Luận văn Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Chia sẻ: Bidao13 Bidao13 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:163

Thêm vào BST

Báo xấu

608
lượt xem 212
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục tiêu nghiên cứu của luận án. Các mục tiêu cụ thể như sau: 1. Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ . Từ đó, lựa chọn mô hình...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Luận văn Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận án Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung, giao thông đường bộ nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân (Mona và các tác giả, 2006). Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả (ADB, 2000). Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007). Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB, 2008). Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân (ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và các tác giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và các tác giả, 2003). Nghiên cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên “kỳ tích” trong công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu hết các nước trên thế giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng (Ngân hàng thế giới, 2010). Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009).
2 So với khu vực và thế giới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia 1. Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 - 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ > 70%) 2 nhưng vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân hàng thế giới (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 - 4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Riêng đường bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD 3 (5 tỷ USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai. Theo quan điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu. Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước). Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, nó chỉ phát huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp. Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối cảnh thị trường PPP đã tồn tại (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác nhau), nhưng thị trường PPP chưa ra đời ở Việt Nam. Hiện tại, Chính Phủ đang khởi 1 Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009 2 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam 3 Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020.
3 động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tư tư nhân nào tham gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sự thành công của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên thế giới như hiện nay. Xuất phát từ lý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững, tác giả chọn đề tài “Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung luận án Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, tính đến hiện nay chưa có luận án tiến sĩ trong nước nghiên cứu về hình thức hợp tác công - tư. Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan. Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác. Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP (Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Một số nghiên cứu khác của Young và các tác giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên
4 cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010). Các bằng chứng từ các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam. Mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP được thực hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân. Vì vậy, luận án sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này. 3. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục tiêu nghiên cứu của luận án. Các mục tiêu cụ thể như sau: 1. Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ. Từ đó, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam. 2. Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam. 3. Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.
5 4. Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam. Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể nêu trên, nội dung của luận án phải trả lời được các câu hỏi nghiên cứu sau đây: 1. Mô hình nghiên cứu nào là phù hợp cho phép khởi động thành công hình thức PPP ở Việt Nam? Bối cảnh Việt Nam hiện tại có phù hợp để triển khai PPP? 2. 3. Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của Việt Nam hay không? Tại sao? 4. PPP phải khởi động như thế nào để có thể thu hút vốn đầu tư phát triển hạ tầng đường bộ Việt Nam? 4. Phương pháp nghiên cứu Do bốn mục tiêu của đề tài đòi hỏi áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau nên luận án sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như hình 0.1. Cụ thể: • Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang phát triển. Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương pháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam (trả lời câu hỏi 1). Kết quả từ bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo luận trực tiếp của tác giả với một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng, các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh giá đa chiều về PPP để có cơ sở điều chỉnh các thang đo về sự sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam ở chương 3.
6 Vấn đề nghiên cứu Cách thức PPP hoạt động thành công trong điều kiện thị trường PPP chưa tồn tại để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ Việt nam Cơ sở lý thuyết Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới. Nghiên cứu định tính Các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia đầu tư PPP đường bộ Tổng hợp, phân tích, so sánh Nghiên cứu tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam hiện nay Nghiên cứu định lượng Đo lường các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của tư nhân khi đầu tư dự án PPP đường bộ Việt Nam Các phát hiện và kết luận Hình 0.1: Khung nghiên cứu đề tài • Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 2); đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án đường bộ để xác định có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam. • Nghiên cứu định lượng sử dụng mô hình hồi quy đa biến đo lường mức độ sẵn lòng đầu tư của nhà đầu tư tư nhân đối với các dự án PPP đường bộ (trả lời câu hỏi 3) bằng công cụ phân tích sử dụng là phần mềm thống kê SPSS 11.6. Quy trình thực hiện nghiên cứu này được trình bày cụ thể ở chương 3.
