Một số vấn đề về thanh tra và tổ chức, hoạt động thanh tra trong tình hình hiện nay - PGS.TS Nguyễn Văn Tâm

Chia sẻ: Gvx Gvx | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:62

Thêm vào BST

Báo xấu

148
lượt xem 38
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Để giải quyết những vấn đề phức tạp của công tác thanh tra hiện nay, tôi cho rằng cần phải xuất phát từ một số khái niệm cơ bản, xác định nội hàm của một số định nghĩa quan trọng mà mới thoạt nhìn mọi người đều có thể cho là đơn giản. Tuy nhiên, như thực tế cho thấy, nhiều khi một định nghĩa đơn giản nhưng lại có nhiều cách giải thích và vận dụng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Một số vấn đề về thanh tra và tổ chức, hoạt động thanh tra trong tình hình hiện nay - PGS.TS Nguyễn Văn Tâm

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ THANH TRA VÀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG THANH TRA TRONG TÌNH HÌNH HIỆN NAY PGS.TS NGUYỄN VĂN THÂM Học viện Hành chính Quốc gia 1
1. Một vài định nghĩa quan trọng Để giải quyết những vấn đề phức tạp của công tác thanh tra hiện nay, tôi cho rằng cần phải xuất phát từ một số khái niệm cơ bản, xác định nội hàm của một số định nghĩa quan trọng mà mới thoạt nhìn mọi người đều có thể cho là đơn giản. Tuy nhiên, như thực tế cho thấy, nhiều khi một định nghĩa đơn giản nhưng lại có nhiều cách giải thích và vận dụng. Thậm chí, có khi một đối tượng lại có nhiều định nghĩa khác nhau. 1.1 Khái niệm thanh tra Trong cuốn sách “thuật ngữ pháp lý phổ thông” do Nhà xuất bản Pháp lý in năm 1986, định nghĩa thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra. Nhiệm vụ thanh tra được uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm. Như vậy, thanh tra hẹp hơn kiểm tra. Thanh tra gắn liền với chức năng pháp lý trong quản lý nhà nước. Nhiệm vụ của thanh tra cũng là kiểm tra nhưng chỉ kiểm tra quyền sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể có được thực hiện đúng, có được bảo vệ hay không, thẩm tra tính hợp pháp của các hoạt động kinh tế, tài chính, tính chính xác của các báo cáo thống kê của việc thanh lý tài sản tập thể… Theo quan niệm như vậy, ngoài thanh tra chung còn có Thanh tra chuyên ngành mà nhiệm vụ của nó là giám sát về mặt nhà nước việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý đã được giao cho một cơ quan chuyên môn, một tổ chức quản lý nhất định. Ví dụ, thanh tra việc tổ chức và quản lý đất đai, bảo vệ môi trường, bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản và sự an toàn trong lao động… Đây là một chức năng quan trọng của Thanh tra mà không một cơ quan nào của bộ máy quản lý nhà nước có thể thay thế được một cách đầy đủ. Theo chức năng này, Thanh tra của các cơ quan chuyên môn có quyền đòi hỏi các đơn vị chức năng trong các lĩnh vực quản lý trình bày những điều cần thiết nhằm đảm bảo cho việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn có hiệu quả và an toàn, hợp pháp, bảo đảm được mục tiêu của quản lý nhà nước. Để làm được nhiệm vụ, Thanh tra có thể dựa vào bộ máy chuyên môn của mình và dựa vào quần chúng. Cơ quan Thanh tra có trách nhiệm xem xét các đơn thứ khiếu nại, tố cáo để tìm kiếm những biện pháp giải quyết thoả đáng. Các biện pháp này ở nước ta đã được ghi rõ trong Pháp lệnh thanh tra do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 1/4/1990. Thanh tra có mục tiêu quan trọng là góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với bộ máy quản lý nhà nước, đề cao phép nước để quản lý nhà nước đi vào kỷ cương hơn. 1.2 Khái niệm kiểm tra Kiểm tra vốn là chức năng của mọi người quản lý, không phân biệt họ làm việc ở cấp nàô trong bộ máy quản lý nói chung và trong bộ máy quản lý nhà nước nói riêng. Dĩ nhiên là ở các cấp bậc khác nhau thì quy mô kiểm tra cũng khác nhau và kiểm tra cũng có những yêu cầu khác nhau. Kiểm tra gắn liền với công việc của một tổ chức nhất định và thông thường theo một số hướng chủ yếu sau đây: 2
- Theo dõi để cho hoạt động của tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và sự phân công giữa các đơn vị. - Quan sát để bảo đảm rằng nhiệm vụ được giao có đủ điều kiện thực hiện, phù hợp với thực tế không. Hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời để đảm bảo hiệu suất công việc của từng đơn vị. - Kiểm tra kết quả cuối cùng, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo kế hoạch đặt ra. Về mặt quản lý chung, kiểm tra hướng tới việc xem xét tính hợp lý hay không hợp lý của một chương trình công tác đã vạch ra, khả năng thực hiện trong thực tế . Nếu là cơ quan chuyên môn, kiểm tra sẽ hướng tới các tiêu chuẩn, các định mức nêu ra cho các loại công việc, các phương tiện được sử dụng, nguồn tài chính, con người… Trong quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra có một mục tiêu quan trọng là tìm kiếm động cơ thúc đẩy cán bộ làm tốt (hay không làm tốt) nhiệm vụ được giao. Một sự kiểm tra như vậy có thể được thực hiện trong nội bộ của bộ máy hành chính nhưng cũng có thể ở ngoài hệ thống đó mà người ta gọi là kiểm soát ngoại lai, ví như kiểm soát từ phía tư pháp, kiểm soát chính trị… Kiểm tra trong quản lý còn gắn liền với tìm ra những điển hình tiên tiến trong thực thi nhiệm vụ. Những điển hình tiên tiến thường gắn với ý thức trách nhiệm cao về nhiệm vụ, điều mà kiểm tra phải làm sáng tỏ để nêu lên thành bài học về động cơ hành động trong một tổ chức sao cho tổ chức phát triển bền vững. Như vậy, kiểm tra là một hoạt động thường xuyên, do tính chất này mà chúng ta không thể nói là đã có một hệ thống kiểm tra hữu hiệu nếu chỉ có những người lãnh đạo tổ chức và những cán bộ của tổ chức chuyên trách tham gia vào hoạt động kiểm tra công việc. Điều hết sức quan trọng là phải thiết lập được hệ thống tự kiểm tra và một nê nếp kiểm tra lẫn nhau trong nội bộ tổ chức và giữa các đơn vị. Cơ sở của kiểm tra là sự kết hợp chặt chẽ giữa hai nhân tố chủ quan và khách quan trong tổ chức hoặc hai nhân tố khác nhau trong cùng một công việc. Nếu sự khác biệt đó mang tính bất thường thì kiểm tra sẽ mang màu sắc thanh tra. Khi đó có thể sẽ cần đến sự tham gia của tổ chức Thanh tra vào hoạt động kiểm tra. Để kiểm tra, người ta cần phải xây dựng các tiêu chuẩn, cần đo lượng công việc và cuối cùng đều phải có sự điều chỉnh các tiêu chuẩn cho phù hợp với nhiệm vụ, kế hoạch đặt ra. Quá trình đó diễn ra mọi nơi và cho mọi đối tượng. Do vậy, các nhà quản lý còn gọi kiểm tra là một hệ thống liên hệ ngược. Nó được hiểu như một hệ thống phản hồi. Trong quản lý nhà nước, khi nói đến kiểm tra chúng ta còn phair nói đến kiểm tra nhà nước (hay kiểm tra mang tính nhà nước). Đó là việc kiểm tra chấp hành kỷ luật nhà nước, kỷ luật lao động, pháp chế và trật tự xã hội của các viên chức nhà nước, của những người có chức vụ, thành viên của các tổ chức xã hội và của công dân. 3
