KIẾN NGHỊ HỘI THẢO“TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM”

Chia sẻ: | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:48

Thêm vào BST

Báo xấu

110
lượt xem 24
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Từ khi khởi xướng công cuộc đổi mới đất nước đến nay, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn và toàn diện trên các mặt kinh tế - xã hội và chính thức trở thành nước có thu nhập trung bình trên thế giới. Tuy nhiên, việc kéo dài quá lâu mô hình tăng trưởng kinh tế theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư công hiệu quả thấp, góp phần khiến nền kinh tế luôn đối diện với những mất cân đối vĩ mô quan trọng như chênh...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: KIẾN NGHỊ HỘI THẢO“TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM”

KIẾN NGHỊ HỘI THẢO “TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM” Từ khi khởi xướng công cuộc đổi mới đất nước đế n nay, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn và toàn diện trên các mặt kinh tế - xã hội và chính thức trở thành nước có thu nhập trung bình trên thế giới. Tuy nhiên, việ c kéo dài quá lâu mô hình tăng trưởng kinh tế theo chiề u rộng, chủ yếu dựa vào tăng v ốn đầu tư, đặc biệt là đ ầu tư công hiệu quả thấp, góp phần khiến nề n kinh tế luôn đối diệ n với những mất cân đối vĩ mô quan trọng như chênh lệ ch tiế t kiệm - đầu tư, thâm hụt thương mại, thâm hụt ngân sách trong thời gian dài v.v... Đây chính là những nguyên nhân cơ bản gây ra những bất ổn kinh tế vĩ mô như lạm phát tăng cao, tỷ giá biế n động mạnh và khó lường, nợ công và nợ nước ngoài đang dần đến ngưỡng nguy hiểm, thị trường tài chính tiề n tệ có những biến động mạnh về lãi suất, niề m tin của thị trường vào điều hành kinh tế vĩ mô bị suy giảm v.v... Vì v ậy, tái cấu trúc nền kinh tế đang là một yêu cầu bức thiết trong bối cảnh hậu khủng hoảng 3
tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu 2008-2010 và nước ta bước vào giai đoạn phát triển mới nhằm kiến tạo những nền tảng thể chế và chính sách phù hợp cho bước phát triển nhanh và bền vững sắp tới. Một trong những nội dung trụ cột của quá trình tái cấu trúc nền kinh tế là tái cơ cấu đ ầu tư công . Những nội dung cụ thể của tái cơ cấu đ ầu tư công bước đầu cần đặt ra là: Thứ nhất, tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, cụ thể là (i) tỷ trọng các nguồn vốn trong tổng vốn dành cho đầu tư công; (ii) tỷ trọng của đầu tư công trên tổng đầu tư của toàn xã hội; (iii) mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư khu v ực tư nhân v.v... Thứ hai, tái cơ cấu đ ầu tư công theo các ngành và lĩnh v ực: (i) tập trung phân bổ đầu tư vào những ngành nào (nông nghiệp và phát triển nông thôn, giao thông, năng lượng, sản xuất công nghiệ p, y tế, giáo dục v.v ...); (ii) trong mỗi ngành, đầu tư công nên chú trọng đế n những phân ngành nào (ví dụ, trong ngành giao thông, nên tập trung cho đường sắt, đường bộ hay cảng biển v.v...). Thứ ba, cần có những điều kiệ n, thiế t chế gì để hỗ trợ quá trình tái cơ cấu đ ầu tư công . Với mục đ ích tạo một diễn đàn để trao đổi, thảo luận nhằm tìm ra những ưu tiên chiế n lược, các khâu đột phá và quy trình thực hiện tái cơ cấu đầu tư công trong thời gian tới và ngay trong năm 2011 như Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2011 đã nêu, trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ 4
nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” do UNDP tài trợ, Ủy Ban Kinh tế của Quốc hội đã phối hợp với Viện Khoa học Xã hội Việ t Nam tổ chức Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việ t Nam” tại thành phố Huế trong 2 ngày 28-29/12/2010. Đồng chí Hà Văn Hiền - Ủy viên BCHTW Đảng, Ủy viên UBTVQH, Chủ nhiệ m Ủy ban Kinh tế và Đồng chí Nguyễn Xuân Thắng, Phó Chủ tịch Viện Khoa học xã hội Việt Nam đồng chủ trì Hội thảo. Tham dự Hội thảo có Thường trực Ủy ban Kinh tế và một s ố thành viên Ủy ban Kinh tế , đại diện Hội đồng Dân tộc và một số Ủy ban của Quốc hội; đại diệ n Văn phòng Trung ương Đảng, Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; lãnh đạo Hội đ ồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và Đoàn ĐBQH tỉnh Thừa Thiên-Huế; đại diện Đoàn ĐBQH và Ủy ban nhân dân một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; các chuyên gia kinh tế, các nhà khoa học đế n từ Việ n Khoa học xã hội Việ t Nam và một s ố Việ n nghiên cứu, Trường đại học; đại diện một số tổ chức quốc tế như Chương trình phát triển Liên Hiệ p Quốc (UNDP), Dự án STAR Việt Nam, Cơ quan phát triển của Vương quốc Anh tại Việ t Nam và các cơ quan thông tấn, báo chí. 5
Hội thảo đã phân tích, làm rõ thực trạng đầu tư công của Việ t Nam1, xác định những thành tựu cũng như hạn chế yếu kém và nguyên nhân, từ đó đề xuất các định hướng tái cơ cấu đầu tư công trong giai đoạn phát triển sắp tới theo những v ấn đề đặt ra ở trên cũng như chính sách và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công. Báo cáo về kết quả Hội thảo đã được Ủy ban Kinh tế gửi tới các cơ quan của Đảng, Qu ốc hội và Chính phủ cũng như các cơ quan, tổ chức hữu quan. Dưới đ ây là một số kiến nghị chính được tổng hợp từ 24 bài tham luận và trên 30 ý kiến trao đổi, thảo luận trực tiếp tại Hội thảo. Các kiến nghị chi tiế t được tập hợp đầy đủ trong Kỷ yếu của Hội thảo. Kiến nghị 1: Trong quá trình chuy ển đổi mô hình tăng trưởng cần giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nâng cao hiệu quả đầu tư công c ũng như tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn vốn khác của xã hội. Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư. Tổng đầu tư toàn xã hội đã liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 35,4% năm 2001 lên 41.9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001- 1 Tại hội thảo, đầu tư công được hiểu là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đ ầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. 6
2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991- 2000, thuộc loại cao nhất khu v ực Đông Á và Đông Nam Á2. Tuy nhiên, xét về cơ cấu thì khu v ực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư toàn xã hội mặc dù tỷ trọng của khu v ực này đã giảm từ 59,1% năm 2000 xuống còn 46,2% năm 20103 (Hình 1), theo đó, việc giảm sút không phải do Nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do các khu v ực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn . Mặc dù đầu tư công trong thập niên qua đã làm thay đổi đáng kể kế t cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế , góp phần nâng cao chất lượng đời s ống người dân, song đánh giá hiệu quả của đầu tư công cần xem xét mối tương quan giữa lượng vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được. Thước đo hiệ u quả vốn đầu tư thường được dùng phổ biến hiện nay là hệ số sử dụng vốn (Incremental Capital Output Ratio – ICOR). Bảng 3 cho thấy ICOR của Việt Nam cao, hay nói cách khác, hiệ u quả đầu tư của Việt Nam giai đoạn 2000-2007 là tương đối thấp. Trong khi đó, ICOR ở các nước trong giai 2 N ăm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao. Về số tuyệt đối, nếu tính theo giá so sánh 1994, tổng vốn đầu tư xã hội đã t ăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Riêng năm 2010, vốn đầu t ư xã hội đã tăng 17.1% so với năm 2009. 3 Ư ớc thực hiện trích từ phụ lục kèm theo Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa XII. 7