7 • Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ những chuyến tham quan thực tế các dự án đường bộ của Hàn Quốc, Trung Quốc, Thái Lan, Singapore; các hội thảo về PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và ngoài nước, và kinh nghiệm thực tế của bản thân, kết hợp với các dữ liệu từ các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển CSHT giao thông đường bộ tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 4) 5. Các phát hiện và đóng góp của luận án Luận án tiến sĩ của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau: • Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương tác này phải hướng đến dung hòa sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng nhất là đạt được các mục tiêu khẩn cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng. Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng tới một quan hệ đối tác công-tư đều có thể thất bại. • Hai là, bổ sung thang đo tìm kiếm đối tác vào mô hình nghiên cứu. Giá trị và độ tin cậy của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển thang đo này trong các nghiên cứu tiếp theo. • Ba là, phương pháp tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển và chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ vọng của nhà đầu tư để có những điều chỉnh chính sách hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu mong đợi thông qua PPP. Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân. Năm yếu tố đó là (1) lợi nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng
8 nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định vĩ mô. Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư. • Bốn là, gợi ý ứng dụng kết quả nghiên cứu để điều chỉnh chính sách nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ tại Việt Nam, cụ thể như: xây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng PPP cho từng điều kiện cụ thể (qui mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội,...), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một số giải pháp tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công.
9 CHƯƠNG 1: CÁC BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 1.1 Giới thiệu Chương này trình bày tóm tắt kết quả phân tích các nghiên cứu trên thế giới về hình thức hợp tác công tư (Public private partnership, sau đây gọi tắt là PPP) trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP như vai trò của chính phủ, lựa chọn bên được nhượng quyền, phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ dự án được thảo luận trong chương này, cung cấp cơ sở để lựa chọn phương pháp tiếp cận phù hợp khi nghiên cứu PPP ở Việt Nam, và mô hình đo lường sự sẵn lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ ở chương 3. 1.2 Động cơ thúc đẩy hình thức PPP ra đời Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), lý do xuất hiện hình thức PPP bắt nguồn từ sự thất bại của thị trường và của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói chung, và giao thông vận tải nói riêng. Vào những năm 1980s và đầu những năm 1990s, nhiều quốc gia tiến hành xem xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu vực công, đặc biệt ở Anh, Mỹ. Các nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới (NPM) theo những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý và dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường phát triển mạnh mẽ và các quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau. Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa. Để minh chứng cho thất bại của thị trường, Ramanadham (1988) chỉ ra rằng, lợi nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, cụ thể:
10 • Mức phí thu của người sử dụng cao gây tổn thất phúc lợi xã hội. Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng “người hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng. Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được hiệu suất Pareto. Nếu việc cung cấp hàng hoá công do thị trường quyết định, chắc chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ. Tuy nhiên, tính không cạnh tranh và không loại trừ không nhất thiết đi đôi với nhau (Robert và Richard, 2005). Một số hàng hóa hội đủ cả hai đặc điểm trên gọi là hàng hoá công thuần tuý, như quốc phòng, đèn hải đăng, phát thanh… Đối với những hàng hóa này, chi phí cận biên bằng không vì tăng người sử dụng không làm tăng thêm chi phí. Một số hàng hóa khác không đáp ứng được cả hai đặc điểm này, gọi là hàng hoá công không thuần tuý như cầu, đường giao thông sẽ bị tắt nghẽn nếu quá nhiều người sử dụng, tức là việc sử dụng của những người trước đã ảnh hưởng đến việc sử dụng của những người sau. Lợi ích của hàng hoá công không thuần tuý có thể định giá nên có thể loại trừ bằng giá như cầu, đường giao thông có đặt các trạm thu phí để hạn chế bớt người sử dụng nhằm giảm tắc nghẽn. Hình 1.1: Tổn thất phúc lợi xã hội khi hàng hoá công được loại trừ bằng giá Nguồn: Stiglitz (2000)
