Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017

Chia sẻ: Thanh Linh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:64

Thêm vào BST

Báo xấu

29
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài góp phần làm rõ hơn tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá gồm duy trì kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược, hiệu quả hoạt động của các tổ chức, đơn vị. Từ đó, đề tài đưa ra các khuyến nghị về chính sách cho chính phủ hoàn thiện các thể chế, hoạch định chính sách quản lý tài chính – ngân sách.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHU TRẦN MINH NGUYỆT KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN VÀ HIỆU QUẢ TÀI KHOÁ – BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM TẠI CÁC NƯỚC CHÂU Á GIAI ĐOẠN 2005 -2017 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHU TRẦN MINH NGUYỆT KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN VÀ HIỆU QUẢ TÀI KHOÁ – BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM TẠI CÁC NƯỚC CHÂU Á GIAI ĐOẠN 2005 -2017 Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017” là công trình nghiên cứu của tôi, dưới sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Thị Huyền. Các số liệu, trích dẫn trong bài có nguồn gốc rõ ràng và được tổng hợp từ các nguồn đáng tin cậy. Nội dung và kết quả của bài nghiên cứu là trung thực và chưa được công bố tại bất kỳ công trình nào trước đây. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2019 TÁC GIẢ Chu Trần Minh Nguyệt
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TÓM TẮT - ABSTRACT CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ......................................................... 1 1.1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu ................................................................................. 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu ........................................................ 1 1.3. Phạm vi thu thập dữ liệu ...................................................................................... 2 1.4. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu .................................................. 2 1.4.1. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 2 1.4.2. Dữ liệu nghiên cứu........................................................................................ 2 1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ............................................................. 2 1.5.1. Ý nghĩa khoa học của đề tài .......................................................................... 2 1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài .......................................................................... 3 1.6. Cấu trúc của đề tài ................................................................................................ 3 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU............. 4 2.1. Lý thuyết về ngân sách ......................................................................................... 4 2.1.1. Ngân sách và quá trình ngân sách................................................................. 4 2.1.1.1. Ngân sách .............................................................................................. 4 2.1.1.2. Quá trình ngân sách ............................................................................... 5 2.1.2. Chức năng của ngân sách và quá trình ngân sách ........................................ 5 2.1.3. Các phương thức soạn lập ngân sách ............................................................ 6 2.1.3.1. Lập ngân sách theo khoản mục ............................................................. 6 2.1.3.2. Lập ngân sách theo chương trình .......................................................... 7 2.1.3.3. Lập ngân sách theo kết quả ................................................................... 8
2.2. Lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn .......................................................... 9 2.2.1. Định nghĩa..................................................................................................... 9 2.2.2. Mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................................ 11 2.2.3.Các giai đoạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn.......................................... 12 2.2.3.1. Khuôn khổ tài khoá trung hạn ............................................................. 12 2.2.3.2. Khuôn khổ ngân sách trung hạn .......................................................... 12 2.2.3.3. Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động ..................................... 