Luận văn Thạc sĩ Kinh tế chính trị: Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc và một số gợi ý về chính sách cho Việt Nam

Chia sẻ: SuSan Weddy | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:109

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu chính sách của Đảng và Nhà nước Trung Quốc đối với đất nông nghiệp; tổng hợp một số kinh nghiệm, từ đó đề xuất những gợi ý về giải pháp, kiến nghị đối với Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế chính trị: Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc và một số gợi ý về chính sách cho Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ PHÙNG VĂN DŨNG CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC VÀ MỘT SỐ GỢI Ý VỀ CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM Chuyên ngành : Kinh tế chính trị Mã số : 60 31 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM VĂN DŨNG HÀ NỘI - 2010
i LỜI CAM ĐOAN T«i xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phùng Văn Dũng
ii MỤC LỤC Trang Lời cam đoan i Mục lục ii Danh mục các bảng iv MỞ ĐẦU 1 Chương 1: KHÁI LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC 7 1.1. Khái niệm về chính sách 7 1.2. Cấu trúc chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc 10 1.2.1. Những quy tắc chung về quản lý đất đai ở Trung Quốc 10 1.2.2. Quy hoạch đất nông nghiệp 12 1.2.3. Chế độ sở hữu đất nông nghiệp 14 1.2.4. Các quy định về quyền sử dụng đất nông nghiệp 17 1.2.5. Quy định về nghĩa vụ của người sử dụng đất 22 1.3. Quan niệm của Trung Quốc về vai trò chính sách đất nông nghiệp 24 1.3.1. Chính sách đất nông nghiệp có vai trò quan trọng trong quá trình cách mạng ở Trung Quốc 24 1.3.2. Chính sách đất nông nghiệp là bước đột phá đầu tiên dẫn đến thành công của công cuộc cải cách ở Trung Quốc 25 1.3.3. Chính sách đất nông nghiệp là yếu tố quan trọng tạo sự ổn định xã hội và hiện đại hóa nông nghiệp 25 Chương 2: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY 29 2.1. Một số nội dung chủ yếu trong chính sách đất nông nghiệp ở Trung Quốc hiện nay 29 2.1.1. Quy định về quyền sở hữu và quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Trung Quốc hiện nay 29 2.1.2. Các hình thức giao quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Trung Quốc 33 2.1.3. Chính sách bảo vệ đất nông nghiệp 36 2.1.4. Chính sách nuôi dưỡng và bảo vệ độ màu mỡ của đất nông nghiệp 41 2.1.5. Chính sách đối với đất nông nghiệp chưa sử dụng và đất nhàn rỗi 43 2.1.6. Chính sách thu hồi đất nông nghiệp 47
iii 2.2. Đánh giá chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc 49 2.2.1. Tác động tích cực của chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc 49 2.2.2. Những hạn chế và những vấn đề đặt ra của chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc 53 Chương 3: BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM 67 3.1. Lược sử về chính sách đất nông nghiệp Việt Nam 67 3.1.1. Chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1980 - 1987 67 3.1.2. Chính sách đất đai ở Việt Nam từ năm 1988 đến trước năm 1993 71 3.1.3. Chính sách đất đai ở Việt Nam từ 1993 đến trước 2003 72 3.1.4. Chính sách đất đai ở Việt Nam từ 2003 đến nay 75 3.2. Sự tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và Trung Quốc 80 3.2.1. Sự tương đồng 80 3.2.2. Sự khác biệt 83 3.3. Một số kinh nghiệm từ Trung Quốc và gợi ý về chính sách đất nông nghiệp cho Việt Nam 86 3.3.1. Chính sách đất đai phải không ngừng được hoàn thiện 87 3.3.2. Chính sách đất nông nghiệp cần đồng bộ, chặt chẽ 90 3.3.3. Hạn chế "kẽ hở" trong các quy định về xử trí đất nhàn rỗi 91 3.3.4. Nghiêm túc thực hiện chính sách đất nông nghiệp, đảm bảo hài hòa lợi ích của các chủ thể 94 3.4. Một số kiến nghị về chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam trong những năm tới 94 KẾT LUẬN 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100
