Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Địa vị pháp lý hành chính của công chức xã - từ thực tiễn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:102

Thêm vào BST

Báo xấu

46
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu cơ sở lý luận về địa vị pháp lý hành chính qua thực trạng địa vị pháp lý hành chính của công chức xã ở huyện Lục Nam. Đề xuất phương hướng, giải pháp bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức xã nói chung và của huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Địa vị pháp lý hành chính của công chức xã - từ thực tiễn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LỤC VĂN DUYỆT ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG CHỨC XÃ – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN LỤC NAM, TỈNH BẮC GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ ĐỨC ĐÁN HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và kết quả trình bày trong luận văn là trung thực, khách quan, không trùng lắp với các công trình nghiên cứu có liên quan đã công bố. Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày ...... tháng ..... năm 2019 Tác giả LỤC VĂN DUYỆT
LỜI CẢM ƠN Trước hết, cho phép tôi xin được bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa học PGS.TS Vũ Đức Đán đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý kiến khoa học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này. Cũng cho phép tôi xin được chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học cùng toàn thể các giảng viên các khoa, phòng thuộc Học viện Hành chính Quốc gia đã nhiệt tình giảng dạy và tạo điều kiện cho tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập của mình. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới tất các thầy giáo, cô giáo, gia đình, bạn bè, đồng chí và đồng nghiệp. Sự động viên giúp đỡ của các thầy giáo, cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tôi hoàn thành luận văn này! Hà Nội, ngày .... tháng .... năm 2019 Tác giả LỤC VĂN DUYỆT
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CB,CC Cán bộ, công chức HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân KT-XH Kinh tế - xã hội
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG CHỨC CẤP XÃ ............................................................. 9 1.1. Khái quát chung về chính quyền cấp xã và công chức cấp xã ...................... 9 1.2. Những vấn đề chung về địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã .. 18 1.3. Những yếu tố bảo đảm địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã.... 24 Chương 2. THỰC TRẠNG ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG CHỨC XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LỤC NAM, TỈNH BẮC GIANG ........ 30 2.1. Thực trạng pháp luật về địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã .. 30 2.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội của huyện Lục Nam tác động đến địa vị pháp lý hành chính của công chức xã ở huyện Lục Nam ............................................... 36 2.3. Thực trạng thể hiện địa vị pháp lý hành chính của công chức xã trên địa bàn huyện Lục Nam ................................................................................................ 39 Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM, PHÁT HUY ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG CHỨC XÃ – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN LỤC NAM, TỈNH BẮC GIANG ....................................................... 62 3.1. Phương hướng bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính đội ngũ công chức xã ............................................................................................................. 62 3.2. Giải pháp bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức xã . 66 KẾT LUẬN...................................................................................................... 91 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 93
DANH MỤC HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU Hình 2.2.1. Sơ đồ vị trí địa lý huyện Lục Nam – tỉnh Bắc Giang ...................... 35 Bảng 2.3.1a: Số lượng công chức xã huyện Lục Nam năm 2016 ..................... 39 Bảng 2.3.1b: Cơ cấu độ tuổi và giới tính của công chức xã huyện Lục Nam năm 2016 ................................................................................................................. 40 Bảng 2.3.2a: Trình độ học vấn, trình độ chuyên môn, trình độ tin học và trình độ lý luận của công chức xã huyện Lục Nam giai đoạn 2014-2016 ...................... 41 Bảng 2.3.2b: Trình độ quản lý nhà nước của công chức xã năm 2016 .............. 43
