Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:100

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài có cấu trúc gồm 3 chương trình bày tổng quan về phân cấp quản lý NSNN; thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu; hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM LÊ NGỌC KHÁNH HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2006
1 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục ký hiệu chữ viết tắt Danh mục bảng biểu Mở đầu 1 Chương 1: TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 3 1.1 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước 3 1.1.1 Khái niệm và bản chất ngân sách nhà nước 3 1.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước 3 1.1.1.2 Bản chất của ngân sách nhà nước 4 1.1.2 Tổ chức hệ thống NSNN ở các nước có nền kinh tế thị trường 6 1.2 Phân cấp quản lý NSNN 7 1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN 7 1.2.2 Các nguyên tắc về phân cấp quản lý NSNN 9 1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 10 1.2.3.1 Tổ chức hành chính nhà nước 10 1.2.3.2 Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước 10 1.2.3.3 Tính hiệu quả của phân cấp 11 1.2.3.4 Trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương 11 1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới 12 1.3.1 Phân cấp quản lý ngân sách ở Cộng hòa Pháp 12 1.3.2 Phân cấp quản lý ngân sách ở Cộng hòa Liên Bang Đức 18 1.3.3 Phân cấp quản lý ngân sách ở Cộng hòa nhân dân Trung Hoa 23 Kết luận chương 1 29 Chương2 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở TỈNH BÀ RỊA – VŨNG 30 TÀU 2.1 Khái quát về đặc điểm kinh tế - xã hội của Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu 30 2.1.1Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên của Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu 30 2.1.2 Những thành tựu về kinh tế - xã hội giai đoạn 2001-2005 31 2.2 Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP tại Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu 32 2.2.1 Trước khi có Luật NSNN( năm 1991-1996) 33 2.2.1.1 Cơ sở pháp lý 33 2.2.1.2 Kết quả thu, chi và cân đối các cấp NSĐP ở Tỉnh BR-VT 35 2.2.2 Sau khi có Luật NSNN (từ năm 1997 đến nay) 37 2.2.2.1 Giai đoạn 1997-2003 37 2.2.2.1.1 Cơ sở pháp lý 37 2.2.2.1.2 Kết quả thu, chi và cân đối các cấp NSĐP ở Tỉnh BR-VT 42 2.2.2.2 Giai đoạn 2004 đến nay 45 2.2.2.2.1 Cơ sở pháp lý 45 2.2.2.2.2 Kết quả thu, chi và cân đối các cấp NSĐP ở Tỉnh BR-VT 50 2.2.3 Đánh giá chung về những thành tựu và tồn tại trong phân cấp quản lý 54 NSNN ở Tỉnh BRVT 2.2.3.1 Những thành tựu đạt được trong phân cấp quản lý NSNN 54
2 2.2.3.2 Những tồn tại trong phân cấp quản lý NSNN 55 Kết luận chương 2 57 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở 58 TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU 3.1 Phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của Tỉnh Bà rịa – Vũng tàu 58 giai đoạn 2006-2010 3.2 Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở Tỉnh BRVT 59 3.3 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở Tỉnh BRVT 61 3.3.1 Những kiến nghị với Trung ương 61 3.3.1.1 Hoàn thiện cơ sở pháp lý 61 3.3.1.2 Thay đổi lại phương pháp xác định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản 68 thu và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP 3.3.1.3 Về dự phòng ngân sách và dự trữ tài chính 70 3.3.2 Những kiện nghị đối với Tỉnh Bà rịa – Vũng tàu 71 3.3.2.1 Phương hướng phân cấp nguồn thu,nhiệm vụ chi, tỷ lệ phần trăm phân 71 chia nguồn thu giữa các cấp NS trong thời gian tới ở tỉnh BR-VT 3.3.2.2 Về tổ chức hành chính 72 3.3.2.3 Về phân cấp quản lý kinh tế 73 3.3.2.4 Kiện toàn tổ chức và nâng cao vai trò của HĐND 73 Kết luận chương 3 75 Kết luận 76 Tài liệu tham khảo Phụ lục
3 DANH MỤC CÁC BẢNG 1. Bảng 2.1 Kết quả thu, chi và cân đối các cấp NSĐP ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu giai đoạn 1992-1996. ..................................................................................(tr 35) 2. Biểu đồ 2.1 kết quả thu ngân sách các cấp .................................................(tr 36) 3. Biểu đồ 2.2 kết quả chi NSĐP ....................................................................(tr 37) 4. Bảng 2.2 Kết quả thu, chi và cân đối ngân sách ở NSĐP Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu giai đoạn 1997-2003.............................................................................(tr 43) 5. Biểu đồ 2.3 kết quả thu ngân sách các cấp .................................................(tr 44) 6. Biểu đồ 2.4 kết quả chi NSĐP.................................................................... (tr 45) 7. Bảng 2.3 Kết quả thu,chi và cân đối ngân sách các cấp ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu giai đoạn 2004-2006 ............................................................................(tr 50) 8. Biểu đồ 2.5 kết quả thu ngân sách các cấp .................................................(tr 51) 9. Biểu đồ 2.6 kết quả chi NSĐP ....................................................................(tr 52)
