TÀI CHÍNH - Tháng 5/2016<br />
<br />
ĐỂ KHAI THÁC HIỆU QUẢ NGUỒN LỰC<br />
TỪ TÀI SẢN CÔNG TẠI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP<br />
ThS. NGUYỄN TÂN THỊNH<br />
<br />
Với việc Chính phủ ban hành Nghị định số 04/2016/NĐ-CP ngày 06/01/2016 sửa đổi, bổ<br />
sung một số điều của Nghị định 52/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành<br />
một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, những “nút thắt” trong quản lý,<br />
sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập đã được gỡ bỏ, hướng tới mục tiêu đẩy<br />
mạnh, nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực từ tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập.<br />
<br />
Nguồn lực tài sản nhà nước tại đơn vị<br />
sự nghiệp công lập<br />
<br />
Những “nút thắt” trong quản lý, sử dụng tài sản<br />
công tại đơn vị sự nghiệp công lập<br />
<br />
Để các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện cung<br />
cấp các dịch vụ sự nghiệp công cho xã hội theo<br />
nhiệm vụ được giao, Nhà nước đã thực hiện trang<br />
bị tài sản, cơ sở vật chất cho các đơn vị thông qua<br />
nhiều hình thức khác nhau: giao tài sản bằng hiện<br />
vật, giao quyền sử dụng đất; giao ngân sách cho đơn<br />
vị để thực hiện đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản;<br />
cho phép đơn vị được sử dụng các nguồn thu được<br />
để lại và các nguồn vốn hợp pháp khác để đầu tư xây<br />
dựng, mua sắm tài sản. Tài sản, cơ sở vật chất này là<br />
điều kiện cần thiết để các đơn vị sự nghiệp công thực<br />
hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao, song đây<br />
cũng là một nguồn lực tài chính quan trọng có thể<br />
khai thác để phát triển thêm các hoạt động dịch vụ<br />
sự nghiệp công phục vụ xã hội.<br />
Theo Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước<br />
(TSNN), tính đến ngày 31/12/2015, 4 loại TSNN có giá<br />
trị lớn gồm: đất, nhà, ô tô, tài sản khác có giá trị từ 500<br />
triệu đồng trở lên/1 đơn vị tài sản có tổng nguyên giá là:<br />
1.031.313,82 tỷ đồng (chưa bao gồm tài sản tại các đơn<br />
vị lực lượng vũ trang nhân dân). Trong đó, các đơn vị<br />
sự nghiệp công lập hiện đang quản lý 311.606 tài sản<br />
(chiếm 64,36% tổng số lượng TSNN), với tổng nguyên<br />
giá là: 709.869,59 tỷ đồng (chiếm 68,83% tổng giá trị<br />
TSNN). Phân theo loại tài sản, các đơn vị sự nghiệp<br />
công lập đang quản lý, sử dụng 76.120 khuôn viên đất<br />
với tổng giá trị là 485.794,06 tỷ đồng; 199.451 ngôi nhà<br />
với tổng nguyên giá là 173.895,13 tỷ đồng; 16.032 xe ô tô<br />
công với tổng nguyên giá là 9.360,59 tỷ đồng và 20.003<br />
tài sản khác có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên với tổng<br />
nguyên giá là 40.891,80 tỷ đồng.<br />
<br />
Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng TSNN<br />
năm 2008, đơn vị sự nghiệp công lập được chia làm hai<br />
nhóm: (i) đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính<br />
và (ii) đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính.<br />
Tương ứng với hai nhóm đơn vị sự nghiệp công lập<br />
là hai cơ chế quản lý, sử dụng TSNN khác nhau. Nếu<br />
như đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính<br />
thực hiện quản lý, sử dụng TSNN như cơ quan nhà<br />
nước, trừ khoản thu được từ thanh lý, nhượng bán<br />
tài sản (ngoài quyền sử dụng đất) được bổ sung vào<br />
Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, sau khi trừ đi các<br />
chi phí có liên quan, thì các đơn vị sự nghiệp công lập<br />
tự chủ tài chính được Nhà nước xác định giá trị tài<br />
sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn<br />
cho doanh nghiệp. Ngoài các quyền, nghĩa vụ như cơ<br />
quan nhà nước, đơn vị được phép sử dụng TSNN giao<br />
vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê,<br />
liên doanh, liên kết (gọi tắt là mục đích kinh doanh).<br />
Đơn vị thực hiện việc trích khấu hao tài sản cố định<br />
(toàn bộ hoặc phần tài sản cố định sử dụng vào mục<br />
đích kinh doanh) để hình thành quỹ khấu hao dùng<br />
cho việc tái tạo lại tài sản, thay vì NSNN phải cấp lại.<br />
Khi Nhà nước thực hiện các quyền điều chuyển, thu<br />
hồi phải bảo đảm cho đơn vị bảo toàn, phát triển vốn<br />
và tài sản được giao.<br />
Thực hiện quy định của Luật Quản lý và sử dụng<br />
TSNN, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/2009/<br />
NĐ-CP ngày 03/6/2009 quy định chi tiết và hướng dẫn<br />
thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng TSNN;<br />
trong đó, dành toàn bộ Chương III quy định cụ thể<br />
chế độ quản lý, sử dụng TSNN tại đơn vị sự nghiệp<br />
13<br />
<br />
KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI<br />
<br />
công lập. Tiếp đó, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư<br />
12/2012/TT-BTC ngày 06/02/2012 quy định tiêu chí xác<br />
định đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính.<br />
Quá trình triển khai thực hiện đã đạt được những<br />
kết quả quan trọng, nhiều đơn vị sau khi được giao<br />
vốn đã phát huy tốt tiềm năng, thế mạnh để vừa thực<br />
hiện tốt nhiệm vụ chính trị được giao, vừa nâng cao<br />
chất lượng dịch vụ, tăng thu nhập cho người lao động,<br />
tăng khả năng tự chủ về mặt tài chính và đóng góp một<br />
phần vào NSNN.<br />
Tuy vậy, đến hết năm 2015, mới có 723 đơn vị<br />
sự nghiệp công lập được Nhà nước xác định giá trị<br />
TSNN để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao<br />
vốn cho doanh nghiệp với tổng giá trị tài sản đã giao<br />
trên 21.000 tỷ đồng (chiếm 2,2% tổng giá trị TSNN tại<br />
đơn vị sự nghiệp công lập đang theo dõi trên cơ sở<br />
dữ liệu). Nhiều đơn vị sự nghiệp đủ điều kiện nhưng<br />
không làm thủ tục để được giao tài sản theo cơ chế<br />
giao vốn cho doanh nghiệp hoặc không đủ điều kiện<br />
nhưng vẫn sử dụng TSNN vào mục đích sản xuất,<br />
kinh doanh dịch vụ hoặc cho thuê, liên doanh, liên<br />
kết. Qua tổng kết, đánh giá, Bộ Tài chính thấy rằng,<br />
có những “nút thắt” đang cản trở quá trình giao tài<br />
sản cho đơn vị sự nghiệp công lập theo cơ chế giao<br />
vốn cho doanh nghiệp. Cụ thể:<br />
Một là, một số tiêu chí xác định đơn vị sự nghiệp<br />
công lập đủ điều kiện để được Nhà nước xác định giá<br />
trị tài sản giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn<br />
cho doanh nghiệp còn chưa phù hợp với thực tế, tạo<br />
tâm lý e ngại cho các đơn vị hoặc cản trở những đơn<br />
vị có khả năng xã hội hóa được sử dụng tài sản để tạo<br />
nguồn lực phát triển…<br />
Hai là, việc xác định giá trị tài sản để giao tài sản,<br />
đặc biệt là giá trị quyền sử dụng đất còn phức tạp do<br />
phải xác định giá đất cụ thể theo giá trị trường. Việc<br />
xác định giá trị theo giá thị trường là cần thiết khi sử<br />
