Nghiên cứu phương pháp đánh giá hiệu quả kinh tế của các công trình phòng chống, giảm nhẹ thiên tai - PGS.TS. Nguyễn Bá Uân

NGHIÊN CỨU PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ KINH TẾ CỦA<br /> CÁC CÔNG TRÌNH PHÒNG CHỐNG, GIẢM NHẸ THIÊN TAI<br /> PGS.TS. Nguyễn Bá Uân<br /> Khoa Kinh tế và Quản lý - ĐHTL<br /> Tóm tắt<br /> Việc xây dựng các công trình phòng chống lũ lụt và giảm nhẹ thiên tai có một ý<br /> nghĩa kinh tế, xã hội và nhân đạo vô cùng to lớn. Việt Nam là một quốc gia thường<br /> xuyên chịu nhiều thiên tai lũ lụt. Dù rằng chúng ta đã đầu tư nhiều tiền của và công<br /> sức cho công cuộc trị thuỷ, nhưng những thiệt hại do bão lụt hàng năm vẫn còn rất<br /> nặng nề. Hiện nay, chúng ta đang triển khai nghiên cứu nhiều dự án lớn nhằm xây<br /> dựng các hệ thống đê điều, hồ chứa lớn và các công trình phòng chống ngập lụt,<br /> giảm nhẹ thiên tai. Tuy nhiên, về mặt nguyên lý một dự án phòng lũ, giảm nhẹ thiên<br /> tai được lựa chọn và quyết định đầu tư chỉ khi nó mang lại hiệu quả về mặt kinh tế.<br /> Do đặc điểm các công trình loại này là công trình công ích và không sản xuất ra của<br /> cải vật chất, vì vậy cần thiết phải có cách tiếp cận riêng biệt.<br /> <br /> 1. Đặt vấn đề<br /> Thiên tai là một hiện tượng tự nhiên luôn song hành với sự tồn tại và phát triển<br /> của con người. Thiên tai vừa có nguồn gốc tự nhiên, vừa do chính con người tác<br /> động vào tự nhiên mà gây ra. Con người không thể chống lại được thiên tai, song có<br /> khả năng phòng ngừa, điều chỉnh các hành vi và ứng phó để giảm thiểu thiệt hại do<br /> thiên tai mang đến. Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, các hoạt động của con<br /> người như phát triển công nghệ, đô thị hoá, bùng nổ dân số, suy thoái tài nguyên môi<br /> trường đã làm gia tăng mức độ, hậu quả do thiên tai gây ra. Trong hai thập kỷ qua,<br /> trên thế giới trung bình mỗi năm có hơn 200 triệu người chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi<br /> những thảm hoạ do thiên tai gây ra. Trong vài thập kỷ gần đây, trên phạm vi toàn<br /> cầu thiên tai xảy ra với mức độ ngày càng trầm trọng, gây nhiều hậu quả nặng nề đối<br /> với cuộc sống của loài người, đặc biệt là những người nghèo.<br /> Việt Nam là một quốc gia thường xuyên phải đối mặt với các loại hình thiên tai.<br /> thiên tai ở nước ta xảy ra ở khắp các khu vực trên cả nước, gây ra nhiều tổn thất to<br /> lớn về người, tài sản, các cơ sở hạ tầng về kinh tế, văn hoá, xã hội, tác động xấu đến<br /> môi trường, đời sống và sản xuất của nhân dân. Trong 10 năm gần đây (1997-2006),<br /> các loại thiên tai như bão, lũ, hạn hán và các thiên tai khác đã làm thiệt hại đã làm<br /> chết và mất tích gần 7.500 người, giá trị thiệt hại về tài sản ước tính chiếm khoảng<br /> 1,5% GDP (Theo Cục Đê điều và Phòng chống lụt bão). Mức độ thiên tai ở nước ta<br /> ngày càng gia tăng cả về quy mô cũng như chu kỳ lặp lại kèm theo những đột biến<br /> phức tạp khó lường.<br /> Việt Nam là một trong những quốc gia chịu nhiều ảnh hưởng của thiên tai.<br /> Bảng 1.1 nêu tên các loại thiên tai và tần xuất xuất hiện của chúng ở Việt Nam.