Kiểm toán khai khoáng theo chuỗi giá trị - một số bài học cho kiểm toán nhà nước Việt Nam

KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN<br /> <br /> <br /> <br /> KIEÅM TOAÙN KHAI KHOAÙNG THEO CHUOÃI GIAÙ TRÒ<br /> - MOÄT SOÁ BAØI HOÏC CHO KIEÅM TOAÙN<br /> NHAØ NÖÔÙC VIEÄT NAM<br /> ths. Phan Trường Giang*<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> V<br /> iệt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản khá phong phú và đa dạng về chủng loại. Nhiều<br /> loại tài nguyên khoáng sản được khai thác phục vụ cho nhu cầu sản xuất trong nước và<br /> một phần cho xuất khẩu đã mang lại khoản thu khá lớn cho ngân sách nhà nước, đặc biệt<br /> là nguồn thu từ khai thác dầu khí, than. Tuy nhiên, hoạt động khai khoáng của Việt Nam<br /> còn đối mặt với nhiều thách thức, khó khăn và vướng mắc từ việc thăm dò, tìm kiếm, tổ chức khai thác,<br /> bảo vệ môi trường, minh bạch tài chính và phân phối các khoản thu... Thực tế trên cho thấy cần có một sự<br /> kiểm tra, đánh giá độc lập và toàn diện tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động khai khoáng ở Việt<br /> Nam nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động này về các khía cạnh kinh tế-môi trường<br /> và xã hội theo các mục tiêu phát triển bền vững của Liên hợp quốc đến năm 2030. Tại nhiều quốc gia trên<br /> thế giới, công tác này đã được cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) của các nước triển khai tương đối đồng bộ,<br /> toàn diện và hiệu quả với phương pháp tiếp cận kiểm toán theo chuỗi giá trị của ngành khai khoáng.<br /> Từ Khóa: Kiểm toán khai khoáng, chuỗi giá trị<br /> Mining auditing by value chain a number of lessons for SAV<br /> Vietnam is rich in mineral resources and diverse in types. Many types of mineral resources have been<br /> exploited for domestic production and partly for export, which has brought a large amount of revenue<br /> to the state budget, especially from oil and gas exploitation. However, mining activities in Vietnam face<br /> many challenges, difficulties and problems arising from exploration, search, exploitation, environmental<br /> protection, financial transparency and the distribution of funds. This fact shows that there is a need for an<br /> independent and comprehensive examination and assessment of the economy, efficiency and effectiveness of<br /> mining activities in Vietnam in order to improve the quality, effectiveness and effectiveness of the operation.<br /> This is about the economic, environmental and social aspects of achieving the UN’s sustainable development<br /> goals by 2030. In many countries in the world, this work has been implemented by the Supreme Audit<br /> Institutions (SAIs) of countries in a relatively uniform, comprehensive and effective manner value chain<br /> approach for the mining industry.