Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: ViJenlice ViJenlice | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:206

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án trình bày tổng quan nghiên cứu và những vấn đề cần nghiên cứu; Những vấn đề lý luận phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển; Thực trạng phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam hiện nay; Quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MẠNH HÙNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN BIỂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công MÃ SỐ: 9 34 04 03 Người hướng dẫn khoa học: 1. GS.TS. Phạm Hồng Thái 2. TS. Phạm Ngọc Sơn HÀ NỘI, 2021
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào. Tác giả Luận án Nguyễn Mạnh Hùng
LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình được học tập tại Học viện Hành chính Quốc gia và thực hiện Luận án Tiến sỹ Quản lý công với đề tài “Phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay” tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, tạo điều kiện của tập thể Lãnh đạo Học viện, giảng viên và Lãnh đạo các khoa, các phòng, ban trong Học viện. Tôi xin được bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về những sự giúp đỡ tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện Luận án này. Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Phạm Hồng Thái, TS. Phạm Ngọc Sơn đã tận tình giúp đỡ, trực tiếp hướng dẫn NCS hoàn thành Luận án này. Trong quá trình thực hiện đề tài, NCS đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá, tuy nhiên, do sự hiểu biết còn hạn chế, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều cùng với nội dung Luận án đề cập đến vấn đề Phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay là một vấn đề tương đối rộng, khó và cần được nghiên cứu và giải quyết trong thời gian dài. Do đó, Luận án không tránh khỏi những khiếm khuyết, thiếu sót và hạn chế. Tôi rất mong nhận được sự tham gia đóng góp ý kiến của các thầy, cô giáo và bạn đọc để tôi có cơ hội hoàn thiện đề tài nghiên cứu hơn nữa. Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn cơ quan chủ quản, gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận án này. Trân trọng!
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT TT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ 1 CC Công chức 2 CBCC Cán bộ, công chức 3 CCHC Cải cách hành chính 4 CP Chính phủ 5 CQĐP Chính quyền địa phương 6 CQHCNN Cơ quan hành chính nhà nước 7 HCNN Hành chính nhà nước 8 CQTW Chính quyền Trung ương 9 QLNN Quản lý nhà nước 10 QPPL Quy phạm pháp luật 11 TTHC Thủ tục hành chính 12 TTCP Thủ tướng Chính phủ 13 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật 14 XHCN Xã hội chủ nghĩa 15 KTTT Kinh tế thị trường 16 NXB Nhà xuất bản 17 NSNN Ngân sách nhà nước 18 NQCP Nghị quyết Chính phủ 19 TW Trung ương 20 UBND Uỷ ban nhân dân 21 TNB TNB 22 HĐND Hội đồng nhân dân 23 BĐKH Biến đổi khí hậu
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU 10 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN ............................................... 11 1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới ......................................................................... 11 1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ........................................................................... 19 1.2. Nhận xét về tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp trong QLNN về TNB ..... 26 1.2.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới ......................................................................... 26 1.2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ........................................................................... 27 1.3. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài Luận án .................................................. 28 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ........................................................................................................... 29 Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB 31 2.1. Quản lý nhà nước về TNB ................................................................................................. 31 2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước ........................................................................................... 31 2.1.2. Nội dung quản lý nhà nước ............................................................................................ 32 2.1.3. Khái niệm TNB .............................................................................................................. 