Quyền tài sản và trao quyền trong đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang - Cầu Hai, Việt Nam

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/283641868<br /> <br /> Quyền tài sản và trao quyền trong đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở đầm phá<br /> Tam Giang - Cầu Hai, Việt Nam<br /> Conference Paper · March 2010<br /> CITATIONS<br /> <br /> READS<br /> <br /> 0<br /> <br /> 216<br /> <br /> 3 authors, including:<br /> Truong Dung<br /> <br /> Truong Van Tuyen<br /> <br /> University of Tasmania<br /> <br /> Hue University<br /> <br /> 7 PUBLICATIONS   0 CITATIONS   <br /> <br /> 25 PUBLICATIONS   150 CITATIONS   <br /> <br /> SEE PROFILE<br /> <br /> Some of the authors of this publication are also working on these related projects:<br /> <br /> GOVERNANCE AND MANAGEMENT OF COMMON POOL RESOURCES IN VIETNAM View project<br /> <br /> Small-scale fisher adaptation View project<br /> <br /> All content following this page was uploaded by Truong Dung on 10 November 2015.<br /> <br /> The user has requested enhancement of the downloaded file.<br /> <br /> SEE PROFILE<br /> <br /> Quyền tài sản và trao quyền trong đồng quản lý nguồn<br /> lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang - Cầu Hai, Việt Nam<br /> Trương Văn Tuyển 1 a, Nguyễn Viết Tuân a và Trương Quang Dũng b<br /> a<br /> <br /> Trường Đại học Nông lâm Huế<br /> <br /> b<br /> <br /> Trường Đại Học Kinh Tế Huế - Khoa Kinh Tế Nông Nghiệp<br /> <br /> Tóm tắt<br /> Tài nguyên dùng chung, như nguồn lợi thủy sản, thường bị khai thác quá mức và đang trên đà<br /> suy giảm là do sự nghèo đói làm gia tăng áp lực sử dụng và sự thiếu rõ ràng về cơ chế quyền tài<br /> sản. Khai thác quá mức là hậu quả của một hệ thống tiếp cận mở có từ lâu đời. Ở đầm phá Tam<br /> Giang, Việt Nam, Nhà nước củng đã xây dựng và ban hành nhiều qui định quản lý nhưng thiếu<br /> thể chế thích hợp để thúc đẩy việc thực hiện. Vì thế, các nhóm sử dụng nguồn lợi bằng cách tiếp<br /> cận truyền thống đã tận dụng mọi cơ hội để gia tăng khả năng và mức độ tiếp cận và sử dụng<br /> nguồn lợi mà không thể hiện trách nhiệm cần thiết đối với vấn đề bảo vệ. Cải thiện quản lý trong<br /> bối cảnh này cần có một phương thức (ví dụ như: đồng quản lý) mà trong đó các cộng đồng<br /> năng động và được trao quyền đảm nhận vai trò chính yếu. Hình thức quản lý này cần có sự trao<br /> quyền khai thác thủy sản trong đó quyền quản lý được chia sẻ giữa chính quyền và người sử<br /> dụng nguồn lợi hoặc các tổ chức của họ.<br /> Bài viết này đúc kết những nghiên cứu gần đây về các cơ chế quyền tài sản và thực hành quyền<br /> tài sản ở vùng đầm phá Tam Giang nhằm nhấn mạnh sự cần thiết của việc phát triển chi hội<br /> nghề cá và việc hỗ trợ trao quyền khai thác thủy sản cho chi hội. Bài viết mô tả các quy trình đã<br /> được áp dụng để thực hiện đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở vùng đầm phá thuộc xã Vinh<br /> Giang, bao gồm cả những sáng kiến về trao