4 DANH MỤC VIẾT TẮT Ngân sách nhà nước : NSNN Ngân sách trung ương : NSTW Ngân sách địa phương : NSĐP Hội đồng nhân dân : HĐND Ủy ban nhân dân : UBND Tổng sản phẩm quốc nội : GDP Sản xuất kinh doanh : SXKD Doanh nghiệp nhà nước : DNNN Doanh nghiệp đầu tư nước ngoài : DN.ĐTNN Doanh nghiệp có vốn cổ phần nhà nước : DNCP Tư bản chủ nghĩa : TBCN Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu : Tỉnh BRVT LỜI MỞ ĐẦU
5 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một vấn đề có vai trò quan trọng trong quản lý vĩ mô nhưng nó cũng rất phức tạp, liên quan đến việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp quản lý trong việc tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ NSNN. Phân cấp quản lý NSNN có mục đích là chuyển giao trách nhiệm về quản lý NSNN cho chính quyền cấp dưới nhằm đưa chính quyền về gần với dân, phải tạo ra những dịch vụ công cộng thuận tiện cho dân chúng với những chi phí thấp nhất và mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào quá trình ra quyết sách, đồng thời nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình. Một hệ thống phân cấp được thiết kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích trong việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn định kinh tế, ngược lại việc phân cấp được tiết kế không tốt, hoặc giám sát kém, lỏng lẻo đối với hoạt động của chính quyền cấp dưới sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế, quản lý Nhà nước và cung cấp dịch vụ. Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn.Trong thực tế những năm vừa qua, nước ta đã thực hiện tương đối tốt việc phân cấp quản lý NSNN, nhờ đó đã đóng góp phần ổn định và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, tạo điều kiện ổn định và tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội, phát triển nội lực phục vụ công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện, cơ chế phân cấp hiện hành đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế như thẩm quyền quyết định ngân sách nhà nước còn chồng chéo, một số nguồn thu, nhiệm vụ chi phân cấp còn chưa hợp lý, cơ chế thưởng, cơ chế xác định số bổ sung cho ngân sách cấp dưới chưa tạo ra động lực mạnh mẽ thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương thực sự làm chủ ngân sách của mình. Phân cấp quản lý NSNN không có mô hình chung cho tất cả các nước để áp dụng. Vì vậy, để phân cấp quản lý NSNN ở nước ta có hiệu quả, khắc phục những
6 yếu kém trong thời gian vừa qua, tập trung nguồn lực, tạo điều kiện để Nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội trên phạm vi quốc gia cũng như từng địa phương thì cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN. Xuất phát từ lý do khách quan trên, đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” được lựa chọn nhằm mục đích đưa ra một số nội dung cần phải sửa đổi, bổ sung để góp phần hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trong thời gian tới. Về phạm vi, đề tài chủ yếu tập trung vào việc nghiên cứu, giải quyết về phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách, không nghiên cứu phân cấp quản lý về tài sản, tài nguyên, tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức..v.v. Phương pháp nghiên cứu là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, trên cơ sở hệ thống hóa các vấn đề lý luận về ngân sách nhà nước, đối chiếu với thực tế tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới và một số địa phương trong thời gian qua nhằm xác định một số vấn đề còn bất hợp lý, đề xuất biện pháp khả thi nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam và tại Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Đề tài gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về phân cấp quản lý NSNN. Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Chương 3: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nuớc ở Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
