Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật<br />
<br />
ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM<br />
VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH<br />
Đoàn Thanh Hà*<br />
<br />
TÓM TẮT<br />
<br />
Trong những năm qua, hệ thống chính sách tài khóa (CSTK) của Việt Nam đã có những<br />
bước cải cách quan trọng góp phần thay đổi căn bản nền tài chính công Việt Nam. Hệ thống pháp<br />
luật, chính sách quản lý tài chính công tiếp tục được đổi mới trên nhiều phương diện, từng bước<br />
tiếp cận với các chuẩn mực chung của thông lệ quốc tế, bao gồm cả chính sách thu NSNN, chính<br />
sách quản lý chi NSNN, quản lý nợ công. Bài viết phân tích kết quả điều hành chính sách tài khóa<br />
Việt Nam, từ đó đưa ra những gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững chính sách tài khóa trong<br />
thời gian tới.<br />
Từ khoá: Chính sách tài khoá, ngân sánh nhà nước<br />
<br />
FISCAL POLICY EXECUTIVE IN VIETNAM<br />
AND POLICY IMPLICATIONS<br />
ABSTRACT<br />
In recent years, Vietnam’s fiscal system has made important reforms contributing the<br />
fundamental change to public finance Vietnam. The legal system, the management policy of public<br />
finance has continued innovation in many ways, step by step approach with general standards of<br />
international practice, including the incomings policy of state budget, expenditure management<br />
policy of state budget, public debt management. This study analyzes the operating results of fiscal<br />
policy in Vietnam, thereby making policy recommendations to develop sustainable fiscal policy in<br />
the coming period.<br />
Keywords: Fiscal policy, state budget<br />
<br />
1. Kết quả điều hành chính sách tài<br />
khóa ở Việt Nam trong thời gian qua<br />
Nhờ triển khai đồng bộ, quyết liệt cùng<br />
các giải pháp hợp lý, sáng tạo và phù hợp với<br />
pháp luật, từ năm 2011 đến nay, ngành ngân<br />
hàng đã thu được những thành công được xã<br />
hội đồng thuận, ghi nhận và đánh giá cao,<br />
đó là đảm bảo sự ổn định và an toàn của hệ<br />
thống; thiết lập được kỷ cương của thị trường;<br />
nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch<br />
*<br />
<br />
của các chính sách và công cụ điều hành;<br />
tích cực hội nhập quốc tế thông qua việc áp<br />
dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế trong<br />
xây dựng khuôn khổ chính sách và điều hành;<br />
thiết lập các điều kiện nền tảng cho phát triển<br />
bền vững của hệ thống.<br />
Đối với thu NSNN:<br />
Giai đoạn 2011- 2015, do tình hình kinh tế<br />
khó khăn đồng thời thực hiện chính sách giãn,<br />
giảm thuế và tháo gỡ khó khăn cho doanh<br />
<br />
PGS.TS. Trường Đại học Ngân hàng Tp. Hồ Chí Minh. Email: hadt@buh.edu.vn<br />
<br />
36<br />
<br />
Điều hành chính sách . . .<br />
<br />
nghiệp khiến tác động đến giảm thu NSNN<br />
nhưng tổng thu NSNN vẫn gấp 2 lần so với<br />
giai đoạn 2006 – 2010. Tốc độ tăng thu hàng<br />
năm bình quân khoảng 9,3%, tỷ lệ động viên<br />
từ thuế và phí vào NSNN vẫn chiếm khoảng<br />
21% GDP tuy thấp hơn giai đoạn 2006 – 2010<br />
(23,6%) nhưng vẫn phù hợp theo yêu cầu của<br />
Nghị quyết Quốc hội, xấp xỉ với các nước<br />
trong khu vực.<br />
Cùng với sự tăng quy mô thì cơ cấu thu<br />
NSNN cũng có sự chuyển biến theo hướng<br />
đảm bảo bền vững hơn với tăng tỷ trọng các<br />
khoản thu từ sản xuất kinh doanh và tiêu dùng<br />
như thuế GTGT, TNDN, TNCN. Tuy tốc độ<br />
tăng thu giai đoạn 2011 – 2015 của các khoản<br />
thu từ thuế TNDN, TNCN, GTGT thấp hơn<br />