1.3 Khái niệm kiểm sát Trước hết cần nhấn mạnh rằng đó là một khái niệm gắn liền với việc giữ quyền công tố trước Toà án của người đại diện cơ quan Kiểm sát (Kiểm sát viên). Kiểm sát viên tham gia nghiên cứu các chứng cứ, các kết luận trong xét xử, trình bày quan điểm của cơ quan Kiểm sát về việc áp dụng các quy định của pháp luật hình sự và hình phạt đối với bị cáo, có quyền khởi tố hoặc truy tố các vụ án nếu thấy cần thiết để bảo vệ pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước và các quyền công dân. 2. Thanh tra trong hoạt động của các cơ quan nhà nước và tổ chức kinh tế - xã hội hiện nay 2.1 Những ưu điểm và nhược điểm của cơ cấu thanh tra hiện nay ở nước ta Chúng ta cho rằng, ưu điểm lớn nhất của hệ thống Thanh tra cảu chúng ta hiện nay là tương đối hoàn chỉnh và hoạt động rộng khắp. Chúng ta có Thanh tra nhà nước, Thanh tra chuyên ngành (tài chính, lao động, giáo dục, y tế...). Cùng với Thanh tra chuyên trách, chúng ta còn Thanh tra nhân dân. Ngoài ra, còn có những tổ chức, viên chức tuy không mang danh nghĩa là cán bộ thanh tra nhưng cũng có hoạt động thanh tra do một số yêu cầu thực tế hoặc do một chức năng được phân định chưa rõ ràng (ví dụ thanh tra đoàn thể). Trước hết, đó là sự phân công trong nội bộ ngành Thanh tra hoặc là thiếu rõ ràng hoặc không được tuân thủ. Có những vụ việc thì nhiều đơn vị của ngành Thanh tra cùng đến xem xét, nhưng cũng có những vụ lại bị bỏ trống. Ví dụ: nếu có một vụ việc như vi phạm việc sử dụng đất trong một cơ quan thì Thanh tra thuộc hệ thống nào có nhiệm vụ xem xét? Thanh tra chuyên ngành hay Thanh tra của các cơ quan chủ quản? Nếu có vụ vi phạm về chi tiêu tài chính trong ngành Giáo dục thì trách nhiệm của Thanh tra tài chính đến đâu, của Thanh tra Giáo dục đến đâu? Nếu chương trình đã thông qua không được đảm bảo khi thực thi (ví dụ chương trình giảng dạy trong giáo dục) thì Thanh tra Giáo dục có thẩm quyền đến đâu đối với thầy giáo? Được biết, Thanh tra Giáo dục hiện nay cũng chỉ mới quan tâm đến một số việc về tài chính, xây dựng của ngành Giáo dục. Còn Thanh tra Văn hoá, Thanh tra Lao động? Đã có trường hợp Thanh tra Lao động yêu cầu quản lý các thiết bị liên quan đến an toàn lao động nhưng hầu hết các cơ quan có loại thiết bị này đều phản đối vì cho rằng đó không phải là nhiệm vụ của Thanh tra Lao động, mà là nhiệm vụ của cơ quan quản lý chuyên môn, nghiệp vụ. Ở đây có vấn đề phân chia đối tượng thanh tra và sự hợp tác giữa các tổ chức Thanh tra như thế nào để không có tình trạng “khoanh vùng”máy móc, nhưng cũng không “lấn sân” tuỳ tiện hoặc bỏ rơi các vùng khó khăn. Tồn tại thứ hai rất đáng quan tâm hiện nay là quan hệ giữa Thanh tra và các hoạt động quản lý nhà nước khác, quan hệ giữa Thanh tra và các cơ quan bảo vệ pháp luật của chúng ta, đặc biệt là với cơ quan Kiểm sát cũng còn chưa có sự phân định rõ ràng. Sự hợp tác giữa các cơ quan này là tất yếu, nhưng hợp 4
tác và phân công trách nhiệm là hai vấn đề khác nhau. Không thể không có một sự quy định về mặt chức năng đối với một sự việc, một vấn đề cần xem xét dưới góc độ pháp lý. Cũng nên nói rằng, về mặt văn bản, thì dường như đã có sự rõ ràng giữa chức năgn kiểm sát và thanh tra. Nhưng đó chỉ là những quy định trong Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Pháp lệnh thanh tra. Vấn đề là ở chỗ cụ thể hoá các quy định đó trong thực tế. Ví dụ, cần hiểu như thế nào sự khác nhau giữa kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung) với nhiệm vụ thanh tra việc thi hành các chế độ, chính sách pháp luật của Nhà nước? Trên thực tế đã cso sự trùng lặp. Rất rễ phát hiện ra sự trùng lặp này khi khảo sát khối hồ sơ lưu trữ công việc cảu hai ngành Kiểm sát và Thanh tra mà chúng tôi đã có dịp thực hiện. Về mối quan hệ này cần lưu ý rằng có quan hệ về mặt pháp lý và cũng có quan hệ mang tính thực tế; có quan hệ vật chất và cũng có quan hệ phi vật chất mà cả hai bên đều cùng phải quan tâm. Ngoài ra, còn nhiều mối quan hệ khác mà chúng ta rõ ràng chưa quan tâm đầy đủ. Khi càng có nhiều đơn vị, nhiều tổ chức tham gia vào xem xét một đối tượng thì quan hệ càng phức tạp và khi đó việc phân định rõ chức năng của mỗi loại quan hệ là vô cùng cần thiết. Khó khăn là ở chỗ quan hệ đó cần quy định như thế nào để không cứng nhắc, để có sự uyển chuyển khi đưa ra một biện pháp giải quyết thực tế. Tồn tại thứ ba là cơ sở nghiệp vụ chuyên ngành, cơ sở thông tin và phương pháp xử lý thông tin. Đã có nhiều ý kiến xung quanh vấn đề này dưới nhiều cách nhìn khác nhau. Tựu chung, đây là một tồn tại có tính lịch sử. Cán bộ thanh tra của chúng ta là những người có kinh nghiệm, thường được lựa chọn từ các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, phải công nhận rằng trình độ nghiệp vụ thanh tra của họ rất khác nhau. Nhiều người làm việc theo kinh nghiệm nghề nghiệp cũ hơn là theo nghiệp vụ thanh tra được huấn luyện. Còn các nguồn thông tin cần có để xem xét các vấn đề đơn giản. Có nhiều lý do khác nhau, vì các hệ thống văn bản quản lý nhiều nơi chưa được hoàn thiện; vì trình độ nhận thức pháp lý của không ít người còn hạn chế nên việc khai thác thông tin khó chuẩn mực... Chính vì vậy, nhiều cuộc thanh tra đã không có được kết luận thoả đáng. Cũng có khi thông tin không thiếu, nhưng kỹ thuật xử lý thông tin sai vì các lý do khác nhau của một cuộc thanh tra cũng gây nên khó khăn. Trong thời gian qua, khó khăn thuộc loại này là rất lớn, do cơ chế xử lý thông tin thiếu khách quan của chúng ta. 2.2 Hoạt động thanh tra nhà nước như một yêu cầu tất yếu khách quan trong quản lý nhà nước, là điều hoàn toàn có thể khẳng định. Sự khẳng định đó không phải là võ đoán mà có đầy đủ căn cứ khoa học. Trước hết, như chúng ta đều biết, hoạt động quản lý và quản lý nhà nước luôn luôn gắn liền một cách khách quan với công tác kiểm tra. Khi xem thanh tra như một loại hình kiểm tra tức là chúng ta đã xác định tính tất yếu của nó. Đó là nhiệm vụ chấn chỉnh quá trình quản lý để đảm bảo rằng các mục tiêu của quản lý sẽ được hoàn thành tốt, có hiệu quả đảm bảo giữ gìn được kỷ cương phép n ước. Điều chỉnh các sai lệch chính là chức năng mà qua đó thanh tra được thấy rõ như là một đầu mối mà qua đó các chức năng khác của quản lý nhà 5
