Chuyên đề 8: Tổ chức bộ máy ngành thuế

Chia sẻ: Thursday | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:40

Thêm vào BST

Báo xấu

727
lượt xem 49
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Chức năng quản lý: là một thể thống nhất những hoạt động tất yếu của chủ thể quản lý nảy sinh do sự phân công, chuyên môn hoá trong hoạt động quản lý nhằm thực hiện mục tiêu chung của quản lý.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Chuyên đề 8: Tổ chức bộ máy ngành thuế

CHUYÊN ĐỀ 8: TỔ CHỨC BỘ MÁY NGÀNH THUẾ A - MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ THUẾ I. VAI TRÒ CỦA TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ THUẾ 1. Khái niệm tổ chức bộ máy quản lý thuế Để hiểu bộ máy quản lý thuế, chúng ta nghiên cứu một số khái niệm liên quan: 1.1. Chức năng quản lý: là một thể thống nhất những hoạt động tất yếu của chủ thể quản lý nảy sinh do sự phân công, chuyên môn hoá trong hoạt động quản lý nhằm thực hiện mục tiêu chung của quản lý. Ch ức năng quản lý xác định khối lượng và trình tự các công việc cơ bản của quá trình quản lý. Mỗi chức năng có nhiều nhiệm vụ cụ thể, là quá trình liên tục của các bước công việc tất yếu phải thực hiện. 1.2. Chức năng quản lý thuế: là những công việc cơ bản vốn có, tất yếu phải thực hiện và trình tự thực hiện các công việc đó để quản lý và thu thuế vào ngân sách. Các công việc này không phụ thuộc vào ý mu ốn ch ủ quan của người quản lý thuế ở bất cứ chế độ quản lý thuế nào (Ví d ụ: nhi ệm v ụ tuyên truyền chính sách thuế, kê khai thuế, tính thuế, thu thu ế, ki ểm tra, thanh tra việc thực hiện nghĩa vụ thuế... là những nhiệm vụ cố h ữu của qu ản lý thuế). Mỗi chức năng, nhiệm vụ này được giao cho bộ phận nào thực hiện sẽ thể hiện vai trò, tác dụng của bộ phận đó đối với công tác quản lý thuế. 1.3. Hệ thống thuế: bao gồm 2 bộ phận chính - Hệ thống chính sách thuế: Gồm các sắc thuế được ban hành dưới hình thức Luật, Pháp lệnh. Mỗi sắc thuế có vai trò điều tiết riêng trong n ền kinh tế, song chúng có mối quan hệ rất mật thiết và tác động lẫn nhau trong quá trình phát huy tác dụng điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. - Hệ thống quản lý thuế: gồm các phương pháp, hình thức quản lý thu thuế, các công cụ quản lý (các quy định, quy trình, biện pháp nghiệp vụ, phương tiện quản lý), cơ cấu tổ chức bộ máy (các bộ phận, các đơn vị thuộc cơ quan thuế các cấp trực tiếp hay gián tiếp thực hiện chức năng quản lý thuế và mối quan hệ giữa chúng), đội ngũ cán bộ, công chức thuế. Trong đó, c ơ cấu tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ thuế (gọi chung là bộ máy qu ản lý thuế) là một bộ phận quan trọng trong hệ thống quản lý thuế. 132
HỆ THỐNG THUẾ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH HỆ THỐNG QUẢN LÝ THUẾ THUẾ - Tổ chức bộ máy quản lý - Các chính sách thuế thuế (Cơ cấu tổ chức; CBCC (Chính sách thuế nội địa và thuế) xuất nhập khẩu) (Bao gồm CQ Thuế và Hải quan) - Cơ chế thực hiện - Các quy trình, biện pháp quản lý thuế 1.4. Tổ chức bộ máy quản lý thuế: là một khâu quan trọng trong công tác quản lý thuế, bao gồm việc xác định cơ cấu tổ chức bộ máy và phân bổ nguồn nhân lực một cách hợp lý, nhằm xây dựng hệ thống qu ản lý thu ế khoa học, phù hợp, đảm bảo tính thống nhất, thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các chức năng quản lý thuế nhằm thực thi chính sách, pháp luật thuế một cách nghiêm minh, bảo đảm thu đúng, đủ, kịp thời tiền thuế vào NSNN. Trong phạm vi chuyên đề này chỉ đề cập đến tổ chức Bộ máy và ch ủ yếu là việc xác định cơ cấu tổ chức Cơ quan Thuế các cấp thực hiện nhiệm vụ thu thuế nội địa. 2. Vai trò của tổ chức bộ máy quản lý thuế - Bộ máy quản lý thuế có vai trò quyết định đến sự vận hành toàn bộ hệ thống thuế. Bộ máy quản lý thuế được tổ chức h ợp lý, th ực hi ện đ ầy đ ủ các chức năng quản lý thuế thì sẽ phát huy được tối đa hiệu lực của toàn bộ hệ thống thuế và hiệu quả quản lý sẽ cao. Ngược lại, một c ơ c ấu t ổ ch ức qu ản lý không phù hợp sẽ kìm hãm, làm suy yếu tổ chức và hạn chế tác dụng của bộ máy. Vai trò của bộ máy quản lý thuế thể hiện: + Bảo đảm hệ thống pháp luật thuế được thực thi đầy đủ, nghiêm túc + Bảo đảm mục tiêu thu NSNN + Nâng cao hiệu quả quản lý thuế, bảo đảm thuận lợi cho người nộp thuế, giảm chi phí quản lý của cơ quan thuế và chi phí tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế. 133
- Con người luôn là yếu tố quyết định sự thành công hay thất bại trong mọi lĩnh vực quản lý. Trong bộ máy quản lý thuế, đội ngũ cán bộ, công ch ức thuế là bộ phận quan trọng, góp phần vào việc xây dựng h ệ th ống chính sách thuế phù hợp, khoa học, minh bạch và quyết định việc đề xuất, áp dụng các phương pháp, quy trình và các biện pháp nghiệp vụ quản lý thu ế h ợp lý, khoa học bảo đảm tính tiên tiến, hiện đại, đạt hiệu quả kinh tế cao. Vì vậy, vi ệc xây dựng, phân bổ nguồn nhân lực phù hợp với nhiệm vụ quản lý thuế, bảo đảm thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý thuế là một trong nh ững n ội dung quan trọng của tổ chức Bộ máy và quyết định hiệu qu ả của B ộ máy quản lý thuế. II. CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN ĐỂ THIẾT KẾ BỘ MÁY QUẢN LÝ THUẾ Cơ sở khoa học để thiết kế bộ máy quản lý thuế là những căn c ứ v ề lý luận và thực tiễn đã được đúc kết có ảnh hưởng, tác đ ộng đ ến vi ệc xác đ ịnh cơ cấu tổ chức bộ máy cơ quan Thuế các cấp. Ở bất cứ quốc gia nào và trong bất cứ giai đoạn phát triển nào, khi thiết kế mô hình tổ ch ức b ộ máy qu ản lý thuế cũng đều phải dựa vào các cơ sở lý luận và thực tiễn sau: 1. Chính sách thuế và quy trình nghiệp vụ quản lý thuế - Tổ chức bộ máy quản lý thuế là xác định một bộ máy quản lý nhằm mục tiêu thực thi tốt pháp luật và các chính sách thuế hiện hành, đ ồng th ời có xem xét đến xu hướng phát triển và hoàn thiện hệ th ống chính sách thu ế