13 2.2.4. Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn ...................................................... 13 2.2.5. Đặc điểm của quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn................................ 16 2.2.5.1. Phân bổ nguồn lực giữa các Bộ, ngành dựa trên các ưu tiên chiến lược của chính phủ .................................................................................................... 16 2.2.5.2. Lập ngân sách dựa trên việc đạt được đầu ra và các mục tiêu ............ 17 2.2.5.3. Ngân sách toàn diện trong giai đoạn ba năm ...................................... 17 2.2.5.4. Có sự tham khảo ý kiến của các bên liên quan ................................... 17 2.3. Hiệu quả tài khoá ............................................................................................... 18 2.3.1. Kiểm soát và duy trì kỷ luật tài khoá tổng thể ............................................ 18 2.3.2. Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược ...................... 19 2.3.3. Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực ........................................... 19 2.4. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá ........................................... 22 2.4.1. Kỷ luật tài khoá tổng thể ............................................................................. 23 2.4.2. Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược ...................... 23 2.4.3. Kết quả hoạt động hiệu quả ........................................................................ 24 2.5. Nghiên cứu thực nghiệm .................................................................................... 25 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................................................. 28 3.1. Mô hình nghiên cứu ........................................................................................... 28 3.1.1. Mô hình tổng quát ....................................................................................... 28 3.1.2. Mô hình nghiên cứu .................................................................................... 29 3.2. Dữ liệu nghiên cứu ............................................................................................. 31 3.3. Phương pháp nghiên cứu.................................................................................... 34
CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU.............................................................. 36 4.1. Hiệu quả tài khoá thể hiện qua tính tuân thủ kỷ luật tài khoá ............................ 36 4.2. Hiệu quả tài khoá thể hiện qua hiệu quả phân bổ .............................................. 38 4.3. Hiệu quả tài khoá thể hiện qua hiệu quả hoạt động ........................................... 40 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ........................................ 43 5.1. Kết luận .............................................................................................................. 43 5.2. Gợi ý chính sách ................................................................................................. 44 5.2.1. Cam kết thực hiện cách tiếp cận mới về lập ngân sách – lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................................................................ 45 5.2.2. Khả năng đáp ứng của các tổ chức và kỹ thuật .......................................... 46 5.2.3. Cải thiện hệ thống số liệu thống kê và năng lực phân tích, dự báo số liệu kinh tế ở các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu ............................................................. 47 5.2.4. Hệ thống ngân sách hợp lý và cải cách quản lý tài chính công (PFM) theo trình tự ................................................................................................................... 48 5.2.5. Kết hợp giữa tuyển dụng mới và đào tạo lại để đáp ứng yêu cầu khi thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn ........................................................................ 49 5.3. Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu tiếp theo .......................................... 50 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT KÝ HIỆU TIẾNG ANH TIẾNG VIỆT ADB The Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á Báo cáo Triển vọng Phát triển ADO Asian Development Outlook Châu Á Different Generalized Method of Phương pháp ước lượng GMM D-GMM Moments sai phân FAD Fiscal Affairs Department FE Fixed Effect Model Mô hình tác động cố định IMF International Monetary Fund Quỹ Tiền tệ Quốc tế MTBF Medium Term Budget Framework Khuôn khổ ngân sách trung hạn Medium Term Expenditure MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn Framework MTFF Medium Term Fiscal Framework Khuôn khổ tài khoá trung hạn Medium Term Performance Khuôn khổ trung hạn theo kết MTPF Framework quả hoạt động Phương pháp bình phương nhỏ OLS Ordinary Least Squares nhất WB World Bank Ngân hàng Thế giới