nước có thể được nối lại với nhau. Chẳng hạn, nếu thanh tra phát hiện được rằng do cán bộ của cơ quan quản lý nhà nước thiếu trách nhiệm mà một quyết đinhjj không được thực hiện thì việc xem xét hình thức xử lý đối với các cán bộ đó là điều hoàn toàn hợp lý. Nhưng nếu vì các điều kiện để đảm bảo cho quyết định không đầy đủ mà dẫn đến hậu quả không tốt thì việc khiển trách hay bất cứ một hình thức xử lý kỷ luật nào đối với cán bộ sau thanh tra cũng là không hợp lý. Như thế, thanh tra chính là điều kiện để hoạt động quản lý có thể thực hiện chức năng tự điều chỉnh cần thiết. Thứ hai, tính tất yếu của thanh tra đối với quản lý còn thể hiện ở chỗ nó làm cho hoạt động quản lý luôn luôn có khả năng thích hợp với những biến đổi của đối tượng và môi trường quản lý. Sự biến đổi của môi trường và của đối tượng quản lý luôn luôn làm cho hoạt động quản lý có xu thế bị quan liêu hoá và rất rễ có sự lệch hướng. Muốn khắc phục xu thế đó, cần có sự kiểm tra, thanh tra. Hồ Chủ tịch, khi nhắc nhở cán bộ quản lý, đã có lần nói: “Muốn chống bệnh quan liêu, bệnh giấy tờ; muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách là khéo kiểm soát”. Trong điều kiện hiện nay, khi nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với nền kinh tế có nhiều thanh phần ngày càng trở nên phức tạp thì việc thanh tra, kiểm tra càng không thể tách rời nhiệm vụ quản lý nhà nước. Tổ chức tốt công tác thanh tra còn là điều kiện để người lãnh đạo có thể ngăn ngừa được những sai lầm trong chỉ đạo công việc. Không làm tốt công tác thanh tra thì ý thức thường trực để tránh các sai lầm dần dần có thể mất. Các sai lầm trong quản lý sẽ ngày càng nhiều lên và trầm trọng thêm. Điều đó đã được thực tế chững minh không chỉ một lần. Thứ ba, tanh tra còn là phương pháp mà qua đó bộ máy quản lý nhà nước có thể toạ điều kiện cho mọi người, kể cả những người lao động ở các cơ sở, các cán bộ thừa hành thực sự có thể tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước. Nếu chúng ta đang cố gắng tìm kiếm những phương thức hữu hiệu để đảm bảo nhân dân tham gia có hiệu quả vào quản lý nhà nước, thì một trong những phương thức là sử dụng tốt hệ thống Thanh tra nhân dân nói riêng và hệ thống Thanh tra nói chung. Thực tế vừa qua cho thấy, ở nơi nào, ngành nào mà công tác thanh tra được làm tốt thì ở đó cán bộ, nhân dân đều phấn khởi và sãn sàng đóng góp ý kiến để nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý. Trái lại, ở những nơi không quan tâm đúng mức đến hoạt động thanh tra hoặc cán bộ thanh tra không làm tốt nhiệm vụ của mình thì sự cách biệt giữa cán bộ quản lý và cơ sở, bệnh quan liêu ngày càng phát triển. Vấn đề này đã có nhiều bài viết của cán bộ trong và ngoài ngành Thanh tra đề cập đến. Cuối cùng, thanh tra là một động cơ để một mặt vừa đòi hỏi trách nhiệm của cán bộ quản lý, nhưng mặt khác sẽ giúp hoạt động năng động sáng tạo hơn, tin tưởng hơn ở chính minhhf. Xét cho cùng, đây là một hoạt động có tính tương hỗ hai mặt. Tóm lại, có thể nói, tính tất yếu của hoạt thanh tra trong quản lý nhà nước được thể hiện ở chỗ nó là bộ phận, một khâu của quá trình quản lý. Nếu xét về 6
nội dung của hoạt động thanh tra thì đó là một chức năng quan trọng của bộ máy quản lý có vai trò điều chỉnh, kiểm tra, mở rộng và thúc đẩy hoạt động của bộ máy quản lý trong bất cứ giai đoạn nào. Xem nhẹ thanh tra trong trường hợp nào cũng đều là biểu hiện của xem nhẹ quản lý, buông lỏng quản lý. Còn hậu của buông quản lý thì mọi người đều đã rõ, đó là căn bệnh mà chúng ta đang phải kiên quyết chống lại, loại trừ. Thanh tra không đứng ngoài mà đứng trong quản lý, cùng phát triển với quản lý. Quản lý càng phát triển thì thanh tra cũng phát triển theo. Cần nói thêm rằng, trong nền hành chính phát triển, dưới nhiều cách gọi khác nhau, các nhà hành chính học trên thế giới đều quan niệm thanh tra, kiểm tra là bộ phận tất yếu phát triển tương ứng. Rất khó có thể hình dung một nền hành chính phát triển mà không có một cơ chế hoạt động thanh tra để bảo đảm được tính bền vững của nó. 3. Về một số yêu cầu của công tác thanh tra trong điều kiện mới Về điều này, có lẽ chúng ta còn phải bàn nhiều. Ở đây, chúng tôi chỉ xin nêu một số suy nghĩ ban đầu qua nghiên cứu hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước trong giai đoạn mới. 3.1 Mục tiêu của nền hành chính mới được đặt ra trước hết là nhằm điều hành vĩ mô nền kinh tế nhiều thành phần theo cơ chế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa. Đi theo đó, yêu cầu quan trọng của thanh tra trong quản lý nhà nước sẽ không phải là đánh giá các nhà quản lý theo tư cách cá nhân, mà là nhằm xem xét hoạt động của cơ chế mới, của quá trình vận dụng nó vào đời sống thực tiễn. Trên cơ sở đó mà xem xét trách nhiệm điều hành nhằm xác định rõ yêu cầu của các bộ phận khi thực hiện các nhiệm vụ được giao. Dĩ nhiên, trong trách nhiệm này, có cả trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân các nhà quản lý. Nó khác với yêu cầu của thanh tra tác nghiệp trong sản xuất. Yêu cầu quan trọng của thanh tra quản lý nhà nước là yêu cầu về sự hoàn thiện cơ chế mới trên cơ sở pháp luật hiện hành. Nếu nắm vững yêu cầu này thì có lẽ đã tránh được việc tranh cãi về quyền thanh tra, tổ chức việc thanh tra như thế nào đối với việc an toàn trong sử dụng các thiết bị sản xuất do Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đề xuất đã nhắc đến ở phần trên. 3.2 Yêu cầu đối với hệ thống tổ chức thanh tra trong thời kỳ mới là việc thiết kế nó cần đảm bảo sao cho các quan hệ trong quá trình thanh tra không chồng chéo, đồng thời có thể kết hợp thuận lợi khi xem xét một vấn đề, một hoạt động nhất định. Cho đến nay, đây vẫn là điều khó khăn của chúng ta. Càng chuyển sang cơ chế mới càng có nhiều khó khăn hơn vì nền kinh tế nhiều thành phần và cách quản lý mới có những yêu cầu khác nhau. Chúng ta sẽ tổ chức hệ thống thanh tra như thế nào để cem xét các quan hệ đó theo đúng pháp luật nhưng phù hợp với các loại thành phần kinh tế khác nhau đó? Thoạt nhìn điều này có vẻ đơn giản, nhưng thực tế cho thấy rất phức tạp nếu cơ sở được thanh tra là một đơn vị có vốn đầu tư nước ngoài. Nếu không có một sự kết hợp khéo léo, chúng ta sẽ rất khó đạt được mục đích của công tác thanh tra. Đây là những quan hệ có tính biện chứng và phải được chú ý xử lý tốt. 7
3.3 Công tác thanh tra trong giai đoạn mới nhất định phải dựa trên một hệ thống văn bản pháp lý được hoàn thiện theo yêu cầu cụ thể và thống nhất. Bởi lẽ, song song với việc hoàn thiện hệ thống tổ chức Thanh tra thì yêu cầu hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý cho các tổ chức Thanh tra hoạt động là rất cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Trong giai đoạn này có thể kết hợp để phân định danh giới giữa chức năng thanh tra với các chức năng có liên quan như kiểm tra, giám sát mà ở phần đầu chúng tôi đã đề cập. Phân biệt những nội dung khác nhau đó trên văn bản có thể giúp cho Thanh tra đảm bảo được tính chất đặc thù của mình như một lĩnh vực của kiểm tra và bảo vệ pháp luật trong quản lý nhà nước. Hệ thống văn bản pháp lý của hoạt động thanh tra cũng là phương tiện để góp phần hoàn thiện nghiệp vụ thanh tra trong thời gian tới. Nó sẽ góp phần làm cho công tác thanh tra dần dần đạt được chuẩn mực và thống nhất trên các phương tiện cụ thể như: đối tượng, phạm vi, mục đích của thanh tra… Chất lượng của công tác thanh tra sẽ lệ thuộc một phần rất lớn vào các công cụ mà nó sử dụng, trong đó có các hệ thống văn bản. Tất nhiên hoàn thiện hệ thống văn bản phục vụ công tác thanh tra là một việc không đơn giản. Có thể làm từng bước một mà trước hết là cụ thể hoá các văn bản luật, pháp lệnh liên quan đến công tác thanh tra. Tiếp theo, cần hoàn thiện hệ thống văn bản hướng dẫn nghiệp vụ; các quy định cần có trong tình hình mới; tiêu chuẩn hoá các văn bản công vụ có thể tiêu chuẩn hoá được… Cuối cùng, cần có một hệ thống đảm bảo thông tin cho thanh tra trên cơ sở các văn bản đã có. 4. Vài lời kết luận Giai đoạn hiện nay đang đặt ra cho hoạt động thanh tra nhiều vấn đề mới phải giải quyết. Để đảm bảo cho công tác này hoạt động có hiệu quả thì điều quan trọng nhất vẫn là nhận thức rõ cai trò của Thanh tra trong bộ máy nhà nước. Thanh tra là “tai mắt” của Nhà nước, nhưng cũng là “tai mắt” của nhân dân. Củng cố thanh tra là củng cố một biện pháppp của quản lý nhà nước, của nhân dân. Trong quá trình đó, vấn đề có ý nghĩa hàng đầu là phân biệt rõ thẩm quỳên và các mối quan hệ giữa thanh tra với các hoạt động có liên quan như kiểm tra, giám sát. Từ đó, cần thiết xây dựng một hệ thống tổ chức thanh tra với chức năng phù hợp và có đủ điều kiện để thực hiện nhiệm vụ của mình. MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ ĐỔI MỚI HỆ THỐNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NHÀ NƯỚC PTS.TRẦN NGỌC ĐƯỜNG Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh 8
1. Muốn xác định nội dung đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước, trước hết cần nhận thức thống nhất những vẫn đề cơ bản sau đây: a) Thanh tra là một bộ phận, một loại hình kiểm tra, giám sát trong hệ thống kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trong xã hội. Hệ thống đó bao gồm: - Kiểm tra đảng. - Quyền kiểm tra, giám sát tối cao của Quốc hội, kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp. - Thanh tra nhà nước - Kiểm tra, giám sát của Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân. - Kiểm tra, giám sát của nhân dân (thông qua các đoàn thể, tổ chức quần chúng; Ban Thanh tra nhân dân; trực tiếp khiếu tố, gửi đơn thư dân nguyện). - Giám sát của các phương tiện thông tin đại chúng. Mỗi loại hình nêu trên có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm và phương thức thực hiện việc kiểm tra, giám sát khác nhau; có mục tiêu, kết quả riêng khác nhau. Nhưng chúng tác động, liên quan chặt chẽ với nhau và có mục tiêu chung là kiểm tra, giám sát việc thực nhiện đường lối, chính sách, pháp luật, có chế quản lý; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi chính đáng, hợp pháp của công dân. b) Đổi mới tổ chức, hoạt động của hệ thống Thanh tra nhà nước phải đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung mà liên quan trực tiếp là các vấn đề cụ thể sau: + Tăng cường chức năng kiểm tra, giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội có thể kiểm tra tại chỗ; nghe báo cáo, điều trần, trả lời chất vấn; có thể tổ chức điều tra, kết luận xử lý; có thể miễn nhiệm, cách chức Thủ tướng, các Bộ trưởng… + Cải cách nền hành chính nhà nước, trong đó đáng chú ý là tăng cường trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, các Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước khác. Họ có thể bị miễn nhiệm, cách chức nếu không thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, để xảy ra tình trạng vi phạm nghiêm trọng đường lối, chính sách, pháp luật hoặc tham nhũng, lãng phí lớn trong phạm vi địa bàn hoặc ngành và lĩnh vực mà họ có trách nhiệm quản lý nhà nước (Nghị quyết Hội nghị Trung ương khóa VII). Với cơ chế đó, thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước phải sử dụng thanh tra như một công cụ đắc lực phục vụ cho việc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như bảo đảm thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật ở địa phương, ngành, lĩnh vực cơ quan mình phụ trách. + Cải cách nền tư pháp: Toà án hành chính được thiết lập với nhiệm vụ giải quyết khiếu kiện của dân đối với cơ quan và công chức nhà nước. Theo Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khoá VII), với việc xuất hiện Toà hành chính không có ý nghĩa là cơ quan quản lý nhà nước rũ bỏ trách 9
nhiệm giải quyết khiếu tố của dân, mà trái lại vẫn tăng cường trách nhiệm giải quyết khiếu tố của cơ quan quản lý nhà nước. Theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8, khiếu tố của dân được giải quyết bằng các kênh sau: - Nâng cao trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể quần chúng trong việc phối hợp với chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết những việc mà dân khiếu tố. - Tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết các việc mà dân khiếu tố. - Thiết lập Toà án hành chính để giải quyết những vụ việc khiếu tố mà cơ quan quản lý nhà nước đã giải quyết nhưng người dân chưa nhất trí vẫn còn khiếu kiện, cơ chế này phù hợp bởi vì tất cả mọi vụ việc khiếu tố đều đưa đến Toà án hành chính thì Toà án hành chính không thể giải quyết hết và giải quyết tốt, dễ gây mất lòng tin của dân . Vấn đề thứ hai trong cải cách tư pháp có liên quan đến hoạt động thanh tra nhà nước là vấn đề xác định chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân, trong quá trình đổi mới tổ chức, hoạt động của Nhà nước theo Hiến pháp 1992 và Nghị quyết Đại hội VII của Đảng, chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân được phân định là: kiểm sát việc tuân thủ pháp luật những vấn đề (thể hiện trong các văn bản pháp quy, các quy đin hj quản lý) có dấu hiệu vi phạm pháp luật và kiến nghị sửa đổi, bổ sung mà không đưa ra truy tố, xét xử được. Dù có phân định như vậy, xét xử những người có trách nhiệm đã có hành vi phạm tội trong hoạt động quản lý của mình thì thực chất Viện kiểm sát thực hiện quyền công tố của mình. Từ thực tế đó, xu hướng có nhiều ý kiến thống nhất là bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân, xây dựng Viện kiểm sát nhân dân thành Viện công tố, đương nhiên trong quá trình thực hành quỳên công tố, Viện kiểm sát nhân dân vẫn có quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật, các quyết định quản lý, thậm chí bãi bỏ các quyết định quản lý và chính sách không phù hợp, trái pháp luật. Viện kiểm sát thực hiện việc này bằng con đường kháng nghị sang Toà án hành chính. 2. Từ những quan điểmm và nhận thức nêu trên, có thể khái quát các nguyên tắc trong việc xác định hệ thống trách nhiệm Thanh tra nhà nước; mô hình hệ thống tổ chức bộ máy Thanh tra nhà nước; nguyên lý phân cấp Thanh tra nhà nước; các mối quan hệ bên trong, bên ngoài của hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước như sau: a) Các nguyên tắc trong việc xác định hệ thống trách nhiệm Thanh tra nhà nước - Thanh tra nhà nước là tổ chức và hoạt động tự kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật và thực hiện chức năng, nhiệm cụ quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước. - Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải chịu trách nhiệm tổ chức và chỉ đạo hoạt động của thanh tra, tổ chức Thanh tra chịu sự chỉ đạo toàn diện của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước tương ứng là chính, thực sự là công cụ đắc lực, là “tai, mắt” của thủ trưởng, đồng thời chịu sự chỉ đạo (về nghiệp vụ, về 10
