Kinh tế môi trường (Field & Olewiler) - Chương 9: Tiêu chí đánh giá chính sách môi trường

CHƯƠNG 9<br /> <br /> TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG<br /> Có nhiều loại chính sách môi trường khác nhau. Không thể có một chính sách duy nhất<br /> phù hợp với tất cả các vấn đề môi trường khác nhau mà thế giới đang đối mặt. Mỗi chính<br /> sách đều tiên liệu cách phản ứng của các nhà quản lý và chủ thể gây ô nhiễm. Mỗi loại<br /> chính sách có những đặc điểm riêng làm nó thành công trong bối cảnh này nhưng thất bại<br /> trong những bối cảnh khác. Để đánh giá tính hiệu quả và thích hợp của một chính sách<br /> nhằm giải quyết một vấn đề ô nhiễm môi trường nhất định, điều quan trọng là phải hiểu rõ<br /> tập hợp các chỉ tiêu đánh giá chính sách. Những chỉ tiêu sử dụng trong những chương sau<br /> để đánh giá chính sách môi trường cụ thể bao gồm:<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Khả năng đạt được hiệu quả và hiệu quả chi phí trong giảm thiểu ô nhiễm môi trường<br /> Tính công bằng<br /> Khuyến khích tìm kiếm giải pháp tốt hơn<br /> Tính hiệu lực<br /> Mức độ phù hợp của chính sách với những quan điểm đạo đức.<br /> <br /> HIỆU QUẢ VÀ HIỆU QUẢ CHI PHÍ<br /> “Hiệu quả” có nghĩa là sự cân bằng giữa chí phí xử lý ô nhiễm và thiệt hại do ô nhiễm gây<br /> nên. Một chính sách môi trường hiệu quả là chính sách làm cho chúng ta đạt được, hoặc<br /> gần đạt được điểm (mức thải hoặc chất lượng môi trường) mà ở đó chi phí giảm ô nhiễm<br /> biên bằng mức thiệt hại biên. Để xác định được điểm này ở đâu chúng ta cần biết cả chi<br /> phí và thiệt hại.<br /> Một cách suy nghĩ về chính sách môi trường là cách tiếp cận chuyển từ tập trung hóa đến<br /> phi tập trung hóa. Một chính sách tập trung hóa đòi hỏi cơ quan quản lý chịu trách nhiệm<br /> quyết định điều gì cần phải làm. Để đạt được hiệu quả với chính sách tập trung hóa, cơ<br /> quan quản lý đảm trách cần phải biết hàm chi phí giảm ô nhiễm biên thích hợp, hàm thiệt<br /> hại biên và thực hiện các bước cần thiết để làm cho tình hình tiến tới điểm hai hàm số này<br /> bằng nhau.<br /> Một chính sách phi tập trung hóa mang đem lại kết quả từ sự tác động qua lại giữa nhiều<br /> người ra quyết định, và mỗi cá nhân nhất thiết thực hiện những đánh giá riêng của mình về<br /> thực trạng tình hình. Trong phương pháp phi tập trung hóa, sự tác động qua lại giữa các cá<br /> nhân nhằm thể hiện thông tin về chi phí giảm ô nhiễm biên và thiệt hại biên để điều chỉnh<br /> tình hình đến điểm chi phí giảm ô nhiễm biên bằng thiệt hại biên.