Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:174

Thêm vào BST

Báo xấu

32
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của Luận án này nhằm xây dựng cơ sở khoa học và đề xuất các giải pháp để thực hiện việc phân cấp quản lý nhà nước phù hợp cho chính quyền phường, thực hiện chức năng, nhiệm vụ được tốt hơn trong điều kiện thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN MINH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Hà Nội, 2021 1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN VĂN MINH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải 2. PGS.TS. Hoàng Mai Hà Nội, 2021 2
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu được sử dụng trong Luận án là trung thực, các tài liệu tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của tôi. Hà Nội, ngày tháng 01 năm 2021 Tác giả Nguyễn Văn Minh 3
CHỮ VIẾT TẮT ĐƯỢC SỬ DỤNG TRONG LUẬN ÁN CCHC Cải cách hành chính CP Chính phủ CQĐP Chính quyền địa phương CHXHCNVN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam CQĐT Chính quyền đô thị CQP Chính quyền phường HĐND Hội đồng nhân dân NĐ Nghị định NQ Nghị quyết Nxb Nhà xuất bản TP Thành phố TTg Thủ tướng QLNN Quản lý nhà nước UBND Ủy ban nhân dân UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc Hội UBMTTQVN Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam XHCN Xã hội chủ nghĩa 4
MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1.TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN 13 ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 13 1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu ở trong nước 16 1.3. Đánh giá các công trình nghiên cứu và các nội dung cần tiếp tục 25 nghiên cứu của luận án Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ 31 NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG 2.1. Khái niệm, sự cần thiết phân cấp trong quản lý nhà nước 31 2.2. Nội dung, hình thức, phương pháp, nguyên tắc và điều kiện đảm 47 bảo thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp cho chính quyền phường 55 2.4. Phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền thành phố và chính 64 quyền cơ sở của một số quốc gia trên thế giới, bài học kinh nghiệm Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP CHO CHÍNH QUYỀN 75 PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền phường tại Thành phố 75 Hà Nội 3.2. Thực trạng phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội 81 hiện nay 3.3. Đánh giá việc thực hiện phân cấp cho chính quyền phường tại Hà Nội 113 và nguyên nhân ưu điểm, hạn chế. Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP 125 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI 4.1. Quan điểm phân cấp phù hợp về quản lý nhà nước giữa Thành phố, 125 chính quyền quận cho chính quyền phường ở Hà Nội 4.2. Giải pháp về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại 132 Hà Nội 4.3. Các điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính 145 quyền phường tại Thành phố Hà Nội KẾT LUẬN 154 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 156 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 157 Phụ lục: PHIẾU ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC 167 5
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 3.1 Số lượng và cơ cấu số lượng cơ cấu, chất lượng, trình độ 80 đào tạo cán bộ phường của Thành phố Hà Nội 3.2 Số lượng và cơ cấu chất lượng, trình độ đào tạo công chức 80 phường của Thành phố Hà Nội 3.3 Nhiệm vụ được giao của UBND phường thông qua 92 văn bản hành chính của UBND quận 3.4 Thể hiện các giải pháp đề xuất để thực hiện tốt nhiệm vụ 112 phân cấp từ chính quyền cấp trên DANH MỤC BIỂU ĐỒ Số hiệu Tên biểu đồ Trang biểu đồ 3.1 Thể hiện sự cần thiết về phân cấp thực hiện nhiệm vụ giữa 104 TP Hà Nội và chính quyền phường ở Hà Nội 3.2 Thể hiện sự hiểu biết của đối tượng được hỏi về chủ trương 105 phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương 3.3 Thể hiện nguyên nhân khó khăn khi thực hiện phân cấp 106 giữa chính quyền TP Hà Nội cho chính quyền phường 3.4 Thể hiện các giải pháp khi thực hiện phân cấp giữa chính 113 quyền TP Hà Nội cho chính quyền phường 6