quyền khai thác thủy sản cho chi hội nghề cá. Đây là<br /> mô đầu tiên ở Việt Nam về trao quyền khai thác thủy sản cho tổ chức của ngư dân. Việc trao<br /> quyền đã giúp thiết lập cơ chế quyền tài sản cộng đồng (tập thể) đối với nguồn lợi thủy sản và<br /> cho phép việc thực hiện đồng quản lý giữa chính quy ền và chi hội nghề cá. Mô hình thí điểm<br /> đồng quản lý ở vùng đầm phá Vinh Giang cũng đã đưa ra những cơ cấu thể chế thích hợp nhằm<br /> gia tăng kiểm soát hoạt động khai thác nguồn lợi.<br /> Từ khóa: Tài nguyên dùng chung,, nghề cá, chi hội nghề cá, dựa vào cộng đồng, chế độ quyền<br /> tài sản<br /> <br /> 1<br /> <br /> Giới thiệu<br /> <br /> Hệ đầm phá Tam Giang – Cầu Hai là hệ đầm phá lớn nhất Đông Nam Á với diện tích 22.000 ha<br /> và chiều dài gần 70 km dọc theo bờ biển miền Trung Việt Nam. Hệ đầm phá này có vai trò hết<br /> sức to lớn đối với đời sống của cộng đồng cư dân ven biển cũng như sự phát triển kinh tế xã hội<br /> chung của toàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Trên toàn tỉnh có 33 xã/thị trấn thuộc 5 huyện có diện tích<br /> mặt nước được phân bố ở đầm phá. Bình quân mỗi xã đầm phá có 7 thôn, 1.600 hộ với 7.650<br /> nhân khẩu. Trong số 7 thôn ở mỗi xã thì có từ một đến ba thôn là thôn ngư và các thôn khác là<br /> thôn làm nghề nông.<br /> <br /> 1<br /> <br /> tvtuyen@yahoo.com<br /> <br /> Quyền và phan chia tài sản ở phá Tam Giang<br /> <br /> 147<br /> <br /> Theo số liệu trong niên giám thống kê của tỉnh (UBNDTTH 2007), thì nghề thủy sản là nguồn thu<br /> nhập chính của 17,6% số hộ sinh sống quanh khu vực đầm phá. Tuy nhiên, các hộ không thuần<br /> ngư cũng tham gia khai thác và nuôi trồng thủy sản và thủy sản là một trong những nghề mang<br /> lại thu nhập đáng kể cho những hộ này. Ví dụ, theo thống kê năm 2006 thì có đến 18,9% số hộ<br /> không thuần ngư sống ở các xã đầm phá có nguồn thu cao nhất từ nghề thủy sản (UBNDTTH<br /> 2007). Các hộ sinh sống bằng nghề thủy sản xung quanh khu vực đầm phá đều tham gia vào<br /> hoạt động khai thác hoặc nuôi trồng thủy sản quy mô nhỏ. Các hộ này có thể hình thành nên các<br /> nhóm ngư theo nghề như nhóm ng hề cố định (nò sáo và đáy), nhóm nghề di động (lưới và Lừ<br /> Trung Quốc) và nhóm nghề nuôi trồng thủy sản.<br /> Đầm phá Tam Giang - Cầu Hai (gọi tắt là phá Tam Giang) là một hệ thống tiếp cận mở (về<br /> phương diện quyền của người sử dụng nguồn lợi) có từ lâu đời. Điều này đã làm cho tài nguyên<br /> đầm phá bị khai thác quá mức và cạn kiệt do các thành phần sử dụng nguồn lợi cạnh tranh nhau<br /> để gia tăng khả năng tiếp cận và sử dụng nguồn lợi. Giải quyến vấn đề này cần có một cơ chế<br /> quyền tài sản thích hợp và rõ ràng nhằm: hỗ trợ cơ chế quản lý nguồn lợi tốt hơn; cải thiện vấn<br /> đề kiểm soát nguồn lợi trên toàn bộ vùng đầm phá; và đồng thời duy trì sinh kế của các nhóm hộ<br /> làm nghề ngư truyền thống. Với mục tiêu đó, Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Quốc tế (ICRD Canada) đã tài trợ để thực