<br /> Thông thường chúng ta không thể đo lường một cách chính xác thiệt hại do suy thoái môi<br /> trường gây nên. Chính vì vậy khi đó hiệu quả chi phí trở thành tiêu chí đánh giá chính<br /> sách chủ yếu. Một chính sách là hiệu quả chi phí nếu nó tạo nên sự cải thiện môi trường<br /> tối đa với nguồn lực bỏ ra, nói cách khác, nó cho phép đạt được một mức cải thiện môi<br /> trường nào đó với mức chi phí tối thiểu. Để một chính sách là hiệu quả nó cần thiết phải<br /> đạt hiệu quả chi phí, nhưng điều ngược lại chưa hẳn là đúng. Một chính sách có thể là hiệu<br /> quả chi phí ngay cả khi mục tiêu của nó là không đúng. Giả sử chúng ta quyết định làm<br /> sạch sông Lawrence, bất kể lợi ích đạt được là gì. Chúng ta vẫn quan tâm tìm kiếm chính<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 1<br /> <br /> sách để thực hiện được việc đó với chi phí nhỏ nhất. Nhưng để cho một chính sách đạt<br /> hiệu quả xã hội, nó không chỉ phải đạt hiệu quả chi phí mà còn phải đảm bảo cân bằng<br /> giữa chi phí và lợi ích. Để đạt hiệu quả, dự án làm sạch dòng sông phải đảm bảo cân bằng<br /> giữa lợi ích biên và chi phí biên.<br /> Bên cạnh việc tạo nên sự cải thiện môi trường tối đa với nguồn lực tiêu hao, khả năng của<br /> một chính sách đạt được hiệu quả chi phí cũng quan trọng vì một lý do khác nữa. Nếu<br /> chương trình là không hiệu quả chi phí, người lập chính sách và nhà quản lý sẽ ra quyết<br /> định sử dụng hàm tổng chi phí giảm ô nhiễm cao hơn mức cần thiết, dẫn đến việc đặt mục<br /> tiêu về khối lượng giảm thải ít khắt khe hơn. Điều này được thể hiện ở Hình 9-1 về trường<br /> hợp thải khí SO2. Với một chính sách không đạt hiệu quả chi phí thì chi phí giảm ô nhiễm<br /> biên là đường phía trên, ký hiệu là MAC1, trong khi đó với phương pháp tối thiểu hóa chi<br /> phí thì đường chi phí giảm ô nhiễm biên có thể là đường MAC21. Giả sử người quản lý<br /> chọn mức thải SO2 mục tiêu là 100.000 tấn. Họ cho rằng tổng chi phí giảm thải là 4,5 triệu<br /> đô la vì nhận thấy chí phí giảm thải biên là MAC1.2 Nếu thực hiện chương trình đạt hiệu<br /> quả chi phí và chi phí giảm ô nhiễm là MAC2, tổng chi phí giảm thải ở mức 100,000 tấn sẽ<br /> là 2,5 triệu đô la. Nói cách khác, người quản lý có thể lựa chọn mức giảm thải cao hơn với<br /> cùng một tổng chi phí giảm thải dưới đường MAC1. Trong mọi trường hợp, chính sách đạt<br /> hiệu quả chi phí sẽ làm xã hội tốt hơn.<br /> Hình 9-1: Một chính sách đạt hiệu quả chi phí tối thiểu hóa tổng chi phí giảm ô nhiễm để<br /> đạt được một mức ô nhiễm nhất định<br /> MAC1<br /> <br /> Mức thải mục tiêu<br /> 100<br /> MAC2<br /> <br /> 50<br /> <br /> 100<br /> <br /> 200<br /> <br /> Tóm lại, hiệu quả chi phí<br /> <br /> <br /> là tiêu chí chủ yếu khi các nhà quản lý không xác định được đường thiệt hại biên;<br /> <br /> <br /> <br /> cho phép tối thiểu chi phí để đạt được một mục tiêu nhất định về chất lượng môi<br /> trường;<br /> <br /> 1<br /> <br /> MAC1 có thể cao hơn MAC2 vì một số lý do khác nhau, như sẽ được thảo luận chi tiết trong các chương<br /> tiếp theo của phần này. Điểm chính ở đây là khi chính sách là không hiệu quả chi phí, chi phí kiểm soát ô<br /> nhiễm sẽ cao hơn mức có thể khi chính sách là hiệu quả chi phí.<br /> 2<br /> Tổng chi phí giảm ô nhiễm là diện tích phía dưới đường MAC từ mức thải ban đầu (trong trường hợp này là<br /> 200.000 tấn) đến mức thải mục tiêu (100.000 tấn).