7 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước: 1.1.1 Khái niệm và bản chất NSNN. 1.1.1.1 Khái niệm NSNN. Doanh nghiệp, Hộ gia đình và Chính phủ là ba chủ thể chính cấu thành nên nền kinh tế - xã hội. Mỗi chủ thể đều có hoạt động thu, chi đặc trưng riêng. Tài chính doanh nghiệp và tài chính hộ gia đình gắn chặt và phục vụ trước hết cho hoạt động của doanh nghiệp và hộ gia đình nên chúng được xem là khâu tài chính không tập trung, trong hệ thống tài chính của một quốc gia, chúng đóng vai trò cơ sở. Hoạt động thu, chi của Chính phủ có tác động đến các hoạt động của kinh tế vĩ mô thông qua thuế và các khoản chi tiêu công nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế chúng được xem là khâu tài chính tập trung gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước. Trong bối cảnh hiện nay, Chính phủ vừa hoạt động như một quan toà để xét xử tranh chấp trong xã hội, như một cảnh sát để duy trì an ninh xã hội theo pháp luật, như một doanh nhân để gia tăng công sản hay như một chủ gia đình khi chăm lo các vấn đề xã hội. Do đó hoạt động tài chính của Nhà nước thật đa dạng, phạm vi hoạt động rộng lớn và có ảnh hưởng sâu sắc đến toàn bộ nền kinh tế của đất nước. Bộ phận quan trọng của tài chính Nhà nước là NSNN. Trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội, NSNN huy động và sử dụng một bộ phận thu nhập của xã hội để thực hiện các chức năng của Nhà nước. Trên thực tế, nhìn bề ngoài hoạt động của NSNN biểu hiện đa dạng dưới hình thức các khoản thu và các khoản chi tài chính của Nhà nước ở các lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội. Các khoản thu, chi này được liệt kê, tập hợp trong một bảng dự toán thu, chi tài chính được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Các khoản thu mang tính chất bắt buộc của NSNN là một bộ phận các nguồn tài chính được tạo ra chủ yếu trong
8 khu vực sản xuất kinh doanh và dịch vụ. Các khoản chi chủ yếu của ngân sách mang tính chất cấp phát được hướng vào đầu tư và tiêu dùng trong xã hội. Các khoản thu, chi của NSNN luôn gắn liền với việc sử dụng quyền lực chính trị của Nhà nước bằng sự thể chế hoá của luật pháp và gắn với nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước. Vì vậy, NSNN theo khái niệm của Luật NSNN hiện hành thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.” (điều 1 luật NSNN) Từ khái niệm này, chúng ta có thể xem xét NSNN ở 3 phương diện: (1) Xét về nội dung vật chất: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước được sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước. (2) Xét về cơ chế quản lý: NSNN là một bảng dự toán thu, chi tài chính chủ yếu của một quốc gia trong một thời kỳ, thường là một năm. Nhà nước đưa ra danh mục các khoản thu mà Chính phủ chỉ được phép thu và danh mục các khoản chi tiêu trong khuôn khổ NSNN được Quốc hội phê chuẩn.(3) Xét về mặt pháp lý: NSNN là một bộ luật tài chính, bởi lẽ nó được xây dựng dựa trên hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan và được cơ quan lập pháp của Nhà nước quyết định và có giá trị trong năm ngân sách, là một đạo luật cơ bản ngắn hạn mang tính chất áp đặt và buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. 1.1.1.2 Bản chất của NSNN: Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ NSNN. Trong quá trình đó xuất hiện hàng loạt các quan hệ tài chính giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể trong xã hội và chúng được thể hiện ở phần thu ,chi của NSNN. Hệ thống các quan
9 hệ tài chính này tạo nên bản chất kinh tế của NSNN, thể hiện dưới những hình thức cụ thể sau: - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các Doanh nghiệp, phát sinh trong quá trình hình thành thu của NSNN dưới hình thức là thuế. Trong quá trình sử dụng quỹ NSNN, nhà nước hỗ trợ vốn, đào tạo, cho vay ưu đãi…vv cho các doanh nghiệp, chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tạo điều kiện cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế phát triển. Thông qua quan hệ kinh tế, nhà nước kiểm tra được hoạt động của các doanh nghiệp. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính, sự nghiệp phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập, thể hiện bằng việc NSNN cấp kinh phí đảm cho hoạt động bộ máy hành chính của Nhà nước theo dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Ngoài các đơn vị hành chính thì các đơn vị sự nghiệp thông qua hoạt động của mình còn có nguồn thu dưới hình thức phí, thu dịch vụ và thu khác. Nguồn thu này một phần dùng để trang trải các chi phí trong quá trình hoạt động, một phần làm nghĩa vụ với Nhà nước. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các tầng lớp dân cư, thể hiện thông qua quan hệ phân phối lại giữa NSNN với dân cư. Một bộ phận dân cư làm nghĩa vụ tài chính với nhà nước thông qua các khoản thuế, phí và lệ phí..vv.., đồng thời một bộ phận dân cư nhận từ NSNN các khoản chi trợ cấp xã hội hoặc được hưởng từ các phúc lợi xã hội công cộng từ nguồn NSNN đầu tư. - Quan hệ giữa NSNN với thị trường tài chính. Xuất phát từ chính sách tài chính, tiền tệ, yêu cầu về vốn, Nhà nước có thể tham gia thị trường tài chính bằng việc phát hành các loại chứng khoán (tín phiếu, trái phiếu..vv) nhằm huy động vốn trong xã hội để đáp ứng yêu cầu cân đối NSNN hoặc Nhà nước tham gia góp vốn cổ phần, cho các doanh nghiệp vay dưới hình thức mua lại các chứng khoán của các doanh nghiệp phát hành. Quan hệ này sẽ phát triển đa dạng, phong phú khi thị trường
10 vốn phát triển. Xét về bản chất, việc huy động vốn của Nhà nước là một hình thức động viên các nguồn tài chính nhàn rỗi trong xã hội có hoàn trả. Tóm lại, khi xem xét bản chất của NSNN chúng ta cần quan tâm đến các vấn đề sau: + NSNN là một bảng dự toán tài chính của Nhà nước, được thực hiện trong một thời kỳ (thường là 1 năm) có 3 đặc trưng cơ bản là : tính dự toán, tính cân đối và tính thời hạn. + Mức độ tập trung các nguồn tài chính vào NSNN tuỳ thuộc tiềm lực kinh tế quốc dân, nhiệm vụ phải thực hiện, định hướng quản lý và chính sách tích tụ, tập trung vốn của Nhà nước. + NSNN là phạm trù kinh tế khách quan nhưng được sử dụng theo ý định chủ quan của Nhà nước trong từng thời kỳ, phải đặt trong mối quan hệ lợi ích của các chủ thể tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính mà từ đó hình thành nên NSNN. + Bản chất của NSNN do bản chất kinh tế, chính trị của các chủ thể tài chính và sự tương tác giữa các chủ thể tài chính quy định. Trong các chế độ chính trị khác nhau, các chủ thể tài chính mang bản chất khác nhau biểu hiện ở cơ sở kinh tế, nguồn lực tài chính, phương thức phân phối và sử dụng cũng như cách thức thực hiện lợi ích kinh tế do việc sử dụng các nguồn lực tài chính đem lại. Như vậy, Bản chất NSNN trong nền kinh tế thị trường là hệ thống những muối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. 1.1.2 Tổ chức hệ thống NSNN ở các nước có nền kinh tế thị trường. Hệ thống NSNN là tổng thể cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế-chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của Nhà nước.
11 Ở các nước có nền kinh tế thị trường, hệ thống ngân sách nhà nước được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính, có hai hình thức tổ chức hệ thống hành chính, đó là: - Những nước có hệ thống hành chính liên bang thì hệ thống ngân sách gồm 3 cấp gồm: + Ngân sách Liên bang. + Ngân sách bang. + Ngân sách địa phương. Đặc điểm nổi bật của hệ thống ngân sách Nhà nước Liên bang là tính độc lập tương đối của các cấp ngân sách, ngân sách cấp dưới không thể hiện vào ngân sách cấp trên và ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới. Mỗi cấp chính quyền nhà nước tự lập, xét duyệt và chấp hành ngân sách của mình. Muốn biết tổng số thu, chi của Nhà nước phải cộng ngân sách của tất cả các cấp, từ Trung ương đến Địa phương. - Những nước có hệ thống hành chính theo thể chế phi Liên bang thì hệ thống ngân sách gồm 2 cấp là: NSTW và NSĐP. Đặc điểm nổi bật của hệ thống ngân sách phi Liên bang là ngân sách cấp dưới là một bộ phận không thể tách rời của ngân sách cấp trên; Quốc hội quyết định ngân sách trong đó có NSĐP. Tuy nhiên dù là hệ thống ngân sách Nhà nước Liên bang hay Phi liên bang thì vai trò chủ yếu đều thuộc về NSTW, Chính phủ thâu tóm các nguồn thu quan trọng và đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất. 1.2, Phân cấp quản lý NSNN 1.2.1, Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định nhiệm vụ, quyền và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quản lý điều hành ngân sách. Nói cách khác, phân cấp quản lý NSNN chính là việc giải quyết mối quan hệ về tài chính giữa các cấp chính quyền trong quyết định tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN.