chương trình công tác thanh tra) của Thanh tra cấp trên và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. - Hoạt động thanh tra phải được tiến hành thường xuyên, liên tục và diễn ra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước. - Tổ chức Thanh tra phải gắn liền với hệ thống điều hành (cơ quan quản lý nhà nước) vì nó phải “tự kiểm tra” vừa có tính độc lập tương đối (để bảo đảm thanh tra khách quan và có hiệu lực), vì thế phải có thiết chế bảo bảo đảm kết hợp thanh tra nội bộ và thanh tra từ bên ngoài (từ trên xuống). - Hoạt động thanh tra phải được tiến hành chủ động (để bảo đảm chức năng điều tra, nghiên cứu, tham mưu cho lãnh đạo, quản lý) tránh khuynh hướng bị động (thanh tra trên cơ sở khiếu tố của dân, trên cơ sở bảo lưu của Thanh tra cấp trên, trên cơ sở có những sai phạm đã diễn ra), vì thế phải có tổ chức Thanh tra chuyên ngành tập trung vào những khâu và lĩnh vực then chốt. b) Mô hình tổ chức bộ máy Thanh tra nhà nước Trên cơ sở những nguyên tắc xác định tổ chức hệ thống Thanh tra nhà nước nêu trên, mô hình hệ thống tổ chức bộ máy Thanh tra nhà nước được xác định như sau: - Thanh tra nhà nước của Chính phủ (có thể gọi là Thanh tra Chính phủ). - Thanh tra nhà nước của các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ. - Thanh tra nhà nước tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - Thanh tra nhà nước sở. - Thanh tra nhà nước quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. - Thanh tra nhà nước ở xã, phường, thị trấn. Trong hệ thống trên, Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ chủ yếu là kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quyết định quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực mình phụ trách và kiểm tra việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật có liên quan đến lĩnh vực thuộc chức năng quản lý nhà nước của mình, chịu sự chỉ đạo toàn diện và trực tiếp của Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan. Thanh tra tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương; Thanh tra quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách pháp luật về tất cả các lĩnh vực trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước của Uỷ ban nhân dân cùng cấp và chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân. - Thanh tra nhà nước (Thanh tra Chính phủ) là cơ quan Thanh tra của Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trên phạm vi toàn quốc. Thanh tra nhà nước chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, thực hiện các nhiệm vụ thanh tra do Thủ tướng Chính phủ giao. Những nhiệm vụ trên nhằm bảo đảm cho Thanh tra nhà nước thực hiện được chức năng của mình là kiểm tra việc thực hiện và tham mưu cho lãnh đạo cho lãnh đạo quản lý, giúp Thủ tướng Chính phủ nắm được tình hình thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, các nhiệm vụ quản lý nhà nước của 11
các cơ quan quản lý nhà nước, kịp thời xử lý vi phạm và ban hành các quyết định quản lý, tổng điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước. Thanh tra nhà nước không chỉ gồm Tổng Thanh tra, cac Phó Tổng Thanh tra và các Thanh tra viên, mà cần phải có các tổ chức Thanh tra chuyên ngành thực hiện thanh tra thường xuyên, liên tục đối với những khâu then chốt của hoạt động quản lý nhà nước. Theo ý tưởng này, Thanh ta nhà nước bao gồm: - Tổng Thanh tra nhà nước - Tổng Thanh tra tài chính -Tổng Thanh tra Công nghiệp. - Tổng Thanh tra Nông nghiệp và phát triển nông thôn. - Tổng Thanh tra Văn hoá, Giáo dục, Khoa học và Công nghệ. - Tổng Thanh tra Y tế và Môi trường. - Tổng Thanh tra AN ninh, Quốc phòng, Nội vụ. - Tổng Thanh tra Đầu tư và xây dựng cơ bản. Sơ đồ tổ chức Thanh tra nhà nước (Thanh tra Chính phủ) TỔNG THANH TRA NHÀ NƯỚC (Thanh tra Chính phủ) (MỘT PHÓ TỔNG THANH TRA GIÚP VIỆC VÀ THAY THẾ TỔNG THANH TRA NHÀ NƯỚC KHI CẦN) Luận chứng sơ đồ tổ chức trên: - Tổ chức Thanh tra nhà nước như trên tránh được tình trạng tiến hành thanh tra chắp vá, thụ động bảo đảm thanh tra được tiến hành liên tục và trên các lĩnh vực, các khâu then chốt của quản lý nhà nước, đồng thời Thanh tra nhà nước thực hiện được chức năng tổng điều tra, phân tích tham mưu cho lãnh đạo, quản lý chứ không phải là chạy theo các vụ việc vi phạm; xây dựng được chương trình, kế hoạch, chuyên đề thanh tra một cách chủ động hơn. 12
- Trong sơ đồ trên có Tổng thanh tra tài chính, công nghiệp, nông nghiệp, văn hoá, giáo giục… liệu có trùng với thanh tra cấp bộ không? Theo tôi là không, vì nhiệm vụ chính của Thanh tra bộ là tự kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ và các quyết định của Bộ trưởng; mặt khác, vi phạm kiểm tra, giám sát của các Tổng thanh tra chuyên ngành và Thanh tra của bộ khác nhau. Vấn đề này sẽ được phân định trong quá trình phân cấp thanh tra. Hơn nữa, tài chính là lĩnh vực đụng chạm đến hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước cần phải có Thanh tra chuyên ngành tài chính. - Tổ chức Thanh tra nhà nước (Thanh tra Chính phủ) như trên bảo đảm kết hợp giữa thanh tra nội bộ, tự kiểm tra (của Thanh tra bộ) và thanh tra từ bên ngoài (từ trên xuống) và ở tầm nhìn toàn diện hơn, khách quan hơn. c) Các nguyên tắc phân cấp thanh tra - Thanh tra của các cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận tổ chức của các cơ quan đó tự kiểm tra công việc của mình và kiểm tra việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của mình. - Thanh tra nhà nước (Thanh tra Chính phủ) là cơ quan của Chính phủ, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng, có chức năng kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước thuộc chức năng, nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ; tự kiểm tra việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước. - Hoạt động thanh tra phải được tiến hành chủ động, toàn diện và trong suốt quá trình hoạt động quản lý nhà nước (quá trình thực hiện). - Tuỳ vào lĩnh vực, phạm vi, tính chất, quy mô công việc cần thanh tra mà phân cấp về chức, nhiệm vụ thanh tra cho từng cấp thanh tra. d) Các mối quan hệ bên trong, bên ngoài của hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước - Quan hệ bên trong: + Quan hệ với thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp: là quan hệ chỉ đạo trực tiếp vì thủ trưởng là người chịu trách nhiệm về quản lý nhà nước và tình hình thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trong phạm vi quản lý của mình. Thanh tra là công cụ của thủ trưởng, thủ trưởng sử dụng thanh tra như thế nào sẽ giúp cho chính thủ trưởng trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, trách nhịêm quản lý nhà nước của mình như thế ấy (đương nhiên thủ trưởng chỉ tích cực sử dụng thanh tra như công cụ của mình khi chế độ trách nhiệm cá nhân được thực hiện nghiêm minh và triệt để). Ví dụ: Để nhà sập, xây dựng các công trình kém chất lượng rất có thể dẫn đến việc Bộ trưởng Bộ xây dựng bị cách chức, thì đương nhiên Bộ trưởng không được lơ là, phải đốc thúc thanh tra nghiêm ngặt, ráo riết, không thể thởntcs kiến nghị của thanh tra. + Quan hệ với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên: là quan hệ chỉ đạo gián tiếp qua thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước của cơ quan Thanh tra, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chỉ xem xét trách nhiệm của thủ trưởng 13
