Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Giám sát của Hội đồng nhân dân huyện – từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:114

Thêm vào BST

Báo xấu

32
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích cơ bản của luận văn này là chỉ ra những mặt tích cực cũng như những hạn chế bất cập trong quá trình thực hiện các quy định của pháp luật hiện hành về giám sát, để đề xuất một số giải pháp nhằm phát huy hơn nữa các quy định của pháp luật về giám sát cũng nhƣ tiếp tục, từng bước nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND huyện.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Giám sát của Hội đồng nhân dân huyện – từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ NHUNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ NHUNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN NHO THÌN HÀ NỘI – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đƣợc ghi rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày 04 tháng 5 năm 2018 Học viên Phạm Thị Nhung
LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả luôn nhận đƣợc sự động viên giúp đỡ của các Thầy, Cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp và gia đình. Trƣớc tiên tôi xin phép gửi lời cảm ơn Tiến sĩ Trần Nho Thìn, công tác tại Đại học quốc gia Hà Nội, ngƣời đã trực tiếp hƣớng dẫn tôi trong quá trình nghiên cứu, thực hiện để hoàn thành luận văn này. Xin trân trọng cảm ơn Ban Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia cùng toàn thể các khoa, các phòng, quý Thầy, Cô, các nhà khoa học đã tham gia quản lý, giảng dạy và các đồng chí Lãnh đạo huyện Hoài Đức cùng toàn các đồng nghiệp đang công tác tại Văn phòng HĐND&UBND huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội và gia đình đã tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu, trong việc thu thập số liệu, thông tin cần thiết tại HĐND huyện Hoài Đức. Cuối cùng xin chân thành cảm ơn các bạn học viên Lớp cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính LH3B1 đã cùng đồng hành, chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm trong quá trình học tập và nghiên cứu đề tài. Trong quá trình thực hiện luận văn, mặc dù đã cố gắng hết sức trong việc tiếp thu, trao đổi những kiến thức đóng góp của quý Thầy, Cô giáo và bạn bè, đồng nghiệp cũng nhƣ tiếp cận tham khảo thông tin từ nhiều nguồn tài liệu khác nhau, song khó tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận đƣợc sự thông tin, góp ý của quý Thầy, Cô và bạn đọc. Xin chân thành cảm ơn./. Hà Nội, ngày tháng 5 năm 2018 Học viên Phạm Thị Nhung
DANH MỤC TỪ VIẾT TĂT HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân TAND : Tòa án nhân dân VKSND : Viện kiểm sát nhân dân UBMTTQ : Ủy ban mặt trận tổ quốc
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC VIẾT TẮT MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN .................................................................................................................. 6 1.1 Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân ......................................................... 6 1.2. Khái niệm, đối tƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện .................. 7 1.2.1 Khái niệm giám sát................................................................................... 7 1.2.2. Chủ thể, đối tƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện ................... 9 1.3. Mục đích giám sát của Hội đồng nhân dân huyện ................................... 14 1.3.1 Nhằm đảm bảo cho mọi hoạt động của các đối tƣợng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng các quy định của Hiến pháp và pháp luật....................... 14 1.3.2 Nhằm kịp thời phát hiện những điểm chƣa hợp lý trong tổ chức và hoạt động quản lý của các cơ quan chịu sự giám sát. ............................................. 15 1.4. Các hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân huyện ............................ 16 1.4.1. Xem xét báo cáo .................................................................................... 16 1.4.2. Chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn ............................................. 19 1.4.3. Xem xét quyết định của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dƣới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp .................................................................................. 21 1.4.4. Giám sát chuyên đề ............................................................................... 22 1.4.5. Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngƣời giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân huyện bầu......................................................................... 25 1.5. Các yếu tố đảm bảo chất lƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện 27