11 Hình 1.1 minh họa một cây cầu có công suất thiết kế là Qc, nhu cầu đi lại tối đa là Qm. Nếu việc qua cầu hoàn toàn miễn phí sẽ có Qm lượt người đi qua, nếu thu phí ở mức p chỉ còn Qe lượt đi và tổn thất xã hội bằng diện tích hình tam giác bôi đậm. Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công để đảm bảo lợi ích cho công chúng. • Tư nhân thường cung cấp hàng hoá công với số lượng ít. Một người có vườn bên đường trồng hoa thì cả khu vực đó sẽ tăng mỹ quan và nhiều người cùng được ngắm hoa. Thế nhưng người trồng hoa sẽ cân đối thời gian, chi phí bỏ ra với nhu cầu thưởng thức hoa của cá nhân mình chứ không tính đến nhu cầu của những người hàng xóm, chính vì vậy nhiều khả năng người đó sẽ trồng ít hoa đi. • Hàng hóa công có chi phí giao dịch lớn. Stiglitz (2000) có ý kiến rằng nếu chi phí để tổ chức quản lý loại trừ bằng giá (gọi là chi phí giao dịch) như chi phí tổ chức các trạm thu phí,... quá tốn kém, chính phủ nên cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế, trong trường hợp này cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội ở cả hai trường hợp (hình 1.2). Hình 1.2: Tổn thất phúc lợi xã hội khi chi phí giao dịch lớn Nguồn: Stiglitz (2000) Hình 1.2 mô tả giả sử cây cầu có chi phí biên là c, phát sinh thêm chi phí giao dịch nên giá bị đẩy lên p. Mức cung cấp hiệu quả nhất khi chi phí biên bằng lợi ích biên (Qo). Khi giá bị đẩy lên p, chỉ còn Qe người sử dụng, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích ABE. Nếu cung cấp miễn phí sẽ có Qm người sử dụng, lợi ích biên (chính là đường cầu) nhỏ hơn chi phí biên c, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích EFQm do tiêu dùng quá mức. Chính phủ muốn quyết định nên cung cấp miễn phí hay thu phí
12 cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội, nếu tổn thất do tiêu dùng quá mức nhỏ hơn tổn thất tiêu dùng dưới mức hiệu quả thì cung cấp miễn phí và ngược lại. Yescombe (2007) giải thích lý do chính phủ thích hợp để cung cấp hàng hóa công như sau: • Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội. • Nếu chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ không đáp ứng được nhu cầu xã hội. • Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả, cung cấp độc quyền cần có sự quản lý của nhà nước. • Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (như lĩnh vực giáo dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không). • Giá cả bị bóp méo, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội. • Đối với đường bộ, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước. Đồng thời, Yescombe cũng gợi ý rằng, để sửa chữa thất bại của thị trường, chính phủ có thể sử dụng một số lựa chọn sau : • Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp. • Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân. • Trực tiếp cung cấp hàng hóa công. • Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công. Nhìn chung, các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp hàng hoá công không thuần tuý, để giải quyết tình trạng tắc nghẽn thông qua thu phí, sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của chính phủ sửa chữa được những thất bại của thị trường? Liệu chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công
13 hiệu quả mà không làm giảm phúc lợi xã hội? Các bằng chứng sau đây cho thấy sự can thiệp của chính phủ chỉ dẫn đến một thất bại khác, đó là thất bại của chính phủ. Duncan (1948) đưa ra lý thuyết “sự lựa chọn công cộng” (public choice theory) giải thích các nguyên nhân thất bại của chính phủ. Theo lý thuyết này, các chính sách của chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân tư lợi, Ông cho rằng hiệu quả chi tiêu công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách, mức phân cấp và tỷ trọng hàng hoá công trong rổ hàng hóa do chính phủ cung cấp. Các yếu tố này khuyến khích sự cấu kết giữa một số cá nhân, nhóm với một số quan chức chính trị đưa ra những quyết định thiên vị, cho phép các đối tượng này trục lợi. Theo ông, cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi từ tận gốc, mà đầu tiên là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng các đặc quyền, đặc lợi. Hạn chế của lý thuyết này là đã chỉ ra nguyên nhân, nhưng chưa đầy đủ để giải thích sự thất bại của chính phủ. Năm 1966, Leibenstein tìm ra lý thuyết X – hiệu quả, bổ sung nguyên nhân thất bại của chính Phủ xuất phát từ sự phân bổ không hiệu quả các nguồn lực. Leibenstein cho rằng sự không hiệu quả của khu vực công xuất phát từ: (i) cấu trúc tổ chức của chính phủ; và (ii) sự can thiệp của chính phủ bóp méo thị trường, mang đậm bản chất của cơ chế quan liêu. Ông nhấn mạnh nhà nước sẽ không thất bại nếu các chính sách tiền tệ và tài khóa mở rộng đủ lớn để giải cứu. Theo lý thuyết này, sự hợp tác giữa hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ tốt hơn. Nguồn lực Khu vực công sử dụng nhiều nguồn lực nhưng hiệu quả thấp X- hiệu Khu vực tư sử dụng ít nguồn lực nhưng hiệu quả cao 450 Hiệu quả O Hình 1.3: Lý thuyết X - hiệu quả