33 2.1.4. Phân loại TNB ................................................................................................................ 34 2.1.5. Đặc điểm TNB ................................................................................................................ 37 2.1.6. Khái niệm QLNN về TNB.............................................................................................. 38 2.1.7. Nội dung QLNN về TNB ............................................................................................... 41 2.1.8. Nguyên tắc QLNN về TNB ............................................................................................ 44 2.2. Phân cấp trong QLNN về TNB ......................................................................................... 45 2.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước ........................................................................... 45 2.2.2. Điều kiện thực hiện phân cấp trong QLNN .................................................................... 47 2.2.3. Nội dung phân cấp trong QLNN .................................................................................... 50 2.2.4. Các yếu tố tác động đến phân cấp QLNN ...................................................................... 50 2.2.5. Khái niệm phân cấp trong QLNN về TNB ..................................................................... 52 2.2.6. Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB ................................................................... 56 2.2.7. Nội dung phân cấp trong QLNN về TNB....................................................................... 58 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ........................................................................................................... 71
CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .......................................................................................................... 74 3.1. Khái quát quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ......................... 74 3.1.1. Giai đoạn từ năm 1975 - 1990 ........................................................................................ 74 3.1.2. Giai đoạn từ năm 1990 đến 2008.................................................................................... 75 3.1.3. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay ...................................................................................... 76 3.2. Thực trạng khai thác, sử dụng TNB Việt Nam.................................................................. 79 3.2.1. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên thủy sản biển ................................................. 79 3.2.2. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên dầu khí ........................................ 80 3.2.3. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên giao thông vận tải biển................ 82 3.2.4. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản biển ............................................ 83 3.2.5. Hiện trạng khai thác, sử dụng tài nguyên tài nguyên du lịch biển ................................. 82 3.3. Thực trạng các quy định về phân cấp trong QLNN đối với TNB giai đoạn từ năm 2009 – 2020 .......................................................................................................................................... 84 3.3.1. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên thủy sản biển .... 84 3.3.2. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên du lịch biển....... 84 3.3.3. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên giao thông vận tải biển ........................................................................................................................................... 90 3.3.4. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên dầu khí.............. 89 3.3.5. Các quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước đối với khoáng sản biển ................. 93 3.3.6. Các quy định về phân cấp trong quản lý tổng hợp TNB ................................................ 93 3.3.7. Các quy định về phân cấp thanh tra, kiểm tra, xử phạt hành chính đối với TNB .......... 97 3.4. Thực trạng thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ...................................... 95 3.4.1. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước đối với thủy sản biển ................................ 99 3.4.2. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên giao thông vận tải biển .................................................................................................................................................. 