thông qua sự tham gia của công chúng và trao đổi thông tin thông qua các ủy ban chuyên môn. Các ủy ban này hoạt động để giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia tùy thuộc vào thẩm quyền được trao. Hiệu quả của các ủy ban sẽ phụ thuộc vào thẩm quyền độc lập trong việc ra quyết định thực thi, các nguồn lực được cung cấp và khả năng cân bằng lợi ích giữa các quốc gia và lợi ích tổng thể của khu vực Nam Á. Cũng có thể thấy việc phát triển giao tiếp chính thức giữa các bên bằng các thể chế quản lý chung đã khắc phục và phục vụ các vấn đề xung đột về chia sẻ nguồn nước. Các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á bao gồm một số điều khoản về giảm thiểu tác động của BĐKH đối với các dòng sông xuyên biên giới thông qua sự hợp tác của ủy ban chuyên môn. Chẳng hạn như Ủy ban Sông Ấn (Pakistan - Ấn Độ), Ủy ban sông Mahakali (Ấn Độ - Nepal) và Ủy ban sông chung giữa Ấn Độ - Banglades lần lượt được thành lập dựa trên các điều khoản của Hiệp ước về nước Sông Ấn, Hiệp ước về nước Mahakali và Hiệp ước về nước Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023 5
Sông Hằng (Điều 8 của Hiệp ước về nước Indus 1960, Điều 9 của Hiệp ước sông Mahakali 1996, điều 7 và 4 của Hiệp ước về nước Sông Hằng 1997). Hiệp ước về nước Helmand không bao gồm bất kỳ điều khoản nào của cơ chế quản lý sông xuyên biên giới nhưng có quy định rằng cả hai quốc gia thành viên nên chỉ định một ủy viên và một phó ủy viên với tư cách là đại diện của các quốc gia trong khi thực hiện các điều khoản của Hiệp ước và phân phối lượng nước cụ thể (Điều 2 của Nghị định thư số 1 nằm trong Hiệp ước về nước Helmand 1973). Cơ chế hiện tại về quản lý các dòng sông xuyên biên giới trong các thỏa thuận ở Nam Á, về cơ bản, đã giải quyết vấn đề phân bổ nước cụ thể cho các quốc gia thành viên có liên quan. Thủ tục sửa đổi các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á Một thủ tục sửa đổi linh hoạt các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước có thể giúp các quốc gia ở khu vực Nam Á đưa vào bất kỳ điều khoản cần thiết nào để thích ứng với tác động của BĐKH. Các quốc gia có thể đưa ra các điều khoản đặc biệt để xác định sự thay đổi của khí hậu và đánh giá định kỳ về khí hậu khắc nghiệt trong các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước. Hiệp ước về nước Sông Hằng quy định cả hai Chính phủ có thể xem xét lại thỏa thuận phân bổ tài nguyên nước sau 5 năm/lần (hoặc trước thời hạn này nếu cần thiết) trên cơ sở bình đẳng, công bằng và không gây hại lợi ích chung. Hiệp ước về nước Mahakali quy định cả hai bên ký kết có thể xem xét lại hiệp ước sau mỗi 10 năm (hoặc sớm hơn nếu cần thiết) và đưa ra những sửa đổi cần thiết. Do đó, các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á cũng có những điều khoản cho phép sửa đổi, bổ sung những nội dung cần thiết trong bối cảnh BĐKH và ô nhiễm môi trường hiện nay. Tất cả các thỏa thuận thể chế về quản lý chung các dòng sông xuyên biên giới, thủ tục giải quyết tranh chấp và thủ tục sửa đổi nội dung điều ước là cần thiết. Bên cạnh đó, thủ tục sửa đổi các thỏa thuận cũng tạo điều kiện thuận lợi để đưa vào các nội dung khuyến khích sự tham gia của các nguồn lực xã hội như: Tổ chức đoàn kết các dòng sông và người dân Nam Á (SARP), Sáng kiến mới cho Nam Á (INSA), Diễn đàn xã hội Nam Á (SASF), Mạng