<br /> Bảng 1.1 Mối quan hệ giữa tần suất xuấn hiện và các loại thiên tai ở VN<br /> Tần suất xuất hiện<br /> Cao Trung bình Thấp<br /> Lũ lụt Mưa đá & Mưa Động đất<br /> Bão Hạn hán Thảm họa công nghệ<br /> Ngập lụt Sạt lở đất Sương mù, sương muối<br /> Xói mòn/bồi lắng Cháy<br /> Sự xâm nhập của nước biển Phá rừng<br /> Nguồn: UNDP<br /> <br /> Bảng 1.1 cho thấy, ở nước ta phần lớn các loại thiên tai đều có liên quan trực<br /> tiếp hoặc gián tiếp tới nước (hoặc là do nguyên nhân thừa quá mức hoặc do thiếu hụt<br /> nguồn tài nguyên này). Trong đó thuỷ tai là vấn đề nghiêm trọng nhất, gây ra những<br /> thiệt hại thường xuyên và nghiêm trọng về người và kinh tế.<br /> Lũ lụt là thiên tai lớn nhất đe dọa thường xuyên, và gây hậu quả trầm trọng<br /> nhất ở Việt Nam hàng năm (Theo VNBAOLUT.Com). Từ xa xưa, ông cha ta đã xác<br /> định thiên tai lũ lụt là một trong 4 hiểm hoạ lớn nhất đối với con người “thuỷ, hoả,<br /> đạo, tặc”. Trận lũ vào tháng 8 năm 1971 đã làm vỡ đê Sông Hồng và 100,000 người<br /> đã bị thiệt mạng. Trận lũ năm 1971 được liệt kê trong danh sách các trận lụt lớn nhất<br /> thế kỷ 20 của Cơ Quan Quản trị hải dương và Khí tượng Hoa Kỳ (“Top Global<br /> Weather, Water and Climate Events of the 20th Century”, U.S.National Oceanic &<br /> Atmospheric Administration). Hàng năm, từ các nhà lãnh đạo cao cấp của Đảng và<br /> Nhà nước đến người dân, luôn phải gồng mình gánh chịu và khắc phục hậu quả do<br /> bão, lũ gây ra.<br /> Đảng và nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến vấn đề phòng tránh lũ lụt và giảm<br /> nhẹ thiên tai. Ngoài những cơ quan chuyên trách, chúng ta đã thành lập những tổ<br /> chức đặc biệt như Uỷ ban phòng chống lụt bão Trung ương, Uỷ Ban Quốc gia tìm<br /> kiếm và cứu nạn,... chúng ta thường xuyên phải chi một khoản ngân sách dự trữ rất<br /> lớn cho việc khắc phục hậu quả thiên tai.<br /> Nhằm chủ động hơn trong công tác phòng chống và giảm nhẹ thiên tai, chúng<br /> ta còn đầu tư cho việc nghiên cứu, tìm các giải pháp khoa học, công nghệ và công<br /> trình để khắc phục và giảm nhẹ hậu quả do lũ lụt và thiên tai gây ra.<br /> 2. Cơ sở của việc phân tích hiệu quả công trình phòng chống thiên tai<br /> Quá trình triển khai thực hiện một dự án phòng chống thiên tai nói chung,<br /> công trình phòng chống lũ nói riêng (Các công trình phục vụ lợi ích công cộng),<br /> cũng như bất kỳ dự án đầu tư nào khác, đòi hỏi các tài nguyên dùng cho mục đích<br /> đó. Về mặt lý luận, khi có sự hiện diện của lợi ích công cộng, thì tài nguyên sẽ<br /> không được phân định theo một kiểu kinh tế tối ưu. Các lợi ích công cộng được đặc<br /> trưng bởi tính chất không thể loại trừ và tính không thể thiếu. Tính không thể thiếu<br /> là tính chất mà một khi lợi ích được cung cấp từ ban đầu thì khó có thể loại trừ<br /> những người không phải trả tiền ra khỏi quá trình hưởng lợi ích đó. Tính không thể<br /> loại trừ là tính chất mà sự hưởng thụ lợi ích của một người nào đó sẽ không loại trừ<br /> sự tiêu dùng của người khác. Một khi nguồn lợi được cung cấp, tất cả mọi người<br /> trong khu vực được bảo vệ sẽ hưởng thụ lợi ích đó; và việc có thêm nhiều người<br /> chuyển đến khu vực được bảo vệ sẽ không làm giảm đi sự hưởng thụ lợi ích của bất<br /> kỳ ai từ quá trình kiểm soát thiên tai, lũ lụt.<br /> Các biện pháp phòng chống thiên tai, phòng chống lũ được mô tả có các đặc<br /> tính không thể thiếu và không thể loại trừ của lợi ích công cộng. Những can thiệp<br /> đúng đắn cần thiết phải đảm bảo sự phân định tài nguyên phù hợp với các mục tiêu<br /> của xã hội. Các lợi ích công cộng thường được trông đợi cung cấp bởi chính phủ<br /> (theo Pearce, 1994). Các cơ quan nhà nước sẽ đầu tư với những mục tiêu khác nhau<br /> hơn là mục tiêu thu lợi tối đa như lệ thường. Cuối cùng, vấn đề là làm thế nào tối ưu<br /> hóa việc cung cấp một loại lợi ích công cộng nhất định và với chi phí nào.