Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

13
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận án "Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam" là làm rõ vấn đề về lý luận về tổ chức chính quyền địa tự quản; đánh giá pháp luật và thực tiễn về tính tự quản của chính quyền địa phương trên một số lĩnh vực; đưa ra những quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ................./................ ...../..... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ GIANG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI, NĂM 2022
Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. GS.TS. Phạm Hồng Thái 2. PGS.TS: Vũ Đức Đán Phản biện 1: ........................................................ …………………………………………………... Phản biện 2: ....................................................... …………………………………..……………… Phản biện 3: ....................................................... …………………………………..……………… Luận án được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án tiến sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia Địa điểm: Phòng họp…, Nhà … - Hội trường bảo vệ luận án tiến sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa – TP Hà Nội Thời gian: vào hồi … giờ … ngày … tháng … năm 202… Có thể tìm hiểu luận văn tại Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia hoặc trên trang Web Ban QLĐT Sau đại học, Học viện Hành chính Quốc gia
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thứ nhất, chính quyền địa phương được thành lập ở các ĐVHCLT theo quy định của pháp luật, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN ở địa phương; đưa đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật và chính sách của Nhà nước vào cuộc sống; cung cấp dịch vụ công phục vụ nhu cầu thiết yếu của nhân dân ĐP. Đồng thời cũng là nơi để người dân ĐP tham gia vào hoạt động QLNN; thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình với nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu (quyền lợi ích hợp pháp) của nhân dân. Chính vì vậy, làm thế nào để xây dựng mô hình tổ chức CQĐP đáp ứng được yêu cầu trên là một trong những đòi hỏi và thách thức của mỗi quốc gia. Do đó, vấn đề về tổ chức CQĐP luôn là đề tài được các nhà khoa học và người làm thực tiễn quan tâm nghiên cứu. Thứ hai, thực tiễn có rất nhiều mô hình QLNN nhưng về cơ bản có hai mô hình QLNN phố biết: quản lý tập trung và phi tập trung. Mô hình quản lý tập trung chỉ cần thiết và thành công trong điều kiện chiến tranh, khôi phục đất nước sau chiến tranh, trong điều kiện thời bình, kinh tế thị trường. Trên thế giới, ở nhiều quốc gia đã áp dụng mô hình tự quản địa phương, CQĐP theo hướng tự quản - mô hình phi tập trung ở những mức độ khác nhau, châu Âu đã có Hiến chương về tự quản địa phương. Việc áp dụng mô hình tự quản địa phương, CQĐP theo hướng tự quản đã mang lại nhiều kết quả: phát huy được tính sáng tạo, chủ động, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và giải quyết được mối quan hệ giữa CQTW với CQĐP là những pháp nhân công quyền có nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt, không can thiệp vào hoạt động của nhau, trừ những vấn đề mà cả TW và ĐP đều phải thực hiện. Thứ ba, từ góc độ của khoa học Quản lý công, lý thuyết phân quyền, quyền tự quyết của CQĐP khi ứng dụng vào thực tế ở Việt Nam còn nhiều bất cấp, chưa có sự phân biệt, đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, theo quy định của Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019), CQĐP ở mọi địa bàn vẫn chủ yếu có ba cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã). Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP tuy được quy định cho mỗi cấp chính quyền, nhưng vẫn còn nhiều nội dung tương đồng. Việc tổ chức CQĐP ở Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh đang được thí điểm ở những mức độ khác nhau dựa trên cơ sở các nghị quyết khác nhau của Quốc hội và chưa có đánh giá tổng kết cụ thể. 1
Thứ tư, việc phân quyền, phân cấp là tiền đề để xây dựng CQĐP theo hướng tự quản, tuy nhiên, trong thực tiễn phân quyền, phân cấp trên các lĩnh vực ở Việt Nam chưa được thực hiện một cách mạnh mẽ, vẫn còn tình trạng CQĐP “xin được phân cấp, phân quyền”, nhiều vấn đề phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phương cần được giải quyết, nhưng nhiều khi vẫn phải xin ý kiến, chủ trương từ cấp trên, làm chậm trễ quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, làm cho CQĐP chưa sáng tạo, trì trệ và ít phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình vì đã được “bảo lãnh” bởi ý kiến, chỉ đạo của cấp trên. Nhiều vấn đề đã được phân quyền cho CQĐP, nhưng vẫn chịu sự điều tiết, phân bổ theo chỉ tiêu của cấp trên như: vấn đề tài chính, biên chế công chức, viên chức, làm cho CQĐP không chủ động về tài chính, nhân lực để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn địa phương. Mặt khác, mặc dù đã được phân quyền nhưng vẫn chịu sự chỉ đạo của cơ quan nhà nước cấp trên, làm cho CQĐP không có toàn quyền giải quyết các vấn đề đã được phân quyền và cũng từ đó dẫn đến cơ chế “xin ý kiến cấp trên”. Tất cả những điều này không phù hợp với xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, và sự phát triển của dân chủ xã hội đang diễn ra ở Việt Nam ngày càng sâu rộng, đồng thời không phát huy được tính chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trước nhân dân và pháp luật. Thứ năm, vấn đề về tổ chức CQĐP đã có nhiều công trình nghiên cứu ở những cấp độ khác nhau, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Xuất phát từ những lý do trên nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra ở nước ta hiện nay. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận án: làm rõ vấn đề về lý luận về tổ chức chính quyền địa tự quản; đánh giá pháp luật và thực tiễn về tính tự quản của CQĐP trên một số lĩnh vực; đưa ra những quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Nhiệm vụ nghiên cứu: để đạt được mục đích trên Luận án có nhiệm vụ: Thứ nhất, tổng quan được các công trình đã được công bố ở trong và ngoài nước, chỉ ra những vấn đề cần được kế thừa, phát triển và những vấn đề nghiên cứu mới thông qua câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học. 2
Thứ hai, đưa ra được khái niệm, chỉ ra được bản chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung của CQĐPTQ về: hình thức, cách thức thực hiện quyền; thẩm quyền, mối quan hệ giữa cơ CQTW với CQĐP và những điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; Thứ ba, nghiên cứu về tổ chức CQĐP tự quản một số nước trên thế giới và rút ra những giá trị cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam; Thứ tư, phân tích, đánh giá quy định của các bản Hiến pháp Việt Nam, đặc biệt là Hiến pháp 2013, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) về quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và phân tích, đánh giá thực tiễn về quyền tự chủ, tự quyết của CQĐP trên một số lĩnh vực (thông qua cơ chế phân quyền, phân cấp), chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, ảnh hưởng đến tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Thứ năm, từ những vấn đề lý luận và đánh giá pháp luật, thực thực tiễn tổ chức CQĐP đưa ra các quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu: Là những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu: Chủ đề luận án là vấn đề lớn, trong khuôn khổ luận án, tác giả chỉ giới hạn tập trung nghiên cứu những vấn đề sau: - Phạm vi về nội dung: Những vấn đề lý luận về tổ chức CQĐP tự quản như: khái niệm, bản chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung: hình thức tổ chức, hình thức thực hiện quyền, thẩm quyền và mối quan hệ giữa cơ CQTW với CQĐP; điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; thực tiễn pháp luật về tổ chức, cách thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, phân quyền, phân cấp trên một số lĩnh vực như: tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính, mối quan hệ giữa CQTW với CQĐP. Đây là những lĩnh vực cơ bản, đặc biệt quan trọng có tính quyết định đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, sự phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn ĐP, mức độ tự quản của CQĐP tùy thuộc chủ yếu vào những lĩnh vực này; những quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. - Phạm vi về thời gian, nghiên cứu hình thức tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở Việt Nam qua các thời kỳ qua 05 bản hiến pháp, tập trung nghiên cứu từ khi có Hiến pháp năm 2013 nay. 3
- Phạm vi về không gian, để thực hiện đề tài, được tiến hành xem xét đánh giá trên phạm vi toàn quốc, nghiên cứu pháp luật, thực tiễn quyền tự quyết, tự quản của CQĐP trên một số lĩnh vực trong pham vi toàn quốc. 4. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu Giả thuyết nghiên cứu: Tự quản địa phương là một quy luật, tất yếu sự vận động và phát triển của nhà nước, Hiến pháp, pháp luật Việt Nam đã có những nội dung về sự tự quản, tự quyết (tự chủ, tự chịu trách nhiệm) của CQĐP, nhưng cách thức tổ chức, thẩm quyền của CQĐP ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, bất cập, chưa phát huy được sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong bối cảnh phát triển nền KTTT định hướng XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, phân quyền và mở rộng, phát huy dân chủ ở nước ta hiện nay. Câu hỏi nghiên cứu: Thứ nhất, Các nhà khoa học trong và ngoài nước có những nghiên cứu như thế nào về TQĐP và CQĐP tự quản? Thứ hai, Chính quyền địa phương tự quản là gì? đặc điểm, nguyên tắc, bản chất, nội dung và những điều kiện cơ bản nào bảo đảm cho CQĐP theo hướng tự quản? CQĐP tự quản của các quốc gia trên thế giới có những giá trị tham khảo như thế nào cho Việt Nam? Thứ ba, Hiến pháp, pháp luật Việt Nam và thực tiễn CQĐP thực hiện sự tự quản như thế nào? Thứ tư, Cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP Việt Nam hiện nay đáp ứng được yêu cầu đặt ra đối với tổ chức CQĐP theo hướng tự quản chưa? Thứ năm, Cần có những quan điểm, giải pháp và những điều kiện nào bảo đảm cho tổ chức CQĐP ở Việt Nam theo hướng tự quản đáp ứng yêu cầu đặt ra trong điều kiện mới? 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận: Để thực hiện mục đích, nhiệm vụ của luận án, trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và nhà nước ta về CQĐP, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức CQĐP nói riêng; đồng thời việc nghiên cứu dựa trên cơ sở của lý thuyết phân quyền, phân cấp, dân chủ trong đời sống nhà nước và xã hội. 4