đoạn phát triển tương đương v ới Việt Nam hiệ n nay thấp hơn nhiều (Đài Loan 2,7 (1981-1990), Hàn Quốc 3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970), Trung Qu ốc 4,1 (1991-2003). Hiệu quả đầu tư của nề n kinh tế chưa cao có nguyên nhân quan trọng là do đầu tư của khu vực nhà nước không đạt được hiệu quả kinh tế cao như đầu tư từ khu vực tư nhân vì mục đích của đầu tư công không hoàn toàn hướng tới mục tiêu lợi nhuận và hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên điều này không thể biện minh cho việ c đầu tư kém hiệu quả của khu vực nhà nước. Dù đầu tư để phát triển hạ tầng, phát triển vùng kinh tế - xã hội khó khăn , hay thực hiện các nhiệ m vụ xã hội khác thì cũng cần tính đến hiệu quả kinh tế vì đó là tiêu chí đầu tiên và quan trọng nhất để quyế t đ ịnh đầu tư. Hơn nữa, trong 10 năm qua, mặc dù tỷ trọng đầu tư vào các ngành không thay đ ổi nhiề u, nhưng ICOR của khu vực nhà nước tăng lên nhanh chóng, thể hiện chất lượng đầu tư thấp và liên tục giảm dần. Ngoài ra, hiệu quả đầu tư công thấp còn do việ c đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán; vốn được phân bổ vào quá nhiều dự án nên các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến đ ộ, làm tăng chi phí đ ầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tình trạng tham nhũng; quản lý và giám sát đầu tư còn yế u kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất lượng công trình như dự kiế n; phân cấp quyế t định 8
và sử dụng v ốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư v.v... Vì vậy, trong giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế bên cạnh việ c nhanh chóng chuyển đổi mô hình kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư sang mô hình phát triển theo chiề u sâu, hướng đến năng suất và phát triể n bề n vững bằng cách phân bổ lại nguồn lực của nền kinh tế, trong đó, cần tạo đột phá trong việ c tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đồng thời tăng cường mạnh mẽ hiệ u qu ả và chất lượng của đầu tư công. Ngoài ra, cần tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn đầu tư khác của xã hội, bằng cách chủ động xây dựng và công b ố danh mục dự án cụ thể để huy động các ngu ồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển theo các hình thức BOT, BT, PPP; tạo ra các cơ chế để huy động tối đa các nguồn vốn xã hội, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiệ n các dự án có vốn NSNN, kể cả từ nguồn ODA. Kiến nghị 2: Vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế c ần được thay đổi theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vai trò “chủ đạo” của Kinh tế Nhà nước 9
không đồng nghĩa v ới việ c Nhà nước phải đầu tư với khối lượng lớn vào cả những ngành, lĩnh v ực mà các thành phần kinh tế khác có thể làm được mà Nhà nước chỉ tập trung đầu tư công vào một số ít ngành trọng điểm, có tính đột phá và lan tỏa mạnh, đồng thời thể hiện vai trò “bà đỡ” và can thiệ p cần thiế t khi có thất bại thị trường. Tuy nhiên trong thời gian qua, cơ cấu đ ầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nề n kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiế m trên 73% v ốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiế p đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004- 2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiế m khoảng 8%. (Bảng 4 và Hình 2). Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triể n nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và chưa tương xứng với bối cảnh phát triển như vũ bão của 10