cũng như hệ thống quản lý thuế trong tương lai. Khi chính sách thuế thay đổi, nhiệm vụ quản lý thuế ngày càng tăng, dẫn đến sự thay đổi quy trình và nghiệp vụ quản lý cũng như thay đổi nhiệm vụ quản lý của bộ phận, mỗi đơn vị trong cơ cấu tổ chức. Sự thay đổi đến một mức độ nh ất đ ịnh, đòi h ỏi bộ máy quản lý của cơ quan thuế cũng phải được thay đổi, ki ện toàn cho phù hợp, đáp ứng các yêu cầu của công tác quản lý trong điều kiện mới, đồng thời đáp ứng yêu cầu phải thay đổi chính sách thuế và quản lý thuế trong t ương lai. - Quy trình quản lý thuế là căn cứ quan trọng để tổ chức bộ máy quản lý thuế. Các bộ phận trong cơ cấu bộ máy quản lý thu ế (s ố l ượng các b ộ phận, cơ cấu, năng lực từng bộ phận phải được xác định phù h ợp v ới phương pháp quản lý thuế, bảo đảm thực hiện đầy đủ quy trình nghiệp vụ, từng khâu quản lý thuế và bảo đảm hiệu quả kinh tế cao. Trước đây, khi số lượng người nộp thuế chưa nhiều, loại hình sản xuất còn đơn giản, trình độ sản xuất và quản lý kinh doanh còn thấp, công tác quản lý thuế được thực hiện theo quy trình chuyên quản, tổ chức bộ máy của Cục Thuế được tổ chức thành các phòng chuyên quản đối với từng loại đối tượng nộp thuế theo ngành nghề là hoàn toàn phù hợp. Song, cùng với xu hướng phát triển của nền kinh tế, NNT cũng ngày càng phát triển nhanh cả về số lượng và chất lượng, trình độ sản xuất và kinh doanh cũng ngày càng nâng cao, trình độ quản lý ngày càng hiện đại, đòi hỏi công tác quản lý thuế cũng ngày càng phải hoàn thiện hơn. Sự tăng lên của NNT đến mức độ nh ất định, cơ chế quản lý thuế cũ theo phương pháp chuyên quản, thủ công đã nảy 134
sinh những bất cập trong quản lý, đòi hỏi cơ quan thuế ph ải nghiên cứu, đổi mới quy trình, biện pháp quản lý, áp dụng các phương pháp qu ản lý thu ế tiên tiến, thay quản lý chuyên quản bằng cơ ch ế quản lý thu ế tách 3 b ộ ph ận đ ộc lập và cơ chế này được hoàn thiện dần bằng việc tăng cường m ột số các chức năng quản lý thuế độc lập (như xử lý dữ liệu thuế, nộp thuế qua kho bạc...). Theo đó, bộ máy quản lý thuế cũng được hoàn thi ện và ki ện toàn d ần trong suốt quá trình phát triển của hệ thống Thuế thống nhất hơn 10 năm qua. 2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Thuế các cấp Mục tiêu của việc tổ chức bộ máy quản lý thuế là nh ằm xác định và phân chia các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý thu ế m ột cách h ợp lý, trên cơ sở đó hình thành các bộ phận, các đơn vị thuộc cơ quan thuế các cấp để thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ quản lý thuế, bảo đảm pháp luật thuế được thực thi một cách nghiêm minh, cơ quan Thuế hoàn thành nhiệm vụ động viên ngân sách nhà nước. C ơ cấu t ổ ch ức b ộ máy quản lý thuế các cấp: Trung ương, Tỉnh, Huyện phải được xác định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và yêu cầu công tác quản lý thuế ở từng cấp, bảo đảm sự chỉ đạo thông suốt, thống nhất trong cả nước. - Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Thuế các cấp đ ược Nhà nước quy định tại các văn bản pháp quy. Theo quy định tại các văn bản pháp quy hiện hành1 thì cơ quan Thuế các cấp đều có chung chức năng cơ bản là quản lý thu thuế và thu khác vào ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, ở mỗi cấp khác nhau, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan Thuế được quy định khác nhau. + Cơ quan Tổng cục Thuế có chức năng quản lý Nhà nước đ ối với các khoản thu nội địa, bao gồm: thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác c ủa NSNN. Đồng thời, cũng có nhiệm vụ chỉ đạo toàn diện việc thực hiện công tác quản lý thu thuế và thu khác thống nhất trong cả nước; đề xuất các quy trình, biện pháp nghiệp vụ quản lý thuế phù hợp và chỉ đạo thực hiện trong toàn ngành. Ngoài ra, còn có nhiệm vụ tham gia với Bộ Tài chính trong công tác xây dựng chính sách thuế. Hiện nay, Tổng cục Thuế không có chức năng trực tiếp thu thuế. + Cục Thuế tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Chi cục Thuế quận, huyện, thị xã có nhiệm vụ cơ bản là quản lý và trực ti ếp thu các kho ản thuế, phí và thu khác vào NSNN. Vì vậy, cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế ở cấp Trung ương và c ấp địa phương về cơ bản là thống nhất, nhưng có những điểm khác nhau, phù hợp và phục vụ trực tiếp cho việc thực hiện nhiệm vụ của từng cấp. Ví dụ: Tổng cục Thuế thực hiện chức năng giúp Bộ Tài chính nghiên cứu xây dựng chính sách thuế, chức năng hợp tác quốc tế về thuế vì v ậy t ại cơ quan Tổng cục Thuế phải thành lập Ban chính sách, Ban H ợp tác qu ốc t ế. Nhưng tại Cục Thuế, Chi cục Thuế lại không tổ chức các phòng này vì Cục 1 Quyết định số 76/2007/QĐ-TTg ngày 28/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thuế trực thuộc Bộ Tài Chính. 135
Thuế, Chi cục Thuế không có chức năng trực tiếp xây dựng chính sách thuế và hợp tác quốc tế. - Khi chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Thuế thay đổi để đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý thuế thì đến một mức độ nhất đ ịnh tổ ch ức bộ máy cũng phải thay đổi nhằm thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý thuế. + Trước năm 1994, cơ quan Thuế không có chức năng hợp tác quốc tế về thuế mà chỉ là chức năng quan hệ quốc tế đơn thuần nên công việc liên quan đến quan hệ quốc tế chỉ do một bộ phận thuộc phòng Thuế xuất nhập khẩu tại Tổng cục Thuế thực hiện. Năm 1994, cơ quan Thu ế đ ược Chính phủ giao chức năng hợp tác quốc tế về thuế và quản lý thuế quốc tế, lúc đó tại Tổng cục Thuế phải thành lập phòng Hợp tác quốc tế. + Vào đầu những năm 90, khi công nghệ tin học ch ưa phát tri ển t ại Việt Nam, việc quản lý thuế chủ yếu thực hiện theo phương pháp thủ công thì nhiệm vụ nghiên cứu ứng dụng công nghệ tin học vào quản lý thu ế ch ỉ do một tổ thuộc phòng Kế hoạch của Tổng cục thực hiện. Khi chức năng phát triển tin học và