1.5.1 Yếu tố chính trị....................................................................................... 27 1.5.2.Yếu tố pháp lý ........................................................................................ 29 1.5.3 Yếu tố tổ chức, cơ cấu chất lƣợng của Đại biểu Hội đồng nhân dân .... 29 1.5.4 Một số yếu tố khác ................................................................................. 31 Kết luận chƣơng 1 ........................................................................................... 33 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI .............................................. 34 2.1. Đặc điểm kinh tế - xã hội huyện Hoài Đức.............................................. 34 2.2. Cơ cấu tổ chức và chất lƣợng đại biểu Hội đồng nhân dân huyện .......... 35 2.2.1 Cơ cấu tổ chức và chất lƣợng đại biểu Hội đồng nhân dân huyện khóa XVIII, nhiệm kỳ 2011-2016............................................................................ 35 2.2.2 Cơ cấu tổ chức và chất lƣợng đại biểu Hội đồng nhân dân huyện Hoài Đức nhiệm kỳ 2016-2021................................................................................ 37 2.3. Tình hình giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Hoài Đức .................. 39 2.3.1 Xem xét các báo cáo trình tại kỳ họp ..................................................... 40 2.3.2 Chất vấn và trả lời chất vấn.................................................................... 43 2.3.3. Xem xét Quyết định của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dƣới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp ........................................................................... 45 2.3.4 Giám sát chuyên đề ................................................................................ 48 2.3.5 Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngƣời giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu ................................................................................... 58 2.4. Đánh giá chung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội ............................................................................................ 59 2.4.1. Những kết quả đạt đƣợc ........................................................................ 59 2.4.2 Hạn chế và nguyên nhân ........................................................................ 63 Kết luận chƣơng 2 ........................................................................................... 69
Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN- TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........................ 70 3.1. Sự cần thiết nâng cao chất lƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện ............................................................................................................... 70 3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa ............. 70 3.1.2. Xuất phát từ yêu cầu cải cách bộ máy nhà nƣớc, khắc phục hạn chế, yếu kếm của đội ngũ cán bộ, công chức cấp huyện ............................................... 72 3.1.3. Xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của ngƣời dân về nâng cao chất lƣợng phục vụ của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc .......................................... 73 3.2. Quan điểm nâng cao chất lƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện74 3.2.1. Quán triệt nghiêm túc quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc về hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớc ..................................... 74 3.2.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện phải đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của cấp ủy Đảng; của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc; của các cơ quan nhà nƣớc khác và của nhân dân trên địa bàn ...................................................................................... 76 3.2.3. Bảo đảm thực hiện các kết luận, kiến nghị sau giám sát ...................... 77 3.3. Một số giải pháp nâng cao chất lƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện ............................................................................................................... 78 3.3.1. Nhóm các giải pháp chung .................................................................... 79 3.3.2. Nhóm các giải pháp cụ thể trên địa bàn huyện Hoài Đức – TPHà Nội ................................................................................................................... 94 Kết luận chƣơng 3 ......................................................................................... 100 KẾT LUẬN ................................................................................................... 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 103