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 2.1. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn ....................................................................11 Hình 2.2. Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn ....................................................15 Hình 2.3. Mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách ...............21 DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 3.1. Mô tả tổng quát các biến và nguồn dữ liệu...............................................32 Bảng 3.2. Mô tả thống kê cơ bản các biến trong các mô hình ước lượng ................34 Bảng 4.1. Kết quả hồi quy tác động của MTEF đến cân bằng tài khoá chính quyền trung ương .................................................................................................................37 Bảng 4.2. Kết quả hồi quy tác động của MTEF đến hiệu quả phân bổ ....................39 Bảng 4.3. Kết quả ước lượng mô hình biên ngẫu nhiên trong cung cấp dịch vụ y tế công ...........................................................................................................................40 Bảng 4.4. Kết quả hồi quy tác động của MTEF đến hiệu quả hoạt động .................41
TÓM TẮT Tiêu đề: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017 Lập ngân sách trung hạn với các công cụ cụ thể, thường được gọi là khung chi tiêu trung hạn đang trở thành yếu tố quan trọng trong quản lý ngân sách nhằm đạt được hiệu quả tài khoá. Để nghiên cứu tác động của việc lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá, tác giả sử dụng dữ liệu của 31 quốc gia châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017 bằng phương pháp D-GMM. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện cân bằng tài khoá tổng thể của chính quyền trung ương là 8,528% và cải thiện hiệu quả hoạt động là 0,00287 điểm hiệu quả. Như vậy, việc lập ngân sách theo MTEF đã góp phần cải thiện kỷ luật tài khoá tổng thể và hiệu quả hoạt động. Tuy nhiên, bài nghiên cứu chưa đưa ra được bằng chứng về tác động của MTEF đến cải thiện phân bổ các nguồn lực tài chính theo các mục tiêu phù hợp với thứ tự ưu tiên. Từ kết quả nghiên cứu tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm cải thiện việc quản lý, sử dụng ngân sách đảm bảo đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội. Từ khoá: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn, kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ, hiệu quả hoạt động, phân tích dữ liệu bảng động
ABSTRACT Title: Medium-term Expenditure Frameworks and Fiscal Performance – Empirical Evidence from Asian countries over the period of 2005 - 2017 Medium-term budgeting with specific tools, often called medium-term expenditure frameworks, is becoming an important element in budget management to achieve fiscal performance. This paper examines the impact of MTEF adoptions on fiscal performance by using dataset of 31 Asian countries over the period 2005 – 2017 with D-GMM approach. We find that on average MTEF implementation improves overall central government fiscal balance by about 8,528 percentage points and improves technical scores by about 0,00287 scores. Thus, MTEF has contributed to improve overall fiscal discipline and operational efficiency. However, the paper does not provide evidence of MTEF on allocating resources in accord with government priorities. From the results, we propose some solutions to improve budget management to achieve socio-economic objectives. Keywords: Medium-term framework, fiscal discipline, technical efficiency, dynamic panel data analysis
1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1.1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu Ngân sách là một tài liệu quan trọng đối với hoạt động của chính phủ vì ngân sách là phương tiện để chính phủ thực hiện chức năng và vai trò của mình, là công cụ chính để biến chính sách quốc gia thành hành động và là công cụ để đảm bảo trách nhiệm của chính phủ được thực hiện. Quá trình ngân sách là một quá trình bao gồm các giai đoạn: lập và phê chuẩn ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Khi cải cách hệ thống ngân sách, ba mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công cung cấp khung để đánh giá sự cải thiện hiệu quả của hệ thống ngân sách, hiệu quả tài khoá. Để đảm bảo việc cải cách ngân sách thành