áp dụng công nghệ tin học vào quản lý thuế càng phát triển và là yêu cầu không thể thiếu thì tại Tổng cục Thu ế đã thành l ập Trung tâm Tin học, tại Cục Thuế thành lập phòng Tin học, Chi cục Thuế thành lập Tổ Tin học). - Ở bất cứ nước nào hệ thống pháp luật về thuế là một b ộ ph ận trong hệ thống pháp luật Nhà nước. Cơ quan Thuế là cơ quan quản lý Nhà nước, thay mặt Nhà nước quản lý và tổ chức thực thi pháp lu ật trong lĩnh v ực thu ế. Vì vậy, Nhà nước giao cho ngành Thuế th ẩm quy ền nh ất đ ịnh và đ ộc l ập trong việc tổ chức và điều hành toàn diện các hoạt động quản lý thu thu ế, quyết định các biện pháp quản lý thuế phù hợp với th ực t ế, ph ục v ụ t ốt nh ất yêu cầu của người nộp thuế, bảo đảm quản lý thu thuế đúng pháp luật và đạt hiệu quả cao. Tuy nhiên, ở Việt Nam từ trước năm 2007, một số chức năng quản lý thuế chưa được Nhà nước giao cho cơ quan Thuế hoặc có giao nhưng chưa đủ các cơ sở pháp lý để cơ quan Thuế tổ chức các bộ phận độc lập thực hiện các chức năng quản lý thuế của mình. Như: chức năng cưỡng chế thu nợ thuế, chức năng điều tra các vụ vi phạm về thuế lớn. Từ năm 2007, Lu ật Quản lý thuế được ban hành theo đó, cơ quan Thuế có chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ và cưỡng chế hành chính về thuế và chức năng điều tra hành chính các vụ vi phạm về thuế. Vì vậy, tại cơ quan Thuế các cấp phải tổ chức các bộ phận độc lập để thực hiện tốt các chức năng được giao. 3. Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước Nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước quy định việc phân chia địa giới hành chính quốc gia (tỉnh, thành phố, huyện, xã...), tổ ch ức bộ máy nhà nước và cơ chế quản lý nhà nước trên từng địa phận hành chính đã phân chia. Một số nước trên thế giới có cơ chế quản lý hành chính nhà nước tại địa phương độc lập với quản lý chuyên môn của từng ngành kinh t ế. Nh ư vậy, quản lý thuế cũng hoàn toàn độc lập với hoạt đ ộng c ủa chính quy ền đ ịa 136
phương và tổ chức bộ máy quản lý thuế không nhất thiết phải theo địa giới hành chính, mà có thể tổ chức theo vùng (Cục Thuế vùng quản lý thu ế đ ối với các NNT đóng trên một số tỉnh), hoặc trong một tỉnh, thành ph ố có th ể t ổ chức nhiều Cục Thuế để quản lý đối với từng loại ĐTNT khác nhau... nh ằm bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của bộ máy, bảo đảm phục vụ ĐTNT và quản lý thu thuế nhanh, kịp thời. Ngược lại, một số nước thực hiện cơ chế quản lý nhà nước theo địa giới hành chính, công tác quản lý của các ngành kinh tế phải ph ụ thuộc và phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước tại địa phương thì công tác thu ế cũng phải gắn với chính quyền địa phương. Lúc đó, bộ máy quản lý thuế phải tổ chức theo từng cấp phù hợp với các cấp hành chính nhà n ước. Thông thường, mỗi tỉnh sẽ tổ chức một Cục Thuế, mỗi huyện sẽ tổ chức một Chi cục Thuế... Đặc trưng nhất theo cơ chế quản lý này là Trung Quốc. Hiện nay, cơ chế quản lý hành chính Nhà nước Việt Nam theo cơ chế quản lý theo địa giới hành chính gồm các cấp: Trung ương; Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện; xã. Cơ quan Thuế là cơ quan Nhà nước thực hiện việc quản lý nhà nước về thuế, do đó công tác quản lý thuế cũng ph ải tuân theo nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, c ơ c ấu t ổ ch ức quản lý thuế được tổ chức theo 3 cấp: Cấp Trung ương (có Tổng c ục Thu ế); Cấp Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (có Cục Thuế t ỉnh, Thành ph ố); Cấp quận, huyện (có Chi cục Thuế quận, huy ện). Riêng c ấp xã, không t ổ chức cơ quan Thuế độc lập mà chỉ tổ chức bộ phận quản lý thuế tại xã, phường (hoặc liên xã, liên phường) thuộc Chi cục Thuế quận, huyện. Công tác thuế cũng gắn chặt và phục vụ hoạt động của chính quyền địa phương 4. Đặc điểm người nộp thuế Doanh nghiệp và cá nhân nộp thuế là đối tượng quản lý thuế của cơ quan Thuế. Đặc điểm của người nộp thuế gồm: ngành ngh ề kinh doanh, quy mô, hình thức sở hữu, trình độ quản lý, trình độ công ngh ệ... đ ều chi ph ối việc xác định các phương pháp, biện pháp, quy trình quản lý thuế. Khi đ ặc điểm của Đối tượng nộp thuế thay đổi, quy mô ngày càng phát triển, mở rộng, trình độ quản lý, trình độ công nghệ ngày càng hiện đại thì đòi hỏi phương pháp, biện pháp, quy trình quản lý thuế của cơ quan Thuế cũng ph ải thay đổi, từ đó chi phối việc xác định cơ cấu tổ chức quản lý thuế. Chính vì vậy, khi thiết kế mới hay cải tiến cơ cấu tổ chức quản lý, cơ quan thu ế ph ải căn cứ vào các đặc điểm của đối tượng nộp thuế để bố trí các bộ ph ận qu ản lý và nhân lực phù hợp. 5. Ví trí địa lý Vị trí địa lý thể hiện trên các phương diện: địa bàn hoạt động của người nộp thuế và phạm vi quản lý của Cơ quan Thuế, dân số, dân cư... Địa bàn thành thị, nông thôn, đồng bằng, miền núi, vùng sâu, vùng xa... sẽ chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố và điều kiện khác nhau (như khí h ậu, địa hình, hệ thống thông tin...) tác động tốt hoặc không t ốt, thu ận l ợi ho ặc 137
