Chính sách ưu tiên đầu tư tài chính cho giáo dục của Việt Nam theo quan điểm “Phát triển giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu”

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:14

Thêm vào BST

Báo xấu

97
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết tập trung vào hai khía cạnh là: chính sách “Nhà nước ưu tiên bảo đảm ngân sách nhà nước chi cho giáo dục tối thiểu 20% tổng chi ngân sách nhà nước” và Chính sách đầu tư tài chính cho Giáo dục đại học theo mô hình “chia sẻ chi phí” giữa Nhà nước, người học và cộng đồng xã hội. Qua đó, phân tích chính sách ưu tiên đầu tư tài chính cho giáo dục của Việt Nam theo quan điểm “Phát triển giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu”.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Chính sách ưu tiên đầu tư tài chính cho giáo dục của Việt Nam theo quan điểm “Phát triển giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu”

CHÍNH SÁCH ƯU TIÊN ĐẦU TƯ TÀI CHÍNH CHO GIÁO DỤC CỦA VIỆT NAM THEO QUAN ĐIỂM “PHÁT TRIỂN GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO LÀ QUỐC SÁCH HÀNG ĐẦU” Trịnh Ngọc Thạch1 Tóm tắt Bài viết tập trung vào hai khía cạnh là: chính sách “Nhà nước ưu tiên bảo đảm ngân sách nhà nước chi cho giáo dục tối thiểu 20% tổng chi ngân sách nhà nước” và Chính sách đầu tư tài chính cho Giáo dục đại học theo mô hình “chia sẻ chi phí” giữa Nhà nước, người học và cộng đồng xã hội. Qua đó, phân tích chính sách ưu tiên đầu tư tài chính cho giáo dục của Việt Nam theo quan điểm “Phát triển giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu”. Từ khóa: Chính sách; Tài chính cho giáo dục; Chính sách phát triển giáo dục. Mở đầu Từ quan điểm “phát triển giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu” đã được thể chế hóa trong Hiến pháp 2013. Chính sách ưu tiên đầu tư tài chính cho giáo dục và đào tạo (GD&ĐT) được nêu trong Nghị quyết 29/NQ/TƯ của Hội nghị lần thứ Tám BCHTƯ Khóa XI, 14/11/2013: Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong đầu tư phát triển GD&ĐT. Ngân sách nhà nước (NSNN) chi cho GD&ĐT tối thiểu ở mức 20% tổng chi ngân sách… từng bước bảo đảm đủ kinh phí hoạt động chuyên môn cho các cơ sở giáo dục công lập; hoàn thiện chính sách học phí, tín dụng; có chế độ ưu đãi đối với nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục…”. Báo cáo này chỉ tập trung phân tích chính sách ưu tiên (NSNN) chi cho GD&ĐT tối thiểu ở mức 20% tổng chi ngân sách…, từng bước bảo đảm đủ kinh phí hoạt động chuyên môn cho các cơ sở giáo dục công lập (chủ yếu dành cho các cấp học của GDPT) và chính sách “chia sẻ chi phí” đối với Giáo dục đại học (GDĐH) thông qua hành lang pháp lý về đa dạng hóa nguồn thu của các cơ sở GDĐH. 1. Về chính sách “Nhà nước ưu tiên bảo đảm ngân sách nhà nước chi cho giáo dục tối thiểu 20% tổng chi ngân sách nhà nước” 1.1. Thực trạng chi NSNN cho GD&ĐT So sánh với các nước trong khu vực, Việt Nam là quốc gia chi ngân sách cho GD&ĐT thuộc vào nhóm cao. 1 Nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, TN,TN&NĐ của Quốc hội; Điện thoại: 0913249386; Email: ngocthach74@gmail.com.
362 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN Hình 1: So sánh chi tiêu cho GDĐT của Việt Nam và các nước (Nguồn: Số liệu nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, 2016) Để đánh giá tác động của chính sách đầu tư tài chính từ NSNN (chi tối thiểu 20% trong tổng chi NSNN) cho GD&ĐT để đưa vào Luật GD sửa đổi 2018, nhóm nghiên cứu của Bộ Giáo dục và Đào tạo đã khảo sát và đánh giá thực trạng chi NSNN cho GD&ĐT những năm vừa qua và rút ra một số nhận xét sau đây: - Mặc dù đặt mục tiêu là chi tối tiểu 20% trong tổng chi NSNN, nhưng trên thực tế vẫn chưa đạt mục tiêu này. Theo báo cáo mới đây, giai đoạn 2012 – 2016, tổng chi NSNN theo dự toán của Quốc hội chỉ dao động từ 17% - 18%. Bảng 1: Quyết toán chi NSNN dành cho GD&ĐT 2012-2016 Năm Năm Năm Năm Trung bình NỘI DUNG Năm 2012 2013 2014 2015 2016 2012-2016 A GDP (giá thực tế) 3.245.419 3.584.262 3.937.856 4.192.862 4.651.980 Tổng quyết toán chi B NSNN theo dự toán 978.463 1.088.153 1.103.983 1.265.625 1.295.061 Quốc hội Chi NSNN cho giáo 1 188.915 208.087 218.395 229.592 240.905 dục - đào tạo Trong đó Chi từ nguồn thu 1.1 12.854 13.941 14.648 17.214 18.118 học phí Chi NSNN cho 1.2 176.061 194.146 203.747 212.378 222.786 GD&ĐT (trừ học phí) Tỷ trọng chi cho GD&ĐT (gồm cả học C 19,30% 19,10% 19,80% 18,10% 18,60% 18,98% phí)/ Chi dự toán quốc hội
