Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng

Chia sẻ: Nguyen Lan | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:71

Thêm vào BST

Báo xấu

92
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tháng 5 năm 2002, Chính phủ Việt Nam đã hoàn thành Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) và bắt đầu quá trình triển khai thực hiện CPRGS ở cấp địa phương. Thông qua các chiến dịch thông tin và hàng loạt các hội thảo vùng, cán bộ của các bộ ngành chủ chốt đã giải thích cho đại diện của các chính quyền địa phương về các phương pháp sao cho các quy trình lập kế hoạch của địa phương có thể được thực hiện theo định hướng vì người nghèo hơn, có sự tham...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng

Lời cảm ơn Các Báo cáo Tổng hợp này do nhóm nhân viên của Cơ quan Đại diện Thường trú Ngân hàng Phát triển Châu Á chuẩn bị, bao gồm Ramesh Adhikari (trưởng nhóm), Nguyễn Mỹ Bình, Nguyễn Phương Ngọc, Dương Thị Tuyết Lan, Tom Greenwood (chuyên gia tư vấn chịu trách nhiệm việc tổng hợp báo cáo), và Julian Carey (chuyên gia tư vấn chịu trách nhiệm hiệu đính báo cáo). Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các cơ quan và cá nhân thực hiện các Đánh giá nghèo có sự tham gia của Cộng đồng. Các đánh giá này là cơ sở để chúng tôi chuẩn bị các báo cáo tổng hợp này. Đó là các nhà tài trợ đã hỗ trợ kinh phí và nhân lực; các tổ chức phi chính phủ của Việt Nam và quốc tế và các viện nghiên cứu đã tiến hành khảo sát thực địa và tham gia chuẩn bị các Đánh giá nghèo theo vùng; Bộ Nội vụ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã hợp tác và hỗ trợ trong suốt các cuộc khảo sát; và các cơ quan chính quyền địa phương của các tỉnh, huyện, xã và thôn bản đã giúp đỡ các cuộc khảo sát ở địa phương của họ, và cán bộ và người dân ở 43 xã được khảo sát trong 12 tỉnh thành đã cung cấp những thông tin quý báu. iii
iv
Giới thiệu Tháng 5 năm 2002, Chính phủ Việt Nam đã hoàn thành Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) và bắt đầu quá trình triển khai thực hiện CPRGS ở cấp địa phương. Thông qua các chiến dịch thông tin và hàng loạt các hội thảo vùng, cán bộ của các bộ ngành chủ chốt đã giải thích cho đại diện của các chính quyền địa phương về các phương pháp sao cho các quy trình lập kế hoạch của địa phương có thể được thực hiện theo định hướng vì người nghèo hơn, có sự tham gia nhiều hơn của cộng đồng, dựa trên số liệu thực tế hơn, chú trọng vào kết quả hơn, cân đối tốt hơn trong các quyết định phân bổ nguồn lực và được giám sát tốt hơn. Năm 2003 Nhóm hành động chống đói nghèo đã hỗ trợ thực hiện cho các đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng (PPAs) ở 12 tỉnh của Việt Nam. Những đánh giá nghèo này đã sử dụng khung nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu chung để tìm hiểu những vấn đề nghèo đói mà các số liệu định lượng đã không mô tả được hết. Mục đích của việc làm này là đưa ra một nghiên cứu có thể sử dụng cùng với số liệu của Điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam để cung cấp thông tin cho Ban thư ký CPRGS về tiến độ thực hiện CPRGS cho tới nay. Đánh giá nghèo cũng được thiết kế để cung cấp thông tin cho các nghiên cứu mới về nghèo đói ở các vùng (RPA) và trên toàn quốc và các nghiên cứu này cũng đã được công bố riêng. Các PPA sẽ được sử dụng như những công cụ xây dựng năng lực cho các quy trình lập kế hoạch với định hướng vì người nghèo ở các cấp chính quyền địa phương. Tám nhà tài trợ (ADB, AusAID, DFID, GTZ, JICA, SCUK, UNDP và Ngân hàng Thế giới) đã đóng góp nguồn lực tài chính và nhân lực để hỗ trợ cho các Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng, là cơ sở cho việc xây dựng các Đánh giá nghèo theo vùng bổ sung và các báo cáo tổng hợp này. Các nhà tài trợ đã làm việc với các tổ chức phi chính phủ Việt Nam, các viện nghiên cứu trong nước và các tổ chức phi chính phủ quốc tế để chuẩn bị các báo cáo PPA và RPA. Khuôn khổ nghiên cứu của PPA bao gồm những lĩnh vực nghiên cứu như sau: (i) Nhận thức về nghèo đói và xu