<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 2<br /> <br /> <br /> <br /> cho phép xã hội đạt được mức mục tiêu chất lượng môi trường cao hơn chính sách<br /> không hiệu quả vì nó tiết kiệm chi phí.<br /> <br /> Dẫu việc bảo tồn tài nguyên môi trường là cực kỳ quan trọng, tiêu chí hiệu quả và hiệu<br /> quả chi phí vẫn là hệ trọng bởi vì nó là một trong những điều mà con người mong muốn<br /> đạt được. Những người tán thành thường bị thuyết phục rằng mục tiêu của họ mặc nhiên<br /> đáng giá, nhưng thành công phụ thộc vào việc thuyết phục nhiều người rằng chính sách<br /> môi trường được thiết kế một cách hiệu quả. Như vậy, nguồn lực cho cải thiện chất lượng<br /> môi trường phải được sử dụng theo cách thức cho phép tạo ra ảnh hưởng lớn nhất. Điều<br /> này đặc biệt quan trong đối với các nước kém phát triển có ít nguồn lực dành cho các<br /> chương trình bảo vệ môi trường và không thể trang trải cho các chính sách không hiệu quả<br /> và không hiệu quả chi phí. Hiệu quả lực chi phí cũng trở thành vấn đề quan trọng cho các<br /> nước phát triển trong thời kỳ khủng hoảng hoặc suy thoái.<br /> <br /> CÔNG BẰNG<br /> Công bằng, hoặc bình đẳng, là một tiêu chí quan trọng khác để đánh giá chính sách môi<br /> trường. Công bằng là vấn đề đạo đức và là sự quan tâm của người khá giả đối với những<br /> người kém may mắn. Nó cũng là mối quan tâm để chính sách đạt hiệu lực bởi vì chính<br /> sách sẽ không được ủng hộ nếu được coi là không bình đẳng. Tuy nhiên chúng ta phải<br /> thừa nhận rằng không có sự thống nhất về trọng số mà chúng ta gán cho hai mục tiêu: hiệu<br /> quả và phân phối. Hãy xem xét những số liệu giả thuyết sau đây, các số liệu này thể hiện<br /> chi phí và lợi ích của một số phương pháp kiểm soát ô nhiễm không khí của một vùng nào<br /> đó.<br /> Phân phối lợi ích ròng<br /> Chương<br /> trình<br /> A<br /> B<br /> C<br /> D<br /> <br /> Tổng chi phí<br /> <br /> Tổng lợi ích<br /> <br /> Lợi ích ròng<br /> <br /> 50<br /> 50<br /> 50<br /> 50<br /> <br /> 100<br /> 100<br /> 140<br /> 140<br /> <br /> 50<br /> 50<br /> 90<br /> 90<br /> <br /> Thu nhập<br /> thấp<br /> 25<br /> 30<br /> 20<br /> 40<br /> <br /> Thu nhập<br /> cao<br /> 25<br /> 20<br /> 70<br /> 50<br /> <br /> Ba cột đầu cho biết tổng chi phí, tổng lợi ích, và lợi ích ròng tương ứng. Chương trình A<br /> và B có cùng lợi ích ròng, nhưng ở chương trình B lợi ích này được phân phối một cách<br /> tiến bộ hơn so với ở chương trình A. Chúng ta có thể cho rằng mọi người thích chương<br /> trình B hơn chương trình A vì nó có cùng lợi ích ròng và có ảnh hưởng phân phối tốt hơn.<br /> Nhưng nếu so sánh chương trình B với C, lợi ích ròng của C cao hơn B rất nhiều. Thật<br /> đáng tiếc lợi ích lại không được phân phối tiến bộ như B; thực ra lợi ích được phân phối<br /> nhiều hơn cho người có thu nhập cao. Nếu chúng ta phải lựa chọn giữa B và C, chúng ta<br /> nên chọn chương trình nào? Một số người có thể lập luận rằng chúng ta nên chọn B ví lý<br /> do phân phối, những người khác sẽ tranh luận nên chọn C vì có tổng lợi ích ròng lớn hơn.