lưới hành động khí hậu Nam Á (CANSA). Năng lực của các tổ chức này phụ thuộc vào sự hợp tác từ các quốc gia thành viên trong khu vực Nam Á. Không giới hạn ở khu vực Nam Á, một số hiệp ước của khu vực khác cũng đã đưa ra các cơ chế sửa đổi để thích ứng một cách linh hoạt. Chẳng hạn như Hiệp ước về nước năm 1944 về sông Colorado. Sông Colorado chủ yếu ở Hoa Kỳ và băng qua biên giới Mexico trên đường đến vịnh California. Hiệp ước sông Colorado được ký kết giữa Hoa Kỳ và Mexico vào ngày 03/02/1944 và có hiệu lực vào tháng 01/1945, thường được gọi là Hiệp ước về nước năm 1944. Hiệp ước về nước năm 1944 về sông Colorado có điều khoản cho phép bổ sung biên bản. Điều khoản này cho phép sự bổ sung một biên bản pháp lý vào khung của hiệp ước ban đầu. Trong bối cảnh BĐKH hiện nay, các bên ký kết điều ước có thể đưa vào các điều khoản này để điều chỉnh tác động của BĐKH theo nhu cầu thực tế và thiết lập thành điều khoản bổ sung của điều ước ban đầu. Cơ chế phân bổ nguồn nước trong các thỏa thuận xuyên biên giới của Nam Á Cơ chế phân bổ nguồn ước bao gồm lượng nước sẵn có, sự thay đổi dòng chảy của nước, lượng nước tối thiểu, duy trì chất lượng nước và một số vấn đề khác. Các quy tắc và cơ chế phân bổ nước có thể được thực hiện đưa vào một điều khoản trong các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á hoặc thông qua các công cụ riêng biệt trong cùng một hiệp ước (Phụ lục bổ sung). Tất cả các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước của Nam Á đều có quy định phân bổ nước cố định. Tác động của BĐKH có thể dẫn đến suy giảm lưu lượng nước của các dòng sông xuyên biên giới vào mùa khô. Do đó, các quốc gia có thể không nhận được lượng nước cố định theo các thỏa thuận đã đề ra và gây ra tranh chấp. Sự thay đổi dòng chảy của nước luôn là mối quan tâm lớn khi BĐKH xảy ra. Quản lý sự thay đổi của dòng chảy thường là một thành phần quan trọng của các thỏa thuận xuyên biên giới 6 Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023
về nguồn nước. Nói chung, các quốc gia ven sông phía hạ lưu phụ thuộc vào lượng nước sẵn có trong lưu vực. Đôi khi, các quốc gia ven sông phía thượng lưu cũng nhấn mạnh phải có các dự án phát triển diễn ra trên bờ của các dòng sông xuyên biên giới vì mọi quốc gia ở Nam Á đều muốn xây đập bằng cách sử dụng nước của các dòng sông chung để tưới tiêu hoặc sản xuất thủy điện. Đôi khi các thỏa thuận này ưu tiên sử dụng nước nhưng có thể không có các điều khoản để đáp ứng nhu cầu thực tế đối với dân số ngày càng tăng. Bangladesh và Ấn Độ tuyên bố ý định tăng cường cung cấp nước cho Sông Hằng trong thời kỳ khô hạn nhưng không nêu rõ công việc đó sẽ diễn ra như thế nào hoặc khi nào. Do đó, cơ chế phân bổ nước thông qua các thỏa thuận trong khu vực Nam Á cũng chưa hoàn toàn giải quyết được một số vấn đề còn tồn đọng. 4. Kết luận và khuyến nghị Thông qua phương pháp nghiên cứu luật học, bài viết trình bày những kết quả đạt được và những mặt hạn chế từ quá trình thực thi chính sách pháp lý về tài nguyên nước. Phương pháp so sánh luật học cũng được sử dụng trong bài viết để đưa ra một số điểm khác biệt trong cách tiếp cận điều khoản pháp lý về tài nguyên nước ở khu vực Nam Á. Kết quả nghiên cứu là đưa ra một số khuyến nghị cho chính sách pháp lý về tài nguyên nước ở Việt Nam, tập trung vào các nhóm chính sách