hướng nghèo, nguyên nhân dẫn tới nghèo và khả năng dễ bị tổn thương; (ii) Tiến bộ trong công tác tăng cường dân chủ ở cấp cơ sở, đặc biệt là mức độ các hộ nghèo có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào các quy trình xây dựng kế hoạch và lập ngân sách; (iii) Những thách thức trong việc cung cấp các dịch vụ cơ bản, tập trung vào sự tương tác của các hộ gia đình nghèo với các nhà cung cấp dịch vụ và các hộ nghèo có thể được tăng cường quyền lực như thế nào để có thể yêu cầu quyền lợi được cung cấp các dịch vụ cơ bản một cách hiệu quả hơn; (iv) Các cơ chế trợ cấp xã hội hiện nay (liên quan tới công tác xác định đối tượng ưu tiên ở trên) và cách thức cải thiện các cơ chế này; (v) Tình hình cải cách hành chính công ở các cấp chính quyền địa phương; v
(vi) Những thách thức trong vấn đề di dân và mối liên hệ giữa sự di chuyển của hộ gia đình, nghèo đói và tiếp cận với dịch vụ; và, (vii) Thông tin về môi trường đối với người nghèo và sự thay đổi của tình hình này. Các báo cáo tổng hợp Hiện trạng về sự tham gia và trao quyền trong việc ra quyết định ở cấp địa phương ở Việt Nam, Cải cách Hành chính Công và việc Cung ứng dịch vụ hành chính ở cấp địa phương, và Môi trường và Nghèo đói. Các báo cào này tổng hợp những kết quả chính của các báo cáo PPA và RPA trong từng lĩnh vực. Mong rằng những báo cáo tổng hợp này sẽ cung cấp những cơ sở khái niệm và phân tích xúc tích nhưng chuyên sâu để hỗ trợ cho những nỗ lực của chính phủ trong việc chuẩn bị kế hoạch phát triển sắp tới của các tỉnh theo quy trình lập kế hoạch vì người nghèo ở tất cả các cấp của chính phủ và tăng cường hơn nữa dân chủ cơ sở; trong việc xây dựng năng lực để cải thiện việc cung cấp dịch vụ công ở các cấp địa phương; và trong việc bảo vệ môi trường cũng như quyền lợi của người nghèo. vi
Acknowledgements The Synthesis Reports presented in this volume were prepared by a team of Asian Development Bank, Viet Nam Resident Mission staff, comprising Ramesh Adhikari (leader), Nguyen My Binh, Nguyen Phuong Ngoc, Duong Thi Tuyet Lan, Tom Greenwood (consultant for synthesis), and Julian Carey (Consultant for editing). Thanks are due to contributors to the participatory poverty assessments underlying the preparation of these synthesis reports. They are the donors, who provided financial and human resource support; the local and international non- governmental organizations (NGOs) and research institutes who conducted field survey and contributed to the preparation of the provincial and regional poverty assessments; the Ministry of Home Affairs and the Ministry of Planning and Investment who extended their kind cooperation and support throughout the surveys; and the authorities of the provinces, districts, communes and villages who facilitated the surveys in their localities, and local officials and people in forty three surveyed communes in twelve cities/provinces who provided invaluable information. vii
viii
Introduction In May 2002, the Government of Vietnam finalized its Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy (CPRGS) and embarked on a process to make the CPRGS a reality at local levels of Government. Through information campaigns and a series of regional workshops, officials from key national ministries have been explaining to representatives from local authorities how local level planning processes could be made more pro-poor, more participatory and evidence-based, more outcome-focused, better aligned to resource allocation decisions and better monitored. During 2003, the Poverty Task Force supported Participatory Poverty Assessments (PPAs) in twelve provinces in Vietnam. These PPAs used a common research framework and methodology to investigate issues around poverty that were not well captured by the available quantitative date. The intention was to produce research which could be used, together with data from the Vietnam Household Living Standards Survey, to inform the CPRGS secretariat on progress to date in implementing the CPRGS. The