công, đạt được ba mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công thì giai đoạn đầu tiên của quá trình ngân sách cần được thực hiện, đó là lập ngân sách. Lập ngân sách trung hạn ngày càng được công nhận là rất quan trọng đối với việc liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực. Các công cụ cụ thể, thường được gọi là khung chi tiêu trung hạn hoặc MTEF, đang trở thành yếu tố quan trọng của các phương pháp tiếp cận mới trong quản lý ngân sách. Vậy lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thực sự tác động đến hiệu quả tài khoá thể hiện qua việc đạt được ba mục tiêu của quản lý chi tiêu công bao gồm kỷ luật tài khoá tổng thể được tôn trọng, phân bổ các nguồn lực tài chính theo các mục tiêu phù hợp với thứ tự ưu tiên, các khoản chi tiêu đạt được mục tiêu và kết quả đã đề ra hay không? Để nghiên cứu tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá, tác giả thực hiện đề tài Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 - 2017. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là kiểm định tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá. Để đạt được các mục tiêu đó,
2 bài nghiên cứu trả lời câu hỏi nghiên cứu sau: Có phải việc thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn luôn thích hợp, góp phần cải thiện hiệu quả tài khoá hay không? 1.3. Phạm vi thu thập dữ liệu Bài nghiên cứu kiểm tra tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến tính tuân thủ kỷ luật tài khoá tổng thể, hiệu quả phân bổ nguồn lực, hiệu quả hoạt động tại các nước châu Á gồm Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyz Republic, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan, Mongolia, Trung Quốc, Hàn Quốc, Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Ấn Độ, Maldives, Nepal, Pakistan, Sri Lanka, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thái Lan, Việt Nam, Fiji, Samoa, Solomon Islands trong giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2017. 1.4. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu 1.4.1. Phương pháp nghiên cứu Bài nghiên cứu sử dụng phương pháp định lượng với phương pháp GMM sai phân (D-GMM) để kiểm tra tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá tại 31 nước châu Á. 1.4.2. Dữ liệu nghiên cứu Bài nghiên cứu sử dụng dữ liệu của 31 quốc gia châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ ADB, IMF, WB. 1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 1.5.1. Ý nghĩa khoa học của đề tài Đề tài trình bày rõ lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, hiệu quả tài khoá và tác động về mặt lý thuyết của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá. Đề tài cũng nhằm tìm ra bằng chứng thực nghiệm của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá tại các nước châu Á để có
3 thể khẳng định tác động đã được đưa ra trong các nghiên cứu lý thuyết. Đây là nội dung mà các nghiên cứu trước đây ít tập trung nghiên cứu. 1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Khi đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài góp phần làm rõ hơn tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá gồm duy trì kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược, hiệu quả hoạt động của các tổ chức, đơn vị. Từ đó, đề tài đưa ra các khuyến nghị về chính sách cho chính phủ hoàn thiện các thể chế, hoạch định chính sách quản lý tài chính – ngân sách. 1.6. Cấu trúc của đề tài Chương 1 – Giới thiệu: Giới thiệu tổng quan về đề tài nghiên cứu; xác định mục tiêu, câu hỏi, phạm vi thu thập dữ liệu, phương pháp nghiên cứu, dữ liệu nghiên cứu và ý nghĩa khoa học, ý nghĩa thực tiễn của đề tài. Chương 2 – Cơ sở lý thuyết và tổng quan nghiên cứu: Trong phần này, lý thuyết về ngân sách, lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lý thuyết về hiệu quả tài khoá sẽ được xem xét để cho thấy cách khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện hiệu quả tài khoá. Bên cạnh đó, chương 2 cũng trình bày kết quả của các nghiên cứu đã được thực hiện trước đây về tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá. Chương 3 – Phương pháp nghiên cứu: Chương này trình bày diễn giải về mô hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu. Chương 4 – Kết quả nghiên cứu: Trình bày kết quả nghiên cứu thực nghiệm bằng phương pháp định lượng. Chương 5 – Kết luận và hàm ý chính sách: Chương này trình bày kết luận của bài nghiên cứu và một số gợi ý chính sách rút ra từ kết quả nghiên cứu nhằm định hướng rõ hơn các giải pháp nhằm cải thiện việc quản lý, sử dụng ngân sách đảm bảo đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội.