iv danh môc c¸c b¶ng Sè hiÖu Tªn b¶ng Trang b¶ng 2.1 Cơ cấu GDP nông thôn Trung Quốc 51 2.2 Thu nhập và chênh lệch thu nhập của người dân thành thị và nông thôn Trung Quốc 52 2.3 Sản lượng và tốc độ tăng trưởng lương thực của Trung Quốc những năm gần đây 57
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá. Đất là giá đỡ cho toàn bộ sự sống của con người và là tư liệu sản xuất chủ yếu của ngành nông nghiệp. Vai trò của đất đai càng lớn hơn khi dân số ngày càng đông, nhu cầu dùng đất làm nơi cư trú, làm tư liệu sản xuất… ngày càng tăng và nông nghiệp phát triển, trở thành ngành kinh tế chủ đạo. Diện tích đất đai có hạn trong khi dân số ngày càng đông; nhu cầu sử dụng đất để phát triển công nghiệp, xây dựng và dịch vụ… cũng ngày càng gia tăng. Trong cơ chế thị trường, đất đai là nguồn nội lực quan trọng và nguồn vốn to lớn của đất nước. Đối với người nông dân đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu không thể thay thế trong sản xuất nông nghiệp. Bởi vậy, chính sách đất đai có ý nghĩa to lớn cả về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội. Lịch sử phát triển của dân tộc ta từ xưa đến nay cho thấy, sự phát triển hưng thịnh của đất nước nói chung và nông nghiệp, nông thôn nói riêng, một phần rất lớn phụ thuộc vào chính sách ruộng đất của Nhà nước. Nhờ có những chính sách đất đai phù hợp trong từng giai đoạn cách mạng, Đảng Cộng sản Việt Nam đã tập hợp và lôi cuốn được hàng chục triệu nông dân dưới ngọn cờ của Đảng làm cách mạng, lập lên những chiến công hiển hách, đánh thắng nhiều kẻ thù xâm lược hung bạo, lật đổ chế độ phong kiến tay sai, đem lại nền độc lập cho dân tộc, ấm no tự do, hạnh phúc cho nhân dân. Trong công cuộc đổi mới, nhờ có những điều chỉnh đúng đắn, kịp thời về chính sách đất nông nghiệp mà nền nông nghiệp Việt Nam đã có những bước đột phá quan trọng, tạo nên những bước phát triển vượt bậc, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao đời sống nhân dân, ổn định tình hình chính trị, xã hội. Từ đó, có thể khẳng định đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng
2 là một trong những nguồn lực quan trọng, có vai trò quyết định đối với sự tồn tại và phát triển xã hội loài người nói chung, của mỗi quốc gia nói riêng. Với vị trí và tầm quan trọng như vậy, chính sách đất nông nghiệp của mỗi quốc gia luôn là vấn đề quan trọng, đóng vai trò quyết định đối với sự phát triển của ngành nông nghiệp và là cơ sở cho sự phát triển của cả quốc gia. Một quốc gia có chính sách đất nông nghiệp đúng đắn, phù hợp với thực tiễn và xu thế của thời đại sẽ có tác dụng tích cực trong việc ổn định xã hội, mở rộng quan hệ ngoại giao; tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện chính sách đại đoàn kết dân tộc, tôn giáo. Trung Quốc là quốc gia lớn, có dân số nói chung và số lượng nông dân đông nhất thế giới. Trong khi đó, đất nông