PPAs were also designed to provide information for new regional and national studies of poverty and these have now been published separately as Regional Poverty assessments (RPAs). The PPAs are also being used as an instrument in building capacity in pro-poor planning processes at sub-national levels of Government, and an inputs to respective regional development strategies. Eight donors (ADB, AusAID, DFID, GTZ, JICA, SCUK, UNDP and the World Bank) contributed financial and human resources to support the PPAs and the complementary RPAs underlying the preparation of these synthesis reports. They have worked with teams from national and local government organizations, with local research institutes and with international NGOs to produce the PPAs and RPAs. PPA research framework covered the following seven areas of investigation: (i) Perceptions of and trends in poverty, poverty dynamics and vulnerability; (ii) Progress in strengthening democracy at the grassroots level, especially the degree to which poor households can participate in a meaningful way in planning and budgeting processes; (iii) Challenges in the delivery of basic services, focusing on how poor households interact with service providers and how poor households can be empowered to claim their rights to basic services more effectively; (iv) The current mechanisms for delivery of social assistance (linked to the targeting work above) and how they might be improved; (v) How the reform of the public administration is taking place at local levels of Government; (vi) The challenges of migration and the link between household mobility, poverty and access to services; and, (vii) Information about the environment of the poor and how it is changing. ix
The synthesis reports Current Patterns of Participation and Empowerment in Local Decision Making in Vietnam, Public Administration Reform and the Delivery of Public Administrative Services at Local Levels, and Environment and the Poverty supplement the PPAs and RPAs. They synthesize the main findings in the respective areas. It is expected that these synthesis reports will provide a concise yet profound conceptual and analytical basis for government's efforts in informing the preparation of the next provincial plans towards the development of pro-poor planning processes at all levels of the government and further promoting grassroots democracy; in building capacity to improve public service delivery at local levels; and in protecting environment as well as the interests of the poor people. x
Các chữ viết tắt Abbreviations CCHC Cải cách hành chính HĐND Hội đồng Nhân dân UBND U ỷ ban Nhân dân CPC Commune People’s Committee CPRGS Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy GD Grassroots Democracy NGO Non-government Organization OSS One Stop Shop PAR Public Administration Reform PPA Participatory Poverty Assessment RPA Regional Poverty Assessment xi
xii
Mục lục A. Hiện trạng về sự tham gia và trao quyền trong việc ra quyết định ở cấp địa phương ở Việt Nam……………………………………………………………. 1 1. Giới thiệu………………………………………………………………………….. 1 2. Những yếu tố ảnh hưởng đến việc triển khai Nghị định 29 ở cấp xã - phường…………………………………………………………………………….. 1 3. Tiếp tục tồn tại cơ chế quản lý từ trên xuống…………………………………. 2 4. Cán bộ cấp xã và cấp thôn……………………………………………………… 2 5. Năng lực thực hiện các quyền của người dân………………………………… 4 6. Cho phép cán bộ địa phương khai thác nguồn lực nhiều hơn từ các hộ nghèo……………………………………………………………………………... 6 7. Giám sát vi c th c hi n dân ch c s và các ch s g i ý……………………. 7 8. Tăng c ng thông tin đ nâng cao năng l c cho ng i dân…………. 8 9. Tác động của Nghị định 29 với đồng bào dân tộc thiểu số, phụ nữ và người nghèo……………………………………………………………………… 8 10. Giáo dục người dân và rèn luyện kỹ năng bổ xung cho cán bộ…………… 9 B. Cải cách hành chính công và việc cung ứng dịch vụ hành chính ở cấp địa phương…………………………………………………………………………. 10 1. Giới thiệu…………………………………………………………………………. 