<br /> Key words: Mining audit, value chain<br /> <br /> 1. Chuỗi giá trị hoạt động ngành công nghiệp đảm bảo nhằm duy trì hoạt động sản xuất kinh<br /> khai khoáng doanh theo chu trình ổn định và có hiệu quả; kiểm<br /> Chuỗi giá trị được hiểu là một loạt các quá trình soát toàn diện quá trình tổ chức sản xuất để nâng<br /> hoặc hoạt động liên tiếp nhau nhằm tạo ra và sử cao hiệu quả hoạt động cho từng khâu, từng bước<br /> dụng các giá trị và sản phẩm của giai đoạn trước. của quá trình sản xuất. Dựa trên hướng dẫn phân<br /> Việc xác định chuỗi giá trị là hết sức cần thiết trong loại của Ngân hàng Thế giới (World Bank) và kinh<br /> một quá trình tổ chức sản xuất kinh doanh nhằm nghiệm kiểm toán của các SAI thành viên, WGEI<br /> xác định được đầu vào, đầu ra cho từng khâu của (2015, Trang 1) đã phân loại chuỗi giá trị của ngành<br /> quá trình sản xuất; chỉ ra các yếu tố cần thiết phải công nghiệp khai khoáng thành 7 công đoạn sau:<br /> *Phó Vụ trưởng Vụ Hợp tác Quốc tế, KTNN<br /> <br /> 22 Số 130 - tháng 8/2018 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br />  (1) Xây dựng hệ thống pháp luật về công nghiệp hiện, sau đó Chính phủ tiến hành các bước thăm<br /> khai khoáng dò, thu thập dữ liệu và xây dựng các bản đồ tài<br /> Hệ thống pháp luật, quy định pháp lý liên quan nguyên, khoáng sản sơ bộ làm cơ sở cho việc xây<br /> đến hoạt động khai khoáng luôn giữ vai trò đặc biệt dựng các chiến lược phát triển ngành công nghiệp<br /> quan trọng, góp phần thúc đẩy sự phát triển của khai khoáng cho từng vùng, miền, lãnh thổ và cho<br /> ngành công nghiệp khai khoáng. Các quy định về cả quốc gia. Các sai phạm trong việc thăm dò, tìm<br /> hoạt động khai thác dầu khí hoặc khoáng sản nếu kiếm khoáng sản có thể dẫn đến việc lãng phí rất<br /> không phù hợp có thể ảnh hưởng trọng yếu không lớn trong khâu khai thác sau này. Một ví dụ điển<br /> chỉ trực tiếp tới hoạt động khai khoáng mà còn ảnh hình trong Báo cáo kiểm toán số 11 năm 2012-2013<br /> hưởng đến hệ thống kiểm tra, giám sát của các cơ của KTNN Ấn Độ (2013) đã chỉ ra việc Tổng Công<br /> quan chức năng. Một ví dụ thực tế, trong báo cáo ty Dầu khí tự nhiên Quốc gia của Ấn Độ đã không<br /> kiểm toán năm 2014 của KTNN Uganda đã phát hoàn thành đầy đủ công tác thăm dò một số khu<br /> hiện ra việc Chính phủ Uganda đã không thể thực vực theo như kế hoạch, dẫn đến dữ liệu khi được sử<br /> hiện các hướng dẫn về bảo vệ môi trường đúng dụng hầu như không phát hiện các khu vực có dầu,<br /> thời gian đã làm giảm hiệu quả và hiệu lực quản lý khí, làm lãng phí một khoản lớn chi phí đầu tư.<br /> chất thải từ hoạt động khai thác dầu khí. Trên cơ sở (3) Cấp phép khai thác<br /> đó, KTNN Uganda đã kiến nghị Chính phủ phải có<br /> Cấp phép khai thác khoáng sản là một công<br /> trách nhiệm để đảm bảo rằng các quy định về pháp<br /> đoạn nhằm sàng lọc các đơn vị, doanh nghiệp có<br /> luật của Quốc hội phải có văn bản hướng dẫn và<br /> đủ năng lực để tham gia khai thác khoáng sản. Do<br /> triển khai kịp thời.<br /> đó, yêu cầu quan trọng nhất của cấp phép khai thác<br /> (2) Thăm dò, khảo sát, lập và quản lý dữ liệu, bản là phải được thực hiện một quá trình cạnh tranh<br /> đồ khai khoáng bình đẳng thông qua đấu thầu công khai. Một số<br /> Thông thường, việc quyết định chủ trương khai cuộc kiểm toán đã thực hiện trong lĩnh vực này<br /> thác tài nguyên, khoáng sản sẽ do Quốc hội thực trên thế giới đã chỉ ra các kết quả khác nhau tại<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018 23<br /> KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN<br /> <br /> từng quốc gia. Trong khi KTNN Nauy (2010) thực phát triển kinh tế xã hội của khu vực và quốc gia.