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Sự phát triển của nền hành chính tiên tiến hiện đại đặt ra nhiều yêu cầu mới, trong đó có yêu cầu về phân cấp quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp, góp phần nâng cao hiệu lực, quả hoạt động của nền hành chính, nâng cao năng lực điều hành phát triển kinh tế - xã hội theo ngành và địa phương. Đối với mỗi quốc gia, không phân biệt hình thức cấu trúc nhà nước là đơn nhất hay liên bang, đều xác định việc phân cấp quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền là việc cần thiết. Phân cấp quản lý nhà nước thể hiện cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục thông qua sử dụng phương tiện là văn bản quy phạm pháp luật quy định hoặc chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định. Trong nhiều năm qua, Đảng ta luôn đã nhấn mạnh vai trò và tầm quan trọng của cải cách hành chính, trong đó có đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (2006) đề ra chính sách và giải pháp về cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng: “Giảm các đầu mối, phù hợp yêu cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ…..phân cấp mạnh cho cấp dưới gắn với hướng dẫn và thực hiện thanh tra, kiểm tra của cấp trên”[14, tr.254]. Nghị quyết số 17-NQ-TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí của bộ máy nhà nước, đề ra quan điểm: “xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính”[2,tr.2]. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (2011) đề ra nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu: “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng 7
cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao” [15,tr.250], đồng thời yêu cầu “Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [15,tr.251]. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) tiếp tục đề ra nhiệm vụ, giải pháp: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong lãnh đạo, quản lý, điều hành từ trung ương đến cơ sở…Phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý kinh tế, xã hội giữa trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung thống nhất quản lý của trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương. Hoàn thiện cơ chế phân cấp đầu tư, ngân sách, bảo đảm quản lý thống nhất về quy hoạch phát triển và cân đối nguồn lực” [16, Tr.310,311]. Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 112: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”.Theo đó, các quy định pháp luật hiện hành đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về phân cấp quản lý giữa chính phủ với chính quyền cấp dưới và giữa chính quyền các cấp với nhau. Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp. Theo đó, Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị quyết về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Vấn đề phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước đã được quy định tại Luật, các Nghị quyết của Chính phủ, song trên thực tế thực hiện hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế. Nhất là việc chính quyền các cấp còn lúng túng, chưa có các giải pháp hữu hiệu, phù hợp thực tiễn khi triển khai thực hiện nhiệm 8
vụ phân cấp, dẫn đến kém hiệu quả trong quản lý nhà nước. Đối với phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền thành phố và chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội cũng đang đặt ra nhiều vấn đề cần nghiên cứu để có giải pháp tốt đáp ứng yều cầu nhiệm vụ được giao, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền phục vụ, vì lợi ích của người dân ở địa bàn đô thị. Nhất là trong giai đoạn hiện nay, Thành phố Hà Nội chuẩn bị mọi nguồn lực để thực hiện việc thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị bắt đầu từ ngày 01/7/2021. Theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội, chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường nên việc phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội đang