10 2. Có tiến triển, nhưng chưa được như mong muốn…………………………… 10 3. Nh n xét c a cán b c p qu n huy n và ph ng xã v CCHC…....... 12 4. Cán b đánh giá nh th nào v tác đ ng c a CCHC đ n ng i nghèo?...... 13 5. CCHC và mối quan tâm của các cộng đồng nghèo……………………....... 14 6. Vấn đề công bằng…………………………………………………………….. 16 7. Làm thế nào để cải thiện việc cung ứng dịch vụ hành chính công?............ 16 C. Môi trường và nghèo đói………………………………………………………… 19 1. Giới thiệu………………………………………………………………………… 19 2. Người dân định nghĩa môi trường như thế nào……………………………… 20 3. Nguồn tài nguyên đang giảm và ô nhiễm môi trường đang tăng………….. 20 3.1. Thiếu nước và nước bị nhiễm bẩn ……………………………………… 20 3.2. Chất thải công nghiệp và vệ sinh kém………………………………….. 21 3.3. Nuôi tôm……………………………………………………………………. 22 3.4. Đánh bắt cá quá mức ……………………………………………………. 22 3.5. Phá rừng……………………………………………………………………. 23 4. Vấn đề bình đẳng: càng ít nguồn tài nguyên chung có nghĩa người nghèo càng nghèo hơn…………………………………………………………………… 23 5. Ph n ng c a cán b đ a ph ng đ i v i các m i lo ng i v môi tr ng…….. 25 6. Các biện pháp khuyến khích, thách thức và khuyến nghị để nâng cao việc bảo vệ môi trường………………………………………………………………... 26 xiii
Content A. Current Patterns of Participation and Empowerment in Local Decision Making in Viet Nam………………………………………………………………… 29 1. Introduction…………………………………………………………………......... 29 2. Factors influencing the implementation of Decree 29 at commune level…… 29 3. Persistence of a top-down government structure …………………………….. 30 4. Village and commune officials…………………………………………………... 30 5. The ability of villagers to exercise their rights…………………………………. 32 6. Enabling local officials to seek greater input from poor households…... ….. 34 7. Monitoring grassroots democracy and suggested indicators………………… 35 8. Improving information flow to empower the poor…………………………….. 36 9. The impact of Decree 29 on ethnic minorities, women and the poor………. 37 10. Educating people and re-skillingofficials………………………………......... 38 B. Public Administration Reform and the Delivery of Public Administrative Services at Local Levels………………………………………………………….. 39 1. Introduction……………………………………………………………………….. 39 2. Good progress, but more desired………………………………………………. 39 3. Responses among district and commune officials to the PAR…………….... 41 4. How officials see PAR as impacting on the poor……………………………… 42 5. PAR and the concerns of poor communities.………………………………….. 43 6. Equity issues ……………………………………………………………………… 44 7. How the delivery of public administrative services could be improved?........ 45 C. Environment and Poverty…………………………………………………………. 48 1. Introduction………………………………………………………………………... 48 2. How people define their environment…………………………………………... 48 3. Declining local resource availability and increasing pollution………………… 49 3.1. Water shortages and contamination…………………………………….. 49 3.2. Industrial waste and poor sanitation……………………………………... 50 3.3. Shrimp farming……………………………………………………………... 51 3.4. Over-fishing………………………………………………………………… 52 3.5. Deforestation.………………………………………………………………. 52 4. Equity issues: fewer common property resources mean the poor get poorer……………………………………………………………………………... 52 5. Responses of local officials to environmental concerns………………………. 54 6. Incentives, challenges and suggestions for improved environmental protection…………………………………………………………………………. 55 xiv
xv
Báo cáo tổng hợp A. Hiện trạng về sự tham gia và trao quyền trong việc ra quyết định ở cấp địa phương ở Việt Nam 1. Giới thiệu Khái niệm về sự tham gia của nhân dân ở cấp cơ sở hay còn gọi là dân chủ cơ sở xuất phát từ tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh - "dân biết, dân bàn, dân làm và dân kiểm tra". Quy định về thực hiện dân chủ xã phường (Nghị định của Chính phủ về dân chủ cơ sở) đã tạo ra khuôn khổ ban đầu cho việc thực hiện tham khảo ý kiến, huy động sự tham gia của dân để đảm bảo sự minh bạch về nhiều vấn đề liên quan đến đời sống nhân dân ở cấp xã phường. Các nhà lãnh đạo Việt Nam xác định vai trò quan