99 3.4.3. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản biển ............... 105 3.4.4. Thực hiện phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên du lịch biển ...................... 103 3.5. Đánh giá kết quả phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB................................................... 106 3.5.1. Kết quả đạt được ........................................................................................................... 109 3.5.2. Hạn chế, bất cấp trong thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về TNB ........................ 109 3.6. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cấp ....................................................................... 111 3.6.1. Nguyên nhân khách quan ............................................................................................. 126
3.6.2. Nguyên nhân chủ quan ................................................... Error! Bookmark not defined. TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ......................................................................................................... 126 CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TNB Ở VIỆT NAM ............................................................................................. 132 4.1. Quan điểm hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB ................................................... 133 4.1.1. Thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng............. 133 4.1.2. Thể chế phân cấp trong QLNN về TNB phải phải đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính ................................................................................................................................................ 133 4.1.3. Pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB phải gắn với trách nhiệm và đảm bảo tính minh bạch ................................................................................. Error! Bookmark not defined. 4.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB ....... Error! Bookmark not defined. 4.2.1. Tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các về nguyên tắc phân cấp QLNNError! Bookmark not defined. 4.2.2. Đề xuất bổ sung cơ sở lý luận về phân cấp thông qua việc bổ sung hai nguyên tắc phân cấp QLNN về TNB, bao gồm: .................................................. Error! Bookmark not defined. 4.2.3. Tiếp tục rà rà soát, đánh giá, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về ban hành văn bản pháp luật và về TNB ................................................... Error! Bookmark not defined. 4.2.4. Ban hành các quy định về phân chia địa giới hành chính trên biểnError! Bookmark not defined. 4.2.5. Nâng cao nhận thức pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNBError! Bookmark not defined. 4.2.6. Đảm bảo các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý TNBError! Bookmark not defined. 4.2.7. Nâng cao năng lực bộ máy QLNN về TNB ................... Error! Bookmark not defined. 4.3. Một số khuyến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành liên quan và UBND các địa phương có biển ....................................................................................................................... 161 4.3.1. Đối với Quốc hội .......................................................................................................... 161 4.3.2. Đối với Chính phủ ........................................................................................................ 161 4.3.3. Đối với các bộ, ngành QLNN về tài nguyên, TNB ...................................................... 162 4.3.4. Đối với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển.............................. 163 TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ......................................................................................................... 164 KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 166 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC .................................................................. 167 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 168