14 Sau này, các bằng chứng thực nghiệm tiếp tục khẳng định kết quả của Leibenstien như nghiên cứu của Stacey (1997) cho rằng đặc điểm của hình thức đầu tư truyền thống là: năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung. Nghiên cứu này cũng nhấn mạnh ý tưởng của lý thuyết X - hiệu quả, cần phối hợp hài hòa các nguồn lực trong xã hội (đặc biệt nguồn lực của khu vực tư nhân) để đảm bảo nhu cầu người dân được đáp ứng. Ngoài ra, Birch và Haar (2000) kết luận rằng, thất bại của chính phủ còn xuất phát từ việc chính phủ theo đuổi quá nhiều mục tiêu cùng một lúc, vừa tạo việc làm, vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, và sự dàn trải trong đầu tư dẫn đến hiệu quả thấp. Hai tác giả này đề xuất tư nhân hóa việc cung cấp hàng hóa công và tách chính phủ ra khỏi quá trình ra quyết định sẽ cải thiện chất lượng hàng hóa. Để giải thích thêm nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển, ADB (2000) nhấn mạnh (1) tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng nhanh; (2) sự sụt giảm các khoản hỗ trợ chính thức (ODA); (4) cách thức sử dụng vốn kém hiệu quả càng hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa công đáp ứng yêu cầu xã hội; và (4) sự gia tăng mạnh nhu cầu về dịch vụ GTVT tạo động lực thay thế các kênh cung cấp tốt hơn, và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp khi xuất hiện lần đầu tiên tại Mỹ trong lĩnh vực giáo dục, sau đó nhanh chóng mở rộng sang hầu hết các dịch vụ CSHT ở Mỹ và nhiều quốc gia khác trên thế giới 4. Trong hai thập kỷ qua, PPP đã chứng minh là kênh cung cấp CSHT hiệu quả, cải cách và chuyển đổi các dịch vụ đầu ra. ADB (2008) cho rằng hình thức này đặc biệt phù hợp tại các quốc gia đang phát triển vì những lý do sau: Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ của chính phủ bị giới hạn. Huy động vốn đầu tư CSHT mà không tăng nợ công. Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô). 4 ADB (2000); Ahadzi (2001); Akintoye và các tác giả (2003).
15 Các bằng chứng vừa trình bày ở trên tạo nên một nghi vấn: liệu sự thất bại của chính phủ chỉ xảy ra ở các nước đang phát triển do giới hạn các nguồn lực? Để giải tỏa sự hoài nghi này, Mona và các tác giả (2006) thực hiện một nghiên cứu rất công phu, sử dụng dữ liệu của Ngân hàng thế giới về đầu tư tư nhân của 85 quốc gia trong lĩnh vực GTVT từ 1990 đến 2003 để phân tích, đã làm sáng tỏ một khía cạnh rất quan trọng, đó là không một chính phủ hoặc một đối tác tư nhân nào có đủ nguồn lực để độc lập cung cấp CSHT giao thông và chịu đựng mọi rủi ro, cần thiết phải có sự kết hợp của hai động lực: (i) khu vực tư nhân tìm kiếm lợi nhuận và (ii) chính phủ tìm kiếm sự hiệu quả và tiết kiệm. Sự hợp tác này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi công bằng, phân bổ rủi ro phù hợp, cải thiện chất lượng hàng hóa, minh bạch trách nhiệm, đồng thời phát huy các lợi thế của mỗi khu vực. Để giải thích rõ hơn cơ chế hoạt động của các dự án PPP, OECD (2011) vận dụng lý thuyết phân tích chi phí – lợi ích 5 (theory of cost – benifit analysis) để đưa ra các quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả. Nghiên cứu này chỉ ra rằng, từ những năm 1950s và 1960s, CBA đã được ứng dụng rộng rãi và rất thành công cho các dự án đường cao tốc của Mỹ và Anh, cụ thể như cao tốc London, cao tốc Birmingham, cao tốc Victoria... Nghiên cứu này đã đưa ra 4 kết luận quan trọng khi vận dụng CBA: Đo lường các lợi ích và chi phí một cách đầy đủ và trung thực. Cung cấp một khung phân tích có hệ thống để lựa chọn các dự án trên quan điểm xã hội. Tổng hợp và lượng hóa bằng tiền các tác động khác nhau để có thể so sánh và lựa chọn các dự án đem lại giá trị đồng tiền nhiều hơn. Đánh giá các tác động của dự án trong các điều kiện khác nhau: trường hợp giá thị trường và giá đã điều chỉnh các biến dạng thị trường, giá ẩn, …). 5 CBA được Albert Gallatin đưa ra lần đầu tiên áp dụng cho các dự án cấp nước, sau đó được chính thức hóa trong đạo luật kiểm soát lũ (Flood control Act) năm 1936 và đến nay vẫn được các nhà nghiên cứu không ngừng hoàn thiện.