Phần 3: TƯƠNG LAI CỦA GIÁO DỤC VIỆT NAM: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC... 363 Năm Năm Năm Năm Trung bình NỘI DUNG Năm 2012 2013 2014 2015 2016 2012-2016 Tỷ trọng chi cho GD&ĐT/ Chi dự toán D 18,00% 17,80% 18,50% 16,80% 17,20% 17,66% quốc hội (không tính học phí) Tỷ lệ chi NSNN cho E GD&ĐT (cả học 5,80% 5,80% 5,50% 5,50% 5,18% 5,56% phí)/ GDP Tỷ lệ chi NSNN cho GD&ĐT (không tính 5,40% 5,40% 5,20% 5,10% 4,79% 5,18% học phí)/ GDP (Nguồn: Tính toán từ số liệu công khai Bộ Tài chính và quyết toán của KBNN nhiều năm) - Cơ cấu chi NSNN cho GD&ĐT mất cân đối giữa chi đầu tư phát triển (ĐTPT) và chi thường xuyên (CTX). Bảng 2: Cơ cấu chi NSNN cho GD&ĐT phân loại theo chi thường xuyên và chi đầu tư (2012 - 2016) Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 NỘI DUNG Quy Tỷ Quy Tỷ Quy Tỷ Quy Tỷ Tỷ Quy mô mô trọng mô trọng mô trọng mô trọng trọng Tổng số 188.915 208.087 218.395 229.592 240.905 Trong đó: Chi đầu tư 37.801 20% 39.959 19% 36.306 17% 39.216 17% 42.926 17% phát triển Chi thường 151.114 80% 168.128 81% 182.089 83% 190.376 83% 197.978 83% xuyên (Nguồn: Tổng hợp số liệu quyết toán chi NSNN từ KBNN) Theo bảng số liệu trên, trong cơ cấu chi NSNN cho GD&ĐT giai đoạn 2012 - 2016, tỷ trọng CTX tăng và tỷ trọng chi ĐTPT giảm, cụ thể: + CTX có xu hướng tăng nhanh trong giai đoạn gần đây, nguyên nhân chính là do việc tăng lương cho giáo viên, tăng chỉ số giá tiêu dùng. Tốc độ tăng CTX trung bình giai đoạn 2012 - 2016 là 107% giảm đi so với trung bình giai đoạn 2011 - 2015 là 116,4%. + Chi ĐTPT giảm mạnh về tỷ lệ (gần 5% từ 2011 đến 2016), lý do chính là Chính phủ thực hiện chính sách thắt chặt chi tiêu công để giảm gánh nặng nợ côngvà giảm đầu tư do giai đoạn trước được tăng cường đầu tư cơ sở trường lớp. Tốc độ tăng chi đầu tư trung bình chỉ là 103,6%.
364 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN Trong chi ĐTPT, chi đầu tư XDCB chiếm tỷ trọng cao nhất, dao động từ 80% - 84% trong tổng chi ĐTPT từ NSNN dành cho GD&ĐT. Bảng 3: Cơ cấu chi NSNN phân loại theo cấp học Đơn vị tính:% NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Tổng số 100 100 100 100 100 100 Giáo dục mầm non 13,5 14,2 15,7 16,8 17,3 17,8 Giáo dục tiểu học 27,8 27,7 28,0 29,0 28,6 28,8 Giáo dục phổ thông trung học cơ sở 22,7 22,5 21,9 22,3 21,9 22,2 Giáo dục trung học phổ thông 11,2 10,5 10,5 10,2 10,2 10,1 Giáo dục nghề nghiệp - Giáo dục thường xuyên 3,4 3,3 3,2 2,9 2,7 2,8 Giáo dục trung học chuyên nghiệp 1,1 1,0 0,9 0,7 0,7 0,6 Dạy nghề 4,3 3,5 3,3 2,8 2,7 2,3 Cao đẳng 3,4 3,6 3,3 2,9 2,8 2,5 Đại học 7,9 9,4 9,3 8,4 9,3 9,2 Đào tạo sau đại học 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 Đào tạo khác 4,3 4,0 3,7 3,5 3,2 3,2 (Nguồn: Tổng hợp số liệu quyết toán chi NSNN từ KBNN) Theo Bảng 3, cơ cấu chi NSNN cho GD&ĐT phân loại theo cấp học cho thấy chi cho GDTH và THCS chiếm tỷ lệ cao nhất. Tỷ trọng này cũng ít thay đổi qua 6 năm. Số chi của NSNN cho GDĐH (bao gồm chi cho hệ đào tạo ĐH và đào tạo SĐH) chiếm trung bình khoảng 9,58% giai đoạn 2012-2016 nhưng biến động qua các năm, trong khi chi NSNN cho giáo dục THPT có xu hướng giảm xuống (điều này phù hợp với xu hướng XHH giáo dục và thay đổi dân số trong giai đoạn gần đây). Giáo dục mầm non có sự gia tăng đáng kể trong cơ cấu chi NSNN, năm 