nghiệp của Trung Quốc là có hạn, chỉ khoảng 100 triệu ha. Điều đó đòi hỏi nông nghiệp Trung Quốc phải có sự phát triển mạnh mẽ mới đáp ứng được yêu cầu về lương thực, thực phẩm và đảm bảo đời sống cho một bộ phận lớn dân số sống bằng nghề sản xuât nông nghiệp. Để đạt được điều đó, yếu tố quan trọng đầu tiên là Trung Quốc phải có được một chính sách đất nông nghiệp hợp lý, tiên tiến, phù hợp với tình hình thực tế của quốc gia mình. Nắm bắt được yêu cầu đó, Trung Quốc đã chọn nông nghiệp làm khâu mở đầu thực hiện cải cách và chính sách đất nông nghiệp cũng được chọn là khâu đột phá trong đổi mới về chính sách. Trong những năm qua, kể từ khi thực hiện cải cách đến nay, chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc đã không ngừng được bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện. Nhìn chung, chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc từ khi thực hiện cải cách đến nay đều kiên định và dựa trên nguyên tắc cơ bản là: đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng là thuộc sở hữu công cộng; nhà nước thực hiện bảo vệ chặt chẽ và phát huy tối đa hiệu quả sử dụng đất canh tác; lấy việc xây dựng và thực hiện nghiêm túc quy hoạch tổng thể đất đai làm cơ sở để chính quyền nhân dân các cấp từ trung ương đến địa phương tiến hành quản lý nghiêm ngặt, bảo vệ và khai thác có hiệu quả tài
3 nguyên đất đai, ngăn chặn và chống mọi hành vi chiếm dụng đất đai phi pháp; hạn chế nghiêm ngặt việc chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp. Thực hiện chính sách bảo hộ đặc biệt với đất canh tác cơ bản. Với những nguyên tắc và quan điểm cơ bản đó, chính sách đất nông nghiệp của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa trong những năm qua đã thể hiện được nhiều ưu việt và phát huy tác dụng to lớn, góp phần quan trọng vào thành công của công cuộc cải cách ở Trung Quốc. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc qua mỗi thời kỳ khác nhau đã có những nhận thức ngày càng sâu sắc hơn về vị trí và tầm quan trọng của chính sách đất nông nghiệp, vì vậy nghiên cứu chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc và các biện pháp sử dụng đất đai của Trung Quốc trong những năm gần đây và từ đó rút ra những gợi ý cho Việt Nam là hết sức cần thiết. Ngược lại, những kinh nghiệm của Việt Nam trong việc thực hiện chính sách đất nông nghiệp, cũng thu hút sự quan tâm của học giả Trung Quốc. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: "Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc và một số gợi ý về chính sách cho Việt Nam" làm luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu Tình hình nghiên liên quan đến đề tài đã được nghiên cứu ở các quy mô khác nhau, dưới đây tác giả xin dẫn ra các kết quả đã nghiên cứu liên quan đến chính sách đất đai của Trung Quốc; chính sách đất đai của Việt Nam: - TS. Nguyễn Mạnh Tuân: Đất nông nghiệp của Trung Quốc hiện nay, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010. - PGS.TS. Đỗ Tiến Sâm (Chủ biên): Vấn đề tam nông ở Trung Quốc - Thực trạng và giải pháp, Nxb Từ điển Bách khoa, 2008. - PGS.TS. Trần Thị Minh Châu (Chủ biên): Về chính sách nông nghiệp ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, 2007. - Viện Nghiên cứu Trung Quốc, "Cộng hòa nhân dân Trung Hoa: 55 năm xây dựng và phát triển", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2005.