<br /> hiện kiểm toán hoạt động cấp phép trong lĩnh vực Theo báo cáo của KTNN Hà Lan tại Hội nghị lần<br /> khai thác dầu mỏ năm 2010 kết luận rằng Chính thứ 2 của WGEI về kết quả kiểm toán nguồn thu<br /> phủ đã thực hiện cấp phép khai thác dầu mỏ trên và việc sử dụng nguồn thu từ dầu khí của khu mỏ<br /> cơ sở các tiêu chí rõ ràng và tuân thủ các quy định Groningen kể từ năm 1960 tới nay. Kết quả kiểm<br /> hiện hành, KTNN Brazil trong cuộc kiểm toán toán đã chỉ ra rằng một số khoản doanh thu đã<br /> năm 2007 đã phát hiện các hoạt động không minh được sử dụng vào các dự án sai mục đích như hỗ<br /> bạch giữa Chính phủ và các nhà thầu khi thực hiện trợ các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách<br /> đấu thầu để cấp phép khai thác khoáng sản. nhà nước. Ngoài ra, các chính sách về chi tiêu đã<br /> bị thay đổi quá nhiều lần dẫn đến khó khăn trong<br /> (4) Tổ chức khai thác và quản lý khai thác<br /> thực hiện các dự án đầu tư dài hạn. Báo cáo của<br /> Quản lý hoạt động khai khoáng là rất cần thiết KTNN Hà Lan đã đi đến kết luận việc sử dụng<br /> nhằm đảm bảo việc tuân thủ các quy định và luật nguồn thu từ khí gas tự nhiên không đảm bảo tính<br /> pháp có liên quan như: quy định về bảo hộ lao chính xác.<br /> động, chính sách y tế, bảo vệ môi trường... Cuộc<br /> kiểm toán của KTNN Hoa Kỳ năm 2010 (KTNN (7) Đóng mỏ, hoàn nguyên và bảo vệ môi trường<br /> Hoa Kỳ, 2010) đã phát hiện một số cơ quan nhà Ngành công nghiệp khai khoáng không chỉ<br /> nước đã không thực hiện đầy đủ chức năng giám mang lại các lợi ích mà cũng có rất nhiều tác động<br /> sát, đo lường các thiết bị sử dụng trong ngành công đến kinh tế, chính trị và xã hội của quốc gia, đặc<br /> nghiệp khai thác khí. Điều này có thể ảnh hưởng biệt là các tác động về môi trường. Vì vậy, một vấn<br /> đến mức độ chính xác của việc xác định sản lượng đề quan trọng đối với các quốc gia có ngành công<br /> và khối lượng dầu khí đã khai thác. nghiệp khai khoáng chiếm tỷ trọng lớn là cần có<br /> (5) Tổ chức thu từ khai thác khoáng sản chính sách đầu tư thích hợp và dài hạn cho các<br /> hoạt động cải tạo, phục hồi môi trường, hỗ trợ dạy<br /> Xây dựng hệ thống thuế và chính sách tài chính nghề, bảo vệ và phát triển văn hóa các vùng khai<br /> hợp lý sẽ góp phần thúc đẩy ngành công nghiệp thác mỏ. Cuộc kiểm toán năm 2014 của KTNN<br /> khai khoáng phát triển, đồng thời đảm bảo các lợi Uganda (KTNN Uganda, 2014) đã chỉ ra rằng hầu<br /> ích của các bên tham gia vào quy trình sản xuất. hết các hoạt động hỗ trợ khai thác mỏ dầu và khí<br /> Theo thông tin từ Hội nghị lần thứ 2 của nhóm của Uganda đều là các doanh nghiệp nước ngoài,<br /> WGEI tại Nauy năm 2015 cho biết, cơ quan KTNN trong khi các doanh nghiệp hỗ trợ khai thác mỏ<br /> New South Wales – Úc đã thực hiện kiểm toán về trong nước gặp phải nhiều khó khăn trong việc<br /> hoạt động thu của hoạt động khai thác than trên