12 Phân cấp quản lý NSNN thực chất là việc giải quyết các mối quan hệ chủ yếu sau đây: - Quan hệ về mặt chế độ, chính sách (kể cả chế độ kế toán và quyết toán NSNN). - Quan hệ về vật chất, tức là quan hệ trong việc phân giao nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng như trong cân đối NSNN của các cấp chính quyền nhà nước. - Quan hệ về chu trình NSNN, tức là quan hệ về quản lý trong chu trình vận động của NSNN, từ khâu lập NSNN đến chấp hành và quyết toán NSNN. Về mặt lý thuyết, trên thế giới hiện nay đang tồn tại 3 quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách : - Quan điểm thứ nhất, theo quan điểm này thì NSNN được coi là duy nhất và thống nhất, Nhà nước chỉ có một ngân sách do chính quyền Nhà nước trung ương quản lý và quyết định sử dụng, không có ngân sách địa phương. Trong một số trường hợp nhất định, Nhà nước trung ương có thể ủy quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ. - Quan điểm thứ hai cho rằng ngoài ngân sách trung ương do Nhà nước trung ương quản lý và quyết định sử dụng, các cấp chính quyền địa phương có ngân sách của riêng của mình và độc lập trong hệ thống NSNN. - Quan điểm thứ ba thừa nhận có ngân sách các cấp chính quyền địa phương nhưng ngân sách các cấp này tồn tại không độc lập: Ngân sách địa phương tuy được hưởng một số nguồn thu, đảm nhận một số nhiệm vụ chi nhưng NSNN vẫn do Trung ương quyết định. Địa phương chỉ quyết định ngân sách của mình sau khi trung ương đã quyết định NSNN (trong đó có ngân sách địa phương) và giao ngân sách cho địa phương. Trong ba quan điểm trên, việc phân cấp quản lý NSNN theo quan điểm thứ nhất sẽ tạo điều kiện tập trung được toàn bộ các nguồn lực vào tay Nhà nước trung ương, cũng như đảm bảo tính thống nhất, bình đẳng giữa các địa phương và có điều kiện khắc phục tình trạng cục bộ ở địa phương.
13 Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo quan điểm này là không phát huy được tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong việc quản lý, khai thác nguồn thu. Không khuyến khích địa phương chăm lo, khai thác nguồn thu nên nguồn lực toàn xã hội tăng chậm, tính tiết kiệm, hiệu quả ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của địa phương đối với trung ương. Phân cấp theo quan điểm thứ hai bảo đảm tính độc lập của ngân sách địa phương nhưng vẫn có thể tập trung được nguồn lực cho Nhà nước trung ương để thực hiện những nhiệm vụ kinh tế - xã hội của quốc gia. Vì ngân sách địa phương độc lập và được phân cấp mạnh mẽ nên đã tạo ra động lực thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương trong khai thác, bồi dưỡng nguồn thu trên địa bàn, từ đó tạo điều kiện cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương tăng thu; đồng thời khi ngân sách đã là của mình sẽ có tác dụng khuyến khích các cấp trong việc sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả nguồn lực. Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của phân cấp theo quan điểm này lại chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và giới hạn phân cấp: phân cấp như thế nào, phân cấp đến đâu, không phân cấp những nguồn thu, nhiệm vụ chi nào …; mặt khác, phân cấp theo quan điểm này cũng dễ nãy sinh tình trạng cục bộ do sự phát triển không đồng đều, mất cân đối giữa các địa phương, các vùng lãnh thổ nếu như ngân sách trung ương không có đủ khả năng điều chỉnh vĩ mô để chi phối, định hướng phát triển cho ngân sách địa phương. Phân cấp theo quan điểm thứ ba, xét về hình thức là sự dung hoà giữa quan điểm thứ nhất và quan điểm thứ hai, nhưng về thực chất thì gần giống như quan điểm thứ nhất vì ngân sách địa phương không độc lập (cấp trên quyết định ngân sách cấp dưới, cấp dưới quyết định ngân sách cấp mình trên cơ sở quyết định của cấp trên) và không được phân cấp mạnh mẽ nên không khuyến khích tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương.