hiện dự án về “Quản lý tài nguyên dùng chung ở miền Trung<br /> Việt Nam” (2008-2011). Mục đích của dự án là thực hiện phân tích quyền tài sản ở vùng đầm<br /> phá để làm cơ sở cho việc trao quyền khai thác thủy sản và phát triển đồng quản lý dựa vào<br /> cộng đồng. Bài viết này cung cấp những hiểu biết về thực hành quyền tài sản và quản lý vùng<br /> ven biển và đầm phá nơi có mật độ khai thác dày đặc và loại hình khai thác đa dạng. Bài viết này<br /> cũng cung cấp một số hướng dẫn về trao quyền khai thác thủy sản cho tổ chức của nhữngx<br /> người làm nghề ngư để phát triển đồng quản lý dựa vào cộng đồng.<br /> 2<br /> <br /> Quản lý nguồn lợi và sự hình thành quyền tài sản đối với nguồn lợi ở đầm phá<br /> <br /> Trước năm 1975, chính quyền địa phương là đơn vị quản lý các hoạt động khai thác thủy sản<br /> trên đầm phá Tam Giang thông qua hệ thống các quy chế, đấu thầu và thuế. Theo đó, các thôn<br /> (cộng đồng cư dân đầm phá) được mời tham gia đấu thầu quyền quản lý nguồn lợi đầm phá. Do<br /> đó, quyền tiếp cận đầm phá và thực hiện khai thác thủy sản được quản lý bới các thôn. Sau đó,<br /> các thôn tổ chức đấu thầu để trao quyền sử dụng mặt nước cho các hộ, nhóm hộ hoặc Vạn - một<br /> nhóm ngư dân. Người thắng thầu có quyền đặt các nghề cố định (nò sáo và đáy) ở khu vực đã<br /> được trao và có quyền chuyển nhượng nghề khai thác (cùng với quyền đặt nghề khai thác) cho<br /> những thế hệ sau.<br /> Theo cơ chế này thì các hộ khai thác di động quy mô nhỏ không phải trả thuế vì không thể thu<br /> thuế từ những hộ này do họ không có ngư trường hay chổ ở cố định. Bên cạnh đó, ở một số khu<br /> vực mà mặt nước được sử dụng cho mục đích công như thủy đạo, giao thông đường thủy thì<br /> ngư dân không thể tiếp cận để khai thác (Nguyễn Quang Trung Tiến 1995; Tôn Thất Pháp 2000).<br /> Những thành viên trong Vạn và các ngư dân trong thôn thường thỏa thuận với nhau về việc thay<br /> đổi vị trí khai thác hàng năm bằng cách bốc để chọn vị trí khai thác và vị trí đặt nghề cố định.<br /> Điều này giải thích tại sao ngư dân thường không có ngư trường cố định trong một trong thời<br /> gian dài (Tôn Thất Pháp 2000). Trên thực tế, trong khi các hộ làm nghề cố định có quyền tài sản<br /> đối với diện tích mặt nước đã được cấp nhưng quyền này lại chịu sự quản lý của cộng đồng ngư<br /> dân.<br /> Trong thời kỳ tập thể hóa (1975-1989) (sau khi Chiến Tranh Mỹ kết thúc và Việt Nam thống nhất),<br /> tài nguyên thiên nhiên trở thành tài s ản chung của nhân dân theo quy định của nhà nước. Cơ<br /> chế quyền tài sản này đã có hiệu lực ở Bắc Việt Nam kể từ năm 1954. Ở Tam Giang, phong trào<br /> “tập thể hóa” có nghĩa là tổ chức lại các hoạt động khai thác hiện có. Theo đó chính quyền địa<br /> phương đã tổ chứ c đăng ký hoạt động khai thác thủy sản và thành lập các đội hoặc nhóm thủy<br /> sản (tương tự như hợp tác xã nông nghiệp). Trong thời kỳ này, các hoạt động trên đầm phá do<br /> các hợp tác xã ngư nghiệp quản lý. Các nguyên tắc đảm bảo công bằng trong sử dụng mặt nước<br /> và nguồi lợi đầm phá đã được áp dụng. Thuế đánh vào các nghề cố định được xem như là một<br /> <br /> 148<br /> <br /> Đồng quản lý/Quản trị Chia sẻ tại Việt Nam<br /> <br /> sự thừa nhận về mặt pháp lý của quyền tài sản. Hộ nào không đăng ký hoặc không đóng thuế<br /> cho hoạt động khai thác thủy sản thì sẽ có nguy cơ mất quyền tài sản nếu có tranh chấp xảy ra.