<br /> Hoặc, so sánh B và D. Trong trường hợp này D có ưu thế hơn về hiệu quả, mặc dầu tương<br /> tự như C lợi ích được phân phối nhiều hơn cho người có thu nhập cao. Nhưng ở đây chúng<br /> ta cũng thấy rằng người có thu nhập thấp có thể tăng thu nhập xét trên phương diện tuyệt<br /> đối, mặc dù không tăng trên phương diện tương đối.<br /> Một câu hỏi cần được thảo luận thêm là cần phải nhấn mạnh như thế nào tác động phân<br /> phối của chính sách môi trường so với các khía cạnh khác. Có tranh luận cho rằng vì suy<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 3<br /> <br /> thoái môi trường tràn lan, xã hội cần chú trọng chủ yếu vào những chính sách hiệu quả<br /> nhất – mang lại ảnh hưởng lớn nhất từ nguồn lực đã sử dụng. Tranh luận khác cho rằng xã<br /> hội cần tránh sử dụng những chính sách dù hiệu quả nhưng có những tác động mạnh mẽ.<br /> Dù cảm nhận như thế nào về tác động phân phối – và điều đó phụ thuốc rất nhiều vào<br /> đánh giá cá nhân – chúng ta cần phải ghi nhớ rằng cần đặt một trọng số nhất định cho khía<br /> cạnh phân phối khi chọn lựa chính sách môi trường.<br /> Tiêu chí bình đẳng cũng hiện diện trong quyết định các chính sách môi trường quốc tế.<br /> Những quốc gia ở các giai đoạn phát triển khác nhau có những quan điểm khác nhau về<br /> cách thức phân bổ phí tổn của các chương trình kiểm soát ô nhiễm quốc tế. Với sự khác<br /> biệt to lớn về kinh tế trên phạm vi tòan cầu, những quan điểm đó xuất phát từ những cácg<br /> nhìn nhận khác nhau về bình đẳng.<br /> Có thể rất khó khăn khi xác định tác động phân phối cuối cùng của bất cứ chính sách môi<br /> trường nào. Xem xét ví dụ các quy định về thải khí từ các nhà máy điện. Những quy định<br /> này sẽ làm tăng chi phí điện năng, và việc đánh giá ảnh hưởng đến các đối tượng khác<br /> nhau không phải là quá khó bởi vì chúng ta có được thông tin khá đầy đủ về tiêu dùng<br /> điện của các nhóm đối tượng khác nhau. Tất nhiên, ở đây chúng ta cũng có thể gặp một số<br /> khó khăn, bởi vì khách hàng sẽ thực hiện một số biện pháp tiết kiệm điện để thoát khỏi<br /> ảnh hưởng tăng giá. Về phương diện lợi ích, chúng ta cần phải biết các quy định đã làm<br /> thay đổi chất lượng môi trường cho những đối tượng có thu nhập khác nhau như thế nào,<br /> nhưng thông tin loại này rất khó thu thập. Hoặc giả định hóa chất độc hại, ví dụ thuốc trừ<br /> sâu. Dường như chúng ta không biết gì về hành vi tiêu dùng hàng hóa này theo nhóm thu<br /> nhập.