cơ quan cấp dưới, kể cả công tác thanh tra, còn việc thanh tra như thế nào là do thủ trưởng trực tiếp chỉ đạo, tổ chức cơ quan Thanh tra của mình. + Quan hệ với cơ quan Thanh tra cấp trên: là quan hệ chỉ đạo về tổ chức, nghiệp vụ thanh tra; quan hệ phối hợp trong hoạt động thanh tra (qua báo cáo, qua hoạt động thanh tra chuyên đề). Mối quan hệ này là mối quan hệ giữa thanh tra từ bên ngoài và thanh tra nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước. + Về tính độc lập tương đối của các cơ quan Thanh tra: thể hiện trên những thiết chế sau (và chỉ nên ở mức này): . Mặc dù là thanh tra nội bộ, tự kiểm tra, là công cụ của thủ trưởng nhưng thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và báo cáo cơ quan Thanh tra cấp trên trong trường hợp thủ trưởng không nhất trí với kết luận, kiến nghị của mình. .Chịu sự chỉ đạo về tổ chức, nghiệp vụ của Thanh tra cấp trên. .Chịu sự thanh tra lại của Thanh tra cấp trên và của Tổng Thanh tra nhà nước. Nếu tăng thêm tính độc lập của Thanh tra nhà nước bằng cách tổ chức nó thành một hệ thống độc lập ngành dọc và tăng quyền kiến nghị cũng như hiệu lực các kiến nghị của nó thì vô hình chung biến Thanh tra nhà nước thành “Viện kiểm sát” trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước. - Quan hệ bên ngoài: + Quan hệ với cơ quan bảo vệ pháp luật là quan hệ phối hợp đấu tranh phòng chống tội phạm và vi phạm pháp luật, góp phần hoàn thiện đường lối, chính sách, pháp luật. Thể hiện: . Chuyển hồ sơ sang cơ quan bảo vệ pháp luật đối với những vụ việc có dấu hiệu tội phạm. . Trong điều kiện có toà án hành chính với chức năng giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân, Thanh tra nhà nước giúp cơ quqna quản lý nhà nước cùng cấp giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Khi công dân còn tiếp tục kiện, đưa ra toà án hành chính có trách nhiệm phối hợp giải quyết. Với cơ chế giải quyết khiếu tố như vậy cần bỏ các điều 11, 12, 13, 14 của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991. + Quan hệ với Mặt trân T quốc, các đoàn thể: là quan hệ cộng tác, phối hợp trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật cũng như kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, các quyết định quản lý, thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lýnhà nước được giao, thể hiện: . Thanh tra phải dựa vào Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, lắng nghe ý kiến phản ánh, phát hiện sai phạm của họ, những nhận xét về đường lối, chính sách pháp luật, các quyết định quản lý trong quá trình thực hiện chúng. Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể và các thành viên là “tai”, “mắt” của Thanh tra, là lực lượng điều tra tại chỗ của Thanh tra, Thanh tra phải tổ chức, lôi cuốn và biết dựa vào họ. . Mặt trận Tổ Quốc, các đoàn thể quần chúng cũng phải nêu cao trách nhiệm, tính tích cực chính trị của mình, sử dụng đúng quyền khởi kiện vì lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các thành viên trong tổ chức, đoàn thể của mình. 14
. Tích cực, chủ động phối hợp với chính quyền giải quyết yêu cầu, kiến nghị, khiếu kiện của dân có lý, có tình, khi cần thiết phải thẳng thắn đấu tranh với Thanh tra hoặc cùng với Thanh tra đấu tranh bảo vệ chân lý, lẽ phải. Tóm lại, tư tưởng cơ bản để đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước là: Thanh tra là cơ quan, là một bộ phận của cơ quan hành chính nhà nước tự kiểm tra công việc của mình và kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách pháp luật, phát hiện và xử lý các vi phạm, phát huy nhân tố tích cực, góp phần hoàn thiện đường lối, chính sách, pháp luật, thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ quản lý được giao và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Trong điều kiện cải cách hành chính, tăng cường chế độ trách nhiệm cá nhân của những người có trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước thì thủ các cơ quan này trực tiếp tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, sử dụng thanh tra như một công cụ sắc bén bảo đảm cho mình hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao. Bản thân cơ quan Thanh tra nhà nước phải được sắp xếp lại về tổ chức, tăng cường cán bộ được đào tạo tốt, có bản lĩnh và phẩm chất, tích cực chủ động trong công tác thanh tra và không chỉ là phát hiện sai phạm, kết luận đúng sai mà điều quan trọng hơn, chính yếu hơn là tham mưu cho lãnh đạo, quản lý kịp thời sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện đường lối, chính sách pháp luật, các quyết định quản lý. YÊU CẦU CẤP BÁCH CỦA VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA THEO HƯỚNG CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC PTS. LÊ BÌNH VỌNG Vụ trưởng Vụ Tổng hợp pháp chế Thanh tra Nhà nước. Kể từ ngày cách mạng Tháng Tám thành công, Nhà nước dân chủ nhân dân được thành lập ở nước ta đã tròn nửa thế kỷ. Trải qua quá trình cách mạng, nhà 15