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn (tính cấp thiết của đề tài luận văn) Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở nƣớc ta hiện nay việc tiếp tục nâng cao hoạt hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nƣớc nói chung và hệ thống chính quyền địa phƣơng nói riêng trong đó có Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp là yêu cầu tất yếu, khách quan. Hội đồng nhân dân vừa là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng vừa là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng và các cơ quan Nhà nƣớc cấp trên. Hội đồng nhân dân có ba chức năng đó là: Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phƣơng; bảo đảm thực hiện các quy định và quyết định của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên và chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phƣơng. Trong ba chức năng trên, chức năng giám sát có một vị trí, vai trò quan trọng đảm bảo cho HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của Nhân dân thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc thuộc về Nhân dân. Thông qua hoạt động giám sát HĐND kịp thời phát hiện những ƣu, khuyết điểm trong việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phƣơng từ đó có nhận định, đánh giá, đề xuất biện pháp giải pháp để tiếp tục phát huy những kết quả đã đạt đƣợc đồng thời chỉ ra nguyên nhân, biện pháp khắc những tồn tại hạn chế. Do đó việc nâng cao hiệu quả giám sát không chỉ là quá trình nỗ lực, phấn đấu không ngừng của cơ quan dân cử mà còn là đòi hỏi, mong đợi từ cửa tri. Trong thời gian vừa qua cùng với kết quả đã đạt đƣợc của HĐND các cấp trên cả nƣớc và của Thủ đô, HĐND huyện Hoài Đức đã và đang không ngừng đổi mới nội dung, phƣơng thức hoạt động để nâng cao chất lƣợng, hiệu quả giám sát, đƣợc Nhân dân, cử tri đánh giá cao góp phần không nhỏ trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND huyện cũng nhƣ việc thực hiện nhiệm vụ các nhiệm vụ chung của huyện. 1
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc hoạt động giám sát của HĐND huyện còn một số khó khăn vƣớng mắc và bộc lộ một số tồn tại nhƣ: Việc triển khai Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 còn chƣa hiệu quả, hoạt động giám sát đôi khi còn mang tính hình thức, năng lực giám sát còn hạn chế, chƣa phát huy đƣợc hiệu quả các hình thức giám sát theo quy định hiện hành, phƣơng thức giám sát đổi mới chƣa mạnh mẽ, việc thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát chƣa nghiêm dẫn đến hiệu quả giám sát chƣa cao. Với sự ra đời của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 (sau đây gọi tắt là Luật Giám sát) đã chứng tỏ sự quan tâm của Đảng, Nhà nƣớc ta, tạo điều kiện để HĐND có cơ sở pháp lý để kiểm tra, giám sát UBND và các cơ quan đơn vị nhà nƣớc ở địa phƣơng trên nhiều phƣơng diện. Qua 01 năm triển khai áp dụng Luật Giám sát, hoạt động giám sát đã từng bƣớc khắc phục, giải quyết đƣợc những tồn tại, vƣớng mắc trong quá trình giám sát. Tiếp tục phát huy hơn nữa vai trò, hiệu quả của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND trong thời gian tới trong việc thực hiện giám sát của HĐND các cấp nói chung và HĐND cấp huyện nói riêng là nhu cầu cấp thiết; đặc biệt việc đi sâu, nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND huyện tại một địa bàn cụ thể lại càng có ý nghĩa thiết thực. Chính vì lý do trên, học viên lựa chọn đề tài “Giám sát của Hội đồng nhân dân huyện – từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn thạc sĩ, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính với mong muốn từ kiến thức thực tế khi áp dụng Luật Giám sát tại cơ sở để thấy đƣợc những thuận lợi và khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình thực hiện trƣớc và sau khi có Luật Giám sát 2015, trên cơ sở đó có đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hơn nữa hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Giám sát và nâng cao hiệu quả, chất lƣợng giám sát của các cơ quan dân cử ở nƣớc ta đƣợc đề cập trên nhiều sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoa học. Nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND nói chung và của HĐND cấp huyện nói riêng đã đƣợc nhiều học giả tiếp cận. Có thể kể ra một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau đây: “Bàn về tính chất của HĐND trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện 2