quan trọng như xã hội hóa lĩnh vực nước, áp dụng công cụ kinh tế vào quản lý tài nguyên nước và bảo tồn nguồn tài nguyên nước. Để chính sách pháp lý về tài nguyên nước được thực hiện hiệu quả và hoàn thiện hơn trong thời gian tới, một số khuyến nghị được đưa ra trong việc sửa đổi Luật Tài nguyên nước trong thời gian tới là việc cần thiết nhằm nâng cao công tác quản lý, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước. Một là, cần có sự bổ sung quy định về quá trình nhân tạo cho nguồn nước dưới đất và xác định vùng nào là hạn chế khai thác nước dưới đất, vùng nào là vùng bổ cập và vùng nào không có nước mặt. Điều này là do sự gia tăng của các hoạt động khai thác và sử dụng nước dưới đất trong hoạt động kinh tế - xã hội đã gây ra các hệ quả nghiêm trọng về sạt lở, xâm nhập mặt, ô nhiễm nguồn nước ngầm. Hai là, cần xây dựng các ủy ban chuyên môn để quản lý tài nguyên nước. Đây là việc ứng dụng kinh nghiệm từ các thỏa thuận xuyên biên giới về nguồn nước ở khu vực Nam Á. Việc khuyến khích và trao quyền cho các tiểu ban chuyên môn ở mỗi lưu vực sông có thể bảo tồn tốt hơn nguồn nước của các dòng sông quan trọng ở nước ta. Trách nhiệm báo cáo và giải trình định kỳ cũng có thể được đặt ra đối với các ủy ban chuyên môn này để trình bày kịp thời những biến động của nguồn nước ở mỗi con sông. Do đó, việc quy định trong luật hoặc văn bản dưới luật cơ chế pháp lý để hình thành các tiểu ban chuyên môn về quản lý và giám sát lưu vực sông là điều cần thiết trong thời gian tới. Ba là, cần bổ sung một số quy định liên quan tới quá trình bảo tồn và phát triển nguồn sinh thủy và nguồn nước. Hiện nay, chưa có quy định cụ thể về những kế hoạch phát triển tài nguyên nước theo quy hoạch tổng thể phát triển rừng, đất, kinh tế - xã hội và quốc phòng an ninh. Sự thiếu kết nối trong quá trình phát triển tài nguyên nước với quy hoạch quản lý của những lĩnh vực khác đã gây ra tình trạng thiếu hiệu quả và thiệt hại cho môi trường rừng và đất rừng. Bốn là, việc bảo vệ lòng sông, bờ sông, bãi sông cũng cần được bổ sung để bảo tồn tài nguyên nước ở các lưu vực sông một cách hoàn thiện hơn. Bên cạnh việc xây dựng các ủy ban chuyên môn để quản lý các dòng sông quan trọng của Việt Nam như đã đề cập ở giải pháp thứ hai nêu trên, tác giả muốn đề xuất thêm việc bổ sung các quy định về bảo vệ lòng, bờ, bãi sông nhằm gia tăng các nội dung có thể thực thi và bảo vệ tốt hơn mạng lưới sông suối, kênh rạch ở nước ta. Năm là, cần bổ sung các quy định về thuế, phí liên quan đến tài nguyên nước. Việc áp dụng các công cụ và cơ chế tài chính vào việc quản lý tài nguyên nước sẽ đem đến hiệu quả cho công tác Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023 7
hành chính. Cụ thể là bổ sung nội dung về đối tượng và phạm vi áp dụng đối với thuế tài nguyên nước, mức giá tính thuế và thuế suất có liên quan khi áp dụng. Đồng thời, có thể xem việc sử dụng và khai thác tài nguyên nước như một loại dịch vụ và thu phí dịch vụ. Đối với từng mục đích khác nhau thì sẽ có loại phí sử dụng khác nhau như sử dụng nước cho mục đích sinh hoạt hay nông nghiệp, công nghiệp. Lộ trình áp dụng đối với từng mục đích sử dụng cần được nêu rõ để phân định từng giai đoạn khác nhau về việc áp dụng các ưu đãi về thuế, phí có liên quan đến tài nguyên nước. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1]. Minh Thành (2023). Góp ý Dự thảo Luật Tài nguyên nước (Sửa đổi): Tiếp tục rà soát, phân định rõ phạm vi điều chỉnh. https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=74220. [2]. Terry Hutchison (2013). Research methods in Law. Routledge, p. 10-14. [3]. Đỗ Minh Khôi, Dương Hồng Thị Phi Phi, Phạm Thị Phương Thảo (2020). Phương pháp, quy trình và kỹ thuật nghiên cứu cơ bản trong khoa học pháp lý. Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, 32-33, 44. [4]. DWRM (2023). Công bố Quy hoạch tài nguyên nước thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050. http://dwrm.gov.vn/index.php?language=vi&nv=news&op=Hoat-dong-cua-Cuc-Tin-lien-quan/Cong-bo- Quy-hoach-tai-nguyen-nuoc-thoi-ky-2021-2030-tam-nhin-den-nam-2050-11970. [5]. DWRM (2022). Thủ tướng Chính phủ: Phê duyệt Quy hoạch tài nguyên nước thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050. http://dwrm.gov.vn/index.php?language=vi&nv=news&op=Hoat-dong-cua-Cuc-Tin- lien-quan/Thu-tuong-Chinh-phu-Phe-duyet-Quy-hoach-tai-nguyen-nuoc-thoi-ky-2021-2030-tam-nhin- den-nam-2050-11956. [6]. DWRM (2023). Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng hợp lưu vực Sông Hồng - Thái Bình. http://dwrm.gov.vn/index.php?language=vi&nv=news&op=Hoat-dong-cua-Cuc-Tin-lien-quan/Thu- tuong-Chinh-phu-phe-duyet-Quy-hoach-tong-hop-luu-vuc-song-Hong-Thai-Binh-12036. [7]. James Kraska (2009). Sharing water, preventing war - Hydro diplomacy in South Asia. Diplomacy & Statecraft, Volume 20, Issue 3. [8]. Douglas Hill (2009). Boundaries, Scale and Power in South Asia. In: Water, sovereignty and borders in Asia and Oceania, ed. D. Ghosh et al. (New York: Routledge), p. 87 - 103. [9]. The Treaty between India and Pakistan concerning the most complete and satisfactory utilisation of the Waters of the Indus system of Rivers 1960. [10]. The Treaty between Bangladesh and India on sharing of the Ganges Waters at Farakka 1996. [11]. Treaty between Nepal and India concerning the Integrated development of The Mahakali River 1996. [12]. The Afghan - Iranian Helmand - River Water Treaty, 1973. [13]. Permanent Court of Arbitration (2010). Indus Waters Kishenganga Arbitration (Pakistan v. India). https://pca-cpa.org/en/cases/20/. [14]. Thomas, V. & Varzi, M. M. (2015). A legal licence for an ecological disaster: The inadequacies of the 1973 Helmand/Hirmand water treaty for sustainable transboundary water resources development. International Journal of Water Resources Development, 31(4). [15]. Stephen E. Draper and James E. Kundell (2007). Impact of Climate change on transboundary water sharing. Journal of Water resources planning and management, 133(5), 405. [16]. Muhammad Nawaz Khan (2016). Geopolitics of Water in South Asia. Journal of Current Affairs, Vol. 1, No. 1&2: 66-86. [17]. Mabroor Hassana, Manzoor Khan Afridi and Muhammad Irfan Khan (2017). Environmental diplomacy in South Asia: Considering the Environmental security, conflict and development Nexus. Geoforum, Volume 82, June 2017, 127-130. [18]. Heather Cooley and P. H. Gleick (2011). Climate - Proofing transboundary water Agreements. Hydrological Sciences Journal, Volume 56, 2011 - Issue 4: Water crisis: From conflict to cooperation, 711-718. BBT nhận bài: 13/7/2023; Chấp nhận đăng: 15/9/2023 8 Hội thảo Khoa học Quốc gia 2023