14 Trong ba quan điểm trên, mỗi quan điểm đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định, do vậy, cần phải căn cứ vào tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi quốc gia song xu thế chung của thế giới hiện nay là thực hiện phân cấp ngân sách mạnh mẽ cho địa phương. 1.2.2, Các nguyên tắc về phân cấp quản lý NSNN: Khi tiến hành phân cấp quản lý ngân sách phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản sau: - Phân cấp quản lý ngân sách phải thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính. Đồng thời phải dựa trên cơ sở các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền địa phương. - Nguyên tắc đảm bảo tính hiệu quả và vai trò chủ đạo của NSTW không chia cắt nguồn thu làm phân tán và suy yếu nguồn lực tài chính quốc gia đồng thời mở rộng quyền tự chủ cho các cấp ngân sách trong việc tổ chức và khai thác nguồn lực của địa phương để thúc đầy kinh tế địa phương phát triển, giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của chính quyền trung ương và tăng cương vai trò giám sát, kiểm tra của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương. - Phân cấp quản lý ngân sách phải đảm bảo tính công bằng. Nguyên tắc này nhằm đảm bảo tính công bằng trong việc thực hiện nghĩa vụ nộp thuế của công dân và yêu cầu về thụ hưởng hàng hóa và dịch vụ do các cấp chính quyền cung cấp cũng như sự công bằng giữa các vùng, miền. 1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN. 1.2.3.1, Tổ chức hành chính nhà nước: Tổ chức hành chính nhà nước là nhân tố ảnh hưởng rất lớn đến phân cấp quản lý NSNN. Chúng ta biết rằng nếu quốc gia được tổ chức hành chính theo mô hình nhà nước liên bang thì quyền lực cũng như những nhiệm vụ trọng yếu nhất sẽ được tập
15 trung ở cấp liên bang và bang. Chỉ những nhiệm vụ trực tiếp gắn với người dân mới được phân cấp cho các cấp chính quyền dưới liên bang. Thông thường đối với nhiều quốc gia (không phân biệt tổ chức nhà nước theo mô hình liên bang hay phi liên bang) nếu càng có nhiều cấp hành chính thì việc phân cấp quản lý ngân sách cho từng cấp chính quyền cũng phải phân định ra nhiều thang bậc-tức là phải chia xẻ nguồn thu, nhiện vụ chi cũng như thẩm quyền cho mỗi cấp. Tuy nhiên, cũng không nhất thiết mỗi cấp chính quyền là mỗi cấp ngân sách, vì việc phân cấp quản lý ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương còn tuỳ thuộc mức độ phi tập trung quyền lực của nhà nước Trung ương, nên trong một số trường hợp, tuy vẫn có nhiều cấp chính quyền nhưng không phải cấp chính quyền nào cũng được nhà nước Trung ương phân cấp quản lý ngân sách. Ngược lại cũng có trường hợp số cấp chính quyền ít hơn số cấp ngân sách như ở Cộng Hòa Liên Bang Đức, Cộng Hòa Pháp. 1.2.3.2, Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước: Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là cơ sở tiền đề quan trọng để phân cấp quản lý ngân sách vì mỗi cấp chính quyền đều có chức năng, nhiệm vụ nhất định về quản lý kinh tế - xã hội và để các cấp chính quyền thực hiện được đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình theo luật định thì nhất thiết phải có các nguồn lực tương ứng đảm bảo. NSNN không chỉ là cơ sở vật chất để các cấp chính quyền thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, đồng thời nó cũng chịu ảnh hưởng, tác động trở lại của hiệu quả hoạt động quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước (tác động đến thu, chi ngân sách). Vì vậy, việc phân cấp quản lý ngân sách phù hợp với các nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội có ý nghĩa rất quan trọng, vừa đảm bảo cho các cấp chính quyền có nguồn lực để thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội; mặt khác, cũng có tác động tích cực trong việc quản lý và khai thác các nguồn lực trên địa bàn.