trọng to lớn của dân chủ cơ sở, và điều này đã được nhấn mạnh trong Nghị quyết về "Cải cách và nâng cao chất lượng của hệ thống chính trị ở cấp cơ sở" của Kỳ họp thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng tổ chức vào tháng giêng năm 2002. Chính phủ đã đưa ra và thực hiện nhiều quyết định về sự tham gia của cấp cơ sở vào việc ra quyết định, luân chuyển thông tin và phân cấp. Nghị định đầu tiên về Dân chủ cơ sở (Nghị định 29) được ban hành năm 1998. Dựa trên cơ sở Nghị định 29, Chính phủ đã ban hành một nghị định mới (Nghị định 79) để nâng cao sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định ở cấp xã phường và cấp thôn ấp. Nghị định này quy định các hoạt động ở cấp xã cần tham khảo ý kiến dân, nhiệm vụ của cán bộ xã phường và hướng dẫn các hình thức tiến hành tham khảo ý kiến. Nghị định 79 cũng chỉ ra các nhiệm vụ của trưởng thôn trong việc tổ chức họp thôn, xây dựng hương ước, đảm bảo an ninh và công tác báo cáo lên cấp xã. Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng (PPA) thực hiện trong tháng 7 và tháng 8 năm 2003 tại 12 tỉnh thành đã chỉ ra một số vấn đề và ý nghĩa được tóm tắt dưới đây. 2. Những yếu tố ảnh hưởng đến việc triển khai Nghị định 29 ở cấp xã - phường Ở một số xã/phường, người dân địa phương khen ngợi chủ trương về dân chủ cơ sở vì nó đã nâng cao cơ hội cho họ tham gia ý kiến và tạo ảnh hưởng đến việc ra các quyết định ảnh hưởng đến đời sống của họ. Những cải thiện này bao gồm việc thừa nhận rõ hơn các quyền và nghĩa vụ công dân, tham gia nhiều hơn vào các hoạt động chung và các buổi họp của thôn làng, quan hệ gần gũi hơn với cán bộ cấp xã và cấp thôn. Người dân cũng thừa nhận cán bộ cơ sở làm việc tích cực hơn và có trách nhiệm hơn với người dân, được tiếp cận nhiều hơn đến các nguồn thông tin về chính sách của Nhà nước và những thông tin khác thông qua các cuộc họp thôn và phương tiện thông tin đại chúng. Ở những nơi mà Quy chế dân chủ có ảnh hưởng tích cực, người dân cũng cho biết những tác động cụ thể như điều kiện cơ sở hạ tầng và vệ sinh môi trường được cải thiện và ít tệ nạn xã hội hơn. Tuy nhiên những biểu hiện tích cực này không phải là phổ biến. Nếu đánh giá chung thì việc thực hiện các quy định về dân chủ cơ sở còn kém. Người dân ở 1
Báo cáo tổng hợp hầu hết các xã/phường được khảo sát cho rằng Nghị định về dân chủ cơ sở không tác động đáng kể đến cuộc sống của họ. Hơn nữa, do hoạt động tuyên truyền làm chưa tốt nên hiểu biết của người dân về nội dung Nghị định còn rất hạn chế. Nói chung, việc thực hiện Nghị định tốt hơn ở các vùng dân tộc Kinh vì ít bị ảnh hưởng bởi rào cản về ngôn ngữ, trình độ học vấn và đói nghèo. Việc triển khai thực hiện Nghị định tốt nhất ở TP HCM. Ở nhiều xã vùng đồng bào dân tộc thiểu số, đặc biệt là miền núi và vùng sâu vùng xa, Nghị định tác động không đáng kể. Ở các xã nông thôn, phụ nữ và người nghèo ít tham gia ý kiến vì trình độ giáo dục thấp, tự ti về địa vị và không có thời gian tham gia và các cuộc họp thôn. Nhiều yếu tố ảnh hưởng tiêu cực đến việc triển khai Nghị định 29. Các yếu tố này có thể nhóm thành: (i) tiếp tục tồn tại cơ chế quản lý từ trên xuống, từ trung ương xuống tỉnh, huyện, xã và cuối cùng là thôn; ii) khả năng và sự cam kết của cán bộ cấp xã và thôn trong việc khuyến khích sự tham gia đóng góp ý kiến của người dân và iii) khả năng và sự sẵn sàng thực hiện quyền dân chủ của người dân. 3. Tiếp tục tồn tại cơ chế quản lý từ trên xuống Mục đích của Nghị định 29 là nuôi dưỡng tinh thần dân chủ ở cấp cơ sở, từ dưới lên nhưng trật tự thứ bậc từ trên xuống vẫn tồn tại. Trong nhiều trường hợp, thẩm quyền ra quyết định của chính quyền địa phương chỉ hạn chế ở mức thi hành các chính sách của chính quyền trung ương. Các hoạt động của cấp xã đa số do cấp huyện đưa ra. Cấp xã có ít thẩm quyền trong phân bổ ngân sách và phụ thuộc vào cấp huyện về tài chính. Cán bộ xã đã quen với việc chỉ nghe theo các chỉ đạo và mục tiêu cấp trên đề ra. Họ không nghe ý kiến người dân mà họ đại diện, cũng giống như cấp trên không nghe ý