2011, chi cho cấp học này chỉ là 13,5% nhưng đến năm 2016 đã chiếm 17,8% tổng chi NSNN cho giáo dục. Điều này cho thấy chủ trương của Việt Nam là tăng cường chi NSNN cho các cấp học cơ sở, đáp ứng nhu cầu về quyền tiếp cận cơ bản của người dân với GD&ĐT. Nếu loại trừ học phí của từng cấp học, số thực chi từ NSNN cho từng cấp học có thay đổi đôi chút. Ngân sách vẫn chi nhiều nhất cho GDPT, nhất là GDMN và tiểu học, tỷ lệ chi thực từ NSNN cho các cấp học này tăng lên so với cơ cấu chi (bao gồm cả học phí). Ngược lại, tỷ lệ chi cho GDĐH và SĐH từ NSNN lại giảm mạnh, năm 2015 từ 10% xuống 6%. Nói cách khác, một tỷ lệ khá lớn chi cho GDĐH và SĐH là đến từ người học (học phí). Điều này cũng phù hợp với chủ trương XHH giáo dục của Nhà nước. Cách thức thống kê chi NSNN theo luật NSNN 2002 (coi học phí là khoản chi quản lý theo ngân sách), vì vậy có thể làm sai lệch đi khi phân tích ngân sách. Điều này đã được
Phần 3: TƯƠNG LAI CỦA GIÁO DỤC VIỆT NAM: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC... 365 sửa đổi khi luật NSNN 2015 quy định học phí là một loại giá dịch vụ và không được xem như khoản chi quản lý qua NSNN. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về việc lập dự toán và quyết toán NSNN có tính đến khoản thu từ học phí của các trường học hay không. Trong tổng chi NSNN cho GD&ĐT: Chi NSTƯ chiếm tỷ trọng bình quân 12,9% và chi NSĐP chiếm tỷ trọng 87,1% giai đoạn 2011-2016. Từ năm 2011 đến năm 2016, quy mô chi NSTƯ và chi NSĐP cho GD&ĐT luôn tăng về số tuyệt đối cùng với tốc độ tăng chi NSNN cho GD&ĐT. Tuy nhiên, tỷ trọng chi cho GD&ĐT của NSTƯ có xu hướng tăng dần từ 10% năm 2011 đến 13% năm 2016 (tăng 4% trong tổng chi NSNN cho GD&ĐT), còn tỷ trọng chi cho GD&ĐT của NSĐP có xu hướng giảm nhẹ từ 90% năm 2011 còn 87% năm 2016. Khi tách riêng mục quyết toán chi ĐTPT và CTX, nhóm nghiên cứu đưa ra một số nhận xét như sau: + Trong chi ĐTPT cho GD&ĐT: Chi NSTƯ chiếm tỷ trọng bình quân 13,8% và chi NSĐP chiếm tỷ trọng 86,2%. Mức chi NSTƯ và chi NSĐP thay đổi không đồng đều qua các năm. Mức chi NSĐP khá ổn định trong cả giai đoạn, có thay đổi về tỷ trọng trong tổng chi ĐTPTtừ NSNN cho GD&ĐT, nhưng chủ yếu do thay đổi tỷ trọng chi của NSTƯ. + Trong tổng CTX cho GD&ĐT: Chi NSTƯ chiếm tỷ trọng bình quân 11% và chi NSĐP chiếm tỷ trọng quan trọng là 89%. Từ năm 2011 đến năm 2016, quy mô chi NSTƯ và chi NSĐP luôn tăng về số tuyệt đối cùng với tốc độ tăng CTX NSNN cho GD&ĐT. Chi NSTƯ tăng 14.836 tỷ đồng năm 2016 so với năm 2011, chi NSĐP tăng 76.451 tỷ đồng năm 2016 so với năm 2011. Tuy nhiên, tỷ trọng chi của ngân sách trung ương có xu hướng tăng dần từ 11% năm 2011 đến 13% năm 2016 (tăng 6%), ngược lại tỷ trọng chi thường xuyên của ngân sách địa phương có xu hướng giảm nhẹ, từ 89% năm 2011 xuống còn 86% ngay năm 2012 tiếp theo và các năm còn lại đều có tỷ trọng 87%. Như vậy, chi NSNN cho GD&ĐT chủ yếu dành cho CTX, trong CTX thì chi cho tiền lương chiếm trung bình 60%. Chi đầu tư có xu hướng giảm đi trong vài năm gần đây. Trong các cấp học, chi NSNN chủ yếu vẫn dành cho tiểu học và mầm non, chi cho GDĐH (nếu trừ học phí) có xu hướng giảm đi trong giai đoạn 2011-2016. Điều này phù hợp với xu thế chung của thế giới: GDĐH và GDNN là những bậc học có thể tạo nguồn thu từ xã hội hóa dễ hơn so với các bậc học phổ thông và mầm non. Hơn nữa, chủ trương của Nhà nước là ưu tiên đầu tư NSNN chi cho các cấp học của GDPT, nhất là các cấp học Tiểu học và THCS (cấp học giáo dục phổ cập 9 năm). 1.2. Kết quả đánh giá khái quát về chi NSNN cho GD&ĐT của nhóm nghiên cứu thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo a) Những mặt tích cực Với việc tập trung một nguồn lực đáng kể dành cho GD&ĐT, Việt Nam đã đạt được những thành quả ấn tượng như có tới 96,8% người trong độ tuổi đi học biết chữ; tỷ lệ nhập học ở GDMN diện phổ cập đạt 98,3%, (gần chạm đến ngưỡng phổ cập hoàn toàn).