4 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU Trong phần này, lý thuyết về ngân sách, lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lý thuyết về hiệu quả tài khoá sẽ được xem xét để cho thấy cách khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện hiệu quả tài khoá. Nội dung chương 2 cũng đồng thời trình bày kết quả của các nghiên cứu đã được thực hiện trước đây về tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá. 2.1. Lý thuyết về ngân sách 2.1.1. Ngân sách và quá trình ngân sách 2.1.1.1. Ngân sách Ngân sách theo Charles E. Menifield (2013) là tài liệu chính sách tài khoá vạch ra nguồn thu và chi phí mà chính phủ cần để thực hiện một số chức năng cụ thể trong suốt một khoảng thời gian nhất định. Theo John L. Mikesell (2009) định nghĩa về ngân sách là một kế hoạch tài chính để thực hiện kế hoạch cụ thể với các điều kiện hoạt động dự kiến trong một khoảng thời gian, thường là một năm. Một bản ngân sách đầy đủ bao gồm ít nhất ba phần riêng biệt: một kế hoạch tài chính phản ánh các khoản chi dự định để thực hiện các kế hoạch với các điều kiện hoạt động dự kiến trong năm ngân sách; dự báo số thu phản ánh số thu chính phủ kỳ vọng thu được trong năm ngân sách dựa trên trạng thái dự kiến của nền kinh tế và cơ cấu số thu mà chính phủ dự định thu được; một kế hoạch để quản lý bất kỳ sự khác biệt giữa các kế hoạch chi tiêu và số thu dự báo. Như vậy, ngân sách là một bản ghi về các khoản thu và chi của chính phủ trong một khoảng thời gian nhất định. Ngân sách là kết quả của tiến trình lập ngân sách nhằm đưa ra các quyết định chương trình, dự án mà chính phủ sẽ thực hiện để đáp ứng mong muốn của công chúng và các lựa chọn của chính phủ về nguồn lực để tài trợ và việc sử dụng các nguồn lực này. Ngân sách nhà nước bao gồm thu ngân
5 sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước do đó ngân sách là sự kết hợp kế hoạch chi tiêu công, các luật về thuế, lệ, lệ phí và các khoản thu khác. Vai trò của ngân sách đó là phân bổ, phân phối và phát triển kinh tế. Thứ nhất, chính phủ cần quyết định cần phải phân bổ ngân sách cho những dịch vụ nào. Thứ hai, chính phủ cần xác định ai sẽ là người hưởng lợi từ việc phân phối ngân sách và ai sẽ là người phải chi trả cho các dịch vụ. Cuối cùng, chính phủ cần xác định mức tăng trưởng thu nhập và việc làm để duy trì sự ổn định của chính phủ (Musgrave, 1959). 2.1.1.2. Quá trình ngân sách Quá trình ngân sách là một quá trình bao gồm các giai đoạn: lập và phê chuẩn ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Quá trình ngân sách cho thấy toàn bộ hoạt động của ngân sách từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc để chuyển sang ngân sách của năm tài khoá mới. Thời gian của quá trình ngân sách dài hơn so với năm tài khoá, điều đó được thể hiện ở giai đoạn lập và phê chuẩn ngân sách được bắt đầu trước năm tài khoá, giai đoạn quyết toán ngân sách được thực hiện sau năm tài khoá và trong năm tài khoá là thời gian chấp hành ngân sách. 2.1.2. Chức năng của ngân sách và quá trình ngân sách Ngân sách là một tài liệu quan trọng đối với hoạt động của chính phủ vì ngân sách là phương tiện để chính phủ thực hiện chức năng và vai trò của mình, là công cụ chính để biến chính sách quốc gia thành hành động và là công cụ để đảm bảo trách nhiệm của chính phủ được thực hiện. Ngân sách có các chức năng là lập kế hoạch và kiểm soát (Charles E. Menifield, 2013). Chức năng đầu tiên của ngân sách là lập kế hoạch: bằng cách xác định các loại chi phí khi thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan sẽ thực hiện việc ước tính chi phí để thực hiện nhiệm vụ và cách thực hiện các nhiệm vụ đó. Khi thực hiện được điều đó, các cơ quan đã tạo được kế hoạch để thực hiện nhiệm vụ hiệu quả và đúng thời hạn.
6 Chức năng thứ hai của ngân sách đó là kiểm soát: các cơ quan lập pháp phân bổ ngân sách dựa trên các ưu tiên chiến lược. Nếu các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu không chứng minh được các yêu cầu ngân sách đáp ứng điều kiện đó thì cơ quan lập pháp có quyền không thực hiện việc phân bổ ngân sách cho Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu đó. Bên cạnh đó, ngân sách là một trong những công cụ được sử dụng để xác định một tổ chức có đạt được mục tiêu đặt ra bởi cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp hay không. Cuối mỗi năm ngân sách, các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp sẽ xem xét các tài liệu ngân sách khi đánh giá hoạt động của các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu trong năm để xác định có đạt được mục tiêu hay không. Nếu nguồn lực không được sử dụng một cách tốt nhất thì cần phải có những sự thay đổi để khắc phục vấn đề đó. 2.1.3. Các phương thức soạn lập ngân sách Chính phủ có nhiều cách tiếp cận