đặt ra nhiều nội dung cần nghiên cứu, đề xuất để phù hợp hoàn cảnh mới của Thủ đô. Theo đó, tính cấp thiết của vấn để được thể hiện như sau: Thứ nhất, việc thể chế hóa các quy định của Đảng được thực hiện nghiêm túc và là căn cứ pháp lý để thực hiện phân cấp. Song trên thực tế, các quy định cụ thể, chi tiết để triển khai trên thực tế chưa thực sự đầy đủ. Còn nhiều lỗ hổng trong các quy định của pháp luật về phân cấp, nhất là phân cấp giữa chính quyền thành phố và chính quyền phường, dẫn đến hiệu quả thấp trong quản lý nhà nước ở các cấp chính quyền. Kéo theo hệ quả là khi thực hiện nhiệm vụ, chính quyền cấp dưới chưa thể hiện được tính chủ động, sáng tạo, phát huy ưu điểm, thế mạnh, còn phụ thuộc và bị chi phối bởi chính quyền cấp trên. Thứ hai, xuất phát từ yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đó có yêu cầu về nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở phường. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước là một trong những mục tiêu của đổi mới, cải cách hành chính và Chính phủ trong những năm gần đây đã có nhiều giải pháp tích cực, cụ thể để thực hiện mục tiêu này. Cụ thể là tăng 9
cường các giải pháp về đổi mới, sắp xếp lại tổ chức bộ máy; chú trọng phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, trong đó có giải pháp về tăng cường phân cấp rõ hơn về nhiệm vụ, thẩm quyền từ chính quyền cấp trên cho chính quyền địa phương trên nhiều lĩnh vực như tài chính, ngân sách, xây dựng, đất đai, tài nguyên, y tế, văn hóa, giáo dục…Đối với chính quyền địa phương ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng đã có các giải pháp tích cực để thực hiện phân cấp cho chính quyền cấp huyện, cấp xã để giải quyết các công việc, yêu cầu của người dân được nhanh chóng, thuận lợi. Tuy nhiên, quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội chưa đạt hiệu quả cao, nhất là ở chính quyền phường. Thể hiện ở mức thấp về tính chuyên nghiệp thấp khi giải quyết nhu cầu của người dân. Văn hóa ứng xử, thái độ phục vụ của đội ngũ công chức nhà nước chưa đảm bảo sự hài lòng của người dân. Khi công chức tiến hành xử lý các tình huống cấp bách chưa nhanh nhạy, nhiều trường hợp cần sự can thiệp trực tiếp của chính quyền cấp trên. Một phần nguyên nhân là do chức năng, nhiệm vụ của chính quyền phường bị trùng lắp với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền quận. Các căn cứ làm cơ sở pháp lý chưa đầy đủ để thực hiện phân cấp, bên cạnh đó năng lực quản lý nhà nước của chính quyền phường chưa đồng đều, một số nơi chưa đủ cơ sở vật chất, điều kiện để thực hiện phân cấp. Thứ ba, do yêu cầu phát triển kinh tế xã hội và đẩy mạnh cải cách hành chính của đất nước, cần chú trọng giải quyết mạnh mẽ, tích cực vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Vấn đề phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường cần được làm rõ về phương pháp, cách thức tiến hành, nội dung tiến hành phân cấp, cách thức phân cấp và biện pháp để kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả phân cấp. Đây cũng là yêu cầu cấp thiết trong việc minh bạch hóa hoạt động của các cấp chính quyền, thể hiện trách nhiệm của từng cá nhân, tổ chức trong quá trình 10
thực hiện nhiệm vụ. Đối với chính quyền phường, là cấp thấp nhất trong tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị, vấn đề phân cấp càng cần được minh bạch, rõ ràng, cụ thể hơn, đáp ứng lâu dài yêu cầu phát triển kinh tế xã hội ở phường, đồng thời đáp ứng yêu cầu của người dân thuộc trình độ nhận thức cao ở đô thị. Thứ tư, xuất phát từ chính vai trò, vị trí của chính quyền phường là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền quản lý nhà nước ở đô thị. Hiệu quả hoạt động của cấp chính quyền này có tác động trực tiếp đến đời sống của cư dân đô thị, đây cũng là cấp có điều kiện tốt để thực hiện các nhiệm vụ do chính quyền cấp trên chuyển giao. Phường là một loại đơn vị hành chính ở địa bàn đô thị. Chính quyền ở đô thị, phường là đơn vị thấp nhất, gần dân nhất, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các mặt của đời sống xã hội, có tác động trực tiếp đến người dân trên địa bàn phường. Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở phường theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành gồm HĐND phường và UBND phường. Tuy nhiên, trong tương lai, với xu hướng thực hiện Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội về thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thì “chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường” và “Ủy ban nhân dân phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Nghị quyết và theo phân cấp, ủy quyền của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, thị xã”. Hiện nay, ở Thành phố Hà Nội, phường thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mang đặc thù ở đô thị, có tính tập trung cao, dân cư đông đúc, nhiều mối quan hệ đan xen và chính quyền phường luôn luôn phải xử lý nhiều công việc với cường độ lớn, mức độ phức tạp ngày càng cao. Khi thực hiện nhiệm vụ, cần có tính chủ động lớn, phản ứng nhanh nhạy mới đáp ứng được yêu cầu của người dân sinh sống tại đô thị. Do đó, để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính 11
quyền phường ở Thành phố Hà Nội, cần tăng cường các giải pháp quan trọng, để chính quyền phường chủ động trong thực hiện nhiệm vụ, nhất là vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước từ chính quyền cấp trên, bao gồm chính quyền thành phố và chính quyền quận cho chính quyền phường. Thứ năm, phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới phù hợp xu thế của thế giới trong xây dựng, phát triển, tổ chức nền hành chính nhà nước hiện nay. Nhiều quốc gia xây dựng Luật về phân quyền, phân cấp và thực hiện có hiệu quả nguyên tắc: chính quyền cấp trên thực hiện phân cấp các nhiệm vụ có thể phân cấp được cho chính quyền cấp dưới nhằm phát huy sự chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp dưới trong xử lý công việc, đáp ứng yêu cầu của người dân tại chỗ. Việt Nam đang trên đà đổi mới, cải cách hành chính mạnh mẽ bước đầu đã có những thành công nhất định và phân cấp, phân quyền từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới là xu thế tất yếu. Khi thực hiện nhiệm vụ được phân cấp, chính quyền sẽ có sự phản hồi về phù hợp, hoặc không phù hợp về chính sách, pháp luật, từ đó chính quyền cấp trên có căn cứ để tiếp tục điều chỉnh tương ứng với thực tiễn. Do vậy, vấn đề:“Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội” được nghiên cứu với mục đích là trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận về phân cấp, phân cấp quản lý nhà nước, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường ở Thành phố Hà Nội, để đề xuất các giải pháp nhằm phân cấp phù hợp về quản lý nhà nước đối với chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội trong bối cảnh thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị, đồng thời đáp ứng yêu cầu người dân ngày càng cao về hiệu quả hoạt động quản lý của nhà nước ở địa phương. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu 12
Xây dựng cơ sở khoa học và đề xuất các giải pháp để thực hiện việc phân cấp quản lý nhà nước phù hợp cho chính quyền phường, thực hiện chức năng, nhiệm vụ được tốt hơn trong điều kiện thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Xuất phát từ mục đích nghiên cứu, luận án có các nhiệm vụ sau: Một là, tìm hiểu tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình và xác định những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu. Hai là, làm rõ những vấn đề lý luận về chính quyền phường, về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường là tất yếu; nội dung, hình thức, phương pháp phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường, các yếu tố tác động đến phân cấp đồng thời tham khảo kinh nghiệm một số nước trên thế giới về thực hiện phân cấp, rút ra những bài học có thể áp dụng cho Việt Nam Ba là, khảo sát, đánh giá hệ thống thể chế chính trị, pháp lý về phân cấp quản lý cho chính quyền phường, đánh giá việc thực hiện trên thực tế những nội dung phân cấp qua thực tiễn và qua điều tra xã hội học. Bốn là, đề xuất quan điểm, giải pháp để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội trong điều kiện hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về thời gian: Vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Thành phố, chính quyền quận của Hà Nội cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội từ năm 2015 đến nay, nghĩa là từ khi có Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định về vấn đề phân cấp tại Luật. 13