khoa học - công nghệ và nền kinh tế tri thức. Ngoài ra, Hình 3 cũng cho thấy cơ cấu đầu tư công theo các ngành hầu như không có biến động lớn trong suốt một thập niên cũng cho thấy rằng chúng ta vẫn chưa sử dụng đầu tư công như một công cụ phục vụ mục tiêu chuyể n dịch cơ cấu kinh tế trong dài hạn và điều tiết sự phát triển xã hội. Nhìn sâu hơn vào cơ cấu đầu tư công trong các ngành công nghiệp có thể thấy đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra4, thậm chí đi ngược lại những nguyên tắc cơ bản của đầu tư công là Nhà nước chỉ tạo lập những nền tảng cho tăng trưởng và phát triển, tập trung đầu tư vào các lĩnh vực mà cơ chế thị trường không hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Vì vậy, để thực hiện đúng vai trò của đầu tư công, cần thay đổi tư duy về mục tiêu của đầu tư công theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công. Không đầu tư vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm, chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế nhất là kinh 4 Các ngành công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học, hóa chất đều có tốc độ tăng thấp hơn mức bình quân toàn ngành công nghiệp thuộc khu vực nhà nước. Thậm chí, tỷ trọng trong các ngành chế tạo dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học giảm đi và hầu như không còn trong khu vực nhà nước. Trong khi đó, công nghiệp khai thác mỏ lại tăng nhanh hơn mức bình quân chung và chiếm tỷ trọng ngày càng lớn hơn (Bảng 5). 11
doanh, để tập trung phát triển kết cấu hạ tầng cũng như những nền tảng khác cho sự phát triển nói chung.Cụ thể là tăng cường đầu tư công cho phát triển cơ s ở hạ tầng (giao thông, điện); đầu tư hoặc hỗ trợ một số ngành, lĩnh vực, dự án trọng điểm, mũi nhọn có tác động lan tỏa về mặt công nghệ ; đầu tư phát triển và ứng dụng khoa học công nghệ gắn với sản xuất; đầu tư cho giáo dục đào tạo, y tế và phúc lợi xã hội để phát triển nguồn nhân lực có trình độ kỹ thuật cao; nâng cao năng lực quản lý và hiện đại hóa quản lý nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội. Kiến nghị 3: Kiểm soát chặt chẽ đầu tư công là biện pháp quan trọng giúp giảm thâm hụt ngân sách, tạo điều kiện cho ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền tảng v ững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và dài hạn. Hiện nay, chi cho đầu tư phát triển ở nước ta vẫn ở mức cao5. Nế u tính đầy đủ các hạng mục của đầu tư công (bao gồm ngân sách, vốn tín dụng của Nhà nước, trái phiếu chính phủ và đầu tư của các DNNN), thì tỷ lệ vốn đầu tư của Nhà nước so với GDP năm 2000 là 20,2% và năm 2009 là 17,3% (Bảng 7). Có thể nói, Chính phủ Việt Nam là nhà đầu tư lớn nhất (tính theo 5 Khoảng 1/3 ngân sách hàng năm là chi cho đầu tư phát triển (Bảng 6). Năm 2007 vốn đầu tư từ ngân sách chiếm đến 9,8% GDP, trong khi ở Inđônêxia là 1,6%, Malaixia 5,8%, Philipines 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan 3,2% (số liệu 2004), Hàn Quốc 3,7%, Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003). 12
% GDP) so với chính phủ các nước trong khu v ực Đông Á và Đông Nam Á. Do đầu tư từ ngân sách trên thực tế luôn cao hơn nhiều so với kế hoạch và chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách nên đầu tư công là một trong những nguyên nhân chính khiế n bội chi ngân sách luôn ở mức cao trong nhiều năm qua. Ví dụ, năm 2010, vốn đ ầu tư từ ngân sách dự kiến là 125,5 ngàn tỷ đổng, thì thực tế đã lên tới hơn 180 ngàn tỷ đồng, cao hơn 55,5 ngàn tỷ (44,2%) so với dự kiế n, tương đương 2,7 tỷ đô la (khoảng 2,7% GDP năm 2010). Nế u đầu tư được thực hiệ n theo đ úng kế hoạch, bội chi ngân sách năm 2010 có thể chỉ khoảng 3,5%. Ngoài ra, nếu tính cả đầu tư từ ngu ồn trái phiế u chính phủ thì bội chi ngân sách lên đế n 9,45%, thuộc loại cao nhất trong khu vực (Hình 4). Để bù đắp cho những khoản chi tiêu công không ngừng tăng lên, chúng ta đang thực hiệ n chính sách tài khóa liên tục tăng thu, từ 20,5% GDP năm 2000 lên khoảng 28% trong giai đoạn 2006-2010 và tốc độ tăng thu ngân sách luôn cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP. Nhà nước đang thu về ngày càng nhiề u hơn phần của cải tăng lên của xã hội mà đáng lẽ kinh tế dân doanh có thể dùng để tích lũy và đầu tư. Tỷ lệ huy động từ GDP cho ngân sách nhà nước của Việt Nam đang đứng ở mức cao nhất trong khu vực (Bảng 8). 13