không thuận lợi đối với sản xuất kinh doanh cũng như quản lý, t ừ đó ảnh hưởng đến việc xác định các biện pháp quản lý, cơ cấu t ổ ch ức, c ơ c ấu nhân lực thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý thu ế. Thông th ường, ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, số lượng và quy mô của người nộp thuế nhỏ nên tổ chức bộ máy quản lý thuế thường gọn nhẹ hơn. Tuy nhiên, đối với vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa hình thường khó khăn, hệ thống thông tin bị hạn chế và trình độ dân trí thường thấp hơn so với các vùng đồng b ằng, thành thị, vì vậy việc áp dụng công nghệ hiện đại vào quản lý th ường b ị h ạn chế. Do đó, ở mức độ nào đó vẫn phải áp dụng ph ương pháp quản lý th ủ công, vì vậy nguồn nhân lực phân bổ cho công tác quản lý thường chiếm tỷ trọng lớn hơn so với các vùng khác (tỷ trọng biên chế so với kết quả thu ngân sách). 6. Ưu điểm, nhược điểm của cơ cấu tổ chức quản lý thuế hiện hành Việc kiện toàn và đổi mới tổ chức bộ máy quản lý phải nhằm mục tiêu khắc phục những tồn tại, phát huy những ưu điểm của bộ máy quản lý cũ, phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý thuế, bảo đảm hiệu quả quản lý cao hơn. Vì vậy, khi kiện toàn, hay cải tiến bộ máy qu ản lý, các nhà qu ản lý bao giờ cũng phải phân tích ưu, nhược điểm của bộ máy quản lý thu ế hiện hành, từ đó rút ra những vấn đề còn bất cập cần hoàn thiện. Để xây dựng được cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế phù h ợp, hi ệu lực và hiệu quả, trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý của cơ quan thuế các cấp, cần phân tích và kết hợp tất cả các yếu tố nêu trên. III. MỘT SỐ MÔ HÌNH TỔ CHỨC QUẢN LÝ THUẾ TRÊN THẾ GIỚI Mô hình tổ chức quản lý thuế là bộ máy quản lý thuế được khái quát theo một nguyên tắc cơ bản nhất, bao trùm và chi phối việc xác định s ố lượng các bộ phận, chức năng, nhiệm vụ quản lý thuế của từng bộ ph ận trong cơ cấu tổ chức. Các nhà nghiên cứu chính sách và qu ản lý thu ế (chuyên gia của Quĩ Tiền tệ Quốc tế) đã tổng kết các mô hình và đánh giá ưu nhược điểm các mô hình tổ chức quản lý thuế đã được các nước trên th ế giới áp dụng. Tuy nhiên, trong thực tế một số các mô hình đều đ ược áp dụng r ời r ạc trong từng cấp quản lý thuế phù hợp với ch ức năng, nhi ệm vụ c ủa t ừng c ấp, nhưng hầu hết các mô hình được vận dụng kết hợp với nhau đ ể phát huy ưu điểm và khắc phục nhược điểm của từng mô hình riêng rẽ. 1. Mô hình tổ chức quản lý theo sắc thuế 1.1. Khái niệm Là mô hình lấy việc quản lý theo sắc thuế là nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận (gọi chung là phòng) quản lý m ột hoặc một số loại thuế cụ thể (VD: phòng thuế Thu nhập cá nhân; phòng Thuế thuế thu nhập doanh nghiệp, phòng thuế Giá trị gia tăng, phòng thu ế Tiêu thụ đặc biệt…). 138
1.2. Đặc trưng cơ bản Mỗi phòng thực hiện tất cả các chức năng để quản lý lo ại thu ế mà phòng đó được phân công quản lý thu đối với tất cả các đối tượng nộp thuế. 1.3. Ưu, nhược điểm */ Ưu điểm - Tạo điều kiện để chuyên sâu quản lý từng sắc thuế, hiểu rõ phương pháp quản lý sắc thuế một cách hiệu quả nhất, cho phép từng phòng tự phát triển các chương trình chuyên sâu phù hợp nhất theo yêu cầu quản lý c ủa từng sắc thuế. - Phản ứng kịp thời với những thay đổi của luật thuế hay nh ững bi ện pháp quản lý đối với từng sắc thuế. Khi một chính sách thu ế nào đó có s ự b ổ sung, sửa đổi hoặc thay đổi quy trình quản lý thì chỉ phải thay đổi trong m ột phòng quản lý sắc thuế đó hoặc khi có sắc thuế mới phát sinh thì ch ỉ c ần thành lập thêm một phòng mới để quản lý sắc thuế đó, các phòng khác không thay đổi. - Mô hình này thuận lợi và phù hợp với các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, có môi trường tài chính không ổn định và có các quy định khác nhau về thủ tục quản lý đối với từng loại thuế. */ Nhược điểm - Chi phí quản lý cao, hiệu suất quản lý thấp vì ch ức năng qu ản lý b ị chồng chéo giữa các bộ phận. Mỗi bộ phận đều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý trong khi có những chức năng có thể chỉ do một bộ phận quản lý hoặc mỗi bộ phận phải có một hệ thống chương trình ph ầm mềm riêng phục vụ quản lý… - Gây khó khăn trong việc tuân thủ luật thuế của NNT vì đ ể hiểu và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ thuế (nghĩa vụ nộp nhiều loại thuế khác nhau), họ phải cần đến sự hỗ trợ của nhiều bộ phận trong cùng một cơ quan thuế. Dẫn đến chi phí tuân thủ pháp luật của NNT và của cơ quan thuế cao. - Dễ xảy ra sự thông đồng giữa NNT và cán bộ quản lý thuế do mỗi phòng hoạt động độc lập với các phòng khác, làm cho s ự ki ểm tra, ki ểm soát giữa các phòng hoặc không có hoặc kém hiệu quả. - Bộ máy quản lý cồng kềnh. Mô hình này được áp dụng ở Việt Nam đối với tất cả các sắc thu ế vào đầu những năm 90 và chủ yếu thực hiện ở cấp cơ quan Tổng c ục Thu ế. Đây là giai đoạn thực hiện cải cách thuế bước I, chuyển đổi từ việc áp dụng nhiều chế độ thu và thuế khác nhau đối với các thành ph ần kinh t ế sang vi ệc áp dụng một hệ thống thuế thống nhất đối với mọi thành ph ần kinh t ế. Vì vậy, thời gian này, chính sách thuế thường xuyên thay đổi, bổ sung và hoàn thiện. Nhiều sắc thuế mới được nghiên cứu áp dụng. Việc áp dụng mô hình tổ chức bộ máy quản lý theo sắc thuế là phù hợp. 139
Cùng với quá trình cải cách thuế, chính sách thuế bắt đầu ổn đ ịnh d ần, việc quản lý đối với từng sắc thuế bắt đầu đi vào n ền n ếp, mô hình t ổ ch ức bộ máy quản lý theo sắc thuế bắt đầu kém phát huy hiệu quả và d ần đ ược chuyển đổi sang mô hình quản lý thuế mới phù hợp hơn, hiệu quả hơn. Tuy nhiên, một số sắc thuế mang tính chất đặc thù vẫn áp dụng việc quản lý theo sắc thuế, như: Thuế Thu nhập cá nhân, thuế Tài sản... Việc quản lý thuế Thu nhập cá nhân vừa mang tính chất quản lý theo sắc thuế vừa mang tính chất quản lý theo đối tượng. Bởi lẽ: đối tượng điều chỉnh của thuế Thu nhập cá nhân là những cá nhân có thu nhập – là nh ững đối tượng nhỏ. Hiện nay, theo Quyết định của Chính phủ, từ 01/7/2007 việc quản lý theo sắc thuế ở Việt Nam được thực hiện đối với thuế Thu nh ập cá nhân. Theo đó, tại Tổng cục Thuế, Cục Thuế, Chi cục Thu ế thành l ập Ban, Phòng, Đội quản lý thuế Thu nhập cá nhân. Trong quá trình áp dụng, mô hình quản lý theo sắc thuế vẫn đan xen với quản lý thuế theo chức năng, bởi lẽ, trong bộ phận quản lý theo s ắc thu ế l ại hình thành các bộ phận thực hiện từng chức năng riêng biệt để quản lý đối với sắc thuế đó (như: hỗ trợ người nộp thuế, kê khai thuế, ki ểm tra, thanh tra thuế...). Mặt khác, mỗi chức năng quản lý còn phải điều chỉnh theo từng nhóm giao dịch (như: thu nhập từ chuyển quy ền sử dụng đất, chuy ển d ịch tài sản, thu nhập từ kinh doanh bất động sản, vốn... 2. Mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm Người nộp thuế 2.1. Khái niệm Là mô hình tổ chức lấy quản lý theo nhóm NNT làm nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận (phòng) quản lý theo từng nhóm NNT. Một số nước phân loại nhóm NNT theo quy mô, một số nước khác phân loại theo ngành nghề kinh doanh hoặc theo hình th ức s ở h ữu. Từ đó, hình thành các phòng quản lý thu thuế theo đ ối t ượng (quy mô) k ết hợp với theo ngành nghề kinh doanh của đối tượng đó (Ví d ụ: Phòng qu ản lý thuế các doanh nghiệp lớn, phòng quản lý thuế các doanh nghiệp vừa, nh ỏ; phòng quản lý thuế doanh nghiệp ngành công nghiệp, phòng quản lý thuế ngành Hàng không, Điện lực… hoặc phòng quản lý thuế khu vực kinh tế quốc doanh, phòng quản lý thuế khu vực kinh tế dân doanh…) 2.2. Đặc trưng cơ bản Mỗi phòng thực hiện tất cả các chức năng quản lý để quản lý thu tất cả các sắc thuế mà NNT được phân công quản lý phải có nghĩa vụ với Nhà nước. 2.3. Ưu, nhược điểm * Ưu điểm 140
- Đáp ứng yêu cầu quản lý thuế phù hợp với đặc điểm của t ừng loại đối tượng nộp thuế. - Tạo điều kiện thực hiện phương pháp quản lý và phân bổ nguồn l ực phù hợp với những rủi ro về quản lý thuế đối với các nhóm NNT khác nhau, tạo sự an toàn cho Ngân sách. Thông thường, phòng quản lý các đ ối t ượng nộp thuế lớn thường được bố trí những cán bộ có năng lực, có trình đ ộ và kinh nghiệm quản lý cao nhằm giám sát chặt một số đối tượng nộp thuế có số thu lớn. Sự sắp xếp này nhằm tạo ra những biện pháp quản lý phù hợp với một nhóm đối tượng nộp thuế đặc biệt, nâng cao hiệu quả quản lý đối với các nguồn thu lớn của NSNN. - Là cơ sở giao nhiệm vụ rõ ràng và giám sát thực hiện, đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách đối với một hoặc một s ố nhóm ng ười nộp thuế. Ví dụ: khi xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành dự toán thu NSNN ở một loại doanh nghiệp hoặc một ngành nghề nào đó thì có th ể quy ngay trách nhiệm thuộc bộ phận nào. * Nhược điểm - Không đáp ứng được yêu cầu quản lý thuế khi số lượng và quy mô của người nộp thuế thường xuyên tăng lên, loại hình s ản xu ất kinh doanh ngày càng đa dạng, phức tạp, phạm vi hoạt động kinh doanh ngày càng r ộng, đa dạng, đa lĩnh vực, thuộc nhiều hình thức sở hữu khác nhau. - Dễ xảy ra sự không thống nhất trong việc ch ỉ đạo th ực hiện các lu ật thuế, các biện pháp quản lý của cùng một sắc thuế nh ưng đối với các lo ại người nộp thuế khác nhau, tạo ra sự không công bằng về thuế giữa các người nộp thuế. - Bộ máy quản lý cồng kềnh, chi phí quản lý cao do mỗi b ộ phòng đ ều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý đối với nhóm người nộp thuế do phòng quản lý. - Dễ dẫn đến quản lý chuyên quản khép kín, móc ngoặc, tham nhũng, tiêu cực nếu không có sự giám sát chặt chẽ, kiểm tra thường xuyên. Mô hình này áp dụng ở Việt nam trong giai đoạn cải cách thuế bước I và II và thực hiện chủ yếu ở cấp Cục Thuế, Chi c ục Thu ế. Th ể hi ện ở vi ệc phân cấp: Cục Thuế quản lý đối tượng nộp thuế lớn, vừa; Chi cục Thuế quản lý đối tưọng nộp thuế nhỏ. Thời kỳ đầu Cục Thuế quản lý NNT chia theo ngành nghề kinh doanh, dần chuyển sang phân công quản lý NNT theo hình thức sở hữu (Doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp ngoài quốc doanh). Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình này ở Việt Nam chưa triệt để do: chưa áp dụng cơ chế cơ sở kinh doanh tự kê khai, tự tính thuế, tự nộp thuế vào NSNN; chưa có tiêu chí rõ ràng cho việc phân loại quy mô doanh nghi ệp; chưa ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý... Vì vậy hiệu quả quản lý chưa cao, đặc biệt trong điều kiện số lượng doanh nghiệp ngày càng tăng v ới tốc độ nhanh. 141
Trong thực tế, mô hình này vẫn đan xen với quản lý thu ế theo ch ức năng và theo sắc thuế. Thể hiện: trong mỗi bộ phận quản lý theo nhóm đối tượng lại được tổ chức thành các bộ phận quản lý theo từng chức năng đối với nhóm đối tượng đó và vẫn tồn tại bộ phận quản lý theo các s ắc thu ế đ ặc thù. Quản lý thuế theo nhóm đối tượng, đặc biệt là quản lý nhóm đối tượng nộp thuế có quy mô lớn và theo nhóm ngành kinh tế mũi nhọn (Đi ện lực, Hàng không, Bảo hiểm, Ngân hàng...) đang là xu hướng được áp dụng ở các nước có nền kinh tế phát triển. 3. Mô hình tổ chức bộ máy theo chức năng 3.1. Khái niệm Là mô hình lấy chức năng quản lý thuế làm nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận thực hiện một hoặc một số chức năng nhất định trong quy trình quản lý thuế như: Phòng tuyên truyền và hỗ trợ đối tượng nộp thuế , Phòng xử lý tờ khai và dữ liệu về thuế, Phòng c ưỡng chế và quản lý thu nợ, phòng Thanh tra thuế...) 3.2. Đặc trưng cơ bản Mỗi phòng thực hiện một hoặc một số chức năng quản lý thuế có quan hệ mật thiết với nhau để quản lý đối với tất cả các đ ối t ượng nộp thu ế theo chức năng được phân công thực hiện. 3.3. Ưu, nhược điểm * Ưu điểm - Thích ứng với mọi sự thay đổi về chính sách thuế và người nộp thuế. - Hiệu quả quản lý cao do công tác quản lý được chuyên môn hoá, chuyên sâu, chuyên nghiệp theo từng chức năng. Đặc biệt nếu k ết h ợp với quản lý thuế theo quy mô đối tượng nộp thuế thì hiệu quả sẽ càng cao hơn. - Tạo điều kiện cho người nộp thuế tăng cường tính tự giác và gi ảm chi phí tuân thủ luật thuế của người nộp thuế, giảm chi phí quản lý của c ơ quan Thuế. - Giảm thiểu hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong quản lý thu ế do s ự kiểm tra, giám sát giữa các bộ phận cùng thực hiện quy trình quản lý thuế. * Nhược điểm Chưa hoàn toàn thích ứng trong điều kiện trình độ hiểu biết pháp luật thuế và trình độ tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế của người dân nói chung và của người nộp thuế nói riêng còn thấp và trong cơ ch ế giao chỉ tiêu pháp l ệnh thu ngân sách. Bởi, đặc tính phân đoạn trong công tác qu ản lý d ễ d ẫn t ới vi ệc mỗi bộ phận chức năng chỉ tập trung vào một khía cạnh hẹp của người nộp thuế và tách biệt với công việc của các bộ phận khác, thiếu bộ phận để tập 142