4 - Đỗ Tiến Sâm (Chủ biên): Vấn đề thực hiện dân chủ cơ sở ở nông thôn Trung Quốc, Nxb Khoa học xã hội, 2005. - Viện Nghiên cứu Trung Quốc, "Trung Quốc: 25 năm cải cách mở cửa. Những vấn đề lý luận và thực tiễn", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2004. - Đào Xuân Mùi: Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở Ngoại thành Hà Nội, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2002. - GS.TS. Lâm Quang Huyên: Vấn đề ruộng đất ở Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, 2002. - PGS.TS. Ngô Đức Cát (Chủ biên): Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn, Nxb Thống kê, Hà Nội, 2001. Ngoài ra, còn nhiều bài viết về tình hình phát triển nông nghiệp; các chính sách nông nghiệp, chính sách đất đai, chính sách đất nông nghiệpvv... Những công trình được tác giả đề cập trên đã nghiên cứu nhiều vấn đề liên quan đến các lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng ở cả Việt Nam và Trung Quốc trong thời gian từ khi hai nước thực hiện cải cách, đổi mới đến nay, nhưng chủ yếu nghiên cứu về các quy định pháp luật cụ thể liên quan đến đất đai nói chung, chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu trên khía cạnh chính sách đất nông nghiệp ở Trung Quốc từ khi Trung Quốc thực hiện cải cách đến nay; phân tích sự tương đồng, sự khác biệt giữa Việt Nam và Trung Quốc, đánh giá và so sánh giữa chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam và Trung Quốc, rút ra những kinh nghiệm, nêu ra những gợi ý, kiến nghị về chính sách đối với đất nông nghiệp cho Việt Nam trong thời gian tới. Vì vậy, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu trùng với đề tài. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn + Mục đích: Nghiên cứu chính sách của Đảng và Nhà nước Trung Quốc đối với đất
5 nông nghiệp; tổng hợp một số kinh nghiệm, từ đó đề xuất những gợi ý về giải pháp, kiến nghị đối với Việt Nam. + Nhiệm vụ: - Chỉ ra vai trò của chính sách đất nông nghiệp Trung Quốc và sự tác động của chúng đối với nông nghiệp, nông thôn, nông dân. - Phân tích thực trạng chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc; đánh giá những tác động của chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc đối với sự phát triển của Trung Quốc. - Rút ra những bài học kinh nghiệm từ việc hoạch định và thực hiện chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc, từ đó rút ra những gợi ý về chính sách đất nông nghiệp cho Việt Nam trong những năm tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu + Đối tượng nghiên cứu: Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc trong thời kỳ cải cách mở cửa từ 1978 đến nay. + Phạm vi nghiên cứu: - Các chính sách trực tiếp liên quan đến vấn đề sở hữu, sử dụng đất nông nghiệp trong quá trình cải cách nông nghiệp nông thôn ở Trung Quốc. - Chính sách đất nông nghiệp ở Trung Quốc trong những năm gần đây (thời kỳ cải cách mở cửa và thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Trung Quốc). - Những kinh nghiệm của Trung Quốc cho Việt Nam trong việc hoạch định, thực thi và điều chỉnh chính sách đất nông nghiệp. - Thực trạng đất đai nông nghiệp ở Việt Nam và bài học kinh nghiệm về thực hiện chính sách đất đai nông nghiệp ở Trung Quốc. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm, chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước Việt Nam. Luận văn sử dụng một số phương pháp
6 nghiên cứu cụ thể như phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, mô tả và so sánh, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn. 6. Kết quả dự kiến của luận văn + Kết quả khoa học - Nghiên cứu khái quát quá trình xây dựng, hoàn thiện chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc; đánh giá những tác động tích cực, những hạn chế và những vấn đề đặt ra từ việc thực hiện chính sách đất nông nghiệp đối với sự phát triển nền kinh tế - xã hội Trung Quốc trong thời kỳ cải cách, mở cửa. - Chỉ ra những sự tương đồng và khác nhau trong chính sách đất nông nghiệp ở Trung Quốc và Việt Nam; rút ra những bài học kinh nghiệm từ chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc. - Đề xuất một số gợi ý về chính sách đất nông nghiệp cho Việt Nam trên cơ sở vận dụng những kinh nghiệm ở Trung Quốc. + Kết quả ứng dụng Luận văn sẽ rút ra những bài học kinh nghiệm từ việc nghiên cứu chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc, từ đó đề xuất một số gợi ý về chính sách đất đai trong nông nghiệp, cung cấp những luận cứ có cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện chính sách đất nông nghiệp ở nước ta trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương. Chương 1: Khái luận về chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc. Chương 2: Thực trạng chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc những năm gần đây. Chương 3: Bài học kinh nghiệm từ chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc và gợi ý chính sách cho Việt Nam.