Phạm vi về không gian: Khi thực hiện điều tra xã hội học để thực hiện Luận án (năm 2019), phạm vi về không gian được xác định là chính quyền phường tại Hà Nội, bao gồm: 177 phường thuộc 12 quận, trong đó có cả Thị xã Sơn Tây và các phường của Thị xã Sơn Tây. Đến thời điểm tháng 02/2020, Nghị quyết số 895/NQ-UBTVQH14 ngày 11/02/2020 về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã thuộc thành phố Hà Nội, số lượng phường của Thành phố Hà Nội giảm còn 175 phường. Đến thời điểm năm 2020, với xu hướng thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 của Quốc hội, thì chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường. Phạm vi về nội dung: Luận án làm rõ về các nội dung được đề xuất để phân cấp; Về phương thức thực hiện phân cấp được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền Thành phố Hà Nội cho chính quyền cấp dưới và điều kiện đảm bảo trên thực tế để thực hiện phân cấp. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án sử dụng phương phápluận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin để nghiên cứu đối tượng trong quá trình phân cấp đối với chính quyền phường. Các nội dung nghiên cứu được luận giải theo quan điểm hệ thống nhằm đảm bảo tính kết nối, logic trong phân tích các chế định pháp luật và quan điểm lịch sử cụ thể để đảm bảo tính khách quan, hợp lý khi đề xuất các giải pháp. Đồng thời, luận án cũng sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng để luận giải về yêu cầu thực hiện phân cấp, tăng cường phân cấp giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới, trong đó có phân cấp giữa chính quyền thành phố Hà Nội đối với chính quyền phường. 4.2. Phương pháp nghiên cứu 14
Một số phương pháp nghiên cứu được sử dụng cụ thể như: Phương pháp so sánh được sử dụng để xem xét mối tương quan và quá trình hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường ở Hà Nội qua các giai đoạn phát triển, đồng thời so sánh Việt Nam với một số quốc gia trên thế giới về thực hiện phân cấp. Phương pháp trên được sử dụng chủ yếu tại Chương 1, Chương 2 của Luận án. Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, được sử dụng để tập hợp các dữ liệu, số liệu sơ cấp, thứ cấp. Trên cơ sở đó phân tích, đánh giá sự phù hợp trong thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về phân cấp, tìm ra những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp đối với chính quyền phường ở Hà Nội, đánh giá thực trạng quy định phân cấp của Thành phố Hà Nội đối với chính quyền cơ sở và thực trạng thực hiện phân cấp của chính quyền phường ở Hà Nội. Phương pháp trên được sử dụng chủ yếu tại Chương 1, Chương 2 và Chương 4 của Luận án. Phương pháp hệ thống được sử dụng để phân tích tổ chức và hoạt động của chính quyền phường và phân cấp cho chính quyền phường tại Hà Nội trong mối quan hệ với tổng thể hệ thống chính quyền từ trung ương tới địa phương nước ta hiện nay. Phương pháp điều tra xã hội học được áp dụng để điều tra, khảo sát thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại các phường ở Thành phố Hà Nội. Qua điều tra, khảo sát, Luận án thu được các số liệu sơ cấp, làm căn cứ đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường, có cơ sở để đề xuất giải pháp nhằm đề xuất những nội dung phân cấp quản lý nhà nước hợp lý đối với chính quyền phường ở Hà Nội. Phương pháp trên được sử dụng chủ yếu tại Chương 3 của Luận án, với 250 phiếu điều tra xã hội học, được thực hiện ở thời điểm năm 2019, với 50/177 phường thuộc 12 quận, trong đó có cả Thị xã Sơn Tây và các phường của Thị xã Sơn Tây. 15