Sự mất cân đối tiế t kiệm - đầu tư trong khu vực công, hay thâm hụt ngân sách, đã và đang là nguyên nhân trực tiếp khiến chênh lệch tiết kiệm - đầu tư của nền kinh tế ngày càng gia tăng dẫn tới hệ quả là: (i) thâm hụt tài khoản vãng lai và n ợ quốc gia tăng cao; (ii) lãi suất luôn bị giữ ở mức cao gây khó khăn cho tăng trưởng và tích tụ rủi ro tài chính, đặc biệ t là trong hệ thống ngân hàng; (iii) thâm hụt ngân sách dai dẳng khiến lạm phát tăng cao trong nhiề u năm; (iv) thâm hụt ngân sách và lãi suất cao thu hẹ p dư đ ịa của cả công cụ tài khóa và tiền tệ trong điề u hành kinh tế vĩ mô, khiế n chính sách kinh tế vĩ mô khó phản ứng trước những cú sốc tới nền kinh tế, hoặc nếu có thì phải chấp nhận chi phí cao. Như vậy, khi tỷ trọng đầu tư công trong ngân sách ở mức cao sẽ làm suy yếu những nền tảng vĩ mô của nền kinh tế, giảm dư địa điều hành của Chính phủ trong quản lý kinh tế vĩ mô khiến nền kinh tế rơi vào tình trạng dễ bị tổn thương trước các cú sốc bất lợi từ bên ngoài. Vì vậy, kiểm soát vốn đầu tư công và nâng cao kỷ luật tài khóa có ý nghĩa quan trọng trong ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và dài hạn. Các kiến nghị cụ thể là: Giảm tỷ lệ huy động từ GDP vào ngân sách nhà nước, qua đó tạo môi trường thuận lợi hơn cho khu vực tư nhân có tích lũy nhiề u hơn để đầu 14
tư phát triể n. Các khoản vượt thu ngân sách so với dự toán phải đưa vào dự phòng. Giảm bội chi ngân sách, nghiêm túc thực hiện chi ngân sách theo đúng dự toán và không tự ý tăng chi cao hơn dự toán đã đ ược Qu ốc hội phê duyệt. Điề u chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm chi NSNN/GDP thông qua giảm chi cho đầu tư phát triể n bên cạnh việc bảo đảm tăng chi thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN. Nghiên cứu xây dựng hệ thống các tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên để bảo đảm chi đầu tư công được giới hạn trong khả năng nguồn lực và thống nhất với các ưu tiên chính sách của Chính phủ trong trung và dài hạn. Từng bước tăng tính tự chủ trong các hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, loại bỏ việc tài trợ cho thâm hụt ngân sách, để ổn đ ịnh kinh tế vĩ mô. Kiến nghị 4: Nâng cao chất lượng và sử dụng vốn có hiệu quả đối với hoạt động đầu tư công từ nguồn trái phiếu chính phủ cần được coi là biện pháp then chốt trong tái cơ cấu đầu tư công. Chủ trương tăng v ốn cho đầu tư công từ nguồn trái phiế u chính phủ (TPCP) từ năm 2003 đến nay là một quyết định đúng đắn và có đóng góp quan trọng 15
cho việ c xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, việ c phân bổ v ốn TPCP cho các dự án đầu tư công đã xuất hiện nhiề u tồn tại và bất cập, cụ thể như sau: Thứ nhất, nguồn v ốn TPCP thực chất là nguồn vốn vay, ngân sách phải trả, nhưng lại để ngoài cân đối NSNN và phân bổ một cách đ ộc lập v ới phân bổ dự toán chi NSNN; dẫn đến tình trạng chồng chéo trong quản lý các nguồn vốn đầu tư phát triển. Thứ hai, nhiều dự án đầu tư chưa hiệ u quả có nguyên nhân ngay t ừ khâu quy hoạch thiếu tầm nhìn dài hạn và thường xuyên thay đ ổi. B ản thân công tác khảo sát, lậ p, thẩ m đ ịnh, xây d ựng các dự án s ử dụng v ốn TPCP còn hạn chế , chưa tính toán chính xác t