nay”, PGS, TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật 12/2003; “Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-2009”, Đinh Ngọc Quang, Tạp chí Quản lý Nhà nƣớc số 2/2005; “Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam- Vấn đề và giải pháp”, Văn phòng Quốc hội, Viện chính sách công và pháp luật, NXB Hồng Đức, năm 2014; “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với cơ quan hành chính nhà nước” tác giả Nguyễn Xuân Sơn- Ủy viên thƣờng trực HĐND tỉnh Vĩnh Phúc, tạp chí đăng ngày 28/11/2014;“Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân” của Nguyễn Hải Long, Luận án tiến sĩ luật năm 2012; “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lai Châu” của Tô Hồng Lê, luận văn thạc sĩ Luật học năm 2013; “Hoạt động giám sát của của HĐND cấp tỉnh – qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa” của Lê Thị Thu Hòa, Luận văn thạc sĩ luật học, năm 2016; “Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân” Đề tài nghiên cứu cấp Bộ do ThS. Nguyễn Thị Thu Huyền, Viện Khoa học tổ chức nhà nƣớc, năm 2016; “ Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình” của Trần Thị Sáu, Luận văn thạc sĩ quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017; “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện- qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa” của Lê Thị Bình Tuyết, Luận văn thạc sĩ Luật, năm 2014; “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân – qua thực tiễn Quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội” của Lê Tuyết Hƣơng, luận văn thạc sĩ luật học năm 2016... Nhìn chung các công trình trên có đối tƣợng nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn; đây là những tài liệu tham khảo có giá trị, làm cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu và thực hiện đề tài “Giám sát của Hội đồng nhân dân huyện – từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội”. Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập đến việc xác định vị trí, vai trò, đặc điểm, hình thức, phƣơng pháp hoàn thiện giám sát của HĐND các cấp; mỗi công trình tiếp cận dƣới một góc độ khác nhau về đề lý luận, thực tiễn của hoạt động giám sát HĐND. Do các công trình nghiên cứu trên đều đƣợc xây dựng trƣớc khi Luật giám sát năm 2015 có hiệu lực vì vậy về cơ bản các đề xuất đã nêu tại các công trình nghiên cứu trên đã đƣợc giải quyết. Tuy nhiên sau 01 năm áp dụng luật chƣa có công trình nghiên cứu nào đề cập, tiếp cận 3
vấn đề về tiếp tục hoàn thiện, nâng cao hiệu quả giám sát sau khi có luật điều chỉnh, đặc biệt lại là một địa bàn cụ thể tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. Với phƣơng diện là một đề tài độc lập, đi sâu nghiên cứu những hoạt động thực tiễn sau khi triển khai Luật giám sát có hiệu lực và đƣợc triển khai trên địa bàn cụ thể để thấy đƣợc những ƣu điểm, hạn chế trƣớc và sau khi áp dụng luật chuyên ngành, qua đó đƣa ra những nhận xét, đánh giá và đề xuất những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Với đề tài “Giám sát của Hội đồng nhân dân huyện – từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội” Học viên mong muốn: - Thấy rõ cơ sở lý luận của pháp luật về giám sát HĐND. Qua đó phân tích thực trạng các quy định của HĐND cấp huyện nói chung và ở huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội nói riêng. ` - Từ đó chỉ ra những mặt tích cực cũng nhƣ những hạn chế bất cập trong quá trình thực hiện các quy định của pháp luật hiện hành về giám sát, để đề xuất một số giải pháp nhằm phát huy hơn nữa các quy định của pháp luật về giám sát cũng nhƣ tiếp tục, từng bƣớc nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND huyện. 3.2. Nhiệm vụ - Hệ thống hóa các vấn đề lý luận để làm rõ các quan niệm hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện và các yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng giám sát của HĐND cấp huyện. - Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Hoài Đức thành phố Hà Nội, tìm ra ƣu điểm, nhƣợc điểm và các vấn đề đặt ra cần giải quyết. - Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân Hoài Đức, thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tƣợng nghiên cứu của Luận văn là những vấn đề lý luận về giám sát của HĐND cấp huyện theo Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức 4