<br /> <br /> KHUYẾN KHÍCH ĐỔI MỚI<br /> Trong nghiên cứu chính sách môi trường, cách thức làm việc và kết quả công việc của các<br /> công chức thường được chú trọng nhiều, bởi vì họ được xem như là khởi nguồn của chính<br /> sách. Nhưng chính các chủ thể tư nhân – là các hãng sản xuất và người tiêu dùng, những<br /> người quyết định phạm vi và cấp độ của các tác động môi trường – và những khuyến<br /> khích đối với các chủ thể này là yếu tố quyết định các tác động được giảm thiểu như thế<br /> nào và ở đâu. Vì vậy, một tiêu chí quan trọng phải được sử dụng để đánh giá chính sách<br /> môi trường là liệu chính sách đó có khuyến khích mạnh mẽ các cá nhân tìm kiếm giải<br /> pháp mới để giảm thiểu ảnh hưởng môi trường; điều đó có nghĩa liệu chính sách có<br /> khuyến khích tiến bộ công nghệ không? Có phải chính sách buộc các cơ quan công đảm<br /> trách mọi sáng kiến và phí tổn, hay nó khuyến khích các cá nhân nỗ lực và sáng tạo để tìm<br /> kiếm phương pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường không?<br /> Thỉnh thoảng trong phân tích chúng ta dễ dàng bỏ quên điều quan trọng này khi tập trung<br /> vào hàm chi phí giảm ô nhiễm và thiệt hại. Những hàm số này thể hiện mức phát thải tối<br /> ưu hiện thời, nhưng qua thời gian điều quan trọng là phải làm dịch chuyển các hàm số này<br /> về phía dưới. Giảm thấp chi phí giảm ô nhiễm biên sẽ đảm bảo giảm thải ít tốn kém hơn<br /> bởi vì nó thể hiện mức chất lượng môi trường cao hơn, như đã được minh họa trong các<br /> phần trước của chương. Đổi mới công nghệ làm dịch chuyển hàm chi phí biên xuống dưới.<br /> Cũng như vậy, giáo dục và đào tạo cho phép con người làm việc và giải quyết vấn đề hiệu<br /> quả hơn. Cuối cùng, điều chúng ta muốn biết là liệu một chính sách môi trường có khuyến<br /> khích hay không và khuyến khích bao nhiêu để các chủ thể gây ô nhiễm tìm kiếm phương<br /> pháp giảm ô nhiễm. Theo tiêu chí này, khuyến khích càng nhiều thì chính sách càng tốt.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 4<br /> <br /> HIỆU LỰC<br /> Việc ban hành các quy định và đảm bảo các quy định đó được thực hiện đòi hỏi phải có<br /> nguồn lực con người, thời gian, và thể chế. Có khuynh hướng cho rằng ban hành luật tự<br /> động làm cho các vấn đề được giải quyết. Dường như không phải các chủ thể gây ô nhiễm<br /> sẽ tự động tuân theo bất cứ điều gì luật ban hành, thậm chí ngay cả ở những quốc gia có hệ<br /> thống luật và thể chế mạnh. Chính sách cần được thi hành bằng cách giám sát sự phát thải<br /> hoặc công nghệ được sử dụng, và sử dụng hệ thống pháp lý để giải quyết các trường hợp<br /> vi phạm luật. Thật không may, thường có những người không mong muốn các chính sách<br /> môi trường được thi hành. Tất cả những điều đó đòi hỏi nhất thiết phải có chi phí quản lý<br /> cho bất kỳ chính sách nào.<br /> Lý do để theo đuổi điều này là sự khó dễ khác nhau của việc thi hành các chính sách. Một<br /> số chính sách đòi hỏi khi thực hiện phải có biện pháp kỹ thuật phức tạp; các chính sách<br /> khác có thể được thực hiện với chi phí thấp hơn. Hoàn tòan vô nghĩa khi cố gắng thử<br /> nghiệm một giải pháp chính sách mới, quá dễ thực thi mà không thực tế, hoặc một chính<br /> sách khi thực thi thì quá tốn kém. Có thể tốt khi chúng ta áp dụng một chính sách không<br /> hoàn hảo nhưng có hiệu lực. Có hai bước chính trong quá trình thực thi chính sách: giám<br /> sát và trừng phạt. Giám sát là đánh giá kết quả của các chủ thể gây ô nhiễm theo các yêu<br /> cầu được quy định trong luật. Trừng phạt là việc đưa ra tòa những trường hợp vi phạm<br /> pháp luật. Vì vậy, giám sát thông thường là cần thiết; điều này không đúng với một chính<br /> sách duy nhất, đó là thuyết phục đạo đức. Giám sát hành vi ô nhiễm là phức tạp hơn nhiều<br /> so với việc theo dõi nhiệt độ. Tự nhiên chẳng quan tâm gì, vì vậy nó không cố ý đánh lừa,<br /> gây khó dễ cho quá trình giám sát. Nhưng chủ thể gây ô nhiễm, những người thông minh<br /> và chỉ chịu mất tiền khi luật môi trường được thực hiện một cách nghiêm khắc, thường tìm<br /> kiếm những cách khác nhau làm thất bại việc giám sát. Nếu quá trình giám sát càng khó<br /> khăn phức tạp thì càng tạo điều kiện cho người gây ô nhiễm tìm cách lẩn tránh.<br /> Một phần chính yếu khác của tính hiệu lực là trừng phạt những người gây ô nhiễm vi<br /> phạm luật. Nghe ra có vẻ là một bước đơn giản: phát thiện được người vi phạm, đưa họ ra<br /> tòa và xử phạt theo quy định của luật pháp. Các phiên tòa thường tốn thời gian, công sức,<br /> và tiền của. Với nhiều luật và nhiều người vi phạm, cố gắng đưa ra tòa tất cả các trường<br /> hợp vi phạm trở thành gánh nặng quá mức cho hệ thống pháp luật. Những người vi phạm<br /> cũng ngại hầu tòa, họ dành nhiều công sức, tiền của để chống lại sự trừng phạt, làm cho<br /> tiến tình trở thành phiên tòa dai dẳng và tốn kém. Trong nhiều trường hợp dữ liệu làm cơ<br /> sở cho việc trừng phạt là không đầy đủ, dẫn đến những thách thức và xung đột tốn kém.<br /> Để cảnh cáo, cơ quan chức năng chỉ nên trừng phạt một số ít vi phạm quá mức, nhưng<br /> điều này làm nảy sinh vấn đề quyết định người vi phạm nào phải hầu tòa. Không ngạc<br /> nhiên gì trong thực tế nhiều người vi phạm, đặc biệt những người vi phạm lần đầu, không<br /> bị trừng phạt theo những quy định cho phép của luật. Thông thường cơ quan chức năng<br /> thường cố gắng để có được sự tuân thủ tự nguyện và khuyến khích người vi phạm khắc<br /> phục tình hình mà không trừng phạt.<br /> Quá trình trừng phạt chứa đựng một nghịch lý. Có thể cho rằng, trừng phạt càng nặng –<br /> tiền phạt cao, phạt tù lâu đối với người vi phạm, v.v. – thì tác dụng ngăn chặn vi phạm<br /> của luật tốt hơn. Mặt khác, nếu hình phạt càng nặng tòa án càng miễn cưỡng áp dụng. Đe<br /> dọa đình chỉ kinh doanh, ngay cả xử phạt tài chính nặng có thể đe dọa kế sinh nhai của<br /> nhiều người. Tòa án thường ngại làm cho nhiều người bị mất việc làm hoặc bỏ tù giám<br /> đốc doanh nghiệp, và vì vậy chọn lựa hình phạt nhẹ hơn so với quy định của luật. Có sự<br /> đánh đổi giữa mức trừng phạt và xác suất nó được áp dụng. Vì vậy tiến trình trừng phạt có<br /> thể phức tạp hơn nhiều so với những gì mà mô hình đơn giản ngụ ý.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 5<br /> <br />