địa đáp ứng các yêu cầu về cung cấp dịch vụ. Cũng<br /> bàn và nhận thấy các cơ quan chức năng chịu trách trong cuộc kiểm toán này, KTNN Uganda đã chỉ<br /> nhiệm thu tiền thuê mỏ lại không có khả năng đánh ra sai phạm về việc các cơ quan chức năng về môi<br /> giá giá thuê, điều này dẫn đến khả năng có các sai trường đã không giám sát, kiểm tra các đối với các<br /> phạm trọng yếu trong số thu về thuê mỏ của Bang báo cáo của các công ty dầu, khí hoạt động trong<br /> New South Wales. Tương tự, trong cuộc kiểm toán các khu vực có mức độ đa dạng sinh học cao và dễ<br /> Công ty Dầu khí Quốc gia của KTNN Trung Quốc bị ảnh hưởng. Điều này tiềm ẩn rủi ro lớn cho việc<br /> đã phát hiện một khoản doanh thu lớn được chuyển ô nhiễm môi trường và mất cân đối môi trường<br /> sai quy định sang năm tài chính tiếp theo làm giảm sinh thái.<br /> thu nhập và thuế trong năm hiện hành.<br /> Như vậy, kiểm toán với chức năng kiểm tra,<br /> (6) Quản lý và phân phối thu nhập từ khai thác đánh giá và xác minh về chủ đề được kiểm toán đã<br /> khoáng sản và đang trở thành một công cụ hữu hiệu góp phần<br /> Các khoản thu được từ hoạt động khai khoáng nâng cao tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của hoạt<br /> luôn có giá trị lớn đối với ngân sách mỗi quốc gia động khai khoáng. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, mỗi<br /> và thường được quản lý theo một quy trình riêng quốc gia trên thế giới chỉ mới tiếp cận và thực hiện<br /> nhằm đảm bảo lợi ích của người dân vùng mỏ và kiểm toán tại một hoặc một số công đoạn trong cả<br /> <br /> 24 Số 130 - tháng 8/2018 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br /> chuỗi giá trị của hoạt động khai khoáng mà chưa nguyên thiên nhiên và khoáng sản quốc gia, qua<br /> xây dựng và phát triển một chiến lược kiểm toán đó nâng cao hiệu quả và tính bền vững của hoạt<br /> tổng thể về chuỗi giá trị khai khoáng nhằm đánh động khai thác khoáng sản, đặc biệt là đảm bảo sự<br /> giá toàn diện và chính xác về thực trạng hoạt động cân bằng giữa lợi ích ngắn hạn với các tác động lâu<br /> của từng giai đoạn trong mô hình chuỗi giá trị. dài của hoạt động khai khoáng đến môi trường, đời<br /> sống văn hóa, xã hội của người dân vùng mỏ.<br /> 2. Một số bài học cho Kiểm toán nhà nước<br /> Việt Nam Thứ năm, Kiểm toán nhà nước nên tăng cường<br /> công tác đào tạo, bồi dưỡng và hợp tác trong lĩnh<br /> Từ kinh nghiệm của các cơ quan KTNN trên<br /> vực kiểm toán khai khoáng. Trong đó, cần tiếp tục<br /> thế giới cho thấy, để phát triển toàn diện và nâng<br /> tăng cường sự tham gia của Việt Nam trong các<br /> cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm toán khai<br /> chương trình và kế hoạch hoạt động của Nhóm<br /> khoáng, Kiểm toán nhà nước Việt Nam có thể rút<br /> WGEI - INTOSAI; tranh thủ sự hỗ trợ kinh nghiệm<br /> ra một số bài học kinh nghiệm và giải pháp trong<br /> về đào tạo của các SAIs có ngành công nghiệp khai<br /> phát triển lĩnh vực kiểm toán này như sau:<br /> khoáng phát triển; chủ động đề xuất sự chia sẻ và<br /> Thứ nhất, Kiểm toán nhà nước cần sớm tổ chức trao đổi với các SAIs khu vực (ASEANSAI; ASOSAI;<br /> nghiên cứu, triển khai áp dụng các kinh nghiệm, các SAIs ở tiểu vùng sông Mê Kông...).