nước đã góp vai trò hết sức quan trọng trong toàn bộ hệ thống chính trị, là một trong những điều kiện cơ bản đưa cuộc cách mạng dân tộc dân chủ và chủ nghĩa xã hội phát triển không ngừng. Nhưng qua quá trình phát triển, bộ máy nhà nước ta cũng đã bộc lộ những mặt yếu kém, bất cập. Nghị quyết hội nghị lần thứ 8 BCH Trưng ương Đảng khoá VII đã khẳng định “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính nhà nước”. Để xây dựng Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải thực hiện một bước công cuộc cải cách bộ máy Nhà nước. Trên cơ sở giải quyết hàng loạt các vấn đề về lý luận và thực tiễn, tiếp tục lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, cải cách mạnh mẽ nền hành chính Nhà nước, trước mắt là cải cách các thủ tục hành chính bảo đảm thực hiện các quyền tự do dân chủ của công dân tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển kinh tế xã hội, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, chống những hiện tượng tiêu cực trong bộ máy nhà nước. Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành trung ương lần thứ 8 (khoá VII) cũng nhấn mạnh: “phải xây dựng, kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh,có hiệu lực và hiệu quả, bài trừ quan liêu, tham nhũng, luôn luôn giữ vững và phát huy bản chất cách mạng cảu một nàh nước của dân, do dân và vì dân”. Để đạt được mục tiêu nói trên, trong những năm trước mắt, một trong những vấn đề quan trọng là cần phải chấn chỉnh tổ chức, bộ máy và quy chế hoạt động của bộ máy hành chính theo phương hướng và nguyên tắc: Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp cần được sắp xếp gọn nhẹ, tập trugn làm tốt công tác quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, chăm lo giải quyết các vấn đề văn hoá xã hội, không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh…Nhà nước quản lý mọi mặt của hoạt động của xã hội bằng một hệ thống luật pháp ngày càng hoàn chỉnh phù hợp với tình hình mới; có cơ cấu tổ chức hợp lý, bộ máy tinh gọn chức năng nhiệm vụ của mỗi cơ quan phải được quy định và phân định một cách rõ ràng, có sự chỉ đạo thống nhất thông suốt từ trung ương xuống cơ sở… Là một chức năng thiết yếu của lãnh đạo và quản lý, trong bối cảnh của quá trình đổi mới, hệ thống tổ chức và hoạt động thanh tra cần phải được cải cách mạnh mẽ về mọi mặt, đáp ứng được yêu cầu và nhiệm vụ mới, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra phù hợp với quá trình cải cách nền hành chính nhà nước và góp phần giải quyết các vấn đề đang đặt ra trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần hoạt động theo cơ chế thì trường. Thông báo của Hội nghị Ban Chấp Hành Trung ương lần thứ 8 (khoá VII) chỉ rõ “tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra để mọi thành phần kinh tế kinh doanh đúng pháp luật”. Điều đó nói lên tầm quan trọng và nhiệm vụ nặng nề đặt ra cho các tổ chức Thanh tra trong gia đoạn cách mạng mới. Mấy năm qua, theo tinh thần của Pháp lệnh Thanh tra, các tổ chức Thanh tra đã được tổ chức đều khắp ở các ngành, các cấp, từ Trung ương đến địa phương. Đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra được tăng cường một bước. Hoạt động thanh tra đã góp phần đắc lực cho các cấp lãnh đạo trong công tác 16
quản lý, thực hiện nhiệm vụ chính trị của mình. Trogn lĩnh vực Thanh tra kinh tế - xã hội đã chú ý bám sát các nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ, các ngành, địa phương, tổ chức nhiều cuộc thanh tra trong mọi lĩnh vực, phát hiện nhiều sai phạm nhất là trong lĩnh vực kinh tế tài chính, chống thất thoát tài sản nhà nước, góp phần quan trọng vào cuộc đấu tranh chống tệ tham nhũng, buôn lậu. Qua thanh tra đã có nhiều kiến nghị với các cấp có thẩm quyền sửa đổi bổ xung những thiếu sót, sơ hở trong cơ chế chính sách, pháp luật góp phần vào việc chấn chỉnh công tác quản lý ở các ngành, nhà nước. Tronh lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, đã tăng cường công tác kiểm tra trách nhiệm giait quyết khiếu tố của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, góp phần thúc đẩy giải quyết các vụ việc, khôi phục và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảngvà Nhà nước và những thắng lợi của sự nghiệp đổi mới. Tuy nhiên,qua thực tiễn công tác thanh tra, cũng phải thừa nhận thấy rằng chúng ta còn quá chậm đổi mới cả về tổ chức và phương thức hoạt động, đội ngũ thanh tra viên tuy nhiều, nhưng kiến thức và trình độ nghiệp vụ còn hạn chế, chưa bắt kịp với yêu cầu phát triển của tình hình. Về mặt tổ chức: Theo quy định của Pháp lệnh Thanh tra hiện nay, toàn bộ các hệ thống các tổ chức Thanh tra nhà nước hệ thống hành pháp và hình thành theo hai tuyến: Thanh tra cấp gồm Thanh tra Nhà nước, Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện. Thanh tra Nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ, Thanh tra tỉnh và Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân tỉnh và huyện. Tuyến thứ hai là thanh tra ngành bao gồm: Thanh tra bộ và Thanh tra sở. Cả hai tuyến trên của hệ thống Thanh tra nhà nước đều chịu sự lãnh đạo song trùng: chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo về công tác, tổ chức, nghiệp vụ của tổ chức Thanh tra nhà nước cấp trên. Bản chất của hoạt động thanh tra là xuất phát từ yêu cầu của công tác quản lý và lãnh đạo, nên trên thực tế, các tổ chức Thanh tra nhà nước vẫn chủ yếu phụ thuộc vào chủ trưởng cùng cấp, còn sự chỉ đạo của Thanh tra nhà nước cấp trên thực tế rất lỏng lẻo. Điều đó gây ra sự chồng chéo, trùng lặp trong việc tổ chức các cơ quan Thanh tra là làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động của nó. Đó là chưa kể sự chồng chéo và trùng lặp của hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung) của các cơ quan Kiểm sát, hoạt động điều tra của các cơ quan Công an kinh tế với hoạt động thanh tra. Ngay bản thân tuyến Thanh tra bộ, ngành cũng có điểm vướng mắc rất lớn chưa được giải quyết ở Pháp lệnh thanh tra. Pháp lệnh quy định một bộ chỉ có một tổ chức Thanh tra, nhưng trên thực tế từ nhiều năm nay, do nhu cầu của công tác quản lý và căn cứ vào các văn bản pháp luật khác, nhiều bộ, ngành có xu hướng tổ chức hoạt động thanh tra theo hai loại: thanh tra nội bộ, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cùng cấp (chủ yếu là để giải quyết khiếu nại, tố cáo), loại thứ hai là Thanh tra chuyên ngành có quýen thanh tra mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp 17
luật liên quan đến chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành. Điển hình là các ngành Giáo dục, Y tế, Lao động – Thương binh – Xã hội, Giao thong – Vận tải… Chính vì vậy mà có sự lôn xộn và thiếu thống nhất trong hệ thống các cơ quan Thanh tra nhà nước. Đây là một vấn đề lớn cần tập trung nghiên cứu. Về chức năng, nhiệm vụ: Theo quy định tại Pháp lệnh thanh tra, các tổ chức Thanh tra nhà nước có hai nhiệm vụ chủ yếu: - Thanh tra việc thực hiện các chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm. - Giải quyết hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có thể nói rằng, nhiệm vụ thứ nhất (thường được gọi là thanh tra kinh tế - xã hội) chủ yếu nhằm vào các vấn đề kinh tế - tài chính, việc sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan nhà nước và thực hiện kế hoạch của các đơn vị sản xuất quốc doanh. Hiện nay, chúng ta đang phát triển nền kinh tế nhiều thành phần hoạt động theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, các thành phần kinh tế đều bình đẳng, tính chất của nền kinh tế chỉ huy, mệnh lệnh không còn nữa, chế độ chủ quản đối với các doanh nghiệp nhà nước cũng dần dần được xóa bỏ. Chính vì vậy, đối tượng của hoạt động thanh tra cũng có sự thay đổi. Hoạt động thanh tra phải chủ yếu hướng vào việc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm quản lý của thủ trưởng các cơ quan hành chính, chống