ổng dự toán, th ời gian triể n khai và hoàn thành nên thường xuyên phải đ iề u chỉnh mục tiêu, quy mô, tiêu chu ẩn kỹ thu ật. Thứ ba, việ c điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn giữa các cấp còn nhiều hạn chế . Hiệ n nay các địa phương đã được phân cấp rộng hơn, quyết định đầu tư, tổng vốn đầu tư; Trung ương tổng hợp và bố trí vốn cho các địa phương. Cách phân b ổ này chưa đạt được tiêu chí ưu tiên cho các đ ịa phương, vùng miền khó khăn, hay cho các dự án đặc biệt cấp bách. Vì vậy, nhiều dự án chưa thực sự cấp bách vẫn được bố trí vốn trong khi một số công trình cấp thiết, cần triển khai nhanh đưa 16
vào sử dụng để phát huy hiệu quả lại bố trí vốn nhỏ giọt, ảnh hưởng đế n tiến độ thi công. Thứ tư , tổng nguồn v ốn TPCP tăng cao đã ảnh hưởng lớn đến khả năng cân đối ngân sách và khả năng vay và trả nợ trong trung hạn. Một số lý do dẫn tới hiện tượng trên là: (i) Chính phủ liên tục bổ sung các mục tiêu sử dụng TPCP, nhất là trong giai đoạn 2008-2009 để thực hiện gói kích thích kinh tế; ( ii) cơ chế phân bổ ngu ồn v ốn TPCP chưa hợp lý khi Chính phủ bố trí vốn và các Bộ, ngành, địa phương quyế t định tổng mức đầu tư, dẫn đến hiện tượng các địa phương thường trình b ổ sung danh mục hoặc bố trí v ốn đầu tư dàn trải, thiế u tập trung làm cho nhu cầu v ốn tăng vọt và Chính phủ luôn trong thế bị động khi phải đáp ứng đủ vốn; (iii) trong quá trình thực hiê ̣n dự án nảy sinh nhiều vấn đề như trượt giá nguyên vật liệu, tăng giá nhân công, đền bù giải phóng mặt bằng, thời gian thi công kéo dài, điều chỉnh quy mô dự án6 v .v... Thứ năm, do nhu cầu v ốn TPCP tăng cao nên việc phát hành TPCP không có s ự phối hợp chặt chẽ với chính sách tiề n tệ để thực hiện mục tiêu hạ mặt bằng lãi suất. Trong năm 2010, lãi suất TPCP ở một số thời điểm cao hơn lãi suất huy động của các tổ chức tín 6 Tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án đầu tư từ TPCP giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng, nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng mức đầu tư điều chỉnh đã lên đến 558.654 tỷ đồng ( Báo cáo số 6082/BC-BKH ngà y 31/8/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ). 17
dụng gây khó khăn cho việc huy động vốn của các TCTD và tạo sức ép tăng lãi suất. Ngoài ra, đối tượng mua TPCP chủ yếu là các NHTM, sau đó lại dùng chính trái phiế u này để chiết khấu tại NHNN làm cho cung tín dụng tuy tăng mạnh nhưng chỉ chạy lòng vòng giữa NHTM và NHNN mà không đi vào sản xuất kinh doanh và không giúp hạ nhiệ t lãi suất trên thị trường. Trướ c những bất cập nói trên, để có thể tái cơ cấu đầu tư công và nâng cao chất lượng đầu tư công thông qua nguồn v ốn TPCP cần thực hiện một số kiến nghị cụ thể như sau: Đưa vốn TPCP vào cân đối NSNN để phản ánh đ ầy đủ và chính xác thu chi, đồng thời giúp kiểm soát chặt chẽ nợ công và giữ vững an ninh tài chính quốc gia. Lập lại trật tự trong đầu tư từ nguồn TPCP, đồng thời tăng cường kiể m tra, thanh tra quá trình quản lý và s ử dụng vốn TPCP. Kiên quyế t không duyệ t chi các dự án không chứng minh đ ược hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài, gây thất thoát lãng phí ở các địa phương. Không bổ sung danh mục mới, không b ổ sung quy mô, mục tiêu dự án trừ trường hợp việc điều chỉnh tổng mức đầu tư là do thay đổi các quy định của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu. 18