16 Một số nghiên cứu khác được thực hiện trong thời gian gần đây cũng cho rằng, khi nguồn tài trợ cho dự án bị giới hạn, sử dụng phân tích CBA giúp việc ra quyết định lựa chọn và phân bổ ngưồn lực cho dự án được dễ dàng hơn, cụ thể như nghiên cứu của Ramirez (2010), Quinet (2010), Mackie (2010). 1.3 Hình thức hợp tác công - tư 1.3.1 Các đặc trưng của hình thức PPP đường bộ HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ. Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP, mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP được trình bày tóm tắt ở bảng 1.1. Bảng 1.1: Các đặc trưng của PPP Nguồn Kết quả nghiên cứu ADB 6 PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực CSHT trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm. Federal PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi Highway cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công Administration 7 ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công KPMG 8 PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không có quyền sở hữu giữa một bên là chính phủ và bên kia là thực thể tư 6 ADB (2006) 7 Federal Highway Administration (2009), 8 KPMG (2011)
17 nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở hạ tầng công. Ủy ban Châu PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng Âu 9 và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho xã hội. Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu Từ bảng 1.1, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP như sau: • Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ; • Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực. • Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ; và sử dụng vốn. • Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; • Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng. • Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng. 1.3.2 Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo dưỡng do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời gian bảo hành. Đầu tư Đầu tư Chi phí thực tế ban đầu xây dựng ($) $ Chi phí xây dựng Vận hành & bảo dưỡng Vận hành & bảo dưỡng Thời gian Thời gian Hình 1.4: Quy trình đầu tư truyền thống 9 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships.
18 Nguồn: KPMG (2011) Từ hình 1.4 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp. Không trả tiền nếu $ chưa có dịch vụ để sử dụng Thanh toán dịch vụ được cố định trước khi bắt đầu Thời gian Hình 1.5: Quy trình đầu tư theo PPP Nguồn: KPMG (2011) Đối với PPP, từ hình 1.5 cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán. Các rủi ro liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần. 1.3.3 Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư Theo ADB (2008), PPP được triển khai thông qua các hợp đồng được thiết lập theo mức độ nghĩa vụ và rủi ro của tư nhân (hình 1.6). Các hợp đồng này ngày càng phức tạp, kết hợp nhiều đặc điểm của các hợp đồng khác nhau để đem lại hiệu quả tốt nhất (xem phụ lục 1).
19 Hình 1.6: Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP Nguồn: Bernard (2008) • Cấu trúc của một hợp đồng PPP đường bộ Hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV). Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây dựng CSHT; (ii) cho thuê hay nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành và quản lý CSHT. Ví dụ như dự án xa lộ Westlink M7 dài 40km, miền tây Sydney, cho phép người lái mô tô tránh 48 đèn giao thông, tiết kiệm thời gian, an toàn, thu phí điện tử, WSO Co khai thác 34 năm. Các nhà đầu tư hợp thành một tổ hợp đầu tư và chịu trách nhiệm theo tỷ lệ vốn góp (hình 1.7). RTA HĐ dự án Hợp đồng cho HĐ vận hành & vay lại bảo dưỡng WSO Co Westlink Motorway HĐ TK và XL FinCo Nhà thầu VH & Nhà thầu thiết bảo dưỡng kế & xây lắp Nợ Vốn CSH 40% 40% 10% 10% Macquire Transurban Leighton AbiGroup Hình 1.7: Cơ cấu dự án đường bộ thu phí Westlink M7 ở Sydney, Úc Nguồn: KPMG (2011)