tệ tham nhũng, quan lieu, cửa quyền, lãng phí trong bộ máy nhà nước. Đối với các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, phải tiến hành thanh tra, kiểm tra bảo đảm cho các đơn vị sản xuất, kinh doanh thực hiện đúng chế độ kế toán – thống kê của nhà nước, bảo đảm thực hiện thu nộp thuế và các nghĩa vụ khác đối với Nhà nước… Về nhiệm vụ xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân: hiên nay chúng ta đang khẩn trương chuẩn bị cho việc thiết lập Tòa án hành chính của công dân. Theo kế hoạch tại ký họp cuối năm nay, Quốc hội sẽ thong qua Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (về Tòa án hành chính). Như vậy, chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức Thanh tra nà nước sẽ thay đổi căn bản. Với sự hiện hữu của các Tòa án hành chính, Thanh tra chỉ còn nhiệm vụ giúp thủ trưởng cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại ở giai đoạn tiền tố tụng hành chính trước khi công dân kiện đến Tòa án hành chính. Tình hình đó đòi hỏi phải đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra. Để phù hợp với cải cách hành chính nhà nước nói chung, việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra không tách rời với quá trình cải cách và cần có bước đi thích hợp căn cứ vào hoàn cảnh thực tiễn của nước ta, đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm các nước về công tác thanh tra, kiểm tra. Đổi mới tổ chức và họat động thanh tra phải nhằm đạt được một số mục tiêu cơ bản sau đây: Một là, tổ chức Thanh tra nhà nước phải gọn nhẹ, quyền lực tập trung thống nhất. 18
Hai là, bảo đảm mọi lĩnh vực hoạt động, kể cả các hoạt động tư pháp và lập pháp đều có sự kiểm tra, thanh tra. Ba là, chức năng, nhiệm vụ phải được xác định rõ rang, có sự phân định vơi kiểm sát chung, kiểm tra đảng, sự giám sát của các cơ quan quyền lực và của nhân dân. Đặc biệt, cần làm rõ sự khác nhau giữa thanh tra nhà nước và hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý, giữa hoạt động thanh tra và kiểm toán, thanh tra và hoạt động xét xử của Tòa án hành chính. Bốn là, tổ chức Thanh tra và Thanh tra viên phải có thực quyền và đủ trình độ, năng lực có thể họat động độc lập chỉ tuân theo pháp luật, không bị rang buộc bởi các mối quan hệ quản lý. Năm là, hoạt động thanh tra phải góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật, thiết thực góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Trên cơ sở các mục tiêu nói trên mà nghiên cứu tổ chức các loại hình thanh tra thích hợp. Trước mắt, cần xây dựng đề án tổng thể đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra trên cơ sở đánh giá thực trạng họat động thanh tra hiện nay, tổng kết kinh nghiệm công tac thanh tra 50 năm qua và phương hướng cải cách hành chính nhà nước nói chung. Từ đó, bắt tay vào việc nghiên cứu xây dựng Luật thanh tra thay thế cho Pháp lệnh thanh tra trong đó cần đặc biệy lưu ý đến các quy định của Hiến pháp và các đạo luật hiện hành để có các bước đi thích hợp và hiệu quả. Để đạt được những mục tiêu nói trên, xin nêu ra một vài kiến nghị bước đầu: Về tổ chức: Nên xây dựng hệ thống Thanh tra nhà nước một cấp (cấp Nhà nước) từ Trung ương xuống huyện, xuyên suốt và thống nhất theo hệ thống dọc, không phụ thuộc vào các bộ và Ủy ban nhân dân các cấp. Trái lại, cac bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan, tổ chức và cá nhân đều có thể là đối tượng bị thanh tra. Theo cách tổ chức này, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện không phải là cơ quan chuyên môn của tỉnh hay của huyện mà là các đơn vị của Thanh tra nhà nước đóng tại địa phương. Trong hoạt động của mình, Thanh tra viên độc lập và chỉ tuân theo pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động của mình. Tổng Thanh tra nhà nước do Thủ tướng Chính phủ giới thiệu, Quốc hội bầu trong số các Thanh tra viên Quốc hội (Quốc hội phê chuẩn danh sách của Thanh tra viên Quốc hội theo đề nghị của Tổng Thanh tra nhà nước). Các bộ, ngành nói chung tổ chức chế độ kiểm tra theo quy định của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ của bộ, ngành đó. Một số bộ, ngành lớn, theo đề nghị của Tổng Thanh tra nhà nước và Bộ trưởng, có thể có tổ chức Thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định. Chánh Thanh tra chuyên ngành do Tổng Thanh tra nhà nước bổ nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng. Thống nhất Thanh tra nhân dân ở các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị sản xuất, kinh doanh và ở xã, phường, thị trấn cùng với hoà giải tư pháp, kiểm tra của 19
Công đoàn và Mặt trận Tổ quốc thành mộ lực lượng gọi là kiểm tra, giám sát của công dân được điều chỉnh bằng một pháp lệnh chung. - Về thẩm quyền: Mặc dù Pháp lệnh thanh tra ngày 1/4/1990 có quy định 9 quyền cho các tổ chức Thanh tra, song trên thực tế, các tổ chức Thanh tra mới chỉ là cơ quan tham mưu, giúp việc; qua thanh tra mới chỉ kết luận và kiến nghị, chưa có quyền quyết định và xử lý. Mặt khác, những sai phạm trong hoạt động thanh tra cũng chưa có chế định pháp lý bắt buộc Thanh tra viên phải chịu trách nhiệm cụ thể. Vì thế, hiệu lực và hiệu quả thanh tra còn rất hạn chế. Để khắc phục tình trạng này và giải toả những vướng mắc như đã nêu trên cần quy định cho Thanh tra nhà nước có những thẩm quyền sau đây: - Tham gia tố tụng, bao gồm cả tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính… - Qua thanh tra, khi thấy cần thiết và khi có đủ dấu hiệu tội phạm, có quyền khởi tố vụ án hành chính hoặc vụ án hình sự. - Trong và sau quá trình thanh tra có quyền quyết định xử lý hành chính (cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc…), áp dụng các biện pháp đặc biệt: tạm giam, tạm giữ, kê biên, niêm phong tang vật, phạt hành chính… Thậm chí, trong trường hợp cần thiết, cho phép Thanh tra viên có quyền áp dụng các biện pháp nói trên rồi mới báo cáo lên cấp trên của mình (theo kiểu tiền trảm hậu tấu) và quy định Thanh tra viên phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Tóm lại, 50 năm qua cùng với những thắng lợi của sự nghiệp cách mạng, ngành Thanh tra đã không ngừng phát triển và lớn mạnh, xứng đáng là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Trước yêu cầu của nhiệm vụ mới, việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra đang được đặt ra một cách hết sức cấp thiết, nhằm tăng cường hơn nữa hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, góp phần tích cực vào sự nghiệp đổi mới đang diễn ra mạng mẽ hàng ngày, hàng giờ trên đất nước ta. QUAN ĐIỂM ĐỔI MỚI CÔNG TÁC THANH TRA PTS. LÊ MẠNH LUÂN Ban Nội chính Trung ương Dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước thay mặt nhân dân quản lý đất nước. Quản lý nhà nước gồm các nội dung : - Ban hành các quyết định quản lý (thể hiện dưới hình thức các văn bản pháp luật). - Tổ chức thực hiện các quýêt định quản lý. 20