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ Sơ đồ 2.1. Phân loại TNB ................................................................................. 34 Sơ đồ 2.2. Nội dung QLNN về TNB ................................................................ 42 Sơ đồ 2.3: Quản lý các hoạt động khai thác TNB ............................................. 44 Sơ đồ 2.4. Điều kiện thực hiện phân cấp trong QLNN ..................................... 48 Sơ đồ 2.5. Nội dung phân cấp trong QLNN về TNB ........................................ 63 Sơ đồ 3.1: Phân cấp trong QLNN về TNB ....................................................... 74 Biểu đồ 3.1. Sản lượng nuôi trồng và khai thác thủy sản giai đoạn 1995 – 2019. ......................................................................................................................... 79 Biểu đồ 3.2. Sản lượng khai thác dầu thô hàng năm giai đoạn 1986 – 2016. .... 80 Biểu đồ 3.3. Sản lượng khai thác khí hàng năm giai đoạn 1981 - 2016. ............ 81
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Phân cấp QLNN về ngành, lĩnh vực là một trong những giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện chức năng hành pháp. Qua quá trình phân cấp, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp, mỗi cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đã từng bước được phân định rõ, tạo điều kiện cho Chính phủ và các Bộ, ngành tập trung vào quản lý vĩ mô, đồng thời nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Phân cấp QLNN diễn ra trên nhiều lĩnh vực thực chất là phân quyền giữa trung ương và địa phương, có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt áp lực cho cấp trung ương trong việc phải phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Phân cấp QLNN phải bảo đảm nguyên tắc quyền hạn phải gắn với trách nhiệm rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến địa phương. Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương nói chung, phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương nói riêng đang là vấn đề thời sự ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này còn có một số điểm chưa rõ về lý luận và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ để vừa đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của trung ương, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong quản lý tài nguyên nói chung và TNB nói riêng. Để đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa trung ương và địa phương, ngày 30/6/2004 Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực. Theo đó, 1
lĩnh vực tài nguyên môi trường được xác định là lĩnh vực cần tập trung đẩy mạnh phân cấp. Việt Nam có chiều dài đường bờ biển trên 3.260 km, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa rộng gấp khoảng ba lần diện tích đất liền, chứa đựng nhiều hệ sinh thái quan trọng và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng. Hiện nay, TNB của nước ta đang được quản lý theo ngành, lĩnh vực, mỗi loại tài nguyên đều có một đạo luật riêng để điều chỉnh việc quản lý, khai thác và sử dụng (Luật Khoáng sản, Luật Thủy sản, Luật Dầu khí, Luật du lịch, Luật Xây dựng, Luật Hàng hải…). Để khắc phục những mâu thuẫn, trùng chéo về lợi ích, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia khai thác, sử dụng TNB và nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường biển, công tác quản lý tổng hợp TNB đã được thực triển khai thực hiện theo quy định tại Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo 2015. Nội dung, trách nhiệm, quyền hạn và phân cấp trong QLNN từng loại TNB cụ thể cũng như trong quản lý tổng hợp TNB, đã được quy định khá đầy đủ và thống nhất trong các đạo luật nêu trên. Qua 16 năm triển khai, thực hiện pháp luật về quản lý TNB và Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của chính phủ và Nghị định số 21/NĐ-CP ngày 21/3/2016 của chính phủ về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về việc đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực cho thấy việc phân cấp quản lý tài nguyên nói chung và TNB nói riêng đã đạt được bước tiến đáng kể, góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, giữ vững ổn định chính trị, bảo đảm quốc phòng an ninh, tăng cường quản lý, sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường, góp phần đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế của đất nước. Tuy nhiên, phân cấp trong QLNN về TNB vẫn còn hạn chế: tình trạng ôm đồm công việc, không muốn phân cấp, lợi ích cục bộ vẫn còn tồn tại; một số nội dung tuy đã được phân cấp quản lý nhưng hiệu quả thực hiện chưa cao do chưa được nghiên cứu thấu đáo, thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn nên tình trạng cơ quan được phân cấp không đủ năng lực và nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp vẫn còn xẩy ra; nguyên tắc 2