<br /> quy trình kiểm toán quốc tế vào kiểm toán lĩnh vực<br /> khai khoáng tại Việt Nam. Trước mắt, nghiên cứu TÀI LIỆU THAM KHẢO<br /> các tài liệu, thông tin liên quan đến chuỗi giá trị để 1. African Organization of Supreme Audit<br /> đề xuất tổ chức kiểm toán trong năm 2019. Institutions (2012), Audit Considerations<br /> for Extractive Industries, Afrosai-E;<br /> Thứ hai, Kiểm toán nhà nước phải xây dựng lộ 2. INTOSAI Working Group on Audit of Extractive<br /> trình phát triển kiểm toán hoạt động nói chung và Industries – WEGI (2010), Auditing Mining:<br /> kiểm toán khai khoáng nói riêng ở Việt Nam để có Guidance for Supreme Audit Institutions;<br /> phương án tiếp cận kiểm toán toàn diện đến toàn 3. INTOSAI Working Group on Audit of<br /> bộ các hoạt động của quy trình, công đoạn và lĩnh Extractive Industries – WEGI (2015), Báo cáo<br /> đánh giá của WEIG về việc thực hiện kiểm<br /> vực khai thác mỏ; đẩy mạnh phát triển kiểm toán<br /> toán đối với các chuỗi giá trị khai khoáng, truy<br /> hoạt động đặc biệt là các cuộc kiểm toán hoạt động cập ngày 25 tháng 9 năm 2015 từ http://www.<br /> liên quan đến khai thác khoáng sản nhằm tập trung wgei.org/ei-audit-experience-by-country;<br /> đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các 4. SAI Uganda (2014), Environment audit report<br /> hoạt động này. on regulation and monitoring of drilling<br /> waste management in the Albertine region<br /> Thứ ba, Kiểm toán nhà nước phải đẩy mạnh by National Environment Management<br /> việc trao đổi kinh nghiệm, hợp tác và tổ chức các Authority (NEMA), Uganda;<br /> cuộc kiểm toán kết hợp giữa các quốc gia trong khu 5. SAI Ấn Độ (2013), Audit report: Performance<br /> vực hoặc có sự tương đồng về điều kiện địa lý là Audit on Hydrocarbaon Exploration Efforts of Oil<br /> hết sức cần thiết cho Việt Nam hiện nay. Để thực and Natural Gas Corporation Limited (Ministry<br /> of Petroleum and Natural Gas), Ấn Độ;<br /> hiện điều này, việc tranh thủ các kinh nghiệm về tổ<br /> chức và thực hiện kiểm toán đối với các cuộc kiểm 6. SAI Norway (2010), Audit report: The Office<br /> of the Auditor General’s investigation into<br /> toán theo chuỗi giá trị đã được các quốc gia thực administrative practice in connection with<br /> hiện như KTNN Brazil, Ấn Độ, Nauy là một yếu the awarding of production licences in the<br /> tố thuận lợi cho Việt Nam trong hội nhập và phát petroleum sector, Nauy;<br /> triển hoạt động của mình. 7. SAI Hoa Kỳ (2010), Audit report: Interior’s Oil<br /> and Gas Production Verification Efforts Do<br /> Thứ tư, Kiểm toán nhà nước phải tăng cường<br /> Not Provide Reasonable Assurance of Accurate<br /> kiểm toán lĩnh vực khai khoáng để nâng cao năng<br /> Measurement of Production Volumes, Hoa Kỳ.<br /> lực của Kiểm toán nhà nước, đồng thời khẳng<br /> định vai trò, vị trí của Kiểm toán nhà nước trong Ngày nhận bài: 19/7/2018<br /> việc minh bạch hóa hoạt động quản lý, sử dụng tài Ngày duyệt đăng: 31/7/2018<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018 25<br />