so với giai đoạn 2006 – 2010 do chính sách<br />
giãn, giảm, gia hạn thuế, mở rộng cơ sở thuế,<br />
điều chỉnh thuế suất khuyến khích sản xuất<br />
nhưng tốc độ tăng thu của các khoản thu này<br />
vẫn cao hơn so với tốc độ thu NSNN, tốc độ<br />
<br />
tăng thu bình quân giai đoạn 2011 – 2015 của<br />
thuế TNDN (không kể dầu thô) là 9,9%, thuế<br />
TNCN là 15,4% và thuế GTGT là 13,3% cao<br />
hơn mức tăng 9,4% của thu NSNN.<br />
Đồng thời, sự phụ thuộc của thu NSNN<br />
vào các khoản thu “không thường xuyên”<br />
như thu từ giao quyền sử dụng đất, từ bán<br />
nhà thuộc sở hữu nhà nước trong tổng thu<br />
NSNN có xu hướng giảm dần. Tỷ trọng thu<br />
dầu thô trong cơ cấu thu NSNN cũng giảm từ<br />
28,8% giai đoạn 2006 – 2010 xuống 20,9%<br />
giai đoạn 2011 – 2015; so sánh với GDP,<br />
mức độ động viên NSNN từ dầu thô cũng<br />
giảm từ 5,3% xuống 3,3%. Xét cơ cấu thu<br />
theo lĩnh vực, ngành cho thấy, thu NSNN đã<br />
có chuyển biến theo chiều hướng tích cực<br />
với xu hướng tăng tỷ trọng thu nội địa (phản<br />
ánh mức động viên từ nội bộ nền kinh tế)<br />
từ 58% giai đoạn 2006 – 2010 lên 67% giai<br />
đoạn 2011 – 2015, đến năm 2015 chiếm 70%<br />
tổng thu NSNN.<br />
<br />
Bảng 1. Cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế, phí (%)<br />
Nội dung<br />
Tổng thu cân đối NSNN<br />
Thuế GTGT hàng SX trong<br />
nước<br />
Thuế TTĐB hàng SX trong<br />
nước<br />
Thuế XNK, GTGT và TTĐB<br />
hàng NK<br />
Thuế TNDN<br />
Thuế tài nguyên<br />
Thuế TNCN<br />
Thuế sử dụng đất nông<br />
nghiệp<br />
Thuế sử dụng đất phi nông<br />
nghiệp (thuế nhà đất)<br />
Thuế chuyển quyền sử dụng<br />
đất<br />
Thuế môn bài<br />
Lệ phí trước bạ<br />
<br />
2006<br />
100<br />
13,35<br />
<br />
2007<br />
100<br />
14,23<br />
<br />
2008<br />
100<br />
13.92<br />
<br />
2009<br />
100<br />
17,14<br />
<br />
2010<br />
100<br />
16,78<br />
<br />
2011<br />
100<br />
17,20<br />
<br />
2012<br />
100<br />
19,39<br />
<br />
2013<br />
100<br />
19,68<br />
<br />
5,95<br />
<br />
5,16<br />
<br />
5,09<br />
<br />
6,38<br />
<br />
6,34<br />
<br />
6,04<br />
<br />
6,05<br />
<br />
6,33<br />
<br />
14,81<br />
<br />
17,92<br />
<br />
21,04<br />
<br />
22,65<br />
<br />
22,15<br />
<br />
22,12<br />
<br />
19,69<br />
<br />
17,8<br />
<br />
34,51<br />
9,21<br />
1,79<br />
0,04<br />
<br />
31,09<br />
6,38<br />
2,21<br />
0,03<br />
<br />
31,57<br />
6,06<br />
2,98<br />
0,02<br />
<br />
24,05<br />
4,09<br />
3,07<br />
0,01<br />
<br />
25,26<br />
4,47<br />
4,47<br />
0,01<br />
<br />
26,19<br />
5,58<br />
5,46<br />
0,01<br />
<br />
29,37<br />
4,99<br />
6,63<br />
0,01<br />
<br />
28,12<br />
4,6<br />
5,19<br />
0,01<br />
<br />
0,21<br />
<br />
0,21<br />
<br />
0,21<br />
<br />
0,26<br />
<br />
0,24<br />
<br />
0,23<br />
<br />
0,16<br />
<br />
0,15<br />
<br />
0,43<br />
<br />
0,69<br />
<br />
0,69<br />
<br />
0,06<br />
<br />
-<br />
<br />
-<br />
<br />
-<br />
<br />
-<br />
<br />
0,27<br />
1,16<br />
<br />
0,26<br />
1,68<br />
<br />
0,23<br />
1,69<br />
<br />
0,25<br />
2,07<br />
<br />
0,23<br />
2,14<br />
<br />
0,21<br />
2,23<br />
<br />
0,02<br />
1,53<br />
<br />
0,2<br />
1,64<br />
<br />
37<br />
<br />
Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật<br />
Thu phí xăng dầu<br />
Thu phí và lệ phí<br />
Thu tiền thuê đất<br />
Thu tiền sử dụng đất<br />
Thu bán nhà thuộc SHNN<br />
Thu khác<br />
Thu viện trợ<br />
<br />
1,37<br />
1,72<br />
0,56<br />
5,33<br />
0,69<br />