quyền hạn phải đi đôi với trách nhiệm cụ thể trong phân cấp QLNN còn chưa được chú trọng, thể chế hóa đầy đủ đã làm giảm ý nghĩa và hiệu quả của việc phân cấp quản lý. Còn có sự mâu thuẫn, trùng chéo trong các VBQPPL hiện hành quy định về phân cấp trong QLNN về TNB, môi trường biển; còn có khoảng trống pháp lý trong việc phân cấp giữa trung ương và địa phương trong quản lý các vùng biển, cụ thể những vùng biển nào sẽ do trung ương quản lý, vùng biển nào sẽ do địa phương quản lý để bảo đảm khai thác, thẩm quyền cấp phép khai thác, sử dụng TNB... Việc phân cấp trong QLNN về TNB còn thiếu cơ sở khoa học, quy định phân cấp trong QLNN về TNB cũng giống như tài nguyên trên đất liền mà không tính đến đặc thù của không gian biển, tính chia sẻ của TNB cũng như tính thống nhất của hệ thống TNB là một trong những nguyên nhân làm cho hiệu quả QLNN về TNB, quản lý tổng hợp TNB còn kém hiệu quả, thiếu tính thống nhất và trong một số trường hợp còn có mâu thuẫn trùng chéo, biển có tính chất đặc thù, biển là không gian liên thông; TNB có tính chất chia sẻ; chất lượng môi trường biển bị chi phối rất mạnh bởi các hoạt động khai thác, sử dụng TNB, nhất là ở khu vực ven bờ… nhưng phần lớn các quy định về phân cấp QLNN giữa trung ương và địa phương đối với TNB trong các VBQPPL hiện hành đều quy định như đối với tài nguyên trên đất liền, chưa xuất phát từ tính chất, đặc thù của biển, TNB để phân cấp cho phù hợp, hiệu quả. Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn, việc tiếp tục nghiên cứu về phân cấp trong QLNN về TNB, để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật phân cấp trong QLNN về TNB, từ đó đưa ra những đề xuất, khuyến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp trong QLNN về TNB là cần thiết khách quan nhằm nâng cao hiệu quả quản lý TNB, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính Việt Nam trở thành nền hành chính phục vụ, hiện đại, chuyên nghiệp, hiệu lực và hiệu quả. Vì vậy, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn chủ đề “Phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài Luận án để nghiên cứu nhằm đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đặt ra hiện nay ở Việt Nam. 3
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Làm rõ những vấn đề lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB; đánh giá một cách khách quan, khoa học về thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay; đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về TNB. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Khái quát các quan điểm khoa học khác nhau về phân cấp QLNN, đưa ra khái niệm, đặc điểm, các yếu tố tác động đến phân cấp quản lý trong QLNN về TNB; đánh giá mức độ hoàn thiện của thể chế phân cấp trong QLNN về TNB. - Đánh giá thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong QLNN về TNB ở Việt Nam. - Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận, thể chế, pháp luật và thực tiễn về phân cấp trong QLNN về TNB. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phân cấp trong QLNN về TNB là vấn đề rất rộng, bao quát rất nhiều nội dung, trong khuôn khổ Luận án, tác giả nghiên cứu khái quát quá trình thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB qua các giai đoạn phát triển của đất nước từ khi đất nước được hoàn toàn giải phóng năm 1975 và tập trung vào nghiên cứu thực tiễn phân cấp QLNN đối với các loại TNB đang được điều chỉnh bởi các VBQPPL như Luật, Nghị định, Thông tư... bao gồm: Thủy sản biển, khoáng sản biển, dầu khí, giao thông vận tải biển, du lịch biển. - Phạm vi về không gian: Phân cấp trong QLNN về TNB trên phạm vi cả nước. - Phạm vi về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB Việt Nam từ năm 2008 đến nay, (từ khi có Nghị quyết hội nghị lần 4
thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Chiến lược biển đến năm 2020, Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Chiến lược biển đến năm 2020). 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Thực hiện Luận án, dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối của Đảng chính sách, pháp luật của Nhà nước về phân cấp trong QLNN đối với TNB. 4.2. Hướng tiếp cận nghiên cứu của Luận án Luận án được thực hiện trên cách tiếp cận đa ngành và liên ngành, cụ thể: - Hướng tiếp cận đa ngành và liên ngành: hành chính công gắn với khoa học quản lý, luật học, khoa học phát triển. - Hướng tiếp cận quản lý hành chính công: theo cách tiếp cận này, phân cấp trong QLNN về TNB được nhìn nhận như một bộ phận, một nội dung của phân cấp QLNN. 4.3. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể 4.3.1. Phương pháp phân tích, tổng hợp Phương pháp được sử dụng trong toàn bộ Luận án, cụ thể tại Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để khái quát, tổng quan những nội dung cơ bản của các công trình đã được công bố ở trong và ngoài nước, chỉ ra những kết quả của các công trình đó, nhưng vấn đề mà Luận án cần kế thừa, phát triển, những vấn đề tiếp tục nghiên cứu, những vấn đề cần nghiên cứu mới. Đồng thời phương pháp hệ thống được sử dụng để xắp xếp thứ tự các công trình được tổng quan theo các nội dung của Luận án. Tại Chương 2, phương pháp phân tích được dùng để phân tích, luận giải, đánh giá những quan điểm khác nhau về các khái niệm, nguyên tắc, phân cấp, phân cấp trong QLNN về TNB, trên cơ sở đó đưa ra quan điểm của mình về khái 5