Quá trình điều tra có 01 mẫu phiếu được phát ra cho đối tượng là cán bộ, công chức và một số cá nhân làm công tác Mặt trận, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Cựu chiến binh tại các phường thuộc 12 quận của Thành phố Hà Nội. Số phiếu thu về được xử lý, làm sạch và tiến hành phân tích theo yêu cầu về thực trạng thực hiện phân cấp tại Thành phố Hà Nội. Các phương án trả lời được thu thập, phân tích và nhất là các kiến nghị, đề xuất của các phiếu điều tra xã hội học được tổng hợp tối đa. 5. Giả thuyết khoa học và Câu hỏi nghiên cứu 5.1. Giả thuyết khoa học của luận án Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường một cách khoa học, phù hợp thực tiễn, sẽ mang lại hiệu quả hoạt động và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội tốt hơn trong điều kiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị. 5.2. Câu hỏi nghiên cứu của luận án Tại sao phải thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường? Yếu tố tác động đến phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường? Kinh nghiệm quốc tế về vấn đề phân cấp? Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội hiện nay đang được thực hiện như thế nào? Khi thực hiện phân cấp cho chính quyền phường, sẽ ảnh hưởng như thế nào đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động chính quyền Thành phố Hà Nội? Để phân cấp phù hợp về quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội cần có các giải pháp nào? Các phương thức thực hiện phân cấp hiệu quả? Các điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp? 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận án 16
Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần lý luận, lý giải về sự cần thiết phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội. Từ đó đề xuất xem xét về thực hiện phân cấp cho chính quyền phường ở Thành phố Hà Nội trên thực tế, phù hợp xu thế phát triển của Thành phố, phù hợp chủ trương của Đảng về thực hiện phân cấp, phù hợp Nghị quyết của Quốc hội, pháp luật của Nhà nước về phân cấp, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Kết quả nghiên cứu của luận án có thể được sử dụng làm cơ sở lý luận cho việc xây dựng thực hiện nội dung, phương pháp phân cấp quản lý nhà nước nói chung và phân cấp cho chính quyền phường nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ cho thấy toàn cảnh thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở Hà Nội, trong đó cụ thể về phân cấp cho chính quyền phường, giúp các nhà lãnh đạo, quản lý có thêm căn cứ thực hiện nhiệm vụ xây dựng chính quyền ở cơ sở và áp dụng cho phân cấp đối với chính quyền phường ở Hà Nội trong tương lai. Kết quả nghiên cứu giúp tìm kiếm các giải pháp có tính khả thi, phù hợp để thực hiện phân cấp, đồng thời đề xuất các nhiệm vụ cụ thể về phân cấp cho chính quyền phường ở Hà Nội, phân biệt rõ nhiệm vụ của chính quyền ở đô thị và nông thôn, phù hợp Hiến pháp năm 2013. 7. Đóng góp mới của luận án 7.1. Về lý luận Luận án góp phần hoàn thiện lý luận chung về phân cấp quản lý trong hành chính nhà nước nói chung và cho chính quyền phường ở Hà Nội nói riêng. Từ đó, góp phần hoàn thiện lý thuyết về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. 7.2. Về thực tiễn 17
Trong xu thế thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội, chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là UBND phường. Luận án đề xuất giải pháp về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội trên mặt nhiệm vụ về: Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; Về đầu tư, giao thông, hạ tầng đô thị; Về tài chính – ngân sách; Về giáo dục, y tế; Xây dựng; Văn hóa, thể thao, du lịch và an toàn vệ sinh thực phẩm. Các kiến nghị từ kết quả nghiên cứu, góp phần vào xây dựng quan điểm, chính sách và pháp luật của Nhà nước về phân cấp, nhất là trong điều kiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. 8. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án kết cấu làm 4 chương sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2. Cơ sở khoa học về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường Chương 3. Thực trạng phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội Chương 4. Quan điểm, giải pháp phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 18