5,86<br />
2,73<br />
<br />
1,33<br />
1,93<br />
0,65<br />
8,53<br />
0,74<br />
5,17<br />
1,79<br />
<br />
1,04<br />
1,79<br />
0,81<br />
7,27<br />
0,30<br />
3,14<br />
2,17<br />
<br />
1,92<br />
2,01<br />
0,72<br />
8,08<br />
0,41<br />
5,12<br />
1,70<br />
<br />
1,79<br />
1,70<br />
0,64<br />
8,39<br />
0,37<br />
3,00<br />
2,02<br />
<br />
1,59<br />
1,17<br />
0,79<br />
7,19<br />
0,34<br />
2,62<br />
1,02<br />
<br />
1,72<br />
1,41<br />
0,73<br />
4,99<br />
0,11<br />
2,14<br />
0.,88<br />
<br />
1,47<br />
1,92<br />
0,73<br />
4,96<br />
0,13<br />
5,82<br />
0,62<br />
<br />
Nguồn: Bộ Tài chính và tổng hợp của tác giả<br />
<br />
2011 do thực hiện chương trình cắt giảm chi<br />
đầu tư công, tỷ trọng chi đầu tư trong tổng<br />
chi đã giảm mạnh. Năm 2014 tỷ lệ này ước<br />
chỉ còn 16,31% tổng chi. Với mô hình kinh<br />
tế hiện nay, tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa<br />
vào lao động và vốn thì đầu tư phát triển từ<br />
NSNN sẽ vẫn là nhân tố quan trọng trong<br />
việc kích thích tăng trưởng kinh tế, nên<br />
Chính phủ cần xem xét lại cơ cấu chi tiêu<br />
hiện nay.<br />
<br />
Đối với chi NSNN:<br />
Về cơ cấu chi tiêu của NSNN, Hình 1<br />
cho thấy khoản chi lớn nhất và có xu hướng<br />
ngày càng tăng trong tổng chi NSNN, trong<br />
14 năm qua, là chi thường xuyên, chi cho bộ<br />
máy nhà nước, bình quân năm chiếm 57,48%<br />
tổng chi NSNN. Khoản chi lớn thứ hai trong<br />
tổng chi NSNN là chi cho đầu tư phát triển,<br />
chiếm bình quân 26,97% tổng chi NSNN.<br />
Khoản chi này trong những năm sau năm<br />
<br />
Hình 1. Cơ cấu chi tiêu NSNN 2001 – 2014<br />
<br />
Nguồn: Bộ Tài chính (đơn vị %)<br />
<br />
văn bản pháp lý về quản lý nợ công như ban<br />
hành và tổ chức thực hiện Luật quản lý nợ<br />
công, từng bước tiếp cận dần với các thông lệ<br />
tốt quốc tế, tính toán và xác định các chỉ tiêu<br />
giám sát nợ công, ban hành quy chế lập, sử<br />
dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ, xây dựng<br />
<br />
Cân đối NSNN được duy trì theo các mục<br />
tiêu đề ra, dư nợ công, dự nợ Chính phủ và<br />
dư nợ nước ngoài của quốc gia được đảm bảo<br />
trong phạm vi cho phép.<br />
Công tác quản lý nợ công, nợ nước ngoài<br />
của quốc gia đang dần được đổi mới, hệ thống<br />
38<br />
<br />
Điều hành chính sách . . .<br />
<br />
chương trình quản lý nợ trung hạn… để đảm<br />
bảo nợ trong mức giới hạn an toàn, giảm thiểu<br />
phát sinh nghĩa vụ nợ và nợ rủi ro cao. Các<br />
chỉ số liên quan đến nợ công, nợ nước ngoài<br />
quốc gia vẫn được duy trì trong mức giới hạn<br />
an toàn. Cuối năm 2014, dư nợ công ước tính<br />
bằng 59,3% GDP, trong đó dự nợ Chính phủ<br />
ở mức 47,1% GDP, nợ được Chính phủ bảo<br />
lãnh ở mức 11,3% GDP, nợ chính quyền địa<br />
phương ở mức 0,9%GDP. Dự kiến năm 2015,<br />
dư nợ công ở mức 62,3%GDP.<br />
Đồng thời, xem xét đánh giá của WB và<br />
IMF về chất lượng quản lý nợ công của Việt<br />
Nam dựa vào chất lượng chính sách và thể chế<br />
trên cơ sở 5 chỉ tiêu đánh giá “mức độ rủi ro<br />
của nợ nước ngoài” là giá trị hiện tài nợ/GNI,<br />
giá trị hiện tại nợ/xuất khẩu, giá trị hiện tại<br />
nợ/thu NSNN, nghĩa vụ nợ/xuất khẩu, nghĩa<br />
vụ nợ/thu NSNN cho thấy Việt Nam có chỉ số<br />
chất lượng thể chế và chính sách (CPIA) xếp<br />
loại tốt. Trong giai đoạn qua, tỷ trọng nợ trong<br />
nước trong tổng nợ công đang có xu hướng<br />
cao hơn nợ nước ngoài và tăng từ 43% năm<br />
2010 lên 54,5% năm 2014 góp phần làm giảm<br />