<br /> Bằng cách tiến hành phép phân tích các lợi ích và chi phí kinh tế của các dự<br /> án, các tài nguyên hiếm có thể được phân định theo một cách làm cho những lợi<br /> nhuận xã hội ròng là tối đa. Hiện nay, những lợi ích của việc phòng chống lũ, phòng<br /> chống thiên tai chủ yếu được đánh giá theo phương pháp thiệt hại tài sản tránh<br /> được (Young, 1996). Những lợi ích từ thiệt hại tài sản tránh được được đánh giá<br /> bằng sự chênh lệch giữa những mất mát xảy ra khi có và không có các biện<br /> pháp bảo vệ. Phương pháp này tập trung chủ yếu vào giá trị giảm đi của khoản thiệt<br /> hại thực tế có thể xảy ra khi có thiên tai, lũ lụt nếu một biện pháp bảo vệ được triển<br /> khai. Bằng cách này, phương pháp đánh giá lợi ích thiệt hại tài sản tránh được<br /> theo cách tiếp cận có-dự-án và không-có-dự-án để quản lý phân tích kinh tế các<br /> dự án phòng chống thiên tai.<br /> <br /> 3. Phương pháp phân tích hiệu quả kinh tế công trình phòng chống lũ lụt<br /> Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin trình bày phương pháp phân tích<br /> hiệu quả kinh tế của công trình phòng chống lũ để làm rõ quan điểm nghiên cứu.<br /> Có hai lý do chủ yếu để tiến hành một phép phân tích kinh tế cho một dự án<br /> phòng chống lũ, đó là:<br /> Lý do thứ nhất là nhằm đảm bảo cho các tài nguyên hiếm được sử dụng theo<br /> cách sẽ đáp ứng kinh tế nhất và hiệu quả nhất các mục tiêu phát triển tổng thể và của<br /> ngành. Một dự án phòng chống lũ là một dự án sản xuất gián tiếp, trong đó những<br /> yếu tố đầu ra không được đem buôn bán trên thị trường cạnh tranh (theo Ngân hàng<br /> Phát triển Châu Á, 1997). Trong trường hợp một dự án sản xuất gián tiếp, những sự<br /> lựa chọn được tiến hành giữa nhiều phương án mà cùng đem lại một mức độ đầu ra<br /> như nhau. Phép phân tích kinh tế sẽ được dùng để chọn lựa phương án sử dụng ít tài<br /> nguyên nhất;<br /> Lý do thứ hai để tiến hành những phân tích kinh tế là để kiểm tra tính vững<br /> vàng về kinh tế của dự án. Điều này liên quan tới sự bền vững của lợi nhuận ròng<br /> của dự án, có nghĩa là dự án đưa ra đầy đủ những lợi ích để khuyến khích sự tham<br /> gia của mọi người và cũng liên quan tới sự phân phối những lợi ích và chi phí của<br /> dự án.<br /> Kỹ thuật sử dụng trong phân tích hiệu quả kinh tế của một dự án phòng chống<br /> lũ là phép phân tích lợi ích, chi phí dựa trên tiếp cận có và không có dự án. Phân tích<br /> lợi ích - chi phí được định nghĩa là “một sự ước lượng và đánh giá lợi nhuận ròng<br /> tương ứng với những phương án khác nhau để đạt được những mục đích cộng đồng”<br /> (theo Sassone và Schaffer, 1978). Việc quyết định phương án tối ưu là đối tượng của<br /> nhiều tiêu chí đánh giá. Kỹ thuật hay dùng hiện nay là kỹ thuật Giá trị hiện tại ròng<br /> NPV, tỉ số thu nhập trên chi phí B/C và tỷ lệ nội hoàn EIRR (theo Ngân hàng Phát<br /> triển Châu Á, 1997). Phân tích lợi ích - chi phí các dự án phòng lũ là so sánh lựa<br /> chọn từ các phương án phòng lũ một phương án phòng lũ tối ưu - Mà ở đây chính là<br /> phương án tiêu dùng ít tài nguyên nhất trong số các phương án cùng có một mức<br /> phòng lũ như nhau. Đối với một dự án phòng chống lũ, chi phí và thu nhập của dự<br /> án được xác định như sau:<br /> a. Chi phí của dự án (C)<br /> Chi phí của dự án phòng lũ (C) bao gồm 2 thành phần chi phí chủ yếu là chi<br /> phí đầu tư xây dựng (Kb) và chi phí quản lý vận hành hệ thống hàng năm(CPL) .