366 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN (Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2017) Hình 2: Học sinh Việt Nam thuộc nhóm có kết quả đánh giá PISA rất cao Gần đây, kết quả đánh giá học sinh quốc tế do PISA công bố đã thu hút sự quan tâm, chú ý của các nhà hoạch định chính sách giáo dục trên thế giới. Chương trình đánh giá học sinh quốc tế (PISA) là cuộc khảo sát do OECD thực hiện cứ 3 năm một lần để đánh giá về hệ thống giáo dục trên toàn thế giới thông qua việc kiểm tra kiến thức và kỹ năng của học sinh ở độ tuổi 15 (tương đương HS lớp 9 ở Việt Nam). Trong cuộc khảo sát mới nhất của PISA (thực hiện 2015) có hơn 500.000 học sinh đại diện cho khoảng 28 triệu em đến từ 72 quốc gia và nền kinh tế trên thế giới tham gia. Kết quả mới được công bố cuối năm 2017 cho thấy Singapore là nước được xếp đầu tiên, Việt Nam được xếp thứ 8 trong bảng xếp hạng, cao hơn Anh, Mỹ, Trung Quốc. Chất lượng GDĐH mặc dù được đánh giá thấp hơn so với GDPT những gần đây đã có bước tiến đáng ghi nhận. Trong khoảng 3 năm trở lại đây, một số tổ chức đánh giá và xếp hạng các đại học quốc tế (World University Rankings), như: Quacquarelli Symonds (QS), Time Higher Education (THE), Viện nghiên cứu Giáo dục, thuộc ĐH Giao thông Thượng Hải, Trung Quốc... đã tiến hành khảo sát, đánh giá và xếp hạng các trường ĐH trên thế giới và châu lục. Năm 2018, theo công bố của QS, Việt Nam có 2 ĐH lọt vào nhóm 1000 ĐH tốt nhất thế giới (ĐHQG HN và ĐHQG TP. Hồ Chí Minh) và 5 ĐH được xếp vào nhóm 150 ĐH tốt nhất Châu Á. Nhiều trường ĐH của Việt Nam được tổ chức “Mạng lưới các trường ĐH châu Á” (Asia University Network: AUN) tổ chức khảo sát, đánh giá chất lượng chương trình đào tạo. Nhiều chương trình đào tạo của các trường ĐH Việt Nam được công nhận và xếp hạng cao trong so với các ĐH của châu lục. Mới đây, tháng 9/ 2019, THE đã công bố bảng xếp hạng ĐH cho năm 2020. Trong đó, hai ĐH của Việt Nam lọt vào top 1000 trường ĐH tốt nhất thế giới; đó là ĐHQGHN và ĐHQG TP. Hồ Chí Minh.
Phần 3: TƯƠNG LAI CỦA GIÁO DỤC VIỆT NAM: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC... 367 Đạt được kết quả này ít nhất một phần nhờ cam kết cao của Chính phủ Việt Nam thể hiện trong tỷ lệ chi NSNN cho GD&ĐT luôn ở mức xấp xỉ 20% tổng chi NSNN, một tỷ lệ khá cao trong khu vực châu Á và trên thế giới. Mặc dù luôn khó để chỉ ra mối liên hệ trực tiếp giữa chi tiêu và kết quả trong GD&ĐT nhưng rõ ràng chi tiêu cao cho GD&ĐT của Việt Nam có mối tương quan với các thành quả ấn tượng về tỷ lệ người biết chữ, về kết quả đánh giá PISA, trong khi Việt Nam vẫn chỉ là một quốc gia đang phát triển có thu nhập thấp. b) Những tồn tại, hạn chế - Thứ nhất, mặc dù tỷ lệ chi cao nhưng nếu nhìn nhận khách quan, có thể thấy rằng: do quy mô GDP của Việt Nam còn thấp nên dù tỷ lệ chi cho GD&ĐT trên GDP cao nhưng nguồn lực tài chính huy động được vẫn chưa đáp ứng được các nhu cầu cho phát triển GD&ĐT. Ngoài ra, so sánh trong cùng nhóm nước đang phát triển có thu nhập thấp (LMICs) thì tỷ lệ chi tiêu cho GD&ĐT của Việt Nam không phải quá cao (mức trung bình của nhóm LMICs là 5,1% GDP). - Thứ hai, kết quả phân tích ở trên cho thấy quyết toán chi NSNN cho GD&ĐT nếu loại trừ học phí (là phần đóng góp của người học) trong giai đoạn 2012 - 2016 chưa khi nào NSNN đáp ứng được 20% tổng chi NSNN như quy định trong Nghị quyết của Quốc hội. - Thứ ba, tỷ trọng chi NSNN của địa phương cho GD&ĐT cũng luôn cao hơn mức 20%, song còn có sự khác nhau giữa các địa phương. Đơn vị tính:% (Nguồn: Quyết toán NSNN từ KBNN) Hình 3: Tỷ trọng chi cho GD&ĐT so với tổng chi NSĐP 2011-2016 c) Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế - Thứ nhất, do chỉ có quy định về tỷ lệ 20% trong Nghị quyết số 37/2004/NQ-QH11 của Quốc hội mà không được thể chế hóa thống nhất bởi một văn bản quy phạm pháp luật ở cấp độ luật và văn bản dưới luật nên việc xác định chính xác tỷ lệ chi cho GD&ĐT hàng năm chỉ mang tính tương đối, chưa có sự thống nhất.
368 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN - Thứ hai, hiện không có bất kỳ quy định nào ràng buộc các cấp chính quyền địa phương phải đảm bảo chi 20% NSĐP cho GDĐT. Tỷ trọng chi cho GD&ĐT/Tổng chi NSĐP giữa các địa phương trong cả nước khá chênh lệch. So sánh chi NSĐP cho GD&ĐT so với tổng chi NSĐP của các địa phương trung bình trong 6 năm từ 2011 đến 20161 giữa địa phương cao nhất và thấp nhất thì con số này chênh lệch khá lớn. Trong số 63 tỉnh, thành, Vĩnh Long là địa phương có tỷ trọng chi cho GD&ĐT/Tổng chi NSĐP cao nhất (trung bình cả giai đoạn là 35,3%) và địa phương thấp nhất là TP Đà Nẵng (chỉ có 10%). Tỷ trọng chi cho GD&ĐT/Tổng chi NSĐP luôn duy trì ở mức trên 20% trong cả giai đoạn 2011-2016. Tỷ trọng chi có xu hướng tăng liên tục trong 4 năm đầu và đạt mức cao nhất là 25,5% vào năm 2014, tuy nhiên lại giảm đi trong năm 2016, chỉ đạt mức 22,6%. Trung bình cả giai đoạn tỷ lệ này là 23,7%. Tỷ lệ chi NSNN cho GD&ĐT rất khác nhau giữa các vùng và các địa phương. 1.3. Kinh nghiệm quốc tế về chi tiêu ngân sách cho giáo dục Xét trên phạm vi quốc tế, hầu hết các nước đã và đang tăng các khoản chi tiêu công dành cho giáo dục (Szirmai, 2005). Khi thu nhập (đo bằng GDP bình quân đầu người) đang tăng trên toàn thế giới, điều này có nghĩa là tổng số tài nguyên toàn cầu chi cho giáo dục cũng gia tăng về mặt tuyệt đối. Hình 4: Tỷ lệ chi tiêu cho giáo dục trong GDP ở nhóm các quốc gia Ghi chú: LICs – Các nước có thu nhập thấp, LMICs – các nước có thu nhập trung bình thấp, UMICs – các nước có thu nhập trung bình cao (Nguồn từ số liệu của UIS nhiều năm) Giữa năm 2002 và 2012, chi tiêu trung bình trên tổng số giáo dục là một phần GDP tăng từ 3,1 đến 3,8% trong khối các nước thu nhập thấp (LICs). Chi tiêu trong các nước có thu nhập trung bình thấp (LMIC) tăng từ 4,4 đến 5,1%, với các nước thu nhập trung bình cao 1 Riêng 2015 vì chưa có số liệu quyết toán NSNN chi tiết theo địa phương nên chưa tính.