ngân sách khác nhau. Các phương thức soạn lập ngân sách khác nhau thường được sử dụng bao gồm: lập ngân sách theo khoản mục (line – item budgeting) hay còn gọi là lập ngân sách truyền thống, lập ngân sách theo chương trình (program budgeting), lập ngân sách theo kết quả (performance budgeting). Hơn thế nữa, nhiều chính phủ sử dụng kết hợp các phương thức soạn lập ngân sách trên. Kết quả của các phương thức soạn lập ngân sách trên đó là văn bản ngân sách phân bổ nguồn lực của chính phủ. Tất cả các văn bản ngân sách khá giống nhau đều phản ánh sự chuyển đổi các chính sách và cam kết chính trị thành các quyết định về phân bổ các nguồn lực tài chính và việc tập trung nguồn thu nhưng quá trình ngân sách đối với mỗi phương thức soạn lập ngân sách là khác biệt. Mỗi phương thức soạn lập ngân sách đều có ưu điểm và nhược điểm. 2.1.3.1. Lập ngân sách theo khoản mục Lập ngân sách theo khoản mục là phương thức soạn lập ngân sách dựa trên dữ liệu về nguồn thu và các khoản chi trong quá khứ để đưa ra chi phí cần thiết đảm bảo hoạt động của đơn vị mà không đề cập đến mục tiêu của khoản chi. Cơ sở để
7 lập ngân sách theo khoản mục là các khoản chi được phân loại thành các khoản mục chi cụ thể như các khoản mục chi cho con người, vật tư, thiết bị, tiện ích, dịch vụ theo hợp đồng, chi mua tài sản,... và quy định định mức chi tiêu và số lượng sử dụng cho các khoản chi đó. Lập ngân sách theo khoản mục vẫn được sử dụng rộng rãi vì tính đơn giản và dễ thực hiện. Lập ngân sách theo khoản mục quy định cụ thể mức chi tiêu theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân bổ ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định, vì vậy cách soạn lập ngân sách này khá tốt trong việc kiểm soát và trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những nhược điểm, đó là ngân sách được đề xuất và phân bổ được thực hiện trên cơ sở bộ phận hành chính, tập trung vào các yếu tố đầu vào, không chú trọng đúng mức đến hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hoá, dịch vụ công; ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm); kế hoạch cần thực hiện và việc chấp hành ngân sách một cách cứng nhắc, thiếu linh hoạt. John L. Mikesell (2009) chỉ ra rằng khi các chính phủ quyết định sử dụng ngân sách truyền thống thì các chính sách không phát triển trong các trường hợp dài hạn, phương thức soạn lập ngân sách này dễ dàng kiểm soát các cơ quan đơn vị nhưng phương thức này không phù hợp đối với các hoạt động diễn ra trong nhiều năm. 2.1.3.2. Lập ngân sách theo chương trình Lập ngân sách theo chương trình là một phương pháp mà ngân sách được lập cho các chương trình hoặc hoạt động cụ thể thay vì lập cho các phòng ban và ngân sách của từng chương trình được phân bổ cho các phòng ban tham gia thực hiện chương trình, hoạt động đó. Lập ngân sách theo chương trình là phương pháp phân bổ ngân sách theo các khoản mục chương trình có sự gắn kết chi phí chương trình với kết quả của chương trình đó. Lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu.
8 Ưu điểm của lập ngân sách theo chương trình đó là tập trung vào kết quả đầu ra; ước tính được chi phí tương lai trong trường hợp chính phủ thực hiện cam kết trong nhiều năm; cung cấp sự đánh giá định lượng các lựa chọn phân bổ ngân sách khác nhau. Nhược điểm của phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình đó là không thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức để thực hiện; lập ngân sách theo chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả; thường rất khó để xác định và đo lường kết quả chương trình cụ thể. 2.1.3.3. Lập ngân sách theo kết quả Lập ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức soạn lập ngân sách đi từ mục tiêu chiến lược đến hoạt động bằng cách dựa trên những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào việc đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển. Như vậy, phương thức soạn lập ngân sách theo kết quả là một phương thức soạn lập có sự gắn kết giữa mục tiêu chính sách, ngân sách và kết quả. Mục tiêu của phương thức soạn lập ngân sách theo kết quả là: - Đưa ra các thông tin về các mục tiêu và kết quả chi tiêu của chính phủ; - Sử dụng các thông tin trên để đạt được phân bổ ngân sách tối ưu giữa các cơ quan, tổ chức; quy trình ngân sách tạo điều kiện sử dụng các thông tin này trong các quyết định phân bổ ngân sách; - Buộc các cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm để đạt được các mức độ hoạt động đã được đưa ra; - Cung cấp sự khuyến khích để đạt được các mục tiêu và kết quả chi tiêu. Những yếu tố này giúp cải thiện phân bổ nguồn lực tài chính giữa các lựa chọn thay thế và có thể khuyến khích các cơ quan chi tiêu hiệu quả hơn.