<br /> - Chi phí đầu tư xây dựng dự án (Kb) , theo quy định hiện hành, vốn đầu tư xây<br /> dựng dự án gồm 7 thành phần chi phí, đó là chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí<br /> bồi thường giải phóng mặt bằng, chi phí tư vấn, chi phí quản lý dự án, chi khác và<br /> chi phí dự phòng. Các thành phần chi phí này được lập và quản lý theo Thông tư<br /> 05/2007 của Bộ Xây dựng.<br /> - Chi phí vận hành khai thác hàng năm và sửa chữa (CPL) bao gồm một số loại<br /> như: Chi phí quản lý và điều hành bộ máy; Chi phí hoạt động cho hệ thống đo đạc<br /> cảnh báo lũ; Chi phí duy tu sửa chữa công trình và thiết bị đo đạc, cảnh báo; Chi phí<br /> khấu hao các công trình và thiết bị đo đạc và cảnh báo; Chi phí bảo hiểm các công<br /> trình và thiết bị đo đạc và cảnh báo; Đối với công trình phòng chống lũ là hồ chứa<br /> lợi dụng tổng hợp có kết hợp phát điện thì còn phải tính thêm chi phí bù phần điện<br /> năng tổn thất do bố trí dung tích phòng lũ của hồ.<br /> b. Thu nhập của dự án (B)<br /> Theo phương pháp của ADB, các bước tiến hành xác định hiệu ích (thu nhập)<br /> của dự án phòng lũ được tiến hành theo trình tự sau: (1) Xác định và mô tả khái quát<br /> về một số vấn đề của khu vực được bảo vệ như địa điểm dự án, dân số, các hoạt<br /> động kinh tế, những mối đe dọa lịch sử và hiện hữu; (2) Xây dựng hồ sơ kinh tế của<br /> khu vực được bảo vệ, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau như nhà đất, nông nghiệp,<br /> công nghiệp, giao thông, thương nghiệp,…đại diện được cho những tài sản trong<br /> khu vực được bảo vệ mà có thể bị đe dọa bởi lũ lụt. Mỗi lĩnh vực cần đưa ra được<br /> các số liệu đặc trưng, ví dụ số liệu về nhà đất cần xác định được số lượng nhà cửa<br /> trên một đơn vị diện tích khu vực nghiên cứu và giá trị tài sản bình quân của hộ gia<br /> đình; (3) Xác định tần suất lũ và xác suất hư hỏng của đê (Ứng với trường hợp khu<br /> vực dự án có tuyến đê bảo vệ). Xác định tần suất lũ và đặc trưng các trận lũ hạ du<br /> (Diện tích, chiều sâu, thời gian ngập, và tác động đến thiệt hại) cho cả trường hợp có<br /> và không có dự án (Trường hợp phòng lũ bằng công trình hồ chứa); (4) Tính toán<br /> mức thiệt hại lớn nhất do một trận lũ gây ra bj - Công thức (a);<br />  <br /> b j  HHA    (qs ps )  (q f p f )    ( LpL )  a(mg  d )  UT  k  z y (a)<br /> Trong đó: bj = thiệt hại lớn nhất dự kiến cho xã j<br /> j = xã j<br /> a = diện tích đất thành thị có người ở bị ngập lụt<br /> η = đất nông nghiệp trong vùng ngập lụt<br /> α = thiệt hại giả thiết về tài sản hộ gia đình<br /> HH = số hộ gia đình trong khu vực ngập lụt<br /> A = giá trị tài sản trung bình cho một hộ gia đình<br /> β = thiệt hại giả thiết về nông nghiệp<br /> s = sản lượng vụ đông xuân<br /> f = sản lượng vụ mùa lũ<br /> θ = sản lượng giả thiết trong kho của vụ đông xuân.