Phương pháp nghiên cứu của luận án, để thực hiện được mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu, luận sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp khảo cứu tài liệu và kế thừa những kết quả nghiên cứu đã được công bố. Đây là phương pháp được sử dụng xuyên suốt luận án. Một khối lượng lớn các tài liệu, kết quả nghiên cứu cả trong và ngoài nước đã được tham khảo, làm cơ sở cho việc hệ thống hóa các vấn đề lý luận, pháp lý thuộc phạm vi nghiên của của đề tài. - Phương pháp phân tích, đây là phương pháp được sử dụng để giải quyết tất cả các vấn đề thuộc các chương của luận án, trước hết là phân tích các tài liệu thứ cấp nhằm phân tích, đánh giá kết quả của các công trình đã được công bố, chỉ ra: những kết quả của các công trình đó để tiếp thu, phát triển và những vấn đề cần nghiên cứu; tại chương 2 được sử dụng để phân tích các quan điểm khác nhau về tổ chức CQĐP, tổ chức CQĐP tự quản, chỉ ra những điểm hợp lý, chưa hợp lý của các quan điểm đó và đưa ra quan điểm khoa học của mình; chương 3 được sử dụng để phân tích, đánh giá nội dung Hiến pháp, pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, đánh giá các quy định về phân quyền, phân cấp trên một số lĩnh vực, chỉ ra những ưu điểm và hạn chế và nguyên nhân của hạn chế dựa trên cơ sở những vấn đề lý luận về CQĐP tự quản. - Phương pháp tổng hợp được sử dụng ở tất cả các chương của luận án, từ phân tích quan điểm khoa học, phân tích pháp luật, thực tiễn, khái quát lên thành các triết lý khoa học, những nhận định về thực trạng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, những ưu điểm, hạn chế của các quy định về phân cấp, phân quyền. - Phương pháp so sánh chủ yếu được sử dụng ở chương 3, nhằm so sánh các quy định của Hiến pháp và pháp luật Việt Nam qua các giai đoạn từ năm 1945 đến nay, nhằm chỉ ra xu hướng về quyền tự quyết, tự quản, pháp luật của một số quốc gia trên thế giới, pháp luật Việt Nam về tổ chức CQĐP. Trên cơ sở đó có những đề xuất, giải pháp phù hợp đối với nội dung tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam hiện nay. Ngoài ra, Luận án còn sử dụng kết quả điều tra xã hội học trong các tài liệu đã công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng qua các số liệu điều tra khảo sát cụ thể của cơ quan nhà nước và một số ĐP. 6. Những đóng góp mới của luận án 6.1. Đóng góp về lý luận Luận án đã xây dựng, làm rõ được khái niệm tổ chức chính quyền địa phương tự quản, tự quản địa phương; tổ chức CQĐPTQ được xem xét ở ba khía 5
cạnh: tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; cách thức, phương thức mà CQĐP sử dụng để quản lý, giải quyết các công việc ở ĐP; việc phân bổ các nguồn lực và xác định định nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của CQĐP. Từ đó, đưa ra nội dung – khung lý thuyết về tự quản của CQĐP – tự quyết định, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật, nhân dân địa phương, chính quyền cấp trên không can thiệp vào việc giải quyết công việc của chính quyền cấp dưới; tự quản của CQĐP diễn ra là xu hướng có tính tất yếu trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, mở rộng dân chủ, phát huy mọi tiềm năng, sáng tạo của ĐP. Luận án đã chỉ ra và luận giải được các điều kiện bảo đảm cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt nam 6.2. Đóng góp về thực tiễn Luận án đã phân tích, đánh giá thực tiễn về mức độ tự quản của CQĐP ở Việt Nam hiện nay, thông qua phân tích Hiến pháp, pháp luật, chỉ ra những hạn chế cần được khắc phục, việc phân quyền, phân cấp giữa TW và ĐP, giữa các cấp CQĐP. Luận án đưa ra được một số quan điểm, giải pháp phù hợp, điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam và một số khuyến nghị về nội dung tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú thêm những vấn đề lý luận về TQĐP, tổ chức CQĐPTQ, làm cơ sở cho việc nghiên cứu, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập ở các cơ sở đào tại các chuyên ngành Quản lý công; đào tạo, bồi dưỡng công chức; xây dựng chính sách, hoàn thiện pháp luật về CQĐP, phân cấp, phân quyền, về nhiêm vụ, quyền hạn của CQĐP. 8. Cấu trúc của luận án Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương: Chương 1. Tổng quan tình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