1.1.1. Công trình nghiên cứu về chính quyền cơ sở Theo Ann O’M. Bowman và Richard C. Kearney trong tác phẩm “State and Local Government”, 8th ed, Boston, MA: Wadsworth (2011), ở các quốc gia có tổ chức khác nhau thì quan niệm về chính quyền địa phương cũng không giống nhau. Chẳng hạn, ở các quốc gia tổ chức theo mô hình liên bang, chính quyền địa phương được coi là các loại chính quyền dưới cấp bang và liên bang. Trong khi đó, chính quyền địa phương ở các quốc gia đơn nhất (chẳng hạn Anh, Pháp...) lại được coi là chính quyền dưới cấp chính quyền trung ương. DaviesK trong tác phẩm “Local government Law”, London (1983) cho rằng chính trong tình trạng hiện nay của việc xây dựng Nhà nước đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phương có xu hướng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp. Tuy vậy, tính tự quản của chính quyền địa phương vẫn được nhiều nhà luật học bảo vệ, chủ yếu là từ phía hệ thống pháp luật Anglô-Sắc xông, chính quyền địa phương chỉ có thể thực hiện được chức năng của mình ở đâu, mà ở đó chính quyền trung ương không có điều kiện thực hiện quyền lực của mình. Việc tăng cường quyền lực nhà nước cho chính quyền nhà nước địa phương là một trong những biện pháp giảm quyền lực nhà nước cấp trên, tức là chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước. Trong tác phẩm “German Law & Legal System”, Blackstone Press Limited, London, tác giả Niel Foste (1993), đã giới thiệu phân tích, đánh giá, luận giải các vấn đề về hệ thống pháp luật chung của nhều quốc gia trên thế giới và tập trung và pháp luật của Đức. Hilaire Barnett (1996) trong tác phẩm “Constitutional and Administrative Law”, Lawman (India) Private Limited, New Delhi cũng nghiên cứu về luật hành chính và các vấn đề về nhà nước trong mối quan hệ với các cấp chính quyền địa phương. 19
Nhóm tác giả Richard Batley and Gerry Stoker, trong tác phẩm “Local Government in Europe: Trends and Development”, GBC - Macmillan Press Ltd (1991), đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các vấn đề và phát triển trong chính quyền địa phương và châu Âu trong phân tích sâu về thay đổi trạng thái, chức năng, quản lý và kiểm soát của nó trong mỗi quốc gia. Governmet Decentralization Reforms in Developing Countries (2003), Institute for Iternational Cooperation Japan Iternational Cooperation Agency nghiên cứu vấn đề phân quyền đối với địa phương ở các nước phát triển. Tác giả chỉ ra những đặc điểm trong cách thức phân quyền của các nước và khuyến nghị cơ chế phân quyền hiệu quả. Công trình nghiên cứu cho thấy các nước theo truyền thống của Anh, tổ chức chính quyền địa phương có xu hướng coi các chính quyền tự quản địa phương là các cơ quan cung cấp dịch vụ công và xác định các chức năng, nguồn tài chính, ranh giới lãnh thổ cũng như sự kiểm soát của chính quyền trung ương. Trong khi đó, các nước theo hệ thống Common Law lại có khuynh hướng quy định các chức năng khác nhau cho chính quyền địa phương và chính quyền trung ương về quy mô chính quyền tự quản và năng lực cung cấp dịch vụ công. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu về phân cấp, phân quyền cho chính quyền cơ sở Dù đa dạng và khác biệt, pháp luật về tổ chức hành chính của các quốc gia trên thế giới đều dành phần quan tâm lớn đến các địa phương, điều chỉnh mối quan hệ giữa trung ương - địa phương. Mức độ phân cấp, phân quyền có khác biệt tùy thuộc vào những đặc thù kinh tế, địa lý, xã hội của từng quốc gia. Ở nhiều nước, tự quản địa phương đã phát triển đến trình độ cao. Martine Lombard, Gilles Dumont trong “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp”, Nhà pháp luật Việt Pháp - Organisation Internationale de la Francophone, Nxb Tư pháp, (2007), cho rằng tiêu chí được quản lý bởi cơ quan dân cử là điều kiện bắt buộc để xác định tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ. 20