niệm, phân cấp, phân cấp trong QLNN về TNB, chỉ ra những đặc điểm của QLNN, phân cấp trong QLNN về TNB. Tại Chương 3 phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích, đánh giá thực tiễn thể chế, thực tiễn phân cấp trong QLNN về quản lý biển trên một số lĩnh vực, đặc biệt là phân tích các tình huống điển hình có liên quan, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của các hạn chế. Bên cạnh đó phương pháp thống kê, điều tra xã hội học được sử dụng để tập hợp các số liệu cần thiết có liên quan đến thực tiễn phân cấp quản lý, làm cơ sở xây dựng mô hình lý luận tổng thể, toàn diện về thể chế phân cấp trong QLNN biển ở Việt Nam. Tại Chương 4, phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để từ những vấn đề lý luận, đánh giá thực tiễn về nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện thể chế phân cấp trong QLNN về TNB, tăng cường phân cấp trong QLNN về TNB. 4.3.2. Phương pháp khảo sát thực tế Trong thời gian thực hiện Luận án, tác giả thực hiện một số lần đi khảo sát tổng hợp, để điều tra về các vấn đề phân cấp tác động đến kinh tế, xã hội, môi trường biển: Khu du lịch, khu nuôi trồng thủy sản, cảng biển, các sở, chi cục quản lý TNB.... Tiến hành khảo sát tổng hợp từ thực tiễn. Phương pháp này được thực hiện nhiều nhất ở Chương 3 của Luận án. Tác giả đã khảo sát đối với cán bộ, công chức các cơ quan nhà nước, học viên các lớp bồi dưỡng kiến thức QLNN, phổ biển giáo dục pháp luật, hội thảo với khoảng 150 người với số phiếu thu về 137 phiếu (có phiếu khảo sát kèm theo). 4.3.3. Phương pháp điều tra xã hội học Trong quá trình thực hiện đề tài tác giả đã sử dụng phương pháp điều tra xã hội học thông qua gửi phiếu khảo sát, tại các qua hội thảo về quản lý tổng hợp vùng bờ, hội thảo xin ý kiến hoàn thiện Nghị định thay thế Nghị định số 51/2014/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển; hội thảo hoàn thiện hoàn thiện dự thảo Nghị định quy định về chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê quyền sử dụng khu vực 6
biển và tài sản gắn liền với khu vực biển được giao để nuôi trồng thủy sản; việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi khu vực biển đã được giao để nuôi trồng thủy sản vì mục đích công cộng, quốc phòng, an ninh; xây dựng Nghị định quy định về hoạt động lấn biển, Hội nghị phổ biến giáo dục pháp luật về quản lý tổng hợp TNB năm 2020, tại tỉnh Bà Rịa -Vũng Tàu... đại biểu tham dự là các bộ, ngành và địa phương. Các cuộc trao đổi, phỏng vấn với nhiều đối tượng khác nhau (cán bộ công chức, cơ quan QLNN ở các bộ, địa phương). Các kết quả thu được, được phân tích xử lý đã tạo ra những kết quả khách quan cho việc đánh giá, kết luận. Việc thực hiện phương pháp được triển khai trong thực tiễn và có tài liệu kèm theo ở phần phụ lục. Phương pháp này được thực hiện nhiều nhất ở Chương 3 của Luận án. 4.3.4. Phương pháp thống kê, dự báo Trong quá trình nghiên cứu tác giả xử lý hệ thống số liệu theo phương pháp thống kê trên cơ sở sử dụng bảng tính Excel. Việc thống kê tìm ra những kết quả phản ánh thực tiễn trung thực nhất, đặc biệt là ở Chương 3. Những kết quả thống kê được sử dụng làm cơ sở để phân tích, đánh giá, luận giải qua đó làm rõ hơn hệ thống lý thuyết căn bản. Phương pháp dự báo ngoại suy được sử dụng để đưa ra những nhận định khách quan về xu thế phát triển của lý thuyết, cũng như dự báo những vấn đề thực tiễn có thể phát sinh để có giải pháp xử lý cho phù hợp. 4.3.5. Phương pháp chuyên gia Trong quá trình thực hiện và hoàn thiện đề tài Luận án khi đánh giá thực các quy định về phân cấp, thực tiễn quá trình phân cấp trong QLNN về TNB ở Chương 3, đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế và đảm bảo thực hiện phân cấp ở Chương 4, NCS thường xuyên trao đổi, phỏng vấn các chuyên gia là những nhà nghiên cứu, nhà quản lý trong lĩnh vực quản lý TNB. Các phương pháp trên sẽ được NCS sử dụng kết hợp trong Luận án nhằm làm rõ những nội dung cơ bản của luận án, đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, trung thực của các vấn đề cần nghiên cứu trong từng chương của Luận án. Mỗi chương, mỗi phần nghiên cứu trong Luận án sẽ có những phương pháp được lựa chọn làm chủ đạo, có những phương pháp hỗ trợ. 7
