Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp ngân sách và cân đối thu chi địa phương: Trường hợp thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: Chuheodethuong 09 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:106

Thêm vào BST

Báo xấu

41
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là phân tích và đánh giá nhằm làm rõ thực trạng của việc phân cấp quản lý về ngân sách hiện nay đối với thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố. Đưa ra những giải pháp về cơ chế tài chính – ngân sách đảm bảo cân đối thu chi của thành phố Hồ Chí Minh; góp phần tạo điều kiện cho thành phố có thêm nguồn vốn để đáp ứng nhu cầu chi ĐTPT, đặc biệt là đầu tư cho các công trình hạ tầng trọng điểm, cấp bách.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp ngân sách và cân đối thu chi địa phương: Trường hợp thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ***** PHẠM THỊ ÁNH TUYẾT PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ CÂN ĐỐI THU CHI ĐỊA PHƯƠNG: TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh - Năm 2017
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ***** KHOA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC PHẠM THỊ ÁNH TUYẾT PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ CÂN ĐỐI THU CHI ĐỊA PHƯƠNG: TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành : Quản lý công Mã số : 60340403 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. SỬ ĐÌNH THÀNH TP. Hồ Chí Minh - Năm 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 10 tháng 11 năm 2017 Học viên Phạm Thị Ánh Tuyết
TÓM TẮT LUẬN VĂN Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM) là địa phương tự đảm bảo cân đối ngân sách và tỷ lệ số thu nộp về ngân sách Trung ương cao nhất trong 63 tỉnh, thành. Đồng thời, trong nhiều năm qua TPHCM vẫn luôn giữ vững vai trò đầu tàu của cả nước trong phát triển kinh tế - xã hội, GDP Thành phố chiếm hơn 22% GDP của cả nước, thu ngân sách của TPHCM chiếm khoảng 30% tổng thu ngân sách của cả nước. Tuy nhiên, việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương (NSTƯ) với ngân sách TPHCM còn có điểm chưa phù hợp thực tế nên chưa khuyến khích, tạo động lực và nguồn lực cho Thành phố tiếp tục phát triển nhanh hơn nữa. Việc phân cấp ngân sách cho Thành phố còn nhiều bất cập như quyền tự chủ của Thành phố trong việc quyết định các khoản thu ngân sách còn bị hạn chế,tỷ lệ phần trăm phân chia giữa Trung ương và Thành phố ngày càng giảm,phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách cho Thành phố còn chưa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Thành phố, còn chồng chéo giữa các cấp ngân sách, còn nhiều bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương. Từ các bất cập nêu trên, tôi đưa ra một số giải pháp nhằm giúp việc phân cấp quản lý ngân sách phù hợp hơn với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội Thành phố Hồ Chí Minh. Cụ thể như: 1/ Về phân cấp nguồn thu: Kiến nghị Trung ương cấp lại cho thành phố một phần số thu các khoản thuế từ hoạt động xuất nhập khẩu. Cho phép thành phố nghiên cứu cơ chế phụ thu đối với một số ngành, lĩnh vực kinh doanh trên địa bàn thành phố phù hợp với tình hình thực tế. Phân cấp cho thành phố được thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý và phân chia tỷ lệ phần trăm thành phố được hưởng là 50% đối với khoản thu này.
Cho phép thành phố nghiên cứu phương án xây dựng, quản lý thu một số loại phí đối với hoạt động dịch vụ ở một đô thị lớn mà hiện nay chưa được pháp luật ban hành. Cần xem xét tăng tỷ lệ phần trăm (%) để lại cho ngân sách Thành phố các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương và ngân sách Thành phố Cho phép Thành phố khai thác các nguồn thu từ đất và tài sản gắn liền trên đất. 2/ Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Trung ương chỉ giao dự toán cho ngân sách Thành phố bao gồm chỉ tiêu tổng thu, tổng chi; giao Hội đồng nhân dân Thành phố quyết định phân bổ chi cho từng lĩnh vực phù hợp với thực tế tại địa phương. Song song đó, kiến nghị Trung ương khi áp dụng định mức chi để tính tổng dự toán chi ngân sách Thành phố cần phải xem xét ghi nhận các nội dung chi đặc thù của Thành phố và tính trong dự toán chi ngân sách của Trung ương phân bổ cho địa phương. 3/ Chính quyền Thành phố cần quan tâm thu hút xã hội hóa (thông qua việc đẩy mạnh hình thức hợp tác công tư (PPP), thu hút đầu tư của tư nhân, thu hút sự tham gia của người dân...). 4/ Cho phép Thành phố được tính ngoài giới hạn vay nợ đối với “Các khoản vay để đầu tư vào dự án có khả năng hoàn vốn; các khoản vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ được quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật về quản lý nợ công”. 5/ Về việc trích lập và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính Chấp thuận cho Thành phố được quyết định mức trích Quỹ dự trữ tài chính từ nguồn kết dư ngân sách thành phố phù hợp với nhu cầu dự trữ tài chính và khả năng cân đối thực tế của ngân sách thành phố. Đồng thời, cho phép Thành phố được tạm ứng từ Quỹ dự trữ tài chính để đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng thuộc
nhiệm vụ chi của ngân sách thành phố nhưng chưa bố trí vốn trong phạm vi kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Mục lục LỜI CAM ĐOAN TÓM TẮT LUẬN VĂN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ......................................................................................1 1.1. Bối cảnh nghiên cứu: ...........................................................................................1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu: ...........................................................................................2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu: .............................................................................................3 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: ..........................................................................3 1.5. Phương pháp nghiên cứu:.....................................................................................3 1.6. Cấu trúc luận văn: ................................................................................................3 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC ......................................................................................................................4 2.1. Khái niệm về phân cấp ngân sách: .......................................................................4 2.2. Tổng quan về các nghiên cứu trước: ....................................................................4 2.3. Nguyên tắc phân cấp ngân sách: ..........................................................................7 2.4. Các nội dung phân cấp ngân sách: .......................................................................9 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ CÂN ĐỐI THU, CHI CỦA NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ...................................12 3.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội:..............................................12 3.2. Đánh giá tình hình thu chi ngân sách trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016:........................................................................................................16 3.2.1. Đánh giá tình hình thực hiện thu ngân sách: ...............................................16 3.2.2. Đánh giá tình hình thực hiện chi ngân sách địa phương .............................19 3.3. So sánh nguồn lực ngân sách của năm thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn 2011-2016 .........................................................................................................25
CHƯƠNG 4: CÁC GIẢI PHÁP VỀ CƠ CHẾ TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH ĐẢM BẢO CÂN ĐỐI THU CHI CỦA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ............36 4.1. Một số kết quả đã đạt được trong phân cấp quản lý ngân sách cho Thành phố Hồ Chí Minh .............................................................................................................36 4.2. Một số vấn đề tồn tại trong phân cấp quản lý ngân sách cho Thành phố Hồ Chí Minh ..........................................................................................................................37 4.3. Một số nhận định về tình hình phân cấp nguồn thu và phân cấp nhiệm vụ chi giữa Trung ương và Thành phố Hồ Chí Minh ..........................................................41 4.3.1. Một số nhận định, đánh giá về các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% ......................................................................................................................42 4.3.2. Một số nhận định, đánh giá về các khoản thu được phân chia giữa Trung ương và Thành phố Hồ Chí Minh ..........................................................................43 4.3.3. Một số nhận định, đánh giá về các khoản thu Thành phố Hồ Chí Minh được giữ lại 100% ...........................................................................................................47 4.4. Một số nhận định, đánh giá về hoạt động chi thường xuyên của Thành phố Hồ Chí Minh ...................................................................................................................48 4.5. Một số nhận định, đánh giá về hoạt động chi đầu tư phát triển của Thành phố Hồ Chí Minh .............................................................................................................51 4.6. Một số nhận định, đánh giá về hoạt động chi trả nợ gốc và lãi huy động đầu tư của Thành phố Hồ Chí Minh .....................................................................................52 4.7. Một số giải pháp để phân cấp quản lý ngân sách phù hợp hơn với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Hồ Chí Minh ....................................................53 4.7.1. Về phân cấp nguồn thu ngân sách ...............................................................53 4.7.2. Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách ..........................................................57 4.7.3. Cơ chế thưởng vượt thu và bổ sung có mục tiêu cho Thành phố Hồ Chí Minh từ số tăng thu ngân sách Trung ương: ..........................................................58 4.7.4. Thu hút xã hội hóa đầu tư vào hạ tầng cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh ......60 4.7.5. Về hạn mức huy động vốn/hạn mức dư nợ vay:..........................................60 4.7.6. Về việc trích lập và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính.......................................61 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN ......................................................................................62
5.1. Về phân cấp nguồn thu:......................................................................................63 5.2. Về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách .................................................................64 5.3. Thu hút xã hội hóa đầu tư vào cơ sở hạ tầng Thành phố Hồ Chí Minh .............64 5.4. Về hạn mức huy động vốn/hạn mức dư nợ vay: ................................................64 5.5. Về việc trích lập và sử dụng Quỹ dự trữ tài chính .............................................65
Danh mục các ký hiệu, chữ viết tắt ĐTPT Đầu tư phát triển GTGT Giá trị gia tăng GDP (Gross National Product): Tổng sản phẩm quốc nội HĐND Hội đồng nhân dân NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước TPHCM Thành phố Hồ Chí Minh (hay còn gọi là Thành phố) NSTƯ Ngân sách trung ương XDCB Xây dựng cơ bản UBND Ủy ban nhân dân
Danh mục các bảng, hìnhvẽ Hình 3.1. Thu ngân sách của 10 tỉnh/thành phố đứng đầu (nghìn tỷ đồng)..............13 Hình 3.2. Cơ cấu thu ngân sách Trung ương và thu ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011 – 2016 ...................................................................................................................................18 Hình 3.3. Cơ cấu các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% phát sinh trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016 ............................................19 Hình 3.4. Tình hình thực hiện dự toán chi thường xuyên trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2016. .....................................................................................................21 Hình 3.5. Tốc độ tăng chi thường xuyên tại TPHCM giai đoạn 2011 – 2016 ..........23 Hình 3.6. Tốc độ tăng chi ĐTPT tại TP.HCM giai đoạn 2011 – 2016. ....................23 Hình 3.7. Tốc độ tăng chi ĐTPT (không tính chi trả vốn gốc và lãi vay) tại TP.HCM giai đoạn 2011 – 2016 ...............................................................................................24 Hình 3.8. Thu ngân sách nhà nước của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016 .........................................................................................................26 Hình 3.9. Tỷ trọng đóng góp vào thu ngân sách nhà nước của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016 ....................................................................27 Hình 3.10. Thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2015 .....................................................28 Bảng 3.1. Dân số của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2016 29 Hình 3.11. Tình hình thực hiện chi thường xuyên của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011-2015..............................................................................30 Hình 3.12. Tình hình thực hiện chi thường xuyên bình quân đầu người của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2009-2013 ...........................................31 Hình 3.13. Tình hình thực hiện chi đầu tư phát triển của năm thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2011 -2015.............................................................................32 Hình 3.14. Ngân sách chi đầu tư phát triển vượt dự toán của Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011 -2015 .......................................................................................33 Hình 3.15. Chi đầu tư phát triển bình quân đầu người của năm thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn 2011-2015 ...............................................................................34
Bảng 4.1. Tỷlệ giữ lại các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương ......................................................................................................... 45
Trang 1 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh nghiên cứu: Thành phố Hồ Chí Minh là địa phương tự đảm bảo cân đối ngân sách và tỷ lệ số thu nộp về ngân sách Trung ương cao nhất trong 63 tỉnh, thành. Đồng thời, trong nhiều năm qua thành phố Hồ Chí Minh vẫn luôn giữ vững vai trò đi đầu của cả nước trong phát triển kinh tế và xã hội, GDP Thành phố chiếm hơn 22% GDP của cả nước, thu ngân sách của Thành phố chiếm khoảng 30% tổng thu ngân sách nhà nước của cả nước (Thông tấn xã Việt Nam, 2012). Tuy nhiên, theo quy định của Luật ngân sách nhà nước thì số thu ngân sách Thành phố được hưởng ngày càng giảm do tỷ lệ điều tiết cho ngân sách Thành phố giảm qua từng thời kỳ ổn định ngân sách.Năm 2003, tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cho Thành phố là 33%; đến thời kỳ ổn định ngân sách 2017-2020 chỉ còn 18%. Do đó, mặc dù bình quân trong giai đoạn 2011-2016, tổng thu NSNN trên địa bàn chiếm tỷ trọng gần 30% tổng thu ngân sách cả nước, nhưng tổng chi cân đối ngân sách địa phương chỉ chiếm tỷ trọng khoảng 5% tổng chi cả nước. Trong phạm vi nguồn thu thành phố được hưởng theo phân cấp, sau khi ưu tiên bố trí chi thường xuyên theo đúng chính sách, chế độ; toàn bộ số còn lại Thành phố dành cho chi đầu tư phát triển nhưng nguồn thu này quá hạn hẹp, tính chung trong giai đoạn 2011-2016, số cân đối từ thuế dành cho chi đầu tư phát triển của thành phố chỉ khoảng 12.100 tỷ đồng/năm, nhưng phải bố trí hơn 27% để thanh toán các khoản nợ và lãi vay đến hạn (khoảng 3.300 tỷ đồng/năm) nên thực chất chi đầu tư XDCB chỉ còn hơn 8.800 tỷ đồng/năm, chỉ đáp ứng khoảng 20% nhu cầu đầu tư của thành phố. Việc phân cấp số thu cho ngân sách Thành phố không khác nhiều so với các tỉnh, thành khác. Toàn bộ chính sách thu thuế và phí phải tuân thủ các quy định của Trung ương. Hầu như Thành phố không được quyết định các khoản thu phù hợp với nhu cầu chi tiêu hoặc để điều chỉnh các hoạt động phục vụ cho việc phát triển cơ sở hạ tầng cũng như kinh tế - xã hội. Do hiện nay nguyên tắc phân chia ngân sách của Việt Nam là nhằm đáp ứng tiêu chí đồng đều giữa các địa phương nên chưa thật sự khuyến khích các địa phương nuôi dưỡng và tăng nguồn thu.
Trang 2 Bên cạnh đó, đối với nhiệm vụ chi thì việc phân bổ ngân sách theo đầu dân được ưu tiên, song thực tế không đáp ứng được yêu cầu chi của Thành phố, đặc biệt là các vấn đề phát sinh của đô thị trung tâm (dân nhập cư, dân vãng lai, quá tải hạ tầng, ô nhiễm môi trường…). Trên thực tế, sau khi tính toán lại theo quyết toán Ngân sách thì số chi/đầu dân của Thành phố không cao hơn nhiều so với mức chi của nhiều tỉnh, thành phố trên cả nước mặc dù khi xây dựng định mức chi, Chính phủ đã quyết định cho Thành phố Hồ Chí Minh cao hơn mức bình quân của cả nước. Ngoài ra, theo lý thuyết thì việc phân cấp các nội dung chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý về kinh tế và trật tự an toàn xã hội. Thực tế hiện nay, phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trong một số lĩnh vực còn chưa rõ ràng, chưa hợp lý và còn chồng chéo giữa các cấp. Nhiều nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội là của Trung ương nhưng Thành phố phải chi kinh phí hỗ trợ thực hiện. Những vấn đề trên cho thấy cơ chế phân cấp về quản lý ngân sách hiện hành chưa thực sự phù hợp với điều kiện phát triển của thành phố, dẫn đến thành phố gặp rất nhiều khó khăn để đảm bảo cân đối thu, chi ngân sách. Nhằm đánh giá một cách tổng quát, cơ bản nhất dưới cái nhìn của nhân viên về tài chính - ngân sách, với mong muốn góp phần tạo nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Hồ Chí Minh; tôi chọn đề tài “Phân cấp ngân sách và cân đối thu chi địa phương: Trường hợp thành phố Hồ Chí Minh” để nghiên cứu. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu: Phân tích và đánh giá nhằm làm rõ thực trạng của việc phân cấp quản lý về ngân sách hiện nay đối với thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố. Đưa ra những giải pháp về cơ chế tài chính – ngân sách đảm bảo cân đối thu chi của thành phố Hồ Chí Minh; góp phần tạo điều kiện cho thành phố có thêm nguồn vốn để đáp ứng nhu cầu chi ĐTPT, đặc biệt là đầu tư cho các công trình hạ tầng trọng điểm, cấp bách.
Trang 3 1.3. Câu hỏi nghiên cứu: Chính sách phân cấp ngân sách hiện nay có đảm bảo cân đối thu chi cho sự phát triển kinh tế - xã hội của TPHCM hay không? Cần phải thay đổi phân cấp ngân sách như thế nào để đảm bảo cân đối ngân sách TPHCM. 1.4. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu: các quy định về cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương. Phạm vi nghiên cứu: số liệu quyết toán thu, quyết toán chi ngân sách năm 2011-2016 của ngân sách TPHCM. 1.5. Phương pháp nghiên cứu: Nghiên cứu tiến hành trên cơ sở phân tích định tính theo phương pháp thống kê mô tả trên cơ sở các số liệu thứ cấp từ các nguồn số liệu thu thập; từ đó, phân tích những điểm chưa phù hợp của chính sách phân cấp hiện tại và đưa ra các kiến nghị cần phải thay đổi phân cấp ngân sách như thế nào để đảm bảo cân đối ngân sách TPHCM nhằm phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. 1.6. Cấu trúc luận văn: Kết cấu đề tài Nghiên cứu được xây dựng trên kết cấu năm chương. Chương 1: giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu. Chương 2: trình bày về tổng quan cơ sở lý thuyết và các nghiên cứu trước về phân cấp NSNN để hình thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả. Chương 3: phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp ngân sách và cân đối thu chi của ngân sách thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2011-2016. Chương 4: Các giải pháp về cơ chế tài chính - ngân sách đảm bảo cân đối thu chi của thành phố Hồ Chí Minh. Chương 5: Kết luận.
Trang 4 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC 2.1. Khái niệm về phân cấp ngân sách: Phân cấp ngân sách là một trong những phạm trù quan trọng nhất trong các phương diện phân cấp. Phân cấp ngân sách tuân thủ theo nguyên tắc việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm phải đi kèm với chuyển giao nguồn lực. Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội (Luật Ngân sách nhà nước 2015). Nói cách khác, phân cấp quản lý ngân sách thực chất là giải quyết các mối quan hệ giữa cơ quan chính quyền cấp trên với cơ quan cấp dưới trong toàn bộ hoạt động của ngân sách nhà nước. Phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương đến các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý NSNN, đảm bảo cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Theo định nghĩa của Worldbank, “phân cấp ngân sách bao gồm việc chuyển một số trách nhiệm về chi ngân sách và thu ngân sách cho cấp chính quyền thấp hơn. Một yếu tố quan trọng để xác định loại phân cấp ngân sách là mức trao quyền cho các chính quyền địa phương trong việc phân bổ chi tiêu của địa phương đó (yếu tố quan trọng khác là khả năng của địa phương trong việc gia tăng nguồn thu ngân sách của họ)”. 2.2. Tổng quan về các nghiên cứu trước: Các nghiên cứu về phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách thường tập trung phân tích thực trạng phân cấp, đánh giá kết quả thực hiện và nhận diện các vấn đề nổi lên trong quá trình phân cấp. Theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 06 năm 2004 đánh giá quá trình phân cấp chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế; phân cấp nhưng lại tạo ra tình trạng phân tán; chưa phân biệt cụ thể trách nhiệm,
Trang 5 quyền hạn của mỗi cấp chính quyền; phân cấp nhưng chưa bảo đảm các điều kiện cần thiết tương ứng để thực hiện; địa phương chưa được tạo điều kiện thực tế để chủ động sử dụng các nguồn lực cụ thể của mình. Những vấn đề nêu ra trong Nghị quyết 08/2004/NQ-CP được khẳng định ở khía cạnh phân cấp ngân sách trong rất nhiều nghiên cứu khác nhau. Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững” cho rằng trách nhiệm chi không gắn liền với các nguồn tài chính của chính quyền địa phương; quyền tự quyết thu, chi của chính quyền địa phương hạn chế; chia sẻ thuế không công bằng giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo, các tỉnh phải tập trung nguồn lực để thu một số loại thuế thay cho chính quyền trung ương mà không được chính quyền trung ương bù đắp thoả đáng. Nghiên cứu của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) “Thiết lập mô hình ngân sách đô thị cho các thành phố lớn ở Việt Nam” cho rằng: Ngân sách trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa chưa phân biệt đặc điểm giữa tài khóa chính quyền đô thị và tài khóa chính quyền nông thôn. Nên giao cho chính quyền địa phương quyền quyết định một số khoản thu thuế gắn với lợi ích công chúng và tài sản địa phương như thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân và chuyển dần các khoản thu phân chia thành khoản thu riêng cho địa phương. Tác giả Võ Kim Sơn (2003) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” cho rằng do bị ảnh hưởng và khống chế về cách phân chia của các quy định mang tính tập trung nên chính quyền địa phương nước ta không có thực quyền trong vấn đề ngân sách. Các khoản thu hạn chế và do đó các nguồn thu cũng không thể linh hoạt để tạo ra ngân sách. Các cấp ngân sách chỉ là sự quy định theo đơn vị hành chính, chính quyền địa phương bị hạn chế về quyền quyết định ngân sách và chi tiêu cho dù mức chi tiêu của địa phương ở Việt Nam không thấp nếu đo lường mức độ phân cấp.
Trang 6 “Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 – Các thể chế hiện đại”, nhận định rằng phân cấp ngân sách ở Việt Nam dựa trên nguyên tắc ưu tiên nghèo, theo đó những tỉnh có tỷ lệ nghèo cao hơn được nhận cân đối ngân sách trên đầu người nhiều hơn từ Trung ương. Hệ thống chia sẻ thuế mang tính khai thác, dẫn đến các địa phương có năng lực không được để lại đủ nguồn lực để duy trì tốc độ tăng trưởng của mình (Các thể chế hiện đại, 2009). Tính lồng ghép của ngân sách nhà nước được nhiều nghiên cứu phân tích. Vũ Sỹ Cường (2012) cho rằng các cấp ngân sách của Việt Nam được sắp xếp theo mô hình búp bê Nga, ngân sách cấp trên bao gồm ngân sách các cấp dưới, do đó, mang tính thứ bậc và lồng ghép rất cao. Tào Hữu Phùng (2008) nhận định do tính chất lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước mà nhiều chỉ tiêu thu và chi của ngân sách cấp dưới do cấp trên ấn định. Điều này đã không khuyến khích cấp dưới tự cân đối thu, chi, lập dự toán tích cực mà thường có xu hướng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để được nhận trợ cấp nhiều hơn. Ngân sách cấp dưới phụ thuộc vào ngân sách cấp trên, tương ứng là phụ thuộc về trách nhiệm trong khi ngân sách cấp trên cũng ở trong tình trạng nửa vời tương tự. Vì vậy dẫn đến việc quản lý ngân sách không tách bạch, chưa phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp ngân sách. Trên thực tế, việc quyết định ngân sách do Trung ương quyết định, chính quyền địa phương chỉ được tăng quyền trong thực hiện điều hành ngân sách. Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”. Như vậy, phân cấp nên tập trung ở cấp chính quyền gần dân nhất vì đây là nơi có thông tin tốt nhất về nhu cầu người dân. Các quan điểm này quan ngại về việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh trong khi vẫn hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới lại tạo điều kiện cho chính
Trang 7 quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn tạo ra tình trạng cát cứ và phát triển cơ chế xin - cho trong nội bộ tỉnh, làm xói mòn lợi ích của phân cấp (Vũ Sỹ Cường, 2012). Trong khi đó, một số quan điểm lại tập trung vào đặc thù của các đô thị, đặc biệt các đô thị lớn và có vai trò cực kỳ quan trọng như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh cần phải được tự chủ mạnh mẽ về ngân sách. 2.3. Nguyên tắc phân cấp ngân sách: Các nguyên tắc phân cấp được quy định tại Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (Chi tiết phân cấp ngân sách Trung ương - địa phương tại Phụ lục 01). Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chưa cho thấy những thay đổi rõ nét trong quy định về các nguyên tắc phân cấp. Bổ sung nổi bật nhất là đưa vào nguyên tắc xác lập giai đoạn ổn định ngân sách. Theo đó, giai đoạn ổn định ngân sách được quy định là 05 năm, trùng với giai đoạn ban hành kế hoạch kinh tế-xã hội. Trong giai đoạn ổn định ngân sách sẽ không thay đổi tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số ngân sách cấp trênbổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới. Tùy theo khả năng cân đối của ngân sách cấp trêncó thể tăng số bổ sung cân đối hàng năm. Trong khi số bổ sung có mục tiêu được xác định theo định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, chính sách quy định cũng như khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương. Bên cạnh đó, các trường hợp đặc biệt được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, ngân sách địa phương này chi cho nhiệm vụ của địa phương khác được quy định thành nguyên tắc luật định thay vì quy định trong Nghị định của Chính phủ. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng thay đổi tương đối cơ bản nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương. Luật không đưa ra các tỷ lệ cố định 70% và 50% cho ngân sách cấp xã và thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thay vào đó HĐND cấp tỉnh sẽ quyết định cụ thể việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi các cấp ở địa phương tùy theo đặc thù từng địa bàn. Trong khi vẫn giữ nguyên quy định phân cấp một số nội dung chi cố định đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh, luật mới cũng khẳng định ngân sách cấp huyện, xã không có
Trang 8 nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng thể hiện quan điểm tập trung thẩm quyền quyết định về ngân sách về các cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân các cấp). Mức thưởng vượt dự toán thu tuy giữ nguyên khung trần giới hạn không quá 30% nhưng quyền quyết định mức thưởng được chuyển cho UBTV Quốc hội, thay vì Chính phủ như Luật năm 2002. Luật NSNN năm 2015 cũng quy định rõ hơn về xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp. Cơ sở xây dựng tỷ lệ phân bổ mở rộng phạm vi chú ý tới vùng có khó khăn; vùng có diện tích đất trồng lúa nước lớn; .... Khoản thu ngân sách địa phương từ tiền sử dụng đất và hoạt động xổ số kiến thiết không dùng để xác định tỷ lệ phân chia khoản thu giữa Trung ương và địa phương. Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo tiêu chuẩn, định mức thu chi, khả năng cân đối với mục đích hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong một số trường hợp như: Các chế độ, chính sách mới phát sinh nhưng chưa được tính toán trong dự toán; chương trình MTQG cấp trên giao cho cấp dưới thực hiện, hỗ trợ thiên tai, dịch bệnh mà ngân sách cấp dưới không cân đối được, hỗ trợ địa phương thực hiện một số dự án, ... Các phiên bản trong quá trình Dự thảo sửa đổi Luật NSNN trước khi ban hành Luật NSNN năm 2015 cũng cho thấy các quan điểm chưa thống nhất về nguyên tắc phân cấp ngân sách. Có quan điểm cho rằng cần phải làm rõ nhiệm vụ chi ngân sách Trung ương phải đảm bảo 100% (như nhiệm vụ quốc phòng-an ninh, đối ngoại, chi đầu tư cơ sở hạ tầng mang tính liên kết vùng, liên khu vực…) để tránh tình trạng không rõ ràng và không minh bạch khi quy định hiện hành gom chung tất các các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội do ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương cùng tham gia đóng góp. Đồng thời, quan điểm của Bộ Tài chính (cơ quan soạn thảo) cũng rất kiên quyết giữ quy định về thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ương sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách cho dù đây là nội dung không được sự đồng tình của các địa phương có năng lực tài chính mạnh, đủ sức cân đối ngân sách. Có thể