hợp, điều phối hoạt động của các bộ phận chức năng quản lý với nhau. Do đó, nếu người đứng đầu cơ quan thuế không quản lý chặt chẽ, cán bộ thuế trách nhiệm không cao, để xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành d ự toán Nhà nước giao thì khó quy trách nhiệm cho tổ chức và cá nhân nào vì cả 4 khâu quản lý thuế đều liên quan đến việc hoàn thành nhi ệm v ụ thu ngân sách. Từ năm 1990 đến nay, tổ chức bộ máy Thuế đã hình thành một số bộ phận quản lý theo chức năng, số bộ phận này được thiết kế trong b ộ máy ngày càng nhiều, song về cơ bản tổ chức bộ máy chưa được tổ chức theo chức năng. Năm 1993 thực hiện quy trình quản lý thuế theo 3 bộ phận độc lập thực hiện 3 chức năng quản lý thuế: Tính thuế và ra thông báo thu ế, đôn đốc thu nộp thuế, thanh tra thuế. Trong đó, mới chỉ có ch ức năng thanh tra thuế được tổ chức hoàn chỉnh thành tổ chức độc lập. Năm 2004 mới thành lập bộ phận thực hiện chức năng tuyên truyền pháp luật thuế và hỗ trợ đối tượng nộp thuế độc lập tại cơ quan Thuế các cấp. Các chức năng khác: x ử lý tờ khai thuế, quản lý nợ thuế và cưỡng chế thu nợ thuế còn rải rác do các phòng quản lý thu theo đối tượng thực hiện hoặc còn ghép giữa các chức năng với nhau (Xử lý tờ khai ghép với tin học). Mô hình này được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển. Trong quá trình áp dụng, mô hình quản lý thuế theo chức năng được áp dụng đan xen với nguyên tắc quản lý theo nhóm đối tượng nộp thuế và theo sắc thuế. 4. Mô hình kết hợp giữa các nguyên tắc quản lý thuế Để phát huy ưu điểm và khắc phục những tồn tại của các mô hình quản lý thuế trên, nhiều nước trên thế giới áp dụng mô hình qu ản lý thu ế k ết hợp các nguyên tắc quản lý: theo chức năng, theo nhóm đối t ượng và theo s ắc thuế, trong đó xác định một nguyên tắc bao trùm. Thông th ường có m ột s ố hình thức kết hợp sau (trong đó nguyên tắc đầu tiên là nguyên tắc bao trùm): - Sắc thuế - Chức năng - Quy mô đối tượng - Chức năng - Quy mô đối tượng - Sắc thuế - Đối tượng (quy mô, ngành nghề) - Chức năng - Sắc thuế Trong 3 hình thức kết hợp trên, hình thức thứ 2 và th ứ 3 đ ược áp d ụng rộng rãi và có ưu điểm hơn. * Mô hình kết hợp Chức năng - Quy mô đối tượng - Sắc thuế: Mô hình này thường được áp dụng ở các nước phát triển và đang phát triển và trong điều kiện thực hiện cơ chế cơ sở kinh doanh tự kế khai, t ự tính thuế và tự nộp thuế vào NSNN. Theo mô hình này, trong cơ quan Thuế thành lập các bộ phận quản lý theo từng chức năng quản lý thuế (bộ phận hỗ trợ người nộp thuế; bộ phận kê khai và kế toán thuế; bộ phận quản lý nợ và cưỡng chế thu nợ thuế; bộ phận kiểm tra, thanh tra thuế). Trong mỗi bộ phận quản lý theo chức năng nêu trên lại hình thành các bộ phận quản lý đối với từng loại nhóm đối tượng nộp thuế (lớn, 143
vừa, nhỏ hoặc theo từng ngành kinh tế: hàng không, điện lực, ngân hàng...). Ví dụ: Bộ phận hỗ trợ doanh nghiệp lớn; bộ phận thanh tra các tập đoàn, các tổng công ty. Tuy nhiên, cũng có những chức năng được thành lập để quản lý đối với tất cả các NNT. Như: bộ phận kê khai, kế toán thuế sẽ quản lý vi ệc kê khai của tất cả các đối tượng nộp thuế và theo dõi kết quả thu thu ế trong toàn ngành. Bên cạnh các bộ phận quản lý thuế theo chức năng, một số sắc thuế (chủ yếu là thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản) lại được thành lập bộ phận quản lý riêng, độc lập để quản lý các sắc thuế này. Trong bộ phận quản lý theo sắc thuế, cũng thành lập các bộ phận quản lý theo từng ch ức năng. Ví dụ: trong bộ phận quản lý thuế thu nhập cá nhân, hình thành các b ộ ph ận: h ỗ trợ người nộp thuế, kê khai thuế thu nhập cá nhân, thanh tra thuế thu nh ập cá nhân... * Mô hình kết hợp Đối tượng (quy mô, ngành nghề) - Chức năng - Sắc thuế: Hiện nay một số nước tiên tiến trên thế giới đang áp dụng mô hình quản lý theo nhóm đối tượng chia theo quy mô (lớn, vừa, nhỏ) hoặc theo nhóm ngành kinh tế quan trọng (Điện lực, Hàng không, Bảo hiểm, Ngân hàng, Bưu chính viễn thông...). Trong mỗi bộ phận quản lý theo đối tượng lại thành lập các bộ phận quản lý theo chức năng để quản lý và thu thu ế đ ối v ới NNT đó (như các bộ phận: Hỗ trợ; Kê khai và kế toán thuế; Quản lý nợ thuế; Thanh tra, kiểm tra thuế). Bên cạnh đó, một số sắc thuế (chủ yếu là thuế thu nh ập cá nhân, thu ế tài sản) lại được thành lập bộ phận quản lý riêng, độc lập để quản lý các s ắc thuế này và trong từng bộ phận quản lý theo s ắc thuế l ại hình thành b ộ ph ận quản lý theo từng chức năng. B - QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN VÀ HOÀN THIỆN TỔ CHỨC BỘ MÁY NGÀNH THUẾ VIỆT NAM (Giai đoạn 1990 đến tháng 5/2007) Quá trình hình thành, phát triển và hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý thuế đã trải qua nhiều giai đoạn gắn với các giai đoạn phát tri ển của cách mạng Việt nam. Mỗi giai đoạn tương ứng và phù hợp với một b ước thay đ ổi trong chính sách động viên tài chính của Đảng và Nhà nước nh ằm ph ục v ụ cho công cuộc cách mạng giải phóng dân tộc cũng như xây dựng đất nước. Các giai đoạn phát triển của Tổ chức bộ máy quản lý thu ế đ ược trình bày t ại tài liệu “Lịch sử phát triển ngành Thuế Việt Nam”. Do đó, trong phạm vi tài liệu này chỉ đề cập đến sự phát triển của tổ chức bộ máy quản lý thuế gắn với sự thay đổi và hoàn thiện của chính sách và nghiệp vụ quản lý thu ế t ừ năm 1990 đến nay. I. ĐẶC TRƯNG VÀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ MÁY QUẢN LÝ THUẾ GIAI ĐOẠN CẢI CÁCH THUẾ 144