16 Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là cơ sở, tiền đề để phân cấp quản lý ngân sách nhưng phân cấp quản lý NSNN (thông qua việc xác nhận, huy động nguồn lực, sử dụng nguồn lực) lại có tác động trở lại đến phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế - xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. 1.2.3.3,Tính hiệu quả của phân cấp. Phân cấp quản lý NSNN như thế nào? Phân cấp những nguồn thu và nhiệm vụ chi gì cho mỗi cấp, ngoài yêu cầu phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội còn phải đặc biệt lưu ý đến tính hiệu quả trong thu, chi NSNN. Đến lượt mình, tính hiệu quả thể hiện trước hết ở thẩm quyền quyết định ngân sách và việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi. Nguồn thu, nhiệm vụ chi giao cho cấp nào quản lý có hiệu quả thì nên phân cấp cho ngân sách địa phương để tránh bị động; những nhiệm vụ chi mang tính xã hội rộng rãi và gắn với quyền lợi của người dân thì phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương. 1.2.3.4, Trình độ phát triển Kinh tế - Xã hội của từng địa phương : Trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến nội dung và mức độ phân cấp quản lý NSNN. Thông thường, đối với những quốc gia có sự khác biệt không nhiều về trình độ phát triển kinh tế - xã hội giữa các địa phương, vùng, lãnh thổ thì việc phân cấp quản lý NSNN cho các cấp chính quyền địa phương là giống nhau (thẩm quyền, nguồn thu, nhiệm vụ chi, cơ chế chính sách …) còn đối với những quốc gia mà trình độ phát triển kinh tế - xã hội giữa các địa phương, vùng lãnh thổ có sự chênh lệch lớn thì việc phân cấp quản lý NSNN cho các cấp chính quyền địa phương lại trở nên phức tạp – phù hợp với địa phương này nhưng lại không phù hợp với địa phương khác. Chính vì vậy đã có những ý kiến cho rằng cần có 2 loại phân cấp quản lý ngân sách là đô thị và phi đô thị hoặc về giới hạn phân cấp, chỉ nên thực hiện phân cấp giữa trung ương và địa phương, còn phân cấp cụ thể trong nội bộ địa phương, giao cho địa phương quyết định.
17 - Những thách thức cần giải quyết trong phân cấp quản lý NSNN : Khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN, bất kỳ quốc gia nào (không phân biệt trình độ phát triển, truyền thống văn hoá, hoàn cảnh địa lý …) cũng phải đối mặt với những thách thức giống nhau hết sức to lớn mà nhiều khi chính những thách thức này nếu không được giải quyết thỏa đáng có thể dẫn đến sụp đổ cả quốc gia. Có nhiều thách thức đặt ra cần giải quyết, trong đó không thể không kể đến 2 thách thức lớn. Thách thức thứ nhất là phân cấp có khả năng làm nảy sinh mất công bằng, bình đẳng giữa các địa phương hay nói cách khác sự chênh lệch về cơ sở hạ tầng cũng như khả năng cung ứng các dịch vụ xã hội, nhất là các dịch vụ y tế, giáo dục… cho nhân dân giữa các địa phương có nguy cơ ngày càng tăng. Thách thức thứ hai là phân cấp có khả năng dẫn đến các địa phương vì lợi ích cục bộ mà bỏ qua lợi ích quốc gia, địa phương phát triển kinh tế - xã hội một cách “vô chính phủ”, không bám sát, tôn trọng định hướng chung cũng như những cân đối lớn, những mục tiêu ưu tiên của quốc gia. 1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới: 1.3.1 Phân cấp quản lý ngân sách ở Cộng Hòa Pháp: ►Về tổ chức hành chính: Nước Cộng hòa Pháp là Quốc gia theo thể chế Nhà nước thống nhất, có 26 vùng, 100tỉnh và 36.500xã. Trong từng cấp hành chính nói trên đều có cơ quan quyền lực do dân bầu và cơ quan hành chính Nhà nước. Cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội (Hạ viện), ở các cấp địa phương là HĐND, các cơ quan này đều do dân bầu và là cấp có thẩm quyền quyết định ngân sách. Quốc hội quyết định phân bổ NSTW, HĐND quyết định phân bổ ngân sách trong từng đơn vị hành chính địa phương.