<br /> Dưới sự chỉ đạo và giám sát của chính quyền địa phương, hàng năm các đội hoặc tập đoàn ngư<br /> nghiệp tiến hành bốc thăm để phân chia lại vị trí khai thác và sắp xếp lại nò sáo. Trong trường<br /> hợp không có mẫu thuẩn nảy sinh giữa các thành viên trong đội hoặc tập đoàn và không có<br /> thành viên mới đăng ký tham gia khai thác thì việc bốc thăm chọn lại vị trí khai thác được thực<br /> hiện 2 hoặc 3 năm một lần để giảm chi phí. Việc kết nạp thêm thành viên mới sẽ được căn cứ<br /> vào diện tích mặt nước đang có. Nếu diện tích mặt nước vẫn còn thì các hộ nò sáo sẽ tổ chức<br /> họp (tuy nhiên trên thực tế chỉ có các hộ chủ chốt được mời họp) để phân bổ diện tích mặt nước<br /> cho các thành viên mới và để quyết định các vấn đề khác có liên quan. Kết quả của cuộc họp sẽ<br /> được báo cáo cho chính quyền xã và việc kết nạp thành viên mới sẽ do cấp huyện phê duyệt.<br /> Sau đó cấp huyện sẽ phê duyệt danh sách các thành viên mới bị thu thuế cho hoạt động khai<br /> thác thủy sản (Trương Văn Tuyển & Brzeski 1998).<br /> Sau 1986, khi Việt Nam áp dụng cơ chế quản lý theo định hướng thị trường, quyền sử dụng<br /> nguồn lợi đầm phá đã trở nên phức tạp do vấn đề tư nhân hóa tài nguyên đầm phá cho hoạt<br /> động nuôi trồng thủy sản. Trong giai đoạn này, các chính sách khuyến khích nuôi trồng thủy sản<br /> ở cấp huyện và tỉnh có nhiều mẫu thuẩn với quan điểm truyền thống về quyền tài sản đầm phá cho rằng “Điền tư ngư chung” - và cho phép nhiều hộ lấn chiếm diện tích mặt nước đầm phá để<br /> biến diện tích lấn chiếm thành tài sản cá nhân.<br /> Một số hình thức lấn chiếm phổ biến là xây dựng ao hồ hoặc làm ao vây để nuôi trồng thủy sản.<br /> Diện tích bị lấn chiếm đã được chính quyền địa phương hợp thức hóa thông qua các kế hoạch<br /> phát triển thủy sản hoặc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Quá trình này đã đưa đến kết<br /> quả là một số tài sản chung đã trở thành tài sản riêng.<br /> 3<br /> <br /> Cơ chế quyền tài sản, thực hành quyền và tính pháp lý của hoạt động khai thác<br /> thủy sản ở đầm phá Tam Giang<br /> <br /> Ở Việt Nam, nhà nước nắm giữ quyền đối với tất cả các loại tài nguyên (bao gồm cả tài sản)<br /> trong khi đó các cá nhân, tổ chức và công ty chỉ được quyền sử dụng nguồn tài nguyên đã được<br /> trao. Theo Điều 164 của Bộ Luật Dân Sự năm 2005 của Nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa<br /> Việt Nam (Luật Dân Sự), nếu một người được giao tài sản thì người đó có quyền chiếm hữu,<br /> quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản đó. Theo Điều 192 của bộ Luật Dân Sự thì quyền “sử<br /> dụng” tài sài sản bao gồm quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đó.