5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu của Luận án 5.1. Giả thuyết khoa học Lý luận về phân cấp trong QLNN về TNB chưa được nghiên cứu, phân tích một cách toàn diện, chỉnh thể, hệ thống. Thực trạng phân cấp trong QLNN về TNB ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập: Các cơ quan nhà nước cấp trên buông lỏng quản lý, thiếu kiểm soát quá trình phân cấp trong QLNN về TNB xử lý vi phạm, quản lý TNB chưa nghiêm dẫn đến cơ quan nhà nước cấp dưới tùy tiện thực hiện; các cơ quan nhà nước cấp dưới được phân cấp thiếu năng lực, điều kiện để thực hiện các nội dung quản lý TNB được phân cấp. Nếu xác định rõ ràng, chính xác, khách quan, khoa học hệ thống quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp; đảm bảo thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB thì chất lượng và hiệu quả quản lý TNB sẽ được nâng cao. 5.2. Câu hỏi nghiên cứu của Luận án Các công trình nghiên cứu trong nước và trên thế giới nghiên cứu đề cập đến lý luận, thực trạng và giải pháp phân cấp QLNN về TNB? Các công trình nghiên cứu riêng về phân cấp trong QLNN đối với TNB? Cơ sở lý luận về phân cấp QLNN nói chung? Cơ sở lý luận về phân cấp trong QLNN đối với TNB nói riêng? Đặc điểm nổi bật của TNB Việt Nam? Tiềm năng và vị trí của TNB trong sự phát triển kinh tế, xã hội? Phân cấp trong QLNN về TNB chịu sự tác động của các yếu tố nào? Trong phân cấp QLNN về TNB đã tính đến các yếu tố đặc thù, đặc điểm của biển, khu vực biển, TNB và môi trường biển chưa? Phân cấp trong QLNN về TNB đã xem xét, đến tính chất các vùng biển cũng như chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển đã được quy định trong công ước, điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên chưa? Cơ hội và thách thức khi phân cấp QLNN về TNB? Để đánh giá mức độ hoàn thiện về phân cấp trong QLNN về TNB dựa vào những nguyên tắc nào? 8
Thực trạng thể chế, pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế gì? Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế? Quản lý tổng hợp TNB có thể làm thay quản lý ngành không? Quan điểm, mục tiêu, giải pháp, điều kiện bảo đảm hoàn thiện thể chế, pháp luật phân cấp trong QLNN về TNB? 6. Đóng góp mới về khoa học của Luận án Trên cơ sở nội hàm phân cấp QLNN nói chung và phân cấp trong QLNN về tài nguyên nói riêng, thực hiện việc đánh giá tổng thể về phân cấp trong QLNN về TNB cả về mặt lý thuyết phân cấp, thể chế hóa việc phân cấp và thực tiễn thực hiện các quy định về phân cấp. Trên cơ sở đánh giá thực trạng thể chế, thực tiễn thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB cũng như phân tích, đánh giá khả năng tác động của các yếu tố đối với phân cấp trong QLNN về TNB, Luận án đã chỉ rõ những mặt đạt được và những tồn tại trong phân cấp, thể chế hóa phân cấp và thực hiện phân cấp trong QLNN về TNB làm cơ sở đề xuất các giải pháp bảo đảm phân cấp QLNN về TNB. Bổ sung cơ sở lý luận về phân cấp trong QLNN trên cơ sở đề xuất bổ sung hai nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB, bao gồm: Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải căn cứ vào đặc thù của biển, TNB, hệ thống TNB và môi trường biển; Nguyên tắc phân cấp trong QLNN về TNB phải bảo đảm phù hợp với quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển theo công ước, điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam tham gia là thành viên. Đề xuất một số quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong QLNN về TNB, cụ thể là cần thể chế hóa các nội dung về phân cấp; bổ sung quy định về đánh giá tác động của các quy định về phân cấp trong QLNN về TNB trong giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và trong quá trình soạn thảo vào Luật ban hành VBQPPL. 9
Bổ sung quy định về phân chia địa giới hành chính trên biển để có sự phân cấp trách nhiệm quản lý hành chính lãnh thổ nói chung và TNB nói riêng đến chính quyền địa phương một cách hợp lý. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án Về mặt lý luận: Luận án đã hệ thống thống hóa, bổ sung những vấn đề lý luận phân cấp trong QLNN về TNB, bổ sung cơ sở lý luận phân cấp quản lý hành chính nhà nước nói chung và phân cấp trong QLNN về TNB nói riêng. Về thực tiễn: Luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong hoạch định chính sách, xây dựng văn bản QPPL, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về những vấn đề liên quan đến phân cấp trong QLNN về TNB. 8. Kết cấu của Luận án Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung Luận án gồm: Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và những vấn đề cần nghiên cứu. Chương 2: Những vấn đề lý luận phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB Chương 3: Thực trạng phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam hiện nay. Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp trong quản lý nhà nước về TNB ở Việt Nam. CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU 10