dụng tài sản vào mục đích kinh doanh và trong trường<br />
hợp giá dịch vụ sự nghiệp công lập được phép tính đủ<br />
chi phí và toàn bộ tài sản được trích khấu hao để tạo<br />
nguồn tái tạo tài sản mới. Tuy nhiên, trong điều kiện<br />
thực tiễn thời gian vừa qua và sắp tới thì việc tính đủ<br />
chi phí phải có lộ trình thích hợp (Chính phủ đã quy<br />
định lộ trình này tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP). Vì<br />
vậy, ngay khi giao vốn đã phải xác định theo giá thị<br />
trường bằng các phương pháp so sánh, chiết trừ, thu<br />
nhập, thặng dư không còn cần thiết, tốn kém chi phí,<br />
thời gian.<br />
Ba là, thời hạn thực hiện các bước trong quá trình<br />
xác định giá trị tài sản và giao tài sản chưa được quy<br />
định cụ thể hoặc đã được quy định nhưng chưa phù<br />
hợp, vì vậy, quá trình thực hiện còn bị kéo dài, không<br />
có cơ sở xử lý trách nhiệm trong tổ chức thực hiện.<br />
14<br />
<br />
Bốn là, một số chính sách có liên quan mới được ban<br />
hành đòi hỏi cơ chế quản lý, sử dụng TSNN tại đơn<br />
vị sự nghiệp công lập phải được điều chỉnh để tạo sự<br />
đồng bộ, phát triển dịch vụ sự nghiệp công và nâng<br />
cao tính tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập...<br />
Năm là, việc xác định giá trị tài sản để giao cho đơn<br />
vị sự nghiệp quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh<br />
nghiệp là một chủ trương mới, các đơn vị còn có tâm lý<br />
e ngại, trông chờ vào sự bao cấp của Nhà nước; một số<br />
đơn vị chưa thấy được tác dụng quan trọng của việc sử<br />
dụng hiệu quả TSNN giao cho đơn vị nên chưa tích cực<br />
triển khai. Trong khi đó, công tác chỉ đạo, hướng dẫn<br />
của một số bộ, cơ quan trung ương và các địa phương<br />
chưa quyết liệt, đồng bộ.<br />
<br />
Nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực từ tài sản<br />
công tại đơn vị sự nghiệp công lập<br />
Với việc Chính phủ ban hành Nghị định số 04/2016/<br />
NĐ-CP ngày 06/01/2016, Bộ Tài chính ban hành Thông<br />
tư số 23/2016/TT-BTC ngày 16/02/2016 hướng dẫn<br />
thực hiện Nghị định số 04/2016/NĐ-CP, những “nút<br />
thắt” trong quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự<br />
nghiệp công lập nêu trên đã được gỡ bỏ hướng tới mục<br />
tiêu đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực<br />
từ tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập.<br />
Một là, đơn giản hóa tiêu chí, mở rộng phạm vi đối<br />
tượng đơn vị sự nghiệp đủ điều kiện xác định giá trị<br />
tài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao<br />
vốn cho doanh nghiệp. Theo đó, tất cả các đơn vị sự<br />
nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên và chi<br />
đầu tư; đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm một<br />
phần chi thường xuyên đều đủ điều kiện được Nhà<br />
nước xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị quản<br />
lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp mà không<br />
cần thêm các điều kiện các như quy định trước đây.<br />
Việc xác định loại hình đơn vị sự nghiệp công căn cứ<br />
quy định của pháp luật hiện hành về cơ chế tự chủ<br />
của đơn vị sự nghiệp và phương án tự chủ được cấp<br />
có thẩm quyền phê duyệt áp dụng tại thời điểm có<br />
văn bản xác nhận đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều<br />
kiện được Nhà nước xác định giá trị tài sản để giao cho<br />
đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp.<br />
Ngoài ra, trường hợp tài sản của đơn vị sự nghiệp do<br />
Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên có khả năng sử<br />
dụng vào mục đích cho thuê, liên doanh, liên kết, đơn<br />
vị này cũng có thể được cơ quan có thẩm quyền xác<br />
định giá trị TSNN để giao cho đơn vị quản lý theo cơ<br />
chế giao vốn cho doanh nghiệp.<br />
Để sớm xác định các đơn vị sự nghiệp công lập<br />
đủ điều kiện được Nhà nước xác định giá trị tài sản<br />
để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho<br />
doanh nghiệp (gọi là đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ<br />
<br />
TÀI CHÍNH - Tháng 5/2016<br />
tài chính), Nghị định số 04/2016/NĐ-CP cũng yêu cầu<br />
chậm nhất đến ngày 20/5/2016, các bộ, cơ quan trung<br />
ương, UBND cấp tỉnh phải hoàn thành việc rà soát<br />
toàn bộ các đơn vị sự nghiệp công lập hiện có thuộc<br />
phạm vi quản lý để xác định đơn vị sự nghiệp công<br />
lập tự chủ tài chính và đơn vị sự nghiệp công lập chưa<br />
tự chủ tài chính. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập<br />
đủ điều kiện được Nhà nước xác định giá trị tài sản<br />
để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho<br />
doanh nghiệp, bộ, cơ quan trung ương, UBND cấp tỉnh<br />
có trách nhiệm ban hành Thông báo danh mục để đơn<br />
vị triển khai các công việc tiếp theo trong quy trình xác<br />
định giá trị tài sản và giao cho đơn vị quản lý.<br />
Hai là, đơn giản hóa việc xác định giá trị tài sản để<br />
giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh<br />
nghiệp. Quy định trước đây khi xác định giá trị tài sản<br />
để giao vốn là quyền sử dụng đất, giá trị quyền sử<br />
dụng đất được xác định theo giá đất do UBND cấp tỉnh<br />
quy định. Trường hợp giá đất do UBND cấp tỉnh quy<br />
định tại thời điểm tính giá đất vào giá trị tài sản đơn<br />
vị chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất<br />
thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì<br />
phải xác định lại cho phù hợp. Đối với các tài sản khác,<br />
thủ trưởng đơn vị phải thành lập hội đồng để xác định<br />
giá trị còn lại của tài sản hoặc thuê tổ chức có đủ điều<br />
kiện thẩm định giá để làm căn cứ xác định giá trị còn<br />
lại của tài sản. Theo quy định này thì hầu hết các đơn vị<br />
đều phải thuê tổ chức tư vấn để xác định giá trị của tài<br />
sản; riêng đối với giá trị quyền sử dụng đất phải gửi Sở<br />
Tài chính, nơi có nhà, đất chủ trì thẩm định, trình Chủ<br />
tịch UBND cấp tỉnh quyết định. Hiện nay, theo Nghị<br />
định số 04/2016/NĐ-CP thì giá trị quyền sử dụng đất<br />
được xác định căn cứ vào Bảng giá đất của địa phương<br />
và hệ số điều chỉnh giá đất để xác định giá trị; giá trị tài<br />
sản khác được xác định căn cứ vào giá trị còn lại của<br />
tài sản trên sổ kế toán. Trường hợp tài sản chưa được<br />
theo dõi trên sổ sách kế toán hoặc đã tính hao mòn đủ<br />
nhưng vẫn còn sử dụng được thì thành lập hội đồng<br />
xác định lại giá trị tài sản. Việc xác định giá trị tài sản<br />
sẽ do đơn vị sự nghiệp công lập tự tổ chức thực hiện.<br />
Với quy định này, thời gian và chi phí xác định giá trị<br />
tài sản sẽ giảm bớt khoảng 70% so với trước đây.<br />
Ba là, quy định cụ thể quy trình giao TSNN cho<br />
đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, thời hạn<br />
thực hiện và trách nhiệm thực hiện từng bước công<br />