<br /> Bảng 1 phân tích các loại quyền tài sản tương ứng với các hoạt động sử dụng tài nguyên ở đầm<br /> phá Tam Giang, bao gồm những phân tích việc hình thành quyền và tính pháp lý của nó. Chi tiết<br /> về mỗi cơ chế quyền tài sản được thảo luận ở những phần tiếp theo.<br /> 3.1<br /> <br /> Cơ chế quyền tiếp cận mở<br /> <br /> Đối với tài nguyên đầm phá, cơ chế tiếp cận mở được hình thành do quyền tài sản không được<br /> xác định rõ ràng, tạo điều kiện cho ngư dân tiếp cận và sử dụng tài nguyên một cách tự do. Loại<br /> hình cơ chế quyền này phù hợp với những suy nghĩ và tập quán truyền thống xem ngư trường là<br /> tài sản chung. Với lối suy nghĩ này, tất cả mọi người đều có quyền tiếp cận đầm phá để khai thác<br /> và đánh bắt thủy sản. Tuy nhiên, không phải tất cả hộ hay mọi ngư dân đều có thể thực hiện việc<br /> tiếp cận mở. Ví dụ, trong khi các hộ khai thác di động tự do trong việc chọn ngư trường, nghề<br /> khai thác và loài khai thác theo qui tắc “đến trước thì được phụ vụ trước”, thì các hộ làm nghề cố<br /> định lại không có quyền chọn vị trí khai thác vì các vùng tiếp cận mở đã bị các hộ khai thác cố<br /> định khác chiếm đóng. Sự cạnh tranh về vị trí đã dẫn đến việc các hộ làm nghề khai thác cố định<br /> thành lập thành các nhóm để đòi quyền quản lý một vùng mặt nước và diện tích này sau đó<br /> được chính quyền cấp xã thừa nhận. Trong các nhóm, các thành viên thảo luận và thỏa thuận<br /> việc tiếp cận ngư trường và đưa ra quyết về số lượng ngư cụ cố định được sử dụng trong vùng<br /> đó.<br /> <br /> Quyền và phan chia tài sản ở phá Tam Giang<br /> <br /> 149<br /> <br /> Bảng 1: Tóm tắt các cơ chế quyền tài sản ở đầm phá Tam Giang<br /> Hoạt động sử<br /> dụng tài nguyên<br /> <br /> Cơ chế quyền được<br /> thực hiện<br /> <br /> Cơ sở hình thành<br /> quyền<br /> <br /> Tính hợp pháp hoặc tình trạng<br /> pháp lý của quyền<br /> <br /> Khai thác cố định<br /> (ví dụ nò sáo)<br /> <br /> - Tiếp cận mở ở<br /> những khu vực còn<br /> trống<br /> - quyền (có giới hạn)<br /> theo nhóm/cộng<br /> đồng đối với vị trí<br /> khai thác cụ thể<br /> <br /> Phong tục tập quán,<br /> các nhóm tự quản<br /> được chính quyền địa<br /> phương hỗ trợ<br /> <br /> Tính pháp lý thấp vì các quyền<br /> này chỉ được cộng đồng và chính<br /> quyền địa phương (xã) thừa<br /> nhận thông qua việc phê quyệt<br /> quy hoạch phân vùng<br /> <br /> Khai thác di động<br /> (ví dụ lưới và lừ)<br /> <br /> Tiếp cận mở<br /> <br /> Phong tục tập quán,<br /> quan điểm truyền<br /> thống “đầm phá là của<br /> chung”<br /> <br /> Tính pháp lý rất thấp vì các<br /> quyền này chỉ được cộng đồng<br /> thừa nhận<br /> <br /> Thủy đạo<br /> <br /> Tài sản cộng đồng và<br /> tài sản công<br /> <br /> Do chính quyền các<br /> cấp quy hoạch<br /> <br /> Tính pháp lý cao vì đã được các<br /> cấp chính quyền phê duyệt<br /> <br /> Diện tích nuôi<br /> trồng thủy sản<br /> trong ao vây<br /> <br /> Tái sản cá nhân<br /> <br /> Xuất phát từ phong tục<br /> tập quán trong khai<br /> thác cố định và sản<br /> xuất thủy sản<br /> <br /> Không có tính pháp lý<br /> Quyền được cộng đồng và chính<br /> quyền xã thừa nhận bằng miệng<br /> nhưng trái với quy định của tỉnh<br /> <br /> Nuôi trồng thủy<br /> sản trong ao đất<br /> <br /> Tài sản cá nhân<br /> <br /> Tập tục sản xuất thủy<br /> sản và quy hoạch Nuôi<br /> trồng thủy sản<br /> <br /> Đầy đủ tính pháp lý - có giấy<br /> chứng nhận quyền sử dụng đất.<br /> <br /> Nguồn: CPRMVP 2008<br /> <br /> Việc thành lập quyền tài sản một cách cụ thể đã giảm diện tích tiếp cận mở, đồng nghĩa với việc<br /> giảm diện tích ngư trường của các hộ khai thác di động. Việc giảm diện tích tiếp cận mở đã ảnh<br /> hưởng đến sinh kế của các hộ làm nghề di động. Kết quả là một số hộ đã bắt đầu tìm kiếm các<br /> loại hình sinh kế khác, trong khi số khác đã điều chỉnh các hoạt động khai thác để tăng khả năng<br /> tiếp cận và hiệu quả sử dụng nguồn lợi. Ví dụ, việc sử dụng Lừ Trung Quốc, một loại ngư cụ di<br /> động được làm bằng khung sắt và lưới, trong thời gian gần đây, đã cho phép ngư dân khai thác<br /> “ở mọi địa điểm” trên đầm phá kể cả những vị trí mà trước đây họ không thể tiếp cận.<br /> 3.2<br /> <br /> Cơ chế quyền tài sản cộng đồng/tập thể<br /> <br /> Quyền tài sản cộng đồng/tập thể là quyền tài sản được chia sẻ bởi các thành viên trong một<br /> cộng đồng hoặc một nhóm, chủ yếu là các nhóm khai thác cố định, như các nhóm ngành nghề,<br /> thôn, hợp tác xã và chi hội nghề cá. Quyền tài sản tập thể/cộng đồng được thiết lập và duy trì<br /> bằng các tập tục truyền thống và được sự thừa nhận bằng miệng của chính quyền địa phương,<br /> điều này có nghĩa là tính pháp lý của loại hình là rất thấp. Cho đến gần đây thì quyền khai thác<br /> thủy sản vẫn chưa được chính thức trao cho bất kỳ đơn vị nào như cộng đồng, tổ chức hay ngư<br /> dân. Tuy nhiên trên thực tế chính quyền địa phương đã tổ chức đấu giá quyền khai t hác cho<br /> cộng đồng (thôn) hoặc/và các nhóm mà không có sự trao quyền một cách chính thống.<br /> Các hộ sở hữu ngư cụ cố định chia sẻ và duy trì quyền tiếp cận, đặt ngư cụ cố định (nò sáo, đáy)<br /> và đánh bắt thủy sản ở những vị trí cụ thể trên đầm phá. Các ngư cụ cố định thường được bố trí<br /> theo hàng để thuận tiện trong việc giám sát và luân chuyển. Các hộ khai thác cố định đăng ký<br /> nghề và số lượng ngư cụ khai thác với chính quyền xã để đóng thuế.<br /> Trong một vài trường hợp, quyền tài sản tập thể/cộng đồng có thể tạo nên các hoạt động/hành<br /> động tập thể - như việc quản lý nguồn lợi dựa vào cộng đồng - mà đã mang lại lợi ích chung cho<br /> cộng đồng hoặc các nhóm. Việc giám sát và tuần tra các hoạt động khai thác hủy diệt do chính<br /> các nhóm hoặc cộng đồng thực hiện. Các nhóm thực hiện các hoạt động này thường được gọi là<br /> 150<br /> <br /> Đồng quản lý/Quản trị Chia sẻ tại Việt Nam<br /> <br />