9 Ưu điểm của phương thức lập ngân sách theo kết quả đó là sự liên kết trực tiếp giữa chi tiêu và và các dịch vụ được cung cấp; là quy trình cho phép các Bộ, ngành lập kế hoạch và thực hiện các khoản chi cho việc phân phối các dịch vụ một cách hiệu quả; cải thiện cơ sở cho việc thảo luận về các ưu tiên ngân sách trong các Bộ và giữa các Bộ, ngành và Bộ Tài chính; cải thiện việc trình bày thông tin ngân sách để quốc hội và người dân có thể thấy được các chương trình, dự án, hoạt động và hiệu quả với ngân sách đã được phê duyệt; cung cấp cơ sở giám sát việc thực hiện ngân sách. Để đạt được mục tiêu của chính sách quản lý chi tiêu công gồm duy trì kỷ luật tài khoá tổng thể, phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược, kết quả hoạt động hiệu quả thì phương thức soạn lập ngân sách dựa trên cơ sở đầu vào cần được chuyển sang phương thức soạn lập, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra. Để thực hiện được điều đó thì cần gắn việc đổi mới quy trình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. 2.2. Lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn Lập ngân sách trung hạn ngày càng được công nhận là rất quan trọng đối với việc liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực. Các công cụ cụ thể, thường được gọi là khung chi tiêu trung hạn hoặc MTEF, đang trở thành yếu tố quan trọng của các phương pháp tiếp cận mới trong quản lý ngân sách. 2.2.1. Định nghĩa Worldbank (1998, p.48) đưa ra định nghĩa: “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là sự cân đối giữa giới hạn nguồn lực được tính toán từ trên xuống và chi phí được ước tính từ dưới lên để thực thi chính sách trong ngắn hạn và trung hạn trong khuôn khổ quy trình ngân sách hàng năm.” Sử Đình Thành (2005) định nghĩa khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn một năm, trong đó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh
10 phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được chính phủ ưu tiên chấp nhận. Một định nghĩa khác về khuôn khổ chi tiêu trung hạn là việc lập ngân sách theo phương pháp cuốn chiếu cho năm ngân sách hiện tại và hai năm ngân sách tiếp theo. khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm khung kinh tế vĩ mô với dự báo về nguồn thu và chi tiêu trong trung hạn, một chương trình ngành nhiều năm với khung ước tính chi phí, khung chi tiêu chiến lược, kế hoạch phân bổ nguồn lực giữa các ngành và ngân sách ngành chi tiết (African Governance Report, 2005). Như vậy, khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phần không thể tách rời của chu kỳ ngân sách hàng năm và bao gồm: (1) giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống phù hợp với sự ổn định kinh tế vĩ mô; (2) ước tính từ dưới lên chi phí hiện tại và trung hạn của các chương trình và hoạt động chiến lược quốc gia và (3) một quá trình lặp lại của việc đưa ra quyết định với chi phí phù hợp với chính sách và các nguồn lực sẵn có trong khoảng thời gian 3-5 năm. Ba thành phần chính của khuôn khổ chi tiêu trung hạn: - Ràng buộc cứng về ngân sách từ trên xuống phù hợp với tính bền vững kinh tế vĩ mô làm hạn chế mức chi tiêu chung trong trung hạn. Điều này liên quan đến các dự báo đáng tin cậy về nguồn lực thực tế dựa trên các giả định kinh tế vĩ mô rõ ràng và được xem xét cẩn thận. Các ưu tiên chính sách chiến lược từ trên xuống cùng với ràng buộc cứng về ngân sách được xem xét trong giai đoạn chuẩn bị ngân sách; - Cách tiếp cận từ dưới lên liên quan đến các ước tính chi phí của các chính sách, chương trình và hoạt động hiện tại trong trung hạn được thông qua việc đánh giá chi tiêu; - Quy trình đối chiếu giữa ràng buộc ngân sách, ưu tiên chiến lược và chi phí của các chính sách, chương trình, hoạt động để đưa ra quyết định phân bổ nguồn lực trong thời gian từ 3 đến 5 năm.