rủi ro về tỷ giá và sự phụ thuộc vào nguồn<br />
vốn bên ngoài, góp phần đảm bảo an ninh tài<br />
chính quốc gia.<br />
2. Một số gợi ý chính sách nhằm phát<br />
triển bền vững chính sách tài khóa trong<br />
thời gian tới<br />
Một là, từng bước hình hành lộ trình để mở<br />
rộng không gian tài khóa, xây dựng lộ trình<br />
giảm dần bội chi NSNN. Giảm bội chi ngân<br />
sách luôn là vấn đề nhạy cảm, có quan hệ đan<br />
xen với nhiều yếu tố khác. Theo đó, cần phải<br />
được thực hiện theo lộ trình xác định trước<br />
với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối<br />
giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư toàn<br />
xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững<br />
nhưng vẫn lành mạnh hóa được tình hình tài<br />
<br />
khóa. Trong điều hành ngân sách hàng năm<br />
cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán<br />
để giảm bội chi ngân sách hoặc dành để trả nợ<br />
Chính phủ trước hạn.<br />
Hai là, nghiên cứu để từng bước điều<br />
chỉnh và tạo lập cơ cấu thu NSNN theo hướng<br />
bền vững, ổn định, thực hiện điều chỉnh chính<br />
sách thu NSNN nên dựa trên nền tảng vững<br />
chắc từ khu vực kinh tế nội địa. Việc thực hiện<br />
cơ cấu lại hệ thống thu NSNN thời gian tới<br />
cần phải hướng tới mục tiêu: đảm bảo duy trì<br />
mức động viên ngân sách từ thuế, phí ở mức<br />
phù hợp, đảm bảo tính hợp lý trong cơ cấu ba<br />
loại thuế cơ bản: thuế đánh trên thu nhập, thuế<br />
đánh trên hàng hóa, dịch vụ và thuế đánh trên<br />
tài sản. Nghiên cứu, ban hành chính sách thu<br />
nội địa khác như thuế tài sản để giảm sự phụ<br />
thuộc của NSNN vào nguồn thu từ đầu. Bên<br />
cạnh đó, cần chú trọng đến việc huy động và<br />
sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ đất đai, hình<br />
thành các cơ chế phù hợp để huy động quỹ đất<br />
cho phát triển kết cầu hạ tầng.<br />
Ba là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành<br />
chính thuế nhằm giảm thời gian, chi phí cho<br />
người nộp thuế, tạo mọi điều kiện thuận lợi<br />
cho doanh nghiệp sản xuất kinh doanh phát<br />
triển; đẩy mạnh hạ tầng kỹ thuật, hệ thống<br />
thông tin quản lý tích hợp, có sự liên kết trao<br />
đổi giữa các cơ quan thu, các đại lý thuế với<br />
cơ quan kiểm soát chi và ngân hàng thương<br />
mại… để phát triển và mở rộng thêm nhiều<br />
hình thức nộp thuế đơn giản, thuận tiện cho<br />
người nộp thuế.<br />
Bốn là, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng<br />
gắn với các định hướng ưu tiên chính sách.<br />
Việc phân bổ và sử dụng nguồn lực NSNN<br />
phải hướng vào việc thực hiện các ưu tiên<br />
chiến lược của nền kinh tế trong từng giai<br />
đoạn. Trong đó, việc xác định “thứ tự ưu tiên”<br />
trong phân bổ nguồn lực phải được xem là<br />
39<br />
<br />
Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật<br />
<br />
một trong những yêu cầu cốt lõi và phải kiên<br />
quyết thực hiện được yêu cầu này để góp phần<br />
nâng cao kỷ luật tài khóa. Đồng thời, thực<br />
hiện cải cách căn bản phương thức quản lý<br />
nguồn lực NSNN thông qua việc đưa vào áp<br />
dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn, có tính<br />
đến yếu tố chu kỳ trong quá trình phát triển<br />
của nền kinh tế.<br />
Đối với chi thường xuyên, để nâng cao<br />
hiệu quả của chi thường xuyên, cần sắp xếp<br />
lại tổ chức bộ máy quản lý nhà nước, đối<br />
tượng hưởng lương từ ngân sách và thực hiện<br />
đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập, trọng tâm<br />
là cải cách cơ chế giá, phí dịch vụ, đảm bảo sự<br />