Phần 3: TƯƠNG LAI CỦA GIÁO DỤC VIỆT NAM: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC... 369 (UMICs) có mức tăng nhẹ, từ 5,0 đến 5,2 phần trăm (hình 4). Tuy nhiên, có sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia. Với 70 quốc gia có dữ liệu sẵn có cho năm 2002 đến năm 2012, hai phần ba tăng tỷ lệ chi tiêu công dành cho giáo dục so với GDP. Song ở vài quốc gia cá biệt như Cộng hòa Uganda và Chad, đã có tỷ lệ chi tiêu thấp dưới 2,5% GDP, chi tiêu công cho giáo dục có sự suy giảm hơn nữa trong thập kỷ này. Mặc dù dữ liệu ở các quốc gia có thu nhập thấp là hạn chế, vẫn có thể thấy xu hương tăng chi tiêu cho giáo dục cơ bản từ 1,5% đến 2% trong GDP giai đoạn từ 2002 đến 2012. Tỷ lệ chi tiêu cho GD&ĐT trong NSNN về cơ bản khá ổn định ở các nước có thu nhập trung bình. Nếu xét cụ thể trong vài năm gần đây, ở một số quốc gia chi tiêu công cho giáo dục không còn được coi là khoản chi tiêu công được ưu tiên nhất, đặc biệt là ở các quốc gia nghèo châu Phi khi họ phải dành chi NSNN cho y tế. Tuy nhiên, các quốc gia đang phát triển có thu nhập trung bình và khá vẫn tiếp tục duy trì tỷ lệ cao chi NSNN cho GD&ĐT. Việt Nam có thể nhìn nhận khách quan là do quy mô GDP còn nhỏ nên mặc dù có tỷ lệ chi NSNN cho GD&ĐT khá cao nhưng nguồn lực tài chính từ NSNN huy động được vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển của GD&ĐT. Mức chi NSNN của Việt Nam năm 2013 cho 01 học sinh tiểu học tính theo USD sức mua tương đương chỉ là 1108 USD (PPP) trong khi con số tương tự của Malaysia là 4074 USD và Thái Lan là 3800 USD1. Tương tự, nếu so sánh về mức chi của NSNN cho mỗi sinh viên đại học thì Việt Nam (năm 2013) chỉ đạt 1749 USD (giá cố định) trong khi số liệu của các nước năm 2014 là Indonesia đạt 2058 USD/sinh viên, Malaysia là 7293 USD/sinh viên, Hàn Quốc là 5128 USD/ sinh viên. Nếu so với Pháp, “quốc gia bao cấp” cho GD&ĐT thì mức chi còn lớn hơn rất nhiều khi nước này chi NSNN trung bình mỗi sinh viên năm 2015 là 13373 USD (giá cố định)2. Từ những phân tích trên đây, có thể nhận thấy Việt Nam là quốc gia có chính sách ưu tiên đầu tư tài chính cho giáo dục, chú trọng việc tập trung đầu tư NSNN cho GDPT, đầu tư có chọn lọc một số cơ sở GDĐH trọng điểm. Chính sách này đã được thể hiện rõ trong Luật GD sửa đổi 2018 (có hiệu lực từ 1/7/2019): “- Nhà nước ưu tiên hàng đầu cho việc bố trí ngân sách giáo dục, bảo đảm ngân sách nhà nước chi cho giáo dục, đào tạo tối thiểu là 20% tổng chi ngân sách nhà nước. - Ngân sách nhà nước chi cho giáo dục được phân bổ theo nguyên tắc công khai, dân chủ; căn cứ vào quy mô giáo dục, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của từng vùng; bảo đảm ngân sách để thực hiện phổ cập giáo dục, phát triển giáo dục ở vùng dân tộc thiểu số và vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Nhà nước có trách nhiệm bố trí kinh phí đầy đủ, kịp thời để thực hiện phổ cập giáo dục và phù hợp với tiến độ của năm học”. 1 Số liệu của Ngân hàng Thế giới và thống kê của Unesco, 2018. 2 Số liệu của Ngân hàng Thế giới và thống kê của Unesco, 2018.