kiến của cán bộ xã. Ở một vài nơi, lãnh đạo xã cho rằng với cơ chế thứ bậc thẩm quyền hiện nay thì ý kiến người dân về các hoạt động ở địa phương là không có ý nghĩa. Một điểm đáng bàn là ở một số tỉnh, không rõ cơ quan nào chịu trách nhiệm triển khai Nghị định 29. Ở Đắk Lắk, việc phân công nhiệm vụ triển khai cho cơ quan nào không rõ ở cấp tỉnh, cấp huyện và xã được chỉ đạo là phải triển khai ở cấp của mình nhưng không có khuôn khổ rõ ràng về trách nhiệm và nghĩa vụ. 4. Cán bộ cấp xã và cấp thôn Một thực trạng phổ biến ở các địa phương khảo sát là năng lực hạn chế của cán bộ Ủy ban nhân dân xã và trưởng thôn cả về nhận thức về dân chủ cơ sở được nêu trong Nghị định 29 và trong triển khai nghị định này. Tồn tại này đặc biệt rõ ở các vùng đồng bào dân tộc thiểu số khi trưởng bản biết ít tiếng Việt. Nhiều cán bộ xã và thôn không hiểu đúng các nguyên tắc cơ bản của khẩu hiệu về dân chủ cơ sở "dân biết, dân bàn, dân làm và dân kiểm tra". Họ thường hiểu khẩu hiệu này theo kiểu thứ bậc từ trên xuống như từ trước đến nay chứ không phải là một sáng kiến nhằm thúc đẩy sự tương tác, trao đổi thông tin hai chiều giữa chính quyền và người dân. Hiểu biết về chính sách của cán bộ còn thấp. Nhiều người than phiền là thời gian nghiên cứu chính sách mới là không đủ (chỉ có nửa ngày ở cấp xã). Nhiều cán bộ xã cho biết họ biết rất ít về ngân sách huyện và tỉnh. Cán bộ huyện và tỉnh 2
Báo cáo tổng hợp thường cho rằng cán bộ xã yếu và không có khả năng nắm bắt, lập kế hoạch và giám sát các dự án. Do vậy các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng do cấp huyện lập kế hoạch và phê duyệt mà không tham khảo ý kiến cấp xã mặc dù trách nhiệm về các dự án này là của cấp xã. Trong quan hệ với cấp huyện và cấp tỉnh, cán bộ xã thôn phàn nàn về sự thiếu khuôn khổ pháp lý rõ ràng về xác định thẩm quyền và trách nhiệm cho từng cấp chính quyền địa phương. Họ cũng phàn nàn về sự thiếu ngân sách cho các hoạt động ở cấp xã/phường, ngân sách thường không đủ trang trải các khoản tối thiểu. Hơn nữa, một số người nói rằng thông tin về các khoản ngân sách từ huyện đặc biệt cho đầu tư cơ sở hạ tầng thường đưa ra muộn, gây khó khăn cho lập kế hoạch. Cả cán bộ cấp xã và cấp thôn đều cho biết có tình trạng quá tải công việc vì có quá nhiều chính sách của cả trung ương lẫn địa phương cần phải xem xét và thi hành. Một số cán bộ cơ sở nghi ngờ Nghị định 29 mâu thuẫn với các quy định khác. Họ cũng không rõ về vai trò và quyền hạn của mình, và vai trò và quyền hạn giám sát của của Hội đồng nhân dân. Mặc dù còn những tồn tại này, nhiều người dân, đặc biệt ở các vùng đồng bào dân tộc thiểu số, cho rằng những người đứng đầu thôn bản là những người quan trọng nhất trong thôn bản. Với vai trò bán chính chức và nhiều chức năng, họ là những người trung gian giữa chính quyền và người dân. Tuy nhiên, người dân cũng chỉ ra một nguyên nhân của những tồn tại là các biện pháp khuyến khích cho trưởng bản trưởng thôn làm việc còn kém và mức thù lao cho công việc của họ rất thấp, chỉ có 90.000 đồng/tháng. Các yếu tố như kiến thức hạn chế và thiếu đào tạo, thù lao thấp, quá tải công việc thường là nguyên nhân làm cán bộ cơ sở không cung cấp thông tin và tham khảo ý kiến của người dân. Nhiều cán bộ Uỷ ban nhân dân xã cho rằng việc lập kế hoạch của xã và của thôn chỉ cần lấy ý kiến của dân khi cần nhân dân đóng góp nhân công hoặc tiền. Mặc dù Nghị định 29 chỉ rõ trưởng thôn phải báo cáo công việc của họ với dân và tiến hành kiểm điểm trước dân 6 tháng một lần, nhưng ở một số địa phương được khảo sát, việc này chưa bao giờ được tiến hành. Về phần mình, cán bộ xã và thôn phàn nàn rằng người dân không quan tâm đến các kế hoạch và dự án không ảnh hưởng trực tiếp đến các hộ gia đình. Tuy nhiên, nói chung, người dân có quan điểm phổ biến rằng họ được thông báo để biết chứ không được hỏi ý kiến. Đa số người dân có trình độ thấp. Đồng bào dân tộc thiểu số không thạo tiếng phổ thông nên thông tin từ các phương tiện thông tin đại chúng và loa truyền thanh không đến được với họ. 3