Do TPCP chưa được đa dạng hóa về kỳ hạn, thị trường thứ cấp chưa phát triể n, thời điể m phát hành và đáo hạn chưa được chuẩn hóa nên chưa hình thành đường cong lãi suất chuẩn trên thị trường và kỳ vọng của thị trường về biến động lãi suất trong tương lai chưa được định hình. Do đó, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa cần được phối hợp chặt chẽ hơn để khắc phục hạn chế trên7. Kiến nghị 5: Cải cách việc thiết kế và nâng cao hiệu quả thực hiện các chương trình m ục tiêu quốc gia (CTMTQG) và các chương trình mục tiêu khác cũng là một giải pháp quan trọng trong tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả đầu tư công. Một trong năm nguồn chủ yếu của đ ầu tư công là đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu, bao gồm CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác. Vốn NSNN cho những chương trình này được phân bổ theo dự toán hằng năm nhưng về chủ trương được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đ ến 5 năm. Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 CTMTQG và tăng lên 11 CTMTQG trong giai đoạn 2006-2010, và đến năm 2011 có 15 CTMTQG. Nếu tính cả các chương 7 B ộ Tài chính cần trao đổi thông tin kịp thời liên quan đến dự kiến các khoản thu chi ngân sách và kế hoạch phát hành TPCP hàng quý và hàng năm để làm cơ sở cho việc điều hành CSTT và ổn định thanh khoản của hệ thống TCTD. 19
trìn h và các hỗ trợ có mục tiêu khác thì các chương trình này lên tới con số 40. Một số CTMTQG như Chương trình giảm nghèo, Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình giáo dục đào tạo giai đoạn II, Chương trình về việc làm v.v… đã giúp cải thiện đáng kể đời sống của người dân, góp phần xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội. Nội dung hỗ trợ của các CTMTQG là khá toàn diện như hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, giáo dục, tiếp cận các dịch vụ cơ bản (nước, đ iện, dịch vụ pháp lý), nhà ở, y tế, tăng cường năng lực, trợ cấp, hay hỗ trợ người dân tộc. Tuy nhiên, việc thực hiện các CTMTQT và các chương trình mục tiêu khác thời gian qua đã bộc lộ một số nhược điểm như sau: Có sự chồng chéo về n ội dung hỗ trợ và mục tiêu thực hiện giữa các chương trình ở các mức độ khác nhau. Sự đầu tư chồng chéo, dàn trải và thiế u phối hợp đ ã gây lãng phí lớn và hiệu quả mang lại không cao như mong muốn. Trong tổng vốn đầu tư cho các chương trình có một phần không nhỏ là dành cho đ ầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, do số lượng chương trình lớn và kinh phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn nên không thể phân loại và thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Do đó, việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo không 20
gian cho những quyết định mang tính chủ quan, không theo các quy tắc và tiêu chí v ề chi tiêu ngân sách nhà nước. Về đối tượng thụ hưởng, theo nguyên tắc khi người hưởng lợi đã được hỗ trợ từ một dự án sẽ không được nhận hỗ trợ từ dự án khác. Tuy nhiên, hiện nay tiêu chí hưởng lợi là do các cơ quan trung ương thiế t kế và có hiện tượng một tiêu chí nhưng cách tiế p cận lựa chọn người hưởng lợi đa dạng khiến ở một số nơi đối tượng thụ hưởng chồng chéo, trong khi ở những nơi khác một số nhóm và cá nhân nghèo lại bị loại trừ. Ngoài ra, hệ thống lựa chọn người hưởng lợi chưa tính đến nhu cầu của người nghèo nên dẫn đến hiệ n tượng chương trình hỗ trợ những nội dung mà đối tượng thụ hưởng chưa thực sự cần thiết. Vì vậy, để đầu tư công thuộc các CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác có hiệu quả cao hơn, mang lại lợi ích lớn nhất về mặt kinh tế và xã hội cần phải rà soát lại và điều chỉnh mục tiêu của từng chương trình theo hướng cụ thể hóa các mục tiêu, thu hẹp và tránh trùng lặp, dàn trải. Một số chương trình có hiệu quả không cao, mục tiêu chưa rõ ràng và còn chồng chéo, trùng lặp về nội dung thì câ ̀n lựa chọn để lồng ghép với các chương trình khác. Kỷ luật tài chính cần được thực nghiêm túc hơn để nguồn vốn sử dụng thực sự có hiệu 21