370 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN 2. Chính sách đầu tư tài chính cho Giáo dục đại học theo mô hình “chia sẻ chi phí” giữa Nhà nước, người học và cộng đồng xã hội Theo báo cáo của Quốc hội năm 2013, trong 20% NSNN chi cho giáo dục thì GDĐH (trong đó bao gồm cả dạy nghề) đã chiếm khoảng hơn 7%, phần còn lại phải chi cho tất cả các bậc học của GDPT, đặc biệt phải dành sự ưu tiên cao cho cấp tiểu học trong diện phổ cập bắt buộc được Hiến pháp 2013 quy định, đồng thời hướng tới chính sách miễn học phí cho HS cấp THCS (kể cả trường công lập và tư thục) trong cấp học phổ cập theo quy định của Luật GD sửa đổi 2018. Hiện nay, việc cắt giảm NSNN cho GDĐH đang là một xu hướng chung của thế giới, bởi vì, GDĐH được xếp vào loại hình dịch vụ công, có khả năng thu hút nguồn lực từ “xã hội hóa” cao hơn. Theo một số tài liệu mới công bố, các trường ĐH công ở Mỹ chỉ được NSNN cấp không quá 30%, phần còn lại các trường phải tự tìm kiếm ở các nguồn khác, trong đó học phí của người học chiếm một tỷ lệ quan trọng. Nhưng ở các nước châu Âu mức đầu tư cho ĐH công dường như lại cao hơn Mỹ. Có thể tham khảo số liệu về chi phí cho GDĐH ở một số quốc gia trong Bảng 4 dưới đây: Bảng 4. So sánh chi phí cho GDĐH so với GDP của một số quốc gia Nước % GDP Trong đó% từ NSNN Các nước thuộc OECD 1,6 – 1,7 78, 2 Canada 2,4 56,6 Pháp 1,4 83,7 Trung Quốc 0,8 55,6 Indonesia 0,7 42,9 Việt Nam 0,8 50,0 (Nguồn: Phạm Phụ (2016) [4]) Qua các số liệu trong Bảng 4, có thể nhận thấy chi phí cho GDĐH của Việt Nam tương đồng với Canada, Trung Quốc và Indonesia, những quốc gia có nền GDĐH tương đối phát triển. Về kinh nghiệm “giải bài toán” đầu tư tài chính cho GDĐH ở một số quốc gia trên thế giới, nghiên cứu của Phạm Phụ đã rút ra một số nhận xét quan trọng [5]: Thứ nhất, nói cho cùng thì với nhà nước, với một trường ĐH và cả với từng sinh viên (SV), cơ bản vẫn là cơ cấu “chia sẻ chi phí” (Cost-sharing): chi phí đơn vị sẽ được chia sẻ, tính theo (%), như thế nào giữa: 1) ngân sách nhà nước (NSNN); 2) học phí từ người học và 3) đóng góp của cộng đồng. Thứ hai, hiện nay đang thực hiện chính sách thu học phí đều, gần giống nhau cho các đối tượng xã hội khác nhau trong bối cảnh cung ở ĐH chỉ xấp xỉ 25% của cầu, một tỉ lệ lớn SV thuộc nhóm gia đình trung và thượng lưu, chưa thật sự thu “lũy tiến” trong thuế trực thu... Theo lập luận của trường phái kinh tế học “Tân tự do”, đấy là tạo thêm mất công bằng xã hội.
Phần 3: TƯƠNG LAI CỦA GIÁO DỤC VIỆT NAM: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC... 371 Thứ ba, thu học phí, ví dụ cùng là 2 triệu đồng/SV cho ngành đào tạo tốn 10 triệu đồng/SV và ngành đào tạo tốn 4 triệu đồng/SV cũng là mất công bằng xã hội. Thứ tư, tỉ lệ học phí trong cơ cấu chi phí cũng phải tính đến mức độ phục vụ xã hội của loại ngành nghề đào tạo, ví dụ với ngành dự báo động đất phải khác với ngành quản trị kinh doanh... Rõ ràng, chính sách chia sẻ chi phí và học phí ở nước ta còn rất bất hợp lý. Bảng 5 dưới đây cung cấp thông tin về cơ cấu chia sẻ chi phí cho GDĐH của một số nước trên thế giới. Bảng 5: Cơ cấu chia sẻ chi phí cho GDĐH của một số nước trên thế giới Nước 1. Từ NSNN (%) 2. Từ học phí (%) 3. Từ cộng đồng: phần ĐH (%) Mỹ (1995): + ĐH công lập 51,0 18,4 30,7 (23,1) + ĐH tư thục 17,1 42,4 40,4 (22,2) Hàn Quốc (1996): + ĐH công lập (?) 54,0 (?) + ĐH tư thục (?) 70,0 (?) Việt Nam (2002): + ĐH công lập 54,1 40,4 5,4 (0,9) + ĐH tư thục 0,0 96,7 3,3 Trung Quốc (1996) + ĐH công lập 63,5 19,1 17,5 (17,0) LB Nga (2004) + ĐH công lập 47,0 45,0 8,0 Nguồn: Phạm Phụ (2005) [5] Nhìn vào Bảng 5 có thể nhận thấy, tỉ lệ học phí trong cơ cấu chia sẻ chi phí ở Việt Nam đã tương đối cao so với một số nước trên thế giới, đã đến 40,4% ở ĐH công lập và 96,7% ở ĐH tư thục. Dựa trên sự phân tích cơ cấu đầu tư cho GDĐH, Phạm Phụ nêu ra ba vấn đề cần tham khảo kinh nghiệm thế giới: Thứ nhất, phân phối NSNN cho GDĐH. Hiện nay, Nhà nước đang dành cho GDĐH khoảng trên 4% NSNN (ước tính). Nhưng một số nước theo mô hình Nhật Bản (J-model- Cumming 1997) như Hàn Quốc chẳng hạn, con số tương ứng chỉ có 2,3% NSNN. Nhật Bản cho rằng “tỉ lệ huy động GDP vào ngân sách của các nước châu Á rất thấp (Việt Nam khoảng 22%), khác với Mỹ và đặc biệt là khác với châu Âu - nhà nước phúc lợi (đến trên 40%). Vì vậy, nhà nước chỉ đủ sức cung cấp kinh phí cho giáo dục tiểu học phổ cập và một số lĩnh vực ưu tiên về KH&CN ở bậc ĐH, chi phí cho giáo dục trung học và GDĐH nói chung chủ yếu phải là trách nhiệm của người học và cộng đồng. Mô hình này đã lan tỏa sang Đài Loan,