Báo cáo tổng hợp Hộp 1 - Tham dự của dân vào việc ra quyết định ở Đắc Lắk Một nhóm phụ nữ ở buôn Buzara và một nhóm nam giới ở làng 7C cung cấp những thông tin sau: Người dân tham gia vào: - huy động sự đóng góp của dân về nhân công và tiền cho các dự án phát triển của địa phương; - xác định mức độ ưu tiên cho các chương trình xóa đói giảm nghèo; - xác định các hộ nghèo để cấp sổ hộ nghèo; - bầu cán bộ thôn, và - xây dựng hương ước. Người dân không có cơ hội tham gia vào: - quản lý và giám sát các dự án xây dựng hoặc triển khai ở thôn; - giám sát kế hoạch và ngân sách thôn; - nhận thông tin về các kế hoạch và ngân sách của thôn; - tạo ra các diễn đàn qua đó phụ nữ thôn tham gia ý kiến về các việc của làng xã; - đại diện quyền của phụ nữ, quyền của người dân tộc thiểu số, đặc biệt trong hệ thống công quyền. 5. Năng lực thực hiện các quyền của người dân Đánh giá này cho thấy đa số người dân hiểu rất mơ hồ về nội dung Nghị định 29, người dân ở các vùng hẻo lánh thậm chí không biết đến Nghị định này. Hầu hết người dân biết ít nhất một phần khẩu hiệu "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" nhưng nhiều người thú thật họ không hiểu ý nghĩa của nó lắm. Người nào giải thích thì thường giải thích sai và cho rằng khẩu hiệu này có nghĩa là "biết", thảo luận, và thực hiện các chính sách hoặc dự án từ trên đưa xuống. Một vấn đề rõ ràng là Nghị định thường chỉ được giải thích cho nguời dân một lần, thường là trong cuộc họp của thôn, không có các hoạt động tiếp theo. Ở những nơi Nghị quyết được in và phát cho dân, người dân cũng không hiểu vì ngôn ngữ không phù hợp. S thi u hi u bi t c a ng i dân v Ngh đ nh 29 c ng ph n ánh s thi u hi u bi t c a h v h th ng chính tr nói chung. Đây là m t h n ch c n tr ngu i dân nói lên nh ng quan tâm và nh ng đi u ch a hài lòng v cán b c s . H u h t ng i dân nêu đ c các ch c danh nh Ch t ch U ban nhân dân, Bí th Đ ng u và Tr ng Công an xã nh ng h không n m rõ vai trò và ch c năng c a các ch c danh này. Sự tồn tại của cơ chế thông tin một chiều giữa cán bộ và người dân cản trở ngưòi dân tiếp cận những thông tin cơ bản giúp họ thực hiện các quyền nêu trong Nghị định. Họp với dân thường chỉ là để cán bộ thông báo cho dân các quyết định đã ra, không phải là cho dân thảo luận. Nhiều người dân phàn nàn rằng các cuộc họp đuợc tổ chức ít – chỉ vài cuộc họp mỗi năm - và nhạt nhẽo. Ở 4
Báo cáo tổng hợp một số nơi, chỉ những người được mời mới được tham gia họp và những người này thường là các đối tượng về vấn đề gì cũng "gật". Cả người dân và trưởng thôn đều chỉ ra tình trạng thiếu cơ sở vật chất cho việc thông tin tuyên truyền về Nghị định. Hội trường thôn là nơi hội họp và thảo luận nhưng nhiều nơi không có vì thiếu kinh phí. Các kênh tuyên truyền trong cộng đồng khác như thư báo nội bộ thường yếu và thiếu kinh phí. Người dân địa phương thường không quan tâm đến việc tham gia xây dựng các chính sách trừ khi phải đóng góp tiền hoặc nhân công, một phần vì họ nghĩ cán bộ không lắng nghe ý kiến của họ. Người dân thường thiếu tự tin và quen với việc cán bộ quyết định mọi việc cho họ. Hộp 2: Cách thức lập kế hoạch ở Quảng Ngãi Bước 1: Vào cuối năm, chủ tịch xã được mời lên huyện để giao nhận kế hoạch ngân sách và các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội cho năm tới. Bước 2: Chánh văn phòng UBND xã tiến hành tổng kết cuối năm và chuẩn bị kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của xã dựa trên các chỉ tiêu phát triển và ngân sách huyện đã duyệt cho xã. Bước 3: Kế hoạch này được trình bày trước cuộc họp mở rộng của xã với sự tham gia của lãnh đạo Đảng ủy xã, UBND, HĐND và Mặt trận Tổ quốc để thảo luận và thông qua. Chánh văn phòng UBND sau đó chịu trách nhiệm chỉnh sửa kế hoạch dựa trên các bổ sung và góp ý của các thành viên dự họp. Bước 4: Bản kế hoạch đã sửa đổi sau đó được đưa ra cuộc họp của HĐND với sự có mặt của cán bộ kế hoạch của huyện, đại diện của các tổ chức đoàn thể và các bộ phận liên quan ở xã. HĐND chịu trách nhiệm thu thập và xử lý các ý kiến đóng góp