7 Chương 1 KHÁI LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC 1.1. KHÁI NIỆM VỀ CHÍNH SÁCH Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, đặc biệt là được sử dụng rất nhiều trong các vấn đề liên quan đến chính trị và pháp quyền. Chính sách bao gồm: chính sách công và chính sách của các đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp. Chính sách công lại bao gồm: chính sách quốc gia và chính sách của các địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã). Trong phạm vi luận văn này chỉ nghiên cứu về chính sách quốc gia. Chính sách công có thể hiểu là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm. Bên cạnh đó, có rất nhiều khái niệm về chính sách, có thể liệt kê như sau [12, tr. 27]: - Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề. - Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó. - Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra. - Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành. - Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân. Chính sách công là một tập hợp các yếu tố gồm: + Dự định (intentions): mong muốn của chính quyền; + Mục tiêu (goals): dự định được tuyên bố và cụ thể hóa;
8 + Đề xuất (proposals): các cách thức để đạt được mục tiêu; + Các quyết định hay các lựa chọn (decisions or choices); + Hiệu lực (effects). - Theo Kraft và Furlong đưa ra một định nghĩa tổng hợp hơn. Theo đó, chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình. Theo Từ điển tiếng Việt [47] "chính sách" được hiểu là "sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…". Theo đó, chính sách cần được hiểu ở những góc nhìn nhất định: xem xét nó một cách độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền. Từ các khái niệm trên, có thể thấy những từ khóa chính của khái niệm gồm: vấn đề, chính quyền và sự lựa chọn. Có một vấn đề kinh tế-xã hội nào đó xuất hiện. Chính quyền sẽ lựa chọn nội dung, mục tiêu và cách thức giải quyết một vấn đề đó (để cho vấn đề tự phát triển cũng là một cách giải quyết). Sự lựa chọn đưa đến quyết định và toàn bộ quy trình này được đặt trong một môi trường tương tác của các tác nhân chính sách, tạo ra hàng loạt các ràng buộc trước khi chính sách xuất hiện và các tác động sau đó. Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập thì, chính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách. Chính vì vậy, so với khái niệm pháp luật, chính sách được hiểu rộng hơn nhiều. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số khía cạnh sau đây:
9 - Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa), hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn. Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được "nhào nặn" bởi "bàn tay công quyền", tức là được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định. - Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Ở Việt Nam, Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật, nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền. Có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt giữa chính sách và pháp luật ở những điểm sau: - Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của giai cấp cầm quyền, thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành); - Nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước;
10 - Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung, pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hóa, nếu không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính sách sẽ chỉ là một thứ "bánh vẽ" khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong cuộc sống. Chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng. Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách. 1.2. CẤU TRÚC CHÍNH SÁCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA TRUNG QUỐC Chính sách đất nông nghiệp là hệ thống các quan điểm, tư tưởng, giải pháp và công cụ của nhà nước nhằm khai thác, sử dụng và bảo vệ nguồn tài nguyên đất nông nghiệp. Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc bao gồm những vấn đề sau đây. 1.2.1. Những quy tắc chung về quản lý đất đai ở Trung Quốc Luật Quản lý đất đai của Trung Quốc đã xác định rõ những quy tắc chung quan trọng về Quản lý đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng. Mục tiêu của việc tăng cường quản lý đất đai là duy trì, bảo vệ chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa, bảo vệ và khai thác tài nguyên đất đai, sử dụng hợp lý đất đai, thiết thực bảo vệ đất canh tác, thúc đẩy sự phát triển liên tục của kinh tế - xã hội [3, tr. 16]. Nước Cộng hòa nhân dân Trung hoa thi hành chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai, tức là chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể. Sở hữu toàn dân, tức là quyền sở hữu đối với đất đai của Nhà nước do Quốc vụ viện thay mặt Nhà nước để thực hiện. Sở hữu tập thể của quần chúng lao động tức là tập thể nông dân ở nông thôn.