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước 1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới 1.1.1.1. Các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN nói chung Năm 2005, Word Bank xuất bản cuốn “Decentralization in East Asia for local governments to take effect - Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương (CQĐP) phát huy tác dụng”. Đây là kết quả nghiên cứu của các chuyên gia thuộc Ngân hàng thế giới về các vấn đề của phân cấp tại một số nước Đông Á. Công trình này phân tích và đưa ra đánh giá những gì mà các nước này đã thực hiện được cho đến nay, tìm ra những điểm cốt lõi, nêu lên những kinh nghiệm tích cực và nhận diện những lĩnh vực cần được ưu tiên trong thời gian tới. Các nhà nghiên cứu cũng không đưa ra một khảo sát, nghiên cứu rộng trên toàn bộ Đông Á, mà tập trung vào 6 nước Đông Á - nơi được các chuyên gia đánh giá là hoạt động phân quyền đã trở nên hết sức quan trọng - Trung Quốc, Việt Nam, Campuchia, Indonesia, Philippines và Thailand. Đặc biệt, Chương 7 đã làm rõ vấn đề quản lý nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp. Chương này đã chỉ ra những thách thức mà các nước Đông Á đang gặp phải trong quá trình phân cấp quản lý nguồn nhân lực. Tác giả cho rằng giữa phân cấp và quản lý nguồn nhân lực có một sự tác động qua lại tương hỗ. Hoạt động trong cả quá trình phân cấp hành chính phụ thuộc vào sự tương tác với các khía cạnh chính trị và tài chính của quá trình phân cấp. Chương này còn chỉ ra việc tiến hành phân cấp quản lý dịch vụ dân sự nhằm các mục đích sau: nhiệm vụ của CQĐP được xác định rõ ràng; CQĐP có thể phân bổ cán bộ thông qua các nhiệm vụ khi cần; CQĐP có khả năng thu hút và giữ chân những lao động có chất lượng; CQĐP linh hoạt trong quản lý nguồn lực tài chính. Ngoài ra, chương này còn chỉ ra những tác động của phân cấp quản lý nhân sự với các vấn đề tự chủ, năng lực, trách nhiệm. Cuốn sách đánh giá phân cấp và quyền lực trách nhiệm có sự tác động qua lại. Cuốn sách chủ yếu nêu lý thuyết về phân cấp chính quyền của một số nước Đông Nam Á, không đề cập đến lĩnh vực phân cấp trong QLNN về TNB [122, tr.127]. 11
Cuốn sách “Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” (Improving public administration in a competitive world) của các tác giả S. Chiavo-Campo; P.S.A. Sundaram - Ngân hàng thế giới (World Bank), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản, năm 2003 đã tiếp cận và xem xét vấn đề phân cấp như một công cụ để cải thiện hoạt động hành chính công trong điều kiện hiện nay. Cuốn sách là một công trình nghiên cứu công phu, có giá trị lý luận cuốn sách đi sâu phân tích các nguyên tắc lý luận về phân cấp hay nói cách khác phân cấp bắt đầu từ đâu. Trên cơ sở phân tích khái quát bối cảnh chính trị, kinh tế thế giới, các tác giả đã phác họa bức tranh toàn cảnh về nền hành chính công thế kỷ XXI: Bộ máy chính quyền, mối quan hệ người dân với chính quyền, chất lượng dịch vụ. Cuốn sách đi sâu vấn đề búc xúc quan liêu, tham nhũng, hách dịch cửa quyền, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong sạch xóa bỏ phiền hà. Đặc biệt cuốn sách dành một Chương 5 nói về phi tập trung hóa, cái gì, khi nào và như thế nào “phi tập trung hóa quyền lực và thẩm quyền trung ương cho các đơn vị cấp dưới là điều quan trọng đối với việc ổn định chính trị, cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói nghèo và bình đẳng”, “xu hướng phi tập trung hóa là rất mạnh mẽ ở châu Âu và Mỹ La tinh, nhưng ở rất nhiều nước đang phát triển, cũng có các sáng kiến khác nhau theo định hướng này”. “phi tập trung hóa là dỡ bỏ một số quyền lực hoặc sự kiểm soát tập trung đối với nhiều lĩnh vực khác nhau thường là lĩnh vực diễn ra hoạt động. Phi tập trung hóa bao gồm: Lãnh thổ, chức năng, chính trị, hành chính và tài chính. Mức độ phi tập trung hóa gồm có: phi tập trung, ủy quyền và trao quyền”. “Trao quyền là cấp độ cao nhất của tính độc lập trong việc ra quyết định và bao gồm việc nhường lại một số chức năng nhất định cho chính quyền cấp dưới. Ở nhiều nước mặc dù trao một số chức năng cho cấp dưới, chính quyền trung ương vẫn giữ lại một số quyền hạn giám sát, kiểm soát...”. Các định hướng cải thiện cuốn sách cho rằng kinh nghiệm thế giới chỉ ra phi tập trung hóa là cơ chế để cải thiện ổn định chính trị, bảo đảm cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói nghèo thúc đẩy công bằng. Do đó kinh nghiệm đó là bài học quý báu để Việt Nam học tập, trong quá trình cải cách của mình [127, tr139]. 12