18 Cơ quan hành chính của Quốc gia là Chính phủ, ở các cấp địa phương là UBND (Tòa thị chính). Về mặt ngân sách, cơ quan hành chính các cấp có nhiệm vụ xây dựng dự toán và tổ chức thực hiện ngân sách đã được Quốc hội (HĐND) quyết định. ►Về hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách: Các cấp chính quyền đều có ngân sách để thực hiện một số nhiệm vụ được phân định theo Pháp luật. Vì vậy, hệ thống ngân sách của Pháp bao gồm: + Ngân sách trung ương; + Ngân sách vùng; + Ngân sách Tỉnh; + Ngân sách xã; Do quy mô xã và ngân xã của Cộng hòa Pháp rất khác nhau, có xã chỉ vài trăm dân, có xã lên tới hàng trăm triệu dân. Vì vậy, gần đây ở Pháp đã bước đầu hình thành một tổ chức mới để giải quyết một số nhiệm vụ chung của các xã vừa và nhỏ mà những nhiệm vụ này thường vượt quá khả năng của các xã như giải quyết nước thải, môi trường,… Để khuyến khích thành lập các liên xã, Chính phủ Trung ương thường khuyến khích thông qua việc bổ sung trợ cấp cho Liên xã. Ngoài nguồn bổ sung từ NSTW như trên, Liên xã còn có nguồn thu từ đóng góp của các xã thành viên. Ngân sách các cấp của Cộng hòa Pháp độc lập với nhau, không có quan hệ thứ bậc, trên dưới mà chỉ có quan hệ bổ sung từ NSTW cho ngân sách cấp dưới. Việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc những nguồn thu lớn (thuế thu nhập, thuế giá trị gia tăng), những nhiệm vụ chi trọng yếu (Quốc phòng, an ninh,…) thuộc nhiệm vụ của NSTW. Những nguồn thu nhỏ hơn (thuế nhà ở, thuê đất,…) và những nhiệm vụ chi gắn với dân (giáo dục, vệ sinh môi trường…) được phân giao cho các cấp địa phương. Nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp được Pháp luật quy định cụ thể như sau: ► Về nhiệm vụ chi:
19 + Ngân sách trung ương: Chi đầu tư các công trình quan trọng: chi trợ giá đối với một số doanh nghiệp công ích; Chi đảm bảo hoạt động của bộ máy do Trung ương quản lý (bao gồm cả chi lương giáo viên) và các hoạt động thường xuyên khác; chi quốc phòng; chi trả lãi tiền vay đầu tư; trợ cấp cho ngân sách các cấp chính quyền địa phương và trợ cấp bảo đảm xã hội ( giải quyết việc làm, thất nghiệp). + Ngân sách Vùng: Chi đào tạo ngành nghề, đầu tư xây dựng và bảo dưỡng trường cấp III; trả lãi tiền vay đầu tư; chi đảm bảo hoạt động của bộ máy do vùng quản lý và các hoạt động thường xuyên khác; chi giải quyết việc làm; phòng chống các tệ nạn xã hội; quy hoạch trong phạm vi vùng. + Ngân sách Tỉnh: Các hoạt động xã hội ( trợ giúp trẻ em, nguời có tuổi, người tàn tật, trợ giúp thuốc men), khai thác cảng biển (cảng thương mại và cảng đánh cá), chở học sinh đi học, quy hoạch nông thôn, đầu tư xây dựng và bảo dưỡng trường phổ thông trung học; trả lãi tiền vay đầu tư; Chi đảm bảo hoạt động của bộ máy do tỉnh quản lý và các hoạt động thường xuyên khác. + Ngân sách xã: Chi đảm bảo các công việc khai sinh, khai tử, hộ khẩu, xử lý rác thải, nước thải, môi trường, đường xá của xã, vệ sinh dịch tễ, thư viện; trả lãi tiền vay đầu tư; Chi đảm bảo hoạt động của bộ máy do xã quản lý và các hoạt động thường xuyên khác. ► Về nguồn thu: Để đảm bảo thực hiện được các nhiệm vụ chi trên, nhìn chung từng cấp ngân sách đều có các khoản thu từ thuế và thu tiền vay để đầu tư. Ngoài ra ngân sách các cấp chính quyền địa phương còn được bổ sung từ NSTW.