<br /> q = sản lượng thu hoạch trên một hecta<br /> pL = giá một đơn vị sản phẩm gia súc<br /> χ = thiệt hại giả thiết về gia súc<br /> L = số đầu gia súc trên một hecta đất nông nghiệp<br /> m = số tháng sản xuất công nghiệp bị ảnh hưởng<br /> g = tổng sản phẩm công nghiệp hàng tháng trên một hecta<br /> γ = thiệt hại giả thiết về tài sản công nghiệp,<br /> d = giá trị tài sản công nghiệp<br /> δ = thiệt hại giả thiết về thương mại<br /> U = số lượng của hàng cửa hiệu trong khu vực ngập lụt<br /> T = giá trị tài sản bình quân cho một cửa hiệu<br /> k = tỷ lệ phần trăm đường sá hư hỏng giả thiết<br /> z = chiều dài mỗi loại đường trong khu vực ngập lụt<br /> y = Giá trị 1 km chiều dài mỗi loại đường trong khu vực ngập lụt<br /> <br /> (5) Hiệu ích của dự án phòng lũ (B) xác định bằng giảm thiểu thiệt hại của tất<br /> cả các xã (M) bị ngập nhờ việc triển khai một dự án phòng chống lũ so với trước khi<br /> có dự án này, được xác định theo công thức (b):<br /> M I<br /> <br /> B    iwo iwo (b j )   iw iw (b j )  (b)<br /> j i<br /> <br /> Trong đó: B = thiệt hại tài sản tránh được (Hiệu ích hàng năm của dự án)<br />  Wo, W = thông số không-có-dự-án và thông số có-dự-án<br /> λi = xác suất hư hỏng của đê; ρi= xác suất lũ<br /> i = mức lũ sông thứ i<br /> I = các trận lũ với các mức lũ sông gây thiệt hại<br /> M = số xã trong khu vực dự án<br /> <br /> c. Xác định các chỉ tiêu NPV, IRR, B/C<br /> Sau khi tính được B, C, với những chỉ tiêu về đời sống kinh tế dự án, lãi suất<br /> chiết khấu của các dòng tiền vay và thu nhập, tiến hành tính toán được các chỉ tiêu<br /> NPV, B/C và IRR, từ đó rút ra được các quyết định lựa chọn phương án và quyết<br /> định đầu tư giống như một dự án đầu tư xây dựng công trình sản xuất vật chất.<br /> <br /> 4. Kết luận<br /> Dự án xây dựng công trình phòng chống lũ, cũng như một dự án đầu tư xây<br /> dựng công trình khác ở chỗ có sự tiêu dùng tài nguyên quốc gia, vì vậy khi xem xét<br /> đầu tư cần phải cân nhắc và thẩm định tính hiệu quả kinh tế của nó. Trong khi phân<br /> tích kinh tế, cần dựa trên cách tiếp cận xem xét xét hiệu ích công trình đem lại chính<br /> là thiệt hại mà nó phòng tránh được bình quân trong vòng đời của dự án./.<br /> <br /> <br /> Tài liệu tham khảo:<br /> 1. Báo cáo của UNDPtại Việt Nam, 1997.<br /> 2. Báo cáo Dự án VIE 3892, Dự án Thuỷ lợi sông Hồng giai đoạn II - Phần A:<br /> Quản lý tài nguyên nước - Hợp phần 2: Quản lý lũ C.Lược<br /> 3. Chiến lược Quốc gia về phòng chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 -<br /> Cục Quản lý ĐĐ & PCLB, 2005<br /> 4. Eric F.Biltonen.Economic Analysis of Flood Project Protection Projects (Asian<br /> Development Bank, 1997)<br /> 5. J. van Duivendijk (Oct 99): Assessment of flood control and management<br /> options. WCD Working Paper OPT-173.<br />  STUDY THE ASSESSING METHOD FOR ECONOMIC EFFICIENCY OF<br /> NATURAL-DISASTER PREVENTION AND ALLEVIATION STRUCTURES<br /> Assoc. Prof. Nguyen Ba Uan<br /> Faculty of Economic & Management, WRU<br /> Abstract<br /> The construction of flood prevention and natural-disaster relief structures bears a<br /> great economical, social, and humane meaning. Vietnam is the country which suffers<br /> from frequent natural disasters and floods. Despite a lot of money and man-power<br /> have been invested for the control of water-related problems, the annual flooding<br /> damages are still severe. Currently many big projects are being invested and studied<br /> in order to build dike systems, reservoirs, and flood preventing structures for natural-<br /> disaster relief. In principle a given flood-prevention and natural-disaster-relief<br /> project would be chosen to invest only when it could bring economical benefits.<br /> However, due to the characteristics of those structures belong to this type, which are<br /> public-benefit and non-productive, there must be a distinct approach for them.<br />