Quá trình phát triển của bộ máy quản lý thuế được phân tích và đánh giá qua các mốc chuyển đổi và kiện toàn tổ chức bộ máy (đ ược đánh d ấu bằng việc ban hành các văn bản pháp quy của Nhà nước và văn bản của ngành Thuế về tổ chức bộ máy). 1. Giai đoạn từ 1990 đến 2003 Bộ máy ngành Thuế được tổ chức theo Nghị định số 281/HĐBT ngày 7/8/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) Năm 1990, cùng với đường lối đổi mới kinh tế của Đảng và Nhà nước, các thành phần kinh tế ở Việt Nam đã phát triển nhanh theo cơ ch ế th ị trường định hướng XHCN, Đảng và Nhà nước cũng chủ trương thực hiện cải cách thuế, bắt đầu áp dụng một hệ thống thuế thống nh ất (gồm 9 s ắc thu ế) đối với mọi thành phần kinh tế. Để thống nhất công tác quản lý thu thuế trong cả nước, phù hợp với sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá t ập trung, bao cấp sang nền kinh tế nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, ngày 7/8/1990 Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định số 281/HĐBT về việc thành lập Hệ thống thu thuế Nhà nước trên cơ sở sáp nhập 3 cơ quan thu trực thuộc Bộ Tài chính: Cục Thu quốc doanh, C ục Thu ế Công th ương nghiệp, Vụ Thuế Nông nghiệp. Hệ thống thu thuế Nhà nước (gọi chung là Tổng cục Thuế) là hệ thống dọc, trực thuộc Bộ Tài chính. 1.1. Đặc trưng và nhiệm vụ cơ bản của Hệ thống thu thuế Nhà nước 1.1.1. Hệ thống thu thuế Nhà nước thực hiện việc quản lý thống nhất trong cả nước tất cả các loại thuế, phí của Ngân sách Nhà n ước (tr ừ các khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu do ngành Hải quan quản lý). 1.1.2. Hệ thống thu thuế Nhà nước được tổ chức theo ngành dọc từ Trung ương đến quận, huyện. - Tại Trung ương có Tổng cục Thuế. Tổng cục Thuế là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, là bộ máy cao nhất trong hệ th ống thu thu ế Nhà n ước thực hiện nhiệm vụ giúp Bộ Tài chính nghiên cứu, hoạch định chính sách thuế và soạn thảo các văn bản pháp quy về thuế; ch ỉ đạo và t ổ ch ức th ực hiện thống nhất trong cả nước công tác quản lý thu thuế và thu khác đ ối với mọi thành phần kinh tế. - Tại tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có C ục Thuế t ỉnh, thành phố (gọi chung là Cục Thuế). Cục Thuế là cơ quan chuyên môn thuộc Tổng cục Thuế, có nhiệm vụ hướng dẫn, chỉ đạo và trực tiếp thực hiện thống nhất công tác quản lý thu thuế và thu khác trên địa bàn được phân công. - Tại quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố có Chi C ục Thu ế qu ận, huyện, thị xã (gọi chung là Chi cục Thuế). Chi cục Thuế là cơ quan chuyên môn trực thuộc Cục Thuế, có nhiệm vụ trực tiếp tổ chức công tác quản lý thu 145
thuế và thu khác trên địa bàn theo đúng pháp luật và sự h ướng d ẫn c ủa c ơ quan Thuế cấp trên. Cục Thuế, Chi cục thuế thực hiện chức năng trực tiếp quản lý thu thuế và thu khác vào ngân sách nhà nước trong phạm vi địa bàn được phân công. Sơ đồ: Mối quan hệ giữa Hệ thống Thuế với Bộ Tài chính và UBND các cấp 146
BỘ TÀI CHÍNH HỆ THỐNG THUẾ NHÀ NƯỚC TỔNG CỤC THUẾ UBND TỈNH, THÀNH PHỐ CỤC THUẾ UBND QUẬN, CHI CỤC THUẾ HUYỆN 1.2. Quá trình hoàn thiện bộ máy quản lý thuế Khi mới thành lập, bộ máy quản lý thuế tại Trung ương cơ quan Tổng cục Thuế được tổ chức chủ yếu theo sắc thuế, dần dần điều chỉnh và kiện toàn kết hợp với chức năng và đối tượng. Ở đ ịa phương (Cục Thuế, Chi cục Thuế) bộ máy quản lý thuế được tổ chức chủ yếu theo nhóm đối tượng và theo sắc thuế, dần dần kết hợp với quản lý theo chức năng. Việc điều chỉnh cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế qua từng th ời kỳ dựa trên cơ sở của sự đổi mới chính sách thuế, nhiệm vụ quản lý thuế của cơ quan Thuế các cấp và việc hoàn thiện các quy trình nghiệp vụ quản lý. Cụ thể như sau: 1.2.1. Từ 1990 đến 1992 Khi mới thành lập hệ thống thuế thống nhất, trong đi ều ki ện h ệ th ống chính sách thuế áp dụng cho mọi thành phần kinh tế mới được hình thành, do đó có nhiều đặc điểm ảnh hưởng đến việc xác định tổ chức b ộ máy qu ản lý thuế: - Các sắc thuế thường xuyên thay đổi, bổ sung, hoàn thiện. Do đó, ở cấp Trung ương (Cơ quan Tổng cục Thuế), để đáp ứng yêu cầu nghiên cứu xây dựng các chính sách thuế và chỉ đạo các Cục Thuế triển khai th ực hiện hệ thống các luật thuế, bộ máy quản lý được tổ ch ức dựa trên nguyên t ắc quản lý theo sắc thuế là chủ yếu; thành lập các phòng quản lý theo s ắc thu ế (Phòng thuế doanh thu và tiêu thụ đặc biệt; Phòng thuế lợi tức, thu ế thu nh ập và thuế vốn; phòng Thuế nông nghiệp, Phòng thuế xuất khẩu, nh ập kh ẩu...). 147
Các phòng này thực hiện chức năng tham mưu cho Tổng cục trưởng nghiên cứu xây dựng các chính sách thuế và hướng dẫn, ch ỉ đạo các C ục Thu ế trong công tác quản lý thu các loại thuế được phân công, không trực tiếp thu thuế. - Trình độ quản lý thuế còn thủ công, các quy trình quản lý thuế m ới chưa ra đời, chủ yếu vẫn duy trì phương pháp chuyên quản c ủa ch ế đ ộ quản lý thuế công thương nghiệp trước đây (mỗi bộ phận quản lý toàn bộ các khâu của quá trình quản lý thuế từ hướng dẫn chính sách đến kê khai tính thuế và thu thuế vào NSNN đối với một hoặc một số đối tượng n ộp thu ế đ ược phân công); Ý thức chấp hành pháp luật của đối tượng nộp thuế còn th ấp, do đó, ở cấp Cục Thuế, Chi cục Thuế bộ máy quản lý được tổ ch ức dựa trên nguyên tắc quản lý theo đối tượng là chủ yếu, kết hợp với quản lý theo s ắc thu ế và theo chức năng. Cụ thể: + Cục Thuế thành lập các phòng quản lý theo nhóm đ ối t ượng phân công theo tính chất và đặc điểm ngành nghề như: phòng Quản lý doanh nghiệp nhà nuớc ngành công nghiệp, xây dựng và giao thông; phòng Quản lý doanh nghiệp nhà nước ngành lưu thông, phân phối, dịch vụ... Ngoài ra, t ại Cục Thuế còn thành lập phòng quản lý theo sắc thu ế (Phòng nghi ệp v ụ thu ế nông nghiệp, Phòng thuế trước bạ và thu khác; phòng thuế tiêu th ụ đ ặc bi ệt) và phòng quản lý theo chức năng (phòng thanh tra và xử lý tố tụng về thuế) + Chi cục Thuế: thành lập các tổ, đội quản lý đ ối tượng n ộp thu ế theo quy mô kết hợp với quản lý theo sắc thuế và theo ch ức năng. Gồm các đ ội: Đội thu thuế hộ lớn, Đội thu thuế khu vực kinh tế tập thể (quy mô nhỏ, vừa), Đội thu thuế khu vực kinh tế quốc doanh (quy mô vừa), Đội thu thuế h ộ cố định phường, xã (quy mô nhỏ), Đội thu thuế tiêu thụ đặc biệt, Tổ thuế nông nghiệp... Việc phân cấp quản lý đối tượng nộp thuế giữa Cục Thuế và Chi c ục Thuế căn cứ vào quy mô của ĐTNT. Cục Thuế quản lý đ ối v ới các doanh nghiệp nhà nước trung ương (chủ yếu là đối tượng nộp thuế lớn); Chi cục Thuế quản lý đối với các doanh nghiệp nhà nước quận, huyện và các hộ cá thể kinh doanh công thương nghiệp (đối tượng nộp thuế có quy mô vừa và nhỏ). 148