cạnh tranh bình đẳng và tăng tính tự chủ của<br />
các đơn vị sự nghiệp nói chung. Đối với chi<br />
đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những<br />
lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được<br />
hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò<br />
quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội.<br />
Rà soát tổng thể chương trình an sinh xã hội,<br />
chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011<br />
- 2015 để cắt giảm, lồng ghép chính sách, xác<br />
định lộ trình chính sách phù hợp trong giai<br />
đoạn 2016 - 2020; điều chỉnh và xây dựng lại<br />
toàn bộ hệ thống an sinh xã hội phù hợp với<br />
trình độ phát triển kinh tế - xã hội.<br />
Năm là, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử<br />
dụng nguồn lực đầu tư công. Nâng cao chất<br />
lượng công tác quy hoạch đầu tư và thực hiện<br />
quản lý đầu tư theo quy hoạch. Thực hiện rà<br />
soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể<br />
của công tác quy hoạch một số ngành then<br />
chốt (giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục...)<br />
cũng như quy hoạch phát triển các vùng kinh<br />
tế trên phạm vi cả nước, để có quy hoạch tổng<br />
thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền.<br />
Trên cơ sở đó, đưa ra một số danh mục dự án<br />
đầu tư quan trọng trên phạm vi cả nước để<br />
làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư<br />
<br />
trung và dài hạn và đảm bảo việc thực hiện<br />
trên thực tế được gắn với kế hoạch này.<br />
Xây dựng nguyên tắc, căn cứ lập dự toán<br />
chi đầu tư phát triển, bố trí vốn, thanh toán và<br />
quyết toán vốn nhằm đảm bảo tập trung vốn<br />
đầu tư hoàn thành công trình theo kế hoạch<br />
tài chính trung hạn. Việc bố trí vốn cho dự án<br />
mới phải bảo đảm tổng vốn bố trí cho từng dự<br />
án. Hình thành cho được các tiêu chí xác định<br />
thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như xây dựng hệ<br />
thống tiêu chí đánh giá hiệu quả của các dự án<br />
đầu tư công.<br />
Sáu là, tái cơ cấu nợ công theo hướng<br />
chuyển từ cơ cấu vay ngắn hạn sang vay dài<br />
hạn; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ<br />
nước ngoài. Phát hành TPCP có kỳ hạn dài<br />
hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi<br />
ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhắm<br />
tái cơ cấu nợ. Kiểm soát chặt chẽ các khoản<br />
nợ đọng XDCB NSTW và NSĐP, nợ của Quỹ<br />
hoàn thuế GTGT, nợ Quỹ BHXH, nợ phải trả<br />
NHPT VIệt Nam, Ngân hàng Chính sách xã<br />
hội và nợ tồn ngân KBNN.<br />
Bảy là, tăng cường kỷ luật tài khóa, cải<br />
thiện tính minh bạch, công khai trong quy<br />
trình ngân sách, mở rộng hình thức và công<br />
khai nội dung công khai; tăng cường trách<br />
nhiệm giải trình. Tạo điều kiện cho người dân<br />
tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc,<br />
mục tiêu và định hướng CSTK, về số liệu liên<br />
quan đến NSNN, về hiệu quả và tác động của<br />
việc triển khai các CSTK trên thực tế để mở<br />
rộng và nâng cao sự phản biện chính sách của<br />
cộng đồng và xã hội. Các tài liệu được công<br />
khai cần có thuyết minh, giải trình cụ thể về<br />
hiệu quả quản lý thu NSNN cũng như kết quả<br />
kỳ vọng có được từ việc sử dụng nguồn lực<br />
NSNN, khắc phục được tình trạng công khai<br />
mang tính hình thức. Bên cạnh đó, cần thực<br />
hiện đổi mới hệ thống báo cáo tài khóa phù<br />
40<br />
<br />
Thêm vào BST
Báo xấu
Download
Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ