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong hệ thống chính quyền bốn cấp hoàn chỉnh của Nhà nước ta, chính quyền cấp xã có một vị trí quan trọng, là “cầu nối” giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Chính quyền cấp xã mạnh hay yếu, việc làm của chính quyền tốt hay không tốt, đúng hay sai đều có tác động trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả của việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, ảnh hưởng đến sự vững mạnh của chính quyền. Do đó, ở bất cứ thời kỳ lịch sử nào của công cuộc xây dựng đất nước, Việt Nam đã, đang và sẽ quan tâm đến việc xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh. Các công việc của chính quyền cấp xã thực hiện chủ yếu thông qua đội ngũ công chức cấp xã. Công chức cấp xã là những người thường xuyên, trực tiếp quan hệ với nhân dân, trực tiếp tổ chức triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và thi hành pháp luật của Nhà nước tại cơ sở, là tấm gương để nhân dân học tập, làm theo và có tác động trực tiếp đến lòng tin của nhân dân với Đảng và Nhà nước. Công cuộc đổi mới đất nước ta trải qua hơn 30 năm qua đã đạt được những thành tựu quan trọng cả về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh, quốc phòng, nhất là ở cơ sở. Trong những thành tựu đó có sự đóng góp tích cực của đội ngũ công chức cấp xã. Sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, hội nhập quốc tế, đặc biệt là yêu cầu tăng cường pháp chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa đòi hỏi đội ngũ công chức nói chung, trong đó có đội ngũ công chức cấp xã phải biết được vị trí, vai trò, quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm của mình để ngày càng nâng cao, hoàn thiện chất lượng công việc cũng như ngày càng nâng cao lý luận chính trị của bản thân từ đó đạt được nhiều thành tựu góp phần phát triển xã nhà ngày càng vững mạnh. Đội ngũ công chức cấp xã có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, trong hoạt động thi hành công vụ. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền cấp xã nói riêng và hệ thống chính trị nói 1
chung, xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả công tác của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở. Có thể nói, đây là vấn đề đặc biệt quan trọng đã được Đảng và Nhà nước quan tâm trong suốt quá trình từ khi xây dựng Nhà nước dân chủ nhân dân đến nay. Cấp cơ sở là cấp trực tiếp thực hiện mọi chủ trương đường lối của Đảng và pháp luật của nhà nước trong thực tế. Pháp luật của Nhà nước có được thực thi tốt hay không, có hiệu quả hay không hiệu quả, một phần quyết định là ở cơ sở. Cấp cơ sở trực tiếp gắn với quần chúng; tạo dựng các phong trào cách mạng quần chúng. Công chức cấp xã góp phần quyết định sự thành bại của chủ trương đường lối và nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước, không có đội ngũ công chức cơ sở vững mạnh thì dù đường lối, chủ trương chính trị có đúng đắn cũng khó biến thành hiện thực. Công chức cấp xã là những người gần dân nhất, sát dân nhất. Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, họ là những người trực tiếp truyền tải pháp luật đến với nhân dân thông qua giải quyết các công việc liên quan tới quyền và lợi ích của nhân dân, đồng thời cũng là người thấu hiểu nhất những tâm tư nguyện vọng của nhân dân, những vướng mắc, bất cập của chính sách, pháp luật khi áp dụng chúng trong thực tế. Chủ trương, chính sách, pháp luật dù có đúng đắn đến mấy nhưng sẽ khó có được hiệu lực, hiệu quả cao nếu như không được triển khai thực hiện bởi một đội ngũ công chức xã có năng lực pháp luật tốt. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, năng lực pháp luật của công chức cơ sở nhìn chung còn hạn chế; một số công chức chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu của nhiệm vụ, nhất là trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, mở rộng dân chủ và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Chính vì đội ngũ công chức cấp xã có vai trò quan trọng như vậy nên việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã vững vàng về chính trị, có đạo đức trong sạch về lối sống, có trí tuệ, kiến thức và trình độ năng lực để thực hiện các nhiệm vụ được giao luôn là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước ta. Nghị quyết 3 Trung ương 5 khóa IX đã nhấn mạnh vai trò quan trọng của hệ thống chính trị và đội ngũ công chức xã đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện 2
đại hóa phát triển đất nước. Đầu tư xây dựng đội ngũ công chức cấp xã có phẩm chất, đạo đức và năng lực ngang tầng sự nghiệp đổi mới mang ý nghĩa như sự đầu tư cho hạ tầng cơ sở trong công tác cán bộ. Do vậy, nâng cao năng lực cho công chức cấp xã là một yêu cầu bức thiết nhằm góp phần xây dựng đội ngũ công chức cấp xã trong sạch, vững mạnh, đủ khả năng thực thi chức năng, nhiệm vụ theo đúng pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, để thực hiện trọng trách là “công bộc” của nhân dân. Huyện Lục Nam là một huyện miền núi của tỉnh Bắc Giang, với diện tích 598,16km2, địa hình phức tạp. Mặc dù tình hình chính trị-an ninh, trật tự xã hội tương đối ổn định, kinh tế tăng trưởng với tốc độ cao, song nhìn chung nền kinh tế của huyện chủ yếu vẫn là nông nghiệp, nguồn thu ngân sách hạn hẹp, GDP bình quân đầu người thấp hơn nhiều so với bình quân chung của cả nước. Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của huyện đặt ra yêu cầu ngày càng cao đối với đội ngũ công chức nói chung, đặc biệt đối với công chức cấp xã nói riêng, bởi lẽ đây là đội ngũ công chức của hệ thống chính trị ở cơ sở trực tiếp lãnh đạo, tổ chức thực hiện các chỉ thị, nghị quyết của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước trên địa bàn huyện. Tuy nhiên, một thực tế khách quan đội ngũ công chức xã của huyện hiện nay chất lượng còn thấp (đặc biệt đối với các xã miền núi) chưa tương xứng với vai trò, vị trí của họ cũng như chức trách của các chức danh do nhà nước quy định. Điều này đã gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở nói riêng và của Đảng và nhà nước nói chung; tình trạng bất ổn cục bộ ở một số địa phương, làm suy giảm niềm tin của người dân đối với Đảng và Nhà nước. Để có một đội ngũ công chức cấp xã trên địa bàn tỉnh có chất lượng, đảm bảo “vừa hồng, vừa chuyên” hết lòng phụng sự nhân dân, giữ gìn đoàn kết ở cơ sở, “có năng lực tổ chức và vận động quần chúng nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không ức hiếp dân”, tăng uy tín của Đảng và nhà nước với nhân dân đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước 3
pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân đã đặt ra nhiều vấn đề lí luận, pháp lý cần phải giải đáp thấu đáo, có căn cứ khoa học và thực tiễn. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Địa vị pháp lý hành chính của công chức xã - từ thực tiễn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang” là yêu cầu tất yếu khách quan, cấp thiết cả về lí luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề công chức cấp xã là vấn đề được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhiều nhà quản lý. Có thể kể một số công trình nghiên cứu có những liên quan nhất định đến nội dung của đề tài như sau: - PGS. TS. Nguyễn Phú Trọng, Trần Xuân Sầm (2001), Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. - Lê Thị Lý (2003), Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức xã trước yêu cầu đổi mới, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia, Hà Nội. - TS. Nguyễn Minh Phương (2003), “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở đáp ứng yêu cầu của thời kỳ mới”, Tạp chí Lý luận chính trị, (số 7). - Nguyễn Hữu Đức (2003), “Từ đặc điểm, tính chất đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở để xây dựng chế độ, chính sách phù hợp”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, (số 8). - Lê Đình Vĩ (2005), Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã miền núi đặc biệt khó khăn trên địa bàn tỉnh Bắc Giang hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. - TS. Nguyễn Minh Sản (2009), Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay – những vấn đề lý luận và thực tiễn, Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội. - Châu Nam Trung (2009), Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã ở tỉnh Cà Mau hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. 4
- Nguyễn Thanh Tuyền (2009), Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã trên địa bàn tỉnh Điện Biên hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. - Nguyễn Thị Phương Thảo (2010), Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã của tỉnh Tuyên Quang, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. - Trần Thị Hạnh (2017), Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện khoa học xã hội. Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. Những công trình nghiên cứu trên đã có những đóng góp về mặt lý luận và thực tiễn đối với đề tài. Tuy nhiên, học viên thấy rằng đến nay chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu về địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã nói chung và địa vị pháp lý hành chính hành chính của công chức xã gắn với địa phương cụ thể là huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang. Do đó đề tài: “Địa vị pháp lý hành chính của công chức xã - từ thực tiễn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang” là một đề tài không trùng lặp, mang tính lý luận và thực tiễn cao, đòi hỏi cần được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ hơn. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu cơ sở lý luận về địa vị pháp lý hành chính qua thực trạng địa vị pháp lý hành chính của công chức xã ở huyện Lục Nam. Đề xuất phương hướng, giải pháp bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức xã nói chung và của huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích trên đây, đề tài có nhiệm vụ: - Hệ thống hóa, phân tích làm rõ những vấn đề lý luận về địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã. - Phân tích, đánh giá thực trạng thể hiện địa vị pháp lý hành chính của công chức xã ở huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang để chỉ ra những ưu điểm, hạn 5
chế, nguyên nhân, những yếu tố ảnh hưởng đến địa vị pháp lý hành chính của công chức nói chung, địa vị pháp lý hành chính của công chức xã trên địa bàn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang nói riêng. - Đề xuất phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức xã nói chung và địa vị pháp lý hành chính của công chức xã ở huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những quy định của pháp luật thể hiện địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã, làm rõ hệ thống các chức danh, chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn, trình độ năng lực, khả năng công tác trên cơ cở đó đề xuất các giải pháp đảm bảo và phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức xã. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2017 - Về nội dung: Những quy định của pháp luật về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của công chức cấp xã. - Về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về “Đổi mới và nâng cao địa vị pháp lý của hệ thống chính trị ở cơ sở”. Luận văn có kế thừa và phát triển những giải pháp bảo đảm và phát huy địa vị pháp lý của công chức ở cơ sở của các công trình khoa học có liên quan. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu bằng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật 6
biện chứng và duy vật lịch sử cùng các phương pháp cụ thể khác như phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh, gắn lý luận với thực tiễn và dự báo để chọn lọc tri thức khoa học cũng như kinh nghiệm thực tiễn về địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã. 6. Những đóng góp và ý nghĩa của luận văn - Làm rõ khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ của chức xã; hệ thống các chức danh, chức trách, cơ cấu, trình độ năng lực của công chức xã; các yếu tố ảnh hưởng đến địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã; - Đánh giá thực trạng công chức xã qua thực tế huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang giai đoạn từ năm 2012-2016. Với những kết quả nghiên cứu bước đầu về địa vị pháp lý hành chính của công chức xã để đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức xã nói chung và ở huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang nói riêng, góp phần vào công cuộc cải cách hành chính của huyện như: + Biên chế đủ số lượng công chức cấp xã đáp để ứng yêu cầu công việc; + Có chế độ lương, phụ cấp và các chính sách ưu tiên, ưu đãi đối với công chức xã đặc biệt là đối với các đơn vị vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn; + Xây dựng bộ tiêu chuẩn (trên cơ sở tiêu chuẩn chung của nhà nước) + Thực hiện luân chuyển công chức về làm việc tại xã; + Có chính sách thu hút người có trình độ đại học trở lên và người trẻ tuổi về làm việc ở cấp xã, đồng thời hỗ trợ đối với các công chức chưa đạt chuẩn; mạnh dạn giải quyết chế độ đối với công chức xã có năng lực, trình độ, sức khỏe không đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của địa phương; + Xây dựng chiến lược, quy hoạch công chức xã đảm bảo khoa học, hợp lý, phù hợp với thực tiễn của tỉnh; + Đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng đối với công chức xã nâng cao trình độ và kỹ năng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. 7
Từ những hạn chế, bất cập về địa vị pháp lý hành chính của công chức xã ở huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang hiện hành, luận văn đã chỉ ra và phân tích kỹ các nguyên nhân để làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện. Các kết quả nghiên cứu của luận văn cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho học tập và nghiên cứu, cho các cơ quan quản lý nhà nước, cho các tổ chức và cá nhân. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn được chia thành 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận về địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã. Chương 2. Thực trạng địa vị pháp lý hành chính của công chức xã trên địa bàn huyện Lục Nam, tỉnh Bắc Giang. Chương 3. Phương hướng và giải pháp bảo đảm, phát huy địa vị pháp lý hành chính của công chức cấp xã trong giai đoạn hiện nay. 8
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1.1. Khái quát chung về chính quyền cấp xã và công chức cấp xã 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong hệ thống chính quyền nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm về chính quyền cấp xã Theo quy định của pháp luật hiện hành, các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Theo Điều 110 Hiến pháp 2013: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường”. Như vậy, các đơn vị hành chính lãnh thổ của Việt Nam được chia thành bốn cấp: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Thuật ngữ cấp xã được sử dụng chung cho cả xã, phường, thị trấn. Cấp xã là cấp chính quyền địa phương thấp nhất trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, nhưng có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng, là nền tảng của bộ máy Nhà nước, là chỗ dựa, là công cụ sắc bén để thực hiện và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, làm cơ sở cho chiến lược ổn định và phát triển đất nước, là yếu tố chi phối mạnh mẽ, trực tiếp đến đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của cộng đồng dân cư trên địa bàn. Có thể nói, cấp xã có vai trò đặc biệt quan trọng không chỉ trong cơ cấu tổ chức quyền lực Nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của các cộng đồng dân cư và toàn thể người dân trong xã; là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là mắt xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhân dân. Mọi chủ trương, chính sách, 9
pháp luật của Đảng và Nhà nước đều phải thực hiện ở cấp xã. Vì thế, chính quyền xã là nơi trực tiếp thực hiện và kiểm nghiệm sự đúng đắn của mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Khi và chỉ khi chính quyền xã tổ chức tốt việc thực hiện chủ trương, chính sách thì các chính sách, pháp luật mới đi vào cuộc sống, mới phát huy được hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở đó, chính quyền xã đề ra các biện pháp tổ chức thực hiện sao cho phù hợp với đặc điểm của địa phương mình, góp phần thực hiện thành công chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Đồng thời cấp xã có vai trò quyết định trong việc đảm bảo thực hiện dân chủ, đảm bảo Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Đây cũng chính là địa bàn lý tưởng để thực hiện phương châm: “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” một cách đơn giản nhất, song lại dễ làm, dễ nhận biết và kiểm tra. Là cấp chính quyền trực tiếp liên hệ với dân, giải quyết các công việc của dân, lắng nghe ý kiến, nguyện vọng của dân, gắn bó với đời sống nhân dân, nên chính quyền xã có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát huy dân chủ của nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi” [23,tr 371]. Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, hiệu quả và sức mạnh của Nhà nước không chỉ phụ thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước ở trung ương mà còn phụ thuộc rất nhiều vào cách thức tổ chức, thực thi quyền lực ở chính quyền cấp cơ sở nói chung cũng như chính quyền xã nói riêng. 1.1.1.2. Vị trí, vai trò, đặc điểm của chính quyền cấp xã Chính quyền cấp xã là cầu nối, là nơi giao lưu trực tiếp giữa Nhà nước và nhân dân, đồng thời cấp cơ sở là nơi biểu hiện tập trung nhất, rõ nhất những ưu việt hay hạn chế của chế độ xã hội chủ nghĩa. Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là cấp gần dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được thì mọi việc đều xong xuôi”[23,tr 371]. Chính vì vậy, chất lượng hoạt động của chính quyền cấp xã ảnh hưởng trực tiếp đến uy tín, lòng tin của nhân dân với Đảng và Nhà nước. 10
Chính quyền cấp xã là nơi thể hiện tính hiệu lực, hiệu quả của chủ trương, đường lối, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước. Đây là nơi trực tiếp thực thi, kiểm nghiệm và phản ánh tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống thể chế, chính sách. Do đó, chất lượng của hệ thống thể chế chính sách phụ thuộc vào chất lượng hoạt động của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã trực tiếp quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội của địa phương. Những vấn đề của địa phương mà chính quyền cấp xã có thẩm quyền giải quyết thì chính quyền cấp xã đại diện cho nhân dân địa phương trực tiếp giải quyết. Chính quyền cấp xã là nơi thể hiện đồng thời phản ánh tâm tư nguyện vọng và lợi ích của nhân dân địa phương. Mọi chủ trương, đường lối, chính sách đều được xuất phát từ cơ sở và hướng về cơ sở. Không ai khác ngoài chính quyền cấp xã hiểu rõ và đảm nhận vai trò thu thập, phản ánh tâm tư nguyện vọng của nhân dân địa phương; đồng thời giúp Nhà nước đề ra các biện pháp tổ chức, quản lý phù hợp với đặc điểm của một địa phương, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của công chức cấp xã Để đưa ra khái niệm về công chức cấp xã, trước hết cần phải tiếp cận nó như một bộ phận cấu thành của hệ thống công chức Nhà nước. Hay nói cách khác, cần phải tìm hiểu quan niệm về công chức nói chung. Công chức là khái niệm mang tính chính trị - pháp lý, mỗi quốc gia, hay ở mỗi thời kỳ phát triển của một quốc gia nhất định cũng có quan niệm khác nhau về công chức. Mặc dù chế độ công vụ đã tồn tại và phát triển đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện thuật ngữ công chức vào năm 1859 ở Anh nhưng cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Sự khác nhau này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau như: lịch sử sự tồn tại và phát triển của nền hành chính quốc gia; điều kiện kinh tế - xã hội mà trên đó pháp luật được hình thành; quan điểm của các nhà lập pháp trong việc đánh giá sử dụng các thành tựu của khoa học pháp lý... 11
Ở các quốc gia khác nhau, phạm vi công chức cũng được xác định không thống nhất, như tại Hoa Kỳ, các thẩm phán, các nghị sĩ không thuộc phạm vi công chức [35, tr.16]; tại Pháp, các thẩm phán thường lại thuộc hệ thống công chức [38, tr.371]. Công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng khác tuy làm việc ở bộ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn nghiệp vụ theo chức năng quản lý của bộ thì không phải là công chức và cũng theo quan niệm về công chức như vậy thì những người làm việc trong bộ máy của chính quyền địa phương cũng không phải là công chức (Anh, Thái -lan, Xin-ga-po...); Công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương (Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri...); Khác với các quan niệm đã nêu trên, một số nước xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp (Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha...). Ở Việt Nam, trong khoa học pháp lý hiện nay có khá nhiều quan điểm về công chức, chẳng hạn như: “công chức là những người làm việc trong cơ quan nhà nước” [35, tr.11], hoặc “công chức là những người làm việc trong các cơ quan Nhà nước hoặc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [32, tr.58-59] và có quan điểm cho rằng "công chức là người đại diện cho Nhà nước để thực thi quyền hành pháp" [41, tr.16]. Trong các quy định pháp luật Việt Nam mỗi thời kỳ quan niệm về công chức cũng có điểm khác nhau: Quan niệm về công chức đã được xác định lần đầu tiên tại Sắc lệnh 76/SL ngày 20-5-1950 về Quy chế công chức. Lời nói đầu của Sắc lệnh 76 đã quan niệm công chức là "những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy Nhà nước 12
của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ". Điều 1 Sắc lệnh 76 đã đưa ra định nghĩa về công chức như sau: "Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ định". Với cách hiểu như vậy thì công chức được xác định chủ yếu dựa vào yếu tố: giữ một nhiệm vụ nhất định trong cơ quan của Chính phủ. Như vậy là phạm vi công chức so với quy định ngày nay là rất hẹp. Ngày 13/11/2008, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật Cán bộ, công chức, tại khoản 2 của Điều 4 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Khái niệm “công chức” trên đây được Luật Cán bộ, công chức 2008 phân biệt với khái niệm “công chức cấp xã”. Tại Khoản 3, Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Từ khái niệm trên, có thể nhận diện công chức cấp xã qua các đặc điểm sau đây: Thứ nhất, là công dân Việt Nam. Theo quy định của Luật Quốc tịch, công 13
dân Việt Nam là người mang quốc tịch Việt Nam. Thứ hai, con đường hình thành: được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ “Về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã”, thì công chức cấp xã gồm bẩy chức danh cụ thể sau : Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng Quân sự; Văn phòng – thống kê; Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); Tài chính - kế toán; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội. Thứ ba, về tính chất công việc của công chức: Công chức là người làm việc thường xuyên trong các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội nhất định và có tính chuyên môn nghiệp vụ rõ rệt. Tính thường xuyên thể hiện ở việc tuyển dụng là không giới hạn về thời gian. Khi đã được tuyển dụng vào một ngạch, chức danh, chức vụ thì một người là công chức sẽ làm việc thường xuyên, liên tục, không gián đoạn về mặt thời gian.Tính chuyên môn nghiệp vụ được thể hiện là công chức được xếp vào một ngạch. Ngạch là tên gọi thể hiện thứ bậc về năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Ngạch công chức bao gồm: chuyên viên cao cấp và tương đương; chuyên viên chính và tương đương; chuyên viên và tương đương; cán sự và tương đương; nhân viên. Thứ tư, về nguồn trả lương: công chức là những người trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Từ khái niệm và đặc điểm công chức cấp xã theo quy định pháp luật hiện hành, có thể thấy có hai vấn đề nảy sinh: Một là, nếu so sánh các khái niệm “công chức cấp xã” và “công chức” thì thấy về cơ bản là có các dấu hiệu giống nhau, chỉ khác về đơn vị hành chính - lãnh thổ mà họ công tác. Việc xác định cụ thể các chức danh của công chức cấp xã cũng như tách biệt thuật ngữ cán bộ với công chức là một bước tiến của pháp luật Việt Nam. Tuy nhiên, việc pháp luật có sự phân tách thành hai khái niệm: 14