SƠ ĐỒ CƠ CẤU TỔ CHỨC BỘ MÁY NGÀNH THUẾ (Theo Nghị định 281/HĐBT ngày 7/8/1990 tại thời điểm 1993) TỔNG CỤC PHÒNG THUẾ DOANH THU VÀ TIÊU THỤ ĐẶC BIỆT THUẾ PHÒNG THUẾ THU NHẬP VÀ THUẾ VỐN PHÒNG THUẾ XUẤT KHẨU, THUẾ NHẬP KHẨU Phòng Thuế nông nghiệp (gồm cả ĐTNN và HTQT) Phòng Kế hoạch, thống kê, PHÒNG THUẾ NÔNG NGHIỆP kế toán, ấn chỉ Phòng thuế trước bạ và thu PHÒNG CHÍNH SÁCH, CHẾ ĐỘ (Gồm cả TUYÊN TRUYỀN) khác (gồm cả ĐTNN) Phòng Thanh tra & xử lý tố tụng PHÒNG THU THUẾ KHAC VÀ CÁC về thuế LOẠI LỆ PHÍ Phòng thuế khu vực NQD CỤC THUẾ PHÒNG KẾ HOẠCH, KẾ TOÁN, THỐNG KÊ THUẾ Phòng thuế khu vực QD ngành CN, XD, GT PHÒNG TCCB, ĐÀO TẠO & THI ĐUA Phòng thuế khu vực QD ngành Lưu thông, Phân phối, PHÒNG THANH TRA, XỬ LY TỐ dịch vụ TỤNG VỀ THUẾ Phòng TCCB - ĐT - TĐTT PHÒNG HÀNH CHÍNH, QUẢN TRỊ Phòng Hành chính - quản trị, CHI CỤC tài vụ THUẾ VĂN PHÒNG ĐẠI DIỆN PHÍA NAM PHÒNG TÀI CHÍNH KẾ TOÁN Tổ Tổ Tổ thu Tổ Tổ thu Tổ HC, Các KH KT kiểm Tổ thu thuế tập Thuế thuế QT trạm TKê tra, xử thuế thể và nông tiêu thụ Tài vụ thuế Ấn chỉ lý tố XNQD cá thể nghiệp đặc biệt Tổ miền tụng chức 1.2.2. Từ 1993 đến 1998 Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, số lượng người nộp thu ế ngày càng tăng, nguồn vốn đầu tư nước ngoài vào Việt nam ngày càng lớn, số lượng doanh nghiệp liên doanh và có vốn đầu tư nước ngoài cũng ngày một tăng, yêu cầu hội nhập quốc tế ngày càng rộng và sâu, các ch ức năng, nhi ệm vụ quản lý thuế đã được bổ sung cả về số lượng và chất lượng, đòi hỏi ph ải nâng cao trình độ quản lý thuế, áp dụng các quy trình quản lý và phương pháp 149
quản lý mới, từ đó đòi hỏi công tác quản lý thuế ngày càng phải hoàn thiện, bộ máy quản lý thuế của cơ quan thuế các cấp cũng được ki ện toàn phù h ợp với chức năng, nhiệm vụ và quy trình quản lý thuế mới. Cụ thể: - Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về tạo ra các cơ chế, chính sách nhằm thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào Vi ệt Nam và tăng c ường phát triển khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, bên cạnh việc nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện các chính sách thuế mang tính ưu đãi đ ối v ới các khu v ực nêu trên, trong giai đoạn này, việc quản lý thuế đối với một số loại đối tượng nộp thuế đặc thù như doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghi ệp ngoài quốc doanh... là một nhiệm vụ quan trọng của ngành Thuế. Vì vậy, cơ cấu tổ chức bộ máy của Cơ quan Tổng cục Thuế đã có những bước kiện toàn phù hợp với nhiệm vụ mới, đã chuyển dần từ quản lý theo sắc thuế là ch ủ yếu sang kết hợp quản lý theo đối tượng và theo chức năng. Bên cạnh vi ệc duy trì các phòng quản lý theo sắc thuế, Phòng quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đã được thành lập tại cơ quan Tổng cục Thuế và một số Cục Thuế có nhiều dự án đầu tư nước ngoài; Phòng quản lý thuế doanh nghiệp ngoài quốc doanh đã được thành lập tại Tổng cục Thuế để chỉ đạo Cục Thuế, Chi cục Thuế trong việc quản lý thuế đối v ới khu v ực ngoài qu ốc doanh. - Năm 1993, ngành Thuế đã cải tiến và áp dụng quy trình quản lý thu ế tách ba bộ phận độc lập thay thế cho phương pháp chuyên qu ản (ba b ộ ph ận độc lập là: Tính thuế, ra thông báo thuế; Đôn đ ốc thu n ộp thu ế; Thanh tra thuế), đồng thời thực hiện quy trình đối tượng nộp thuế trực ti ếp n ộp thu ế vào ngân sách qua Kho bạc nhà nước. Do đó, tại Cục Thuế đã thành lập bộ phận Tính thuế, phát hành thông báo thuế thuộc phòng K ế hoạch, k ế toán, thống kê thuế. Phòng Thanh tra thuế đã được tăng cường và mở rộng về quy mô; tại Chi cục Thuế đã hình thành bộ phận th ực hiện nhi ệm v ụ tính thu ế, ra thông báo thuế và tăng cường thêm cán bộ cho bộ phận Thanh tra thuế. - Trong giai đoạn này, công nghệ tin học được ứng dụng vào công tác quản lý thuế. Vì vậy, năm 1993 tại Tổng cục Thuế đã thành lập phòng Máy tính làm nhiệm vụ nghiên cứu xây dựng, phát triển các phần mềm ứng dụng quản lý thuế và chỉ đạo thực hiện trong toàn ngành; tại các C ục Thu ế đã hình thành một bộ phận chuyên trách thực hiện nhiệm vụ triển khai ứng d ụng các phần mềm quản lý thuộc phòng Tin học - Xử lý dữ liệu về thuế. 150
SƠ ĐỒ CƠ CẤU TỔ CHỨC BỘ MÁY NGÀNH THUẾ (Theo Nghị định 281/HĐBT tại thời điểm 1998) PHÒNG THUẾ DOANH THU VÀ TỔNG CỤC TIÊU THỤ ĐẶC BIỆT THUẾ PHÒNG THUẾ LỢI TỨC PHÒNG THUẾ XNK PHÒNG THUẾ DN CÓ VỐN ĐTNN Phòng KH – TK – KT thuế PHÒNG THUẾ KHU VỰC NQD (gồm cả tính thuế, phát hành thông báo thuế) PHÒNG THUẾ NÔNG NGHIỆP Phòng Nghiệp vụ Thuế PHÒNG THU THUẾ KHÁC VÀ CÁC LOẠI LỆ PHÍ Phòng quản lý ấn chỉ PHÒNG CHÍNH SÁCH THUẾ Phòng thuế trước bạ và thu PHÒNG KH khác (gồm cả ĐTNN) CỤC THUẾ PHÒNG THI ĐUA TUYÊN TRUYỀN Phòng Thanh tra & xử lý tố tụng PHÒNG MÁY TÍNH - THỐNG KÊ về thuế PHÒNG QUẢN LÝ ẤN CHỈ Phòng thuế khu vực QD ngành CN, XD, GT PHÒNG TCCB & ĐÀO TẠO Phòng thuế khu vực QD PHÒNG THANH TRA ngành Lưu thông, Phân phối, dịch vụ PHÒNG TÀI CHÍNH KẾ TOÁN Phòng TCCB - ĐT - TĐTT PHÒNG HỢP TÁC QUÓCC TẾ Phòng Hành chính - quản trị, tài vụ CHI CỤC PHÒNG HÀNH CHÍNH, QUẢN TRỊ THUẾ VĂN PHÒNG ĐẠI DIỆN PHÍA NAM Tổ Tổ Đội quản Các Đội Đội Tổ HC, K.Hoạch, kiểm lý DNNN thuế xã, quản lý Tổ QT Các đội nghiệp vụ tra, xử quận, phường hộ KD quản lý Tài vụ thuế (cả tính lý tố huyện cá thể ấn chỉ Tổ trên thuế) tụng CTN chức khâu lưu thông 151