nếu có và sau đó thông qua bản kế hoạch bằng văn bản dưới dạng Nghị quyết của HĐND và giao cho UBND chịu trách nhiệm triển khai thực hiện. Bước 5: Với sự phối hợp của các ban ngành đoàn thể ở thôn (Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ), trưởng thôn tổ chức họp thôn để thông báo cho dân biết về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của xã và chịu trách nhiện triển khai thực hiện ở thôn mình. Ở các cuộc họp thôn như thế này, người dân không được hỏi ý kiến mà chỉ được thông báo kế hoạch. Thông thường văn phòng UBND chịu trách nhiệm sơ kết việc thực hiện kế hoạch sáu tháng đầu năm và tổng kết vào cuối năm đồng thời lập kế hoạch cho năm sau. Ý kiến sau của một người dân ở xã Hải An ở tỉnh Quảng Trị cho thấy sự cứng nhắc của cán bộ và ảnh hưởng của việc thiếu cơ sở hội họp ở làng xã. "Chúng tôi thảo luận về xây dựng trụ sở Ủy ban nhân dân xã. Người dân đề nghị xây dựng ở địa điểm cũ vì nó ở trung tâm và gần cả 4 thôn. Nhưng cán bộ xã nói 5
Báo cáo tổng hợp cấp trên chỉ đạo xây dựng trụ sở ở một địa điểm mới, nếu không sẽ không hỗ trợ. Cuối cùng, trụ sở được xây dựng ở địa điểm mới như chỉ đạo của trên. Và từ hồi xây trụ sở Ủy ban nhân dân xã, tôi chưa bao giờ đến đó vì tôi phải đi bộ 3 cây số". Nghị định 29 xác định sự giám sát của người dân là một trong những yêu cầu chủ yếu của quá trình tham gia của cộng đồng vào việc ra quyết định. Nghị định 29 quy định thông tin tài chính phải được công khai nhưng ngay cả khi được tiếp cận đến thông tin, người dân cũng thường không hiểu. Người dân địa phương thường không được tham gia giám sát các dự án, đặc biệt là các dự án vốn của nhà nước. Một điều đáng chú ý là cả cán bộ và người dân địa phương đều cho rằng người dân không đủ trình độ giám sát các dự án xây dựng phức tạp. Tuy vậy, Nghị định 29 quy định nhân dân giám sát các dự án phát triển ở địa phương. Cuối cùng một số người dân phàn nàn về tình trạng tham nhũng ở các cấp chính quyền. Các hành vi móc ngoặc như trong đấu thầu các dự án xây dựng vi phạm tất cả các nguyên tắc của Nghị định 29. 6. Cho phép cán bộ địa phương huy động nguồn lực nhiều hơn từ các hộ nghèo Có lẽ yếu tố rõ nhất ảnh hưởng đến khả năng của cán bộ cơ sở lấy ý kiến đóng góp nhiều hơn từ các hộ nghèo trong việc lập kế hoạch, dự toán và triển khai các dự án phát triển cơ sở hạ tầng là hệ thống quản lý từ trên xuống. Hệ thống này mâu thuẫn với các nguyên tắc của Quy chế dân chủ cơ sở. Do vậy, phân cấp nên được triển khai đồng bộ ở tất cả các cấp chính quyền. Nếu không phân cấp hơn nữa, việc lập kế hoạch ở cấp xã và thôn chỉ được thực hiện với các hoạt động có sự đóng góp của dân. Tổng giá trị các hoạt động này nhỏ so với ngân sách xã, đó là chưa kể các khoản đầu tư tại xã do cấp cao hơn quyết định. Chừng nào cán bộ cơ sở còn cho rằng vai trò của họ là triển khai các quyết định của cấp trên chứ không phải lắng nghe và đại diện cho lợi ích của người dân địa phương thì Nghị định 29 ít có khả năng tạo được tác động đáng kể ở cấp cơ sở. Năng lực lấy ý kiến đóng góp của cộng đồng của cán bộ cơ sở cần được nâng cao. Vì vậy, cán bộ cơ sở cần được đào tạo đầy đủ. Điều này là cần thiết để giúp họ hiểu biết đầy đủ hơn về các chủ trương chính sách và nhu cầu của người dân địa phương. Nhiều người dân cho rằng cán bộ cấp xã cần trở thành công chức. Người dân cho rằng khi cán bộ nhận được một khoản thù lao thỏa đáng và nâng cao địa vị, cán bộ cơ sở sẽ tích cực huy động người dân tham gia vào việc ra quyết định hơn. Chuyển biến này đã diễn ra thông qua những sửa đổi và bổ sung trong Pháp lệnh về Công chức và Viên chức. Một đề xuất nữa là nên có thêm một chức "phó trưởng thôn". Vì trưởng thôn thường cao tuổi, học vấn thấp và quá tải công việc, người giữ chức phó trưởng thôn có thể là người trẻ hơn, có học thức cao hơn và tích cực hơn. Phó trưởng thôn có thể do dân bầu hoặc do chính quyền xã chỉ định. Khi có người phó trưởng thôn, áp lực công việc của trưởng thôn sẽ giảm và như vậy sẽ có điều kiện huy động sự tham gia của người dân nhiều hơn. 6