việc. Theo đó, quy trình bao gồm 4 bước: Bước 1, Kiểm<br />
kê, phân loại tài sản; Bước 2, Xác định giá trị tài sản;<br />
Bước 3, Quyết định giao tài sản cho đơn vị; Bước 4,<br />
Tổ chức giao tài sản cho đơn vị. Bước 1, bước 2 do thủ<br />
trưởng đơn vị tổ chức thực hiện và phải hoàn thành<br />
trong thời hạn 6 tháng, kể từ ngày có văn bản thông<br />
báo đơn vị đủ điều kiện được Nhà nước xác định giá<br />
<br />
trị TSNN để giao cho đơn vị quản lý của bộ, cơ quan<br />
trung ương hoặc UBND cấp tỉnh. Bước 3 do đơn vị<br />
trình, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan trung ương,<br />
UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện quyết định trong<br />
thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được đầy đủ hồ sơ<br />
của đơn vị. Bước 4, bộ, cơ quan trung ương, UBND cấp<br />
tỉnh, UBND cấp huyện là bên giao, thủ trưởng đơn vị<br />
sự nghiệp công lập là bên nhận thực hiện việc giao tài<br />
sản cho đơn vị sự nghiệp công lập quản lý theo cơ chế<br />
giao vốn cho doanh nghiệp trong thời hạn 15 ngày, kể<br />
từ ngày có quyết định giao tài sản. Với quy định nêu<br />
trên, quy trình thực hiện sẽ rút ngắn được trên 50% thời<br />
gian so với thời gian các đơn vị trước đây đã thực hiện.<br />
<br />
Tính đến 31/12/2015, 4 loại tài sản nhà nước<br />
có giá trị lớn gồm: đất, nhà, ô tô, tài sản khác<br />
có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên/1 đơn vị tài<br />
sản có tổng nguyên giá là 1.031.313,82 tỷ đồng<br />
(chưa bao gồm tài sản tại các đơn vị lực lượng vũ<br />
trang nhân dân). Trong đó, các đơn vị sự nghiệp<br />
công lập hiện đang quản lý 311.606 tài sản, với<br />
tổng nguyên giá là: 709.869,59 tỷ đồng.<br />
Bốn là, tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát<br />
việc sử dụng, khai thác tài sản công tại các đơn vị<br />
sự nghiệp công lập. Theo đó, Nghị định số 04/2016/<br />
NĐ-CP và Thông tư số 23/2016/TT-BTC quy định các<br />
thông tin liên quan đến việc công nhận đơn vị sự<br />
nghiệp công lập tự chủ tài chính, xác định giá trị tài<br />
sản để giao cho đơn vị quản lý, đưa TSNN sử dụng<br />
vào mục đích kinh doanh và kết quả thực hiện phải<br />
được cập nhật vào cơ sở dữ liệu để theo dõi, quản lý,<br />
kiểm soát và công khai theo quy định của pháp luật.<br />
Chính phủ giao Bộ Tài chính chịu trách nhiệm kiểm<br />
tra việc thực hiện xác định giá trị tài sản để giao cho<br />
đơn vị quản lý và sử dụng tài sản tại các đơn vị sự<br />
nghiệp công lập. Bộ Tài chính cũng đã có văn bản đề<br />
nghị các bộ, cơ quan Trung ương, UBND cấp tỉnh<br />
chỉ đạo các đơn vị sự nghiệp công lập không đủ điều<br />
kiện được nhà nước xác định giá trị tài sản để giao<br />
cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh<br />
nghiệp chấm dứt ngay việc sử dụng tài sản nhà nước<br />
vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê,<br />
liên doanh, liên kết; xử lý kịp thời, nghiêm minh các<br />
trường hợp sử dụng tài sản không đúng mục đích<br />
được giao.<br />
Các “nút thắt” đã được gỡ bỏ nhưng để chính sách<br />
đi vào thực tế, nâng cao được nguồn lực tài chính từ<br />
tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập thì rất cần sự<br />
quan tâm, vào cuộc của thủ trưởng các bộ, ngành, địa<br />
phương, đặc biệt là từ ngay các đơn vị sự nghiệp công<br />
lập đang quản lý, sử dụng tài sản.<br />
15<br />
<br />