HĐND&UBND năm 2003, Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng năm 2015; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 và đƣợc giới hạn trong thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội từ năm 2011- 6/2017. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phƣơng pháp cụ thể nhƣ: Phân tích, tổng hợp, phƣơng pháp thống kê, hệ thống kết hợp lý luận với thực tiễn, đặc biệt là phƣơng pháp so sánh (so sánh trƣớc và sau khi thực hiện Luật giám sát)....Phƣơng pháp hội thảo chuyên gia (thông qua kết quả thu đƣợc của các hội thảo về lĩnh vực liên quan đề tài, các ý kiến đóng góp của các nhà khoa học, đó là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị lớn cho luận văn). 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện, có hệ thống về hoạt động giám sát của HĐND huyện dƣới góc độ khoa học pháp lý. Những đóng góp của luận văn: - Làm sáng tỏ một số khái niệm, mục đích, hình thức, những yếu tố ảnh hƣởng tác động đến chất lƣợng giám của HĐND huyện. - Phân tích và chỉ rõ những kết quả đạt đƣợc cũng nhƣ một số tồn tại, hạn chế bất cập, nguyên nhân hạn chế của thực trạng hoạt động giám sát trƣớc và sau khi triển khai áp dụng Luật giám sát thông qua các hình thức giám sát của HĐND huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. - Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và phân tích thực tiễn của hoạt động giám sát của HĐND huyện từ năm 2011 đến nay đề xuất những giải pháp nâng cao chất lƣợng giám sát của HĐND huyện Hoài Đức. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mởi đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phục lục (bảng biểu) nội dung của luận văn gồm 03 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về Giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội Chƣơng 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm, nâng cao chất lƣợng giám sát của HĐND huyện– từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. 5
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1 Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân Theo Điều 113, Hiến pháp năm 2013 quy định: 1.Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. 2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND. [30] Và tại khoản 1, Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 quy định: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phƣơng bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [28] Nhƣ vậy Hội đồng nhân dân có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phƣơng, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phƣơng do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phƣơng và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Về mặt pháp lý Hội đồng nhân dân có hai tính chất cơ bản đó là: Cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng và cơ quan đại điện cho ý chí và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, hai tính chất này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tính quyền lực nhà nƣớc của HĐND đƣợc thể hiện ở chỗ đây là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng đƣợc nhân dân trực tiếp bầu ra, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nƣớc quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng, cụ thể hóa ý chí, nguyện vọng của nhân dân thành căn cứ pháp lý để tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế xã hội của địa phƣơng. 6
Tính đại diện của HĐND đƣợc thể hiện ở chỗ HĐND là cơ quan do cử tri địa phƣơng bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín; đó là cơ quan gồm những ngƣời đại diện tiêu biểu cho các tầng lớp nhân dân tại địa phƣơng, đại diện cho chí tuệ tập thể của nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua ngƣời đại diện là ngƣời đại biểu HĐND thông qua các hình thức nhƣ: Tiếp xúc cử tri, giám sát, tiếp công dân, thu thập ý kiến, kiến nghị của các đại biểu và chuyền đến các cơ quan, tổ chức, các nhân có trách nhiệm xem xét, giải quyết; trên cơ sở đó HĐND thay mặt nhân dân quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng, bảo đảm những quyết định đó thể hiện đƣợc ý chí nguyện vọng của nhân dân. Theo quy định tại Điều 110, 111 Hiến pháp năm 2013, HĐND đƣợc hình thành ở ba cấp đó là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, trong đó HĐND cấp huyện là cấp trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã; là cơ quan khớp nối giữa cấp cơ sở với cấp trên. HĐND huyện là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trực tiếp trƣớc cấp trên do đó HĐND là cơ quan có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nƣớc quyết định những vấn đề trực tiếp ở địa phƣơng. 1.2. Khái niệm, đối tƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện 1.2.1 Khái niệm giám sát Có rất nhiều định nghĩa giám sát khác nhau đƣợc đƣa ra tùy theo phạm vi, phƣơng thức tiếp cận nghiên cứu, giám sát đƣợc hiểu nhƣ sau: Trƣớc hết theo định nghĩa tại Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Khoa học xã hội – Hà Nội năm 1988, thì giám sát là “Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không?” - Có quan niệm cho rằng: Giám sát là “Theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”[40] - Tiếp cận giám sát dƣới phƣơng diện từ điển Luật học “giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thƣờng xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bộc và hƣớng hoạt động của đối tƣợng chịu sự 7
giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt đƣợc mục đích, hiệu quả đã đƣợc xác định từ trƣớc, đảm bảo cho pháp luật đƣợc tuân theo nghiêm chỉnh” [13, tr 374] Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003: Khái niệm giám sát đƣợc giải thích “Giám sát là việc Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội”[25] Theo Luật Tổ chức HĐND&UBND năm 2003 tại các Điều 1, 29,30 và 31 tuy không định nghĩa trực tiếp giám sát là gì, song có thể hiểu giám sát là một chức năng luật định gắn với quyền, trách nhiệm của HĐND, chức năng đó đƣợc bảo đảm bởi một số hình thức, công cụ đặc thù của HĐND. Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì giám sát đƣợc quy định nhƣ sau “Giám sát” là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.[29] Nhƣ vậy thuật ngữ “giám sát” đƣợc dùng tƣơng đối phổ biến trong khoa học chính trị, pháp lý và đƣợc đề cập trong các văn bản pháp luật của Đảng, Nhà nƣớc và trong đời sống. Tuy nhiên dù tiếp cận ở góc độ nào thì thuật ngữ “giám sát” đều có nghĩa chung đó đà hoạt động theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, của cộng đồng ngƣời này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng ngƣời khác trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế văn hóa xã hội vì mục đích nhất định. Với quan niệm trên giám sát có những đặc trƣng sau: Thứ nhất giám sát dùng để chỉ hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra và đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định Thứ hai giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định (ai giám sát?) Thứ ba là giám sát luôn gắn với một đối tƣợng giám sát nhất định tức là trả lời cho câu hỏi giám sát ai và giám sát cái gì, giám sát việc gì? 8
Thứ tƣ, giám sát đƣợc tiến hành trên cơ sở quy định tại các văn bản pháp luật cụ thể ( việc giám sát đƣợc thực hiện trên cơ sở nào?) Thứ năm là giám sát là hoạt động có mục đích của một chủ thể nhất định. Nhƣ vậy dƣới góc độ chính trị, pháp lý thì giám sát là việc cơ quan quyền lực nhà nƣớc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đƣợc giám sát, từ đó có các biện pháp nhằm đảm bảo cho lĩnh vực đƣợc giám sát vận hành thông suốt, hiệu quả, đúng quy định của pháp luật. Cùng với việc kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát là một hình thức thực thi quyền lực chính trị nhằm làm cho chủ thể giám sát thực hiện đúng yêu cầu, mục đích, chức năng nhiệm vụ đƣợc giao. Từ những nội dung trên, giám sát của HĐND cấp huyện đƣợc hiểu là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thƣờng trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ Đại biểu HĐND và Đại biểu HĐND cấp huyện nhằm xem xét, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản pháp quy của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, các Nghị quyết của HĐND trên các lĩnh vực của địa phƣơng đối với các đối tƣợng. 1.2.2. Chủ thể, đối tượng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện 1.2.2.1 Chủ thể giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là hoạt động của cá nhân hoặc tổ chức có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hay sai những điều đã quy định. Theo Khoản 2, Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015: “Chủ thể giám sát bao gồm Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và HĐND, Thƣờng trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ Đại biểu HĐND, đại biểu HĐND” [ 29] Nhƣ vậy chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm: - Hội đồng nhân dân - Thƣờng trực HĐND - Các Ban của HĐND 9
- Tổ Đại biểu HĐND - Đại biểu HĐND Có thể thấy chủ thể giám sát của HĐND ngày càng đƣợc mở rộng và quy định chặt chẽ, phù hợp với thực tiễn hơn. Theo Luật Tổ chức HĐND &UBND năm 2003, tại chƣơng III quy định chỉ có hoạt động giám sát của HĐND, thƣờng trực HĐND và các Ban HĐND. Tuy nhiên đến Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã khắc phục đƣợc những thiếu sót của Theo Luật Tổ chức HĐND &UBND năm 2003, theo đó Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định tại Chƣơng III, gồm 4 mục, từ Điều 57 đến Điều 81 quy định chi tiết cụ thể về giám sát của HĐND, đây là cơ sở pháp lý quan trọng để đảm bảo việc thực hiện giám sát của HĐND đạt hiệu quả hơn. 1.2.2.2 Đối tượng giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Tại