372 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN Hàn Quốc từ những năm 1980 và sau đó sang Thái Lan, Malaysia, Singapore và Indonesia từ những năm 1990. Thứ hai, học bổng và cho SV vay. Với các nước còn kém phát triển như nước ta, việc xây dựng một hệ thống kiểm soát và thẩm tra tài sản để cấp học bổng và thu hồi vốn cho SV vay luôn là một vấn đề hết sức khó khăn. Tuy nhiên, khó không có nghĩa là không làm. Trung Quốc, có điều kiện tương tự như ta, cũng đã bắt đầu xây dựng hai chính sách này từ năm 2003. Hai chính sách này là hai chính sách đi kèm với chính sách “chia sẻ chi phí” để đảm bảo công bằng xã hội và nâng cao trách nhiệm cho chính SV. Chính sách cho SV vay hiện nay trên thế giới rất đa dạng. Ví dụ, có thể tham khảo kiểu cho vay gọi là “Income Contingent Repayment”. SV đã đi học chính thức thì được quyền vay với mức lãi suất thực bằng 0 để trả học phí, sau khi tốt nghiệp, xin được việc làm và có mức lương cao trên một ngưỡng nào đó thì mới bắt đầu trả và trả gần như kiểu đóng thuế thu nhập cá nhân. Nếu đến tuổi hưu chưa trả hết thì được xóa nợ. Nhà nước trích một phần NSNN dành cho GDĐH để chi cho việc “bao cấp” lãi suất và những bất trắc, nếu có. Thứ ba, tài trợ của cộng đồng. Nhiều nước trên thế giới có truyền thống đóng góp của cộng đồng cho chi phí ở trường ĐH. Nguồn này bao gồm tài trợ của doanh nghiệp, của cựu SV, của chính trường ĐH (do thu được qua các hoạt động kinh doanh, qua các công ty của nhà trường) và nguồn lợi phát sinh từ những khoản vốn riêng của nhà trường (Endowment). Ở Mỹ, nhiều trường có khoản Endowment lớn tới hàng tỉ USD. Gần đây các trường ĐH công lập ở Singapore, Malaysia... cũng có chính sách xây dựng khoản vốn riêng của trường. Ở Singapore, khi một ĐH huy động được 1 USD tài trợ, Nhà nước sẽ tài trợ cho 2 USD để lập khoản vốn riêng. Ở Trung Quốc, từ năm 1997 cũng đã có đến 17% đóng góp của chính nhà trường, có trường đến 50% (con số này ở Việt Nam là khoảng 1%). Những khoản tài trợ cho ĐH của doanh nghiệp và cựu SV thường được xem là khoản chi phí trước thuế, nghĩa là hỗ trợ 10 đồng thì thực chi chỉ có 7 đồng, nếu mức thuế của họ là 30%. Thiết nghĩ, đây cũng là một con đường để “xã hội hóa” GDĐH ở Việt Nam1. Theo Nhóm đối thoại giáo dục Việt Nam (VED), hiện có “ba vấn đề lớn về tài chính mà hệ thống GDĐH Việt Nam đang đối mặt, là: thiếu kinh phí; bất bình đẳng và thiếu tự chủ tài chính” và ba thách thức lớn về tài chính trong GDĐH Việt Nam hiện nay là: các trường ĐH thiếu kinh phí một cách trầm trọng; mức học phí cho các trường công rất thấp; và các nguồn thu khác như nguồn thu từ dịch vụ, nguồn thu từ dịch vụ khoa học, công nghệ, từ viện trợ, tài trợ, hiến tặng cũng quá thấp” [6]. Từ đó, VED cho rằng, cải cách tài chính cho hệ thống các trường ĐH Việt Nam cần tập trung vào ba lĩnh vực ưu tiên sau: i) Tăng đầu tư toàn xã hội vào hệ thống đại học, bao gồm cả tài trợ từ ngân sách lẫn đóng góp của xã hội; ii) Tự chủ tài chính cho các trường ĐH; iii) Thay đổi cách phân bổ ngân sách cho từng trường và chia thành ba kênh: hỗ trợ trực tiếp cho từng trường; hỗ trợ thông qua học bổng và tín dụng SV và hỗ trợ thông qua tài trợ nghiên cứu khoa học. Về vai trò của Nhà nước trong hỗ trợ tài chính cho GDĐH, VED khẳng định: “tăng tự chủ không có nghĩa là nhà nước giảm hỗ trợ cho GDĐH, mà tăng tự chủ là một phương thức giúp 1 Phạm Phụ: tài liệu đã dẫn.
Phần 3: TƯƠNG LAI CỦA GIÁO DỤC VIỆT NAM: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC... 373 nhà nước phân bổ ngân sách hỗ trợ cho ĐH một cách hiệu quả hơn thay vì cào bằng, hay theo những chỉ tiêu khác mà có thể gây tranh cãi”. VED đã đề xuất mô hình dài hạn như sau: “các trường được toàn quyền quyết định các vấn đề như số lượng tuyển sinh, mức học phí, chương trình và chất lượng đào tạo, chi tiêu từ lương đến các khoản chi và đầu tư khác ở mức thị trường, tiền hỗ trợ từ các cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức phi Chính phủ. Bên cạnh đó, có cơ chế giám sát nội bộ và từ bên ngoài, có cơ chế cung cấp thông tin cho người dân lựa chọn trường, quy định từng trường phải trích một phần nhất định từ doanh thu làm học bổng”. VED đưa ra lộ trình thực hiện chính sách này là: trong thời gian đầu, Chính phủ có thể vẫn khống chế mức học phí trần (ví dụ mỗi năm học phí được tăng tối đa 25%), đồng thời cho phép mức trần này tăng dần theo từng năm…[6] Khi phân tích đầu tư tài chính cho ĐH công lập ở Việt Nam trong một số năm gần đây theo mô hình “chia sẻ chi phí” với tỷ lệ: 55%; 42%; 3%, Phạm Phụ cho rằng, ở Việt Nam chưa có truyền thống cho, tặng cho GDĐH như ở Mỹ, Nhật Bản… mặt khác hoạt động dịch vụ trong ĐH chưa hiệu quả (mới chỉ có 3%), nên nếu hy vọng tăng cao ở các nguồn này là thiếu thực tế. Do đó, việc đầu tư ngân sách cho ĐH công lập của Việt Nam nên giữ ở mức như hiện nay (55%)1. Một định mức đầu tư cao mà Việt Nam nỗ lực duy trì đối với GDĐH trong nhiều thập niên vừa qua. Tuy nhiên, sau khi tổng kết đánh giá mô hình thí điểm về tự chủ tài chính của 23 cơ sở GDĐH (theo Nghị quyết 77/2015/NĐ-CP của Chính phủ), có thể nhận thấy, việc Nhà nước cắt giảm và chuyển phương thức đầu tư tài chính cho GDĐT theo hình thức đặt hàng vừa qua đã đạt hiệu quả. Điều quan trọng nhất là tạo động lực cho các trường ĐH tự chủ nguồn thu, tăng cường huy động các nguồn lực của xã hội vào đầu tư phát triển GDĐH và đặc biệt là chất lượng và hiệu quả của GDĐH được chuyển biến đáng kể. Từ kết quả phân tích và đánh giá tác động của chính sách đầu tư tài chính cho GDĐH trong khoảng 5 năm trở lại đây (sau khi Luật GDĐH 2012 có hiệu lực), chính sách về các nguồn tài chính của cơ sở GDĐH đã có bước điều chỉnh rất quan trọng thể hiện trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật GDĐH (hiệu lực từ 1/7/2019) như sau: “1. Các khoản thu của cơ sở giáo dục đại học bao gồm: a) Học phí và khoản thu từ hoạt động đào tạo, khoa học và công nghệ, khoản thu dịch vụ khác hỗ trợ hoạt động đào tạo; b) Khoản thu từ nhận đặt hàng đào tạo, nghiên cứu của Nhà nước, tổ chức và cá nhân; thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước giao; c) Khoản thu từ đầu tư của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài; nguồn tài chính bổ sung từ kết quả hoạt động hằng năm của cơ sở giáo dục đại học; d) Khoản thu từ hoạt động kinh doanh, dịch vụ phục vụ cộng đồng, đầu tư tài chính (nếu có) và nguồn thu hợp pháp khác; đ) Nguồn vốn vay. 2. Các nguồn tài trợ, viện trợ, quà biếu, tặng, cho của cựu sinh viên, tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài. 1 Phạm Phụ: tài liệu đã dẫn.
374 KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ NHẤT VỀ ĐỔI MỚI ĐÀO TẠO GIÁO VIÊN 3. Ngân sách nhà nước cấp (nếu có).” Như vậy, kể từ nay NSNN không còn đóng vai trò chủ đạo đối với GDĐH. Các cơ sở GDĐH đã có hành lang pháp lý khá đầy đủ để tự chủ trong việc huy động, tìm kiếm nguồn tài chính phục vụ cho nhu cầu tồn tại và phát triển của mình./. Tài liệu tham khảo 1. Bộ Giáo dục và Đào tạo, Báo cáo đánh giá tác động chính sách quy định tỷ lệ chi NSNN cho Giáo dục đảm bảo 20% tổng chi NSNN hằng năm trong Dự thảo Luật Giáo dục sửa đổi 2018, tháng 12/2018. 2. Phạm Phụ (2016), Tự chủ và trách nhiệm trước xã hội của các nhà trường, Báo Giáo dục Việt Nam.http://giaoduc.net.vn/Giao-duc-24h/Tu-chu-va-trach-nhiem-truoc-xa-hoi- cua-cac-nha-truong-post170454.gd. 3. Phạm Phụ (2016), Trên thế giới, có nhà nước nào bao cấp cho đại học không?, Báo Giáo dục Việt Nam. http://giaoduc.net.vn/Giao-duc-24h/Tren-the-gioi-co-nha-nuoc-nao-bao-cap- cho-dai-hoc-khong-post169523.gd. 4. Phạm Phụ (2005), Bảy chính sách tài chính cho giáo dục đại học, Báo Tuổi trẻ. http://tuoitre. vn/tin/giao-duc/20050730/7-chinh-sach-tai-chinh-cho-giao-duc-dai-hoc/91288.html. 5. Ngân Anh lược thuật (2015), Nhóm Đối thoại giáo dục đưa ra khuyến nghị về đại học Việt Nam, Vietnam.net.vn. http://vietnamnet.vn/vn/giao-duc/nhom-doi-thoai-giao-duc- dua-ra-khuyen-nghi-ve-dai-hoc-viet-nam-243669.html. 6. Trịnh Ngọc Thạch (2017), “Hai vấn đề của quản trị đại học ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Chuyên san Nghiên cứu Chính sách và quản lý, tập 33, số 01(2017), tr.11-18. 7. Trịnh Ngọc Thạch (2017), “Đổi mới chính sách tự chủ về nhân sự ở các trường đại học Việt Nam đáp ứng yêu cầu tự chủ đại học trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí KHXH&NV, tập 3, só 1b, 9/2017. 8. Vũ Cao Đàm, Trịnh Ngọc Thạch, Đào Thanh Trường (2017), Kỹ năng phân tích và đánh giá chính sách, NXB Thế giới (tái bản có bổ sung 2018).