11 Mọi đơn vị và cá nhân không được xâm chiếm, mua bán hoặc chuyển nhượng đất đai phi pháp dưới mọi hình thức. Quyền sử dụng đất có thể chuyển nhượng theo pháp luật. Trong trường hợp để phục vụ lợi ích công cộng, Nhà nước có thể tiến hành trưng dụng theo pháp luật đối với đất đai thuộc sở hữu tập thể. Nhà nước thực hiện chế độ trưng dụng ruộng đất thuộc sở hữu nhà nước có trả tiền hoặc không trả tiền theo pháp luật. Hết sức tiết kiệm, sử dụng hợp lý đất đai và bảo vệ thiết thực đất canh tác là quốc sách cơ bản của Trung Quốc. Chính quyền nhân dân các cấp cần có biện pháp quy hoạch toàn diện, quản lý nghiêm ngặt, bảo vệ và khai thác tài nguyên đất đai, ngăn chặn hành vi chiếm dụng đất đai phi pháp. Nhà nước thực hiện chế độ quản chế mục đích sử dụng đất. Nhà nước chia đất đai thành đất dùng cho nông nghiệp, đất dùng cho xây dựng và đất chưa sử dụng, lập quy hoạch sử dụng đất dùng cho nông nghiệp, đất dùng cho xây dựng. Hạn chế nghiêm ngặt việc chuyển đất nông nghiệp sang đất xây dựng. Tiến hành bảo hộ đặc biệt đối với đất dùng cho nông nghiệp. Đơn vị và cá nhân được giao đất có trách nhiệm sử dụng đất đúng mục đích. Cơ quan hành chính chủ quản về đất đai của Quốc vụ viện thống nhất phụ trách công tác giám sát và quản lý đất đai toàn quốc. Căn cứ vào quy định của Quốc vụ viện, chính quyền nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc xác định tổ chức chuyên trách của cơ quan hành chính chủ quản về đất đai thuộc chính quyền nhân dân cấp huyện trở lên. Mọi đơn vị và cá nhân đều có nghĩa vụ tuân thủ pháp luật, pháp quy về đất đai, đồng thời có quyền đề nghị kiểm tra và tố cáo hành vi vi phạm pháp luật, pháp quy về quản lý đất đai. Chính quyền các cấp khen thưởng đối với đơn vị và cá nhân có thành tích xuất sắc trong việc bảo vệ khai thác tài nguyên đất đai và trong nghiên cứu khoa học có liên quan…
12 1.2.2. Quy hoạch đất nông nghiệp Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng, quản lý đất nông nghiệp một cách đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc tính toán, phân bổ quỹ đất cho các ngành, cho các mục đích sử dụng, cho các tổ chức và cá nhân sử dụng đất đai nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế- xã hội và tạo điều kiện bảo vệ đất đai, môi trường sinh thái. Quy hoạch sử dụng đất tại Trung Quốc là một hệ thống khá hoàn chỉnh, được xây dựng trong mối quan hệ chặt chẽ, đồng bộ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và nhu cầu sử dụng đất của các ngành và địa phương; đã góp phần đặc biệt quan trọng trong việc bảo vệ đất canh tác, bảo vệ rừng và tạo ra mô hình phát triển các đô thị, các khu công nghiệp, khu thương mại và hệ thống công trình hạ tầng khá hợp lý. Công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp tại Trung Quốc được gắn với quy hoạch tổng thể đất đai và được thể hiện ở các mặt sau: Các nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất ở Trung Quốc: Quy hoạch sử dụng đất các cấp được xây dựng dựa trên các nguyên tắc sau: + Nghiêm khắc bảo vệ đất đồng ruộng cơ bản, khống chế xây dựng phi nông nghiệp chiếm dụng đất nông nghiệp. + Nâng cao hiệu suất sử dụng đất; tính toán bố trí tổng thể đất các loại, các khu vực. + Bảo vệ và cải thiện môi trường sinh thái, đảm bảo tính sử dụng bền vững của đất đai; cân bằng giữa chiếm dụng đất canh tác với khai phát phục hóa đất canh tác. Nội dung quy hoạch sử dụng đất: Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải xác định được 16 chỉ tiêu thuộc 2 nhóm sau [3, tr. 3].
13 + Nhóm các chỉ tiêu phải bảo đảm thực hiện nghiêm ngặt: gồm 06 chỉ tiêu: đất canh tác, đất lúa nước phải bảo vệ vĩnh cửu, đất phát triển đô thị, đất xây dựng, đất bổ sung cho đất canh tác bị chuyển mục đích sang đất xây dựng, đất khai thác mỏ. Các chỉ tiêu nêu trên được xác định trong quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và được phân bổ cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phân bổ tiếp đến từng huyện, quận và quy hoạch của cập huyện phân bổ tiếp đến từng xã. Để đảm bảo tính chặt chẽ trong việc tuân thủ các chỉ tiêu trong quy hoạch, Luật Quản lý đất đai còn quy định: Chỉ tiêu diện tích các loại đất canh tác trong quy hoạch là diện tích tối thiểu phải bảo đảm. Chỉ tiêu diện tích đất canh tác chuyển mục đích sang xây dựng trong kỳ quy hoạch là diện tích khống chế tối đa được phép thực hiện. + Nhóm các chỉ tiêu được thực hiện linh hoạt (có thể thay đổi giữa các loại chỉ tiêu cùng nhóm trong quá trình thực hiện): thuộc nhóm này gồm 9 chỉ tiêu sau: Đất trồng cây ăn quả, đất rừng, đất trồng cỏ, đất xây dựng, đất hầm mỏ, đất công nghiệp, đất xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, diện tích đất tăng thêm cho xây dựng, đất thương mại - dịch vụ. Hàng năm, căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt, Chính phủ giao chỉ tiêu chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang mục đích khác do từng tỉnh. Trên cơ sở đó, các tỉnh giao chỉ tiêu này cho từng huyện, xã để thực hiện. Trách nhiệm lập quy hoạch sử dụng đất: Theo quy định của Luật Quản lý Đất đai năm 1999, quy hoạch sử dụng đất tại Trung Quốc được lập ở 5 cấp gồm: cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp thành phố trực thuộc trung ương, cấp huyện (quận, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã; gắn với quy hoạch sử dụng đất mỗi cấp là quy định về thời gian cụ thể bắt buộc phải hoàn thành. Bộ Đất đai và Tài nguyên chịu trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức lập
14 quy hoạch sử dụng đất tại địa phương do cấp mình quản lý. Riêng đối với Ủy ban nhân dân cấp huyện khi tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất của cấp mình còn có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất cho các xã thuộc phạm vi huyện quản lý. Việc điều tra, xây dựng quy hoạch sử dụng đất được xã hội hóa, nhất là quy hoạch sử dụng đất của cấp xã, phần lớn các quy hoạch sử dụng đất của cấp này do các tổ chức chuyên nghiệp cung cấp dịch vụ thực hiện. Thẩm quyền phê duyệt quy hoạch sử dụng đất: Chính phủ phế duyệt quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các thành phố thuộc tỉnh nhưng có trên 1 triệu dân (như: Nam Ninh, Quảng Châu) các đặc khu kinh tế (như: Thâm Quyến, Chu Hải). Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch sử dụng đất của các đơn vụ hành chính cấp huyện và quy hoạch sử dụng đất cấp xã. 1.2.3. Chế độ sở hữu đất nông nghiệp - Quyền sở hữu đất nông nghiệp bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật đối với đất nông nghiệp. Chủ sở hữu đất nông nghiệp có đủ ba quyền là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đối với đất nông nghiệp. Trong lịch sử phát triển loài người, đến nay có hai hình thức quy định về quyền sở hữu đối với đất nông nghiệp, đó là: chế độ tư hữu và chế độ công hữu đối với đất nông nghiệp. Các nước theo mô hình phát triển Tư bản chủ nghĩa quy định đất nông nghiệp thuộc sở hữu tư nhân. Các nước theo mô hình phát triển xã hội chủ nghĩa quy định đất nông nghiệp thuộc sở hữu công cộng. - Nhìn tổng thể thì từ trước đến nay, ở Trung Quốc thi hành chế độ công hữu về đất đai, tức là chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể của nông dân về đất đai. Pháp luật đã quy định đất đai trong khu vực đô thị của thành phố thuộc sở hữu nhà nước. Đất đai ở nông thôn và ngoại ô đô thị thuộc sở hữu tập thể của nông dân (ngoài phần sở hữu nhà nước do luật định); đất làm nhà ở, đất tự canh, đất đồi núi thuộc sở hữu tập thể nông dân.
15 Theo sự phân chia đất đai căn cứ vào đặc trưng về sở hữu thì đất sở hữu nhà nước ở Trung Quốc chủ yếu là đất xây dựng, còn đất sở hữu tập thể chủ yếu là đất nông nghiệp, tỷ lệ đất xây dựng thuộc sở hữu tập thể là không lớn. Đất chưa sử dụng do Nhà nước quản lý và có kế hoạch khai thác; khi đưa vào sử dụng thì tùy thuộc vào đặc điểm cụ thể có thể thuộc một trong hai loại sở hữu. Nhà nước có quy định hướng dẫn cụ thể cách xác định chủ sở hữu đối với từng loại đất cụ thể. Ngày 11/3/1995, Cục Quản lý ruộng đất quốc gia đã ban hành văn bản: "Một số quy định vê xác định quyền sở hữu và quyền sử dụng đất". Trong đó, quy định cụ thể chế độ sở hữu đối với từng loại đất đã cấp quyền sử dụng trước đây theo Luật cải cách ruộng đất năm 1950, bản dự thảo sửa đổi Điều lệ công tác công xã nhân dân nông thôn tháng 9/1962 (thường gọi Điều lệ 60) và các loại đất thay đổi mục đích sử dụng do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Sở hữu toàn dân do Quốc vụ viện thay mặt Nhà nước làm chủ sở hữu. Sở hữu tập thể là sở hữu của tập thể nông dân lao động, gồm các chủ thể đại diện sở hữu cụ thể như sau [3, tr. 7]: - Đội sản xuất (hoặc cụm dân cư) hay còn gọi là kinh tế xã, (hợp tác xã) chiếm 80-90% đất đai nông nghiệp. - Ủy ban thôn (gồm một số cụm dân cư). - Ủy ban xã, thị trấn (gồm một số thôn). Quyền sở hữu về đất đai ở Trung Quốc được tách biệt với quyền sử dụng. Đất đai thuộc sở hữu công cộng, nhưng được giao cho các đơn vị hoặc cá nhân sử dụng theo quy định của pháp luật. Các đơn vị và cá nhân được giao quyền sử dụng đất có nhiều quyền khác nhau, nhưng không có quyền sở hữu về đất đai. Họ phải có nghĩa vụ quản lý, bảo vệ và sử dụng đất đai hợp lý, đúng quy định của pháp luật. Hiện nay, qua nhiều cuộc hội thảo, tranh luận về chế độ sở hữu đất đai nói chung, ruộng đất nói riêng, đã và đang thu hút sự quan tâm của nhiều nhà