Điều 5, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thẩm quyền giám sát của HĐND nhƣ sau: “1. Thẩm quyền giám sát của Hội đồng nhân dân, Thƣờng trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân đƣợc quy định nhƣ sau: a) Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phƣơng và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; giám sát hoạt động của Thƣờng trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dƣới trực tiếp; b) Thƣờng trực Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phƣơng và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân, các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và Hội đồng nhân dân cấp dƣới; giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dƣới trực tiếp; giúp 10
Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của Hội đồng nhân dân; c) Ban của Hội đồng nhân dân giúp Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp; giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân, các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; d) Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên ở địa phƣơng và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp hoặc về vấn đề do Hội đồng nhân dân, Thƣờng trực Hội đồng nhân dân phân công; đ) Đại biểu Hội đồng nhân dân chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp; trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân ở địa phƣơng. 2. Khi xét thấy cần thiết, Hội đồng nhân dân, Thƣờng trực HĐND dân, Ban của Hội đồng nhân dân tiến hành giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phƣơng.” [29] Nhƣ vậy theo luật hiện hành thì việc giám sát luôn gắn với một đối tƣợng nhất định, tức là phải trả lời câu hỏi giám sát ai và giám sát việc gì? Theo quy định ở trên đối tƣợng giám sát của HĐND rất rộng và đa dạng, bao gồm cả cơ quan nhà nƣớc, đơn vị kinh tế, tổ chức hội, đơn vị vũ trang và công dân tại địa phƣơng. Hiện nay luật không phân cấp hạn chế giám sát của HĐND mỗi cấp, điều đó có thể hiểu là HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám sát nhƣ nhau đối với hoạt động của đối tƣợng chịu sự giám sát. Tuy nhiên HĐND cấp dƣới chịu giám sát trực tiếp của HĐND cấp trên trực tiếp trong việc ban hành Nghị quyết và kết quả thực hiện trên các mặt hoạt động. Quyết định mức độ giám sát đối với từng cơ quan có khác nhau. 11
Đối tƣợng giám sát của HĐND trƣớc hết là UBND cùng cấp bởi vì: Đây là đối tƣợng giám sát thƣờng xuyên, quan trọng nhất của HĐND bởi UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND vì vậy mức độ, phạm vi giám sát trên mọi hoạt động của UBND cũng sâu hơn và khác hẳn các đối tƣợng khác. UBND là cơ quan có chức năng, nhiệm vụ thực hiện nội dung mà HĐND đã quyết nghị; đó là những quy định về chủ trƣơng, chính sách, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phƣơng đƣợc Đại biểu HĐND- ngƣời đại biểu đại diện cho nhân dân bàn bạc, thảo luận quyết định; những nội dung đó bắt buộc phải tổ chức thực hiện. Đối tƣợng giám sát tiếp theo của HĐND huyện là các cơ quan nhà nƣớc của trung ƣơng đóng tại địa phƣơng (cơ quan xét xử - Tòa án nhân dân cùng cấp); cơ quan kiểm sát ( Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp); cơ quan thi hành án; các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lƣợng vũ trang nhân dân (cơ quan Công an, Quân sự); cơ quan thuế, hải quan, cơ quan thực hiện đảm bảo an sinh xã hội… Theo quy định của pháp luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa là HĐND mỗi cấp thực hiện quyền giám sát nhƣ nhau đối với mỗi hoạt động của đối tƣợng chịu sự giám sát. Việc quy định chức năng giám sát các cơ quan tƣ pháp nói chung liệu có nên quy định cụ thể, rõ ràng hơn không vẫn là vấn đề nhiều học giả quan tâm tranh luận bởi vì HĐND là cơ quan thực hiện giám sát Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, nhƣ vậy HĐND vừa là chủ thể giám sát đối với cơ quan xét xử nhƣng đồng thời cũng là đối tƣợng chịu sự xét xử đối với cơ quan tƣ pháp do đó nhiều ngƣời lo ngại về hiệu quả, tính khách quan, độc lập giữa hai cơ quan này liệu có đƣợc đảm bảo theo đúng bản chất và chức năng vốn có của nó hay không? Dƣới góc độ tiếp cận của tác giả thì HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng cho nhân dân và do nhân dân trực tiếp bầu ra. Xét một cách sâu xa Nhân dân chính là chủ thể và là thƣớc đo chuẩn mực cho mọi cơ quan nhà nƣớc, do đó sự tham gia giám sát của Nhân dân là một trong những yếu tố vô cùng quan trọng; việc quy định HĐND giám sát cơ quan tƣ pháp cũng là một trong những yếu tố nhằm tạo sự khách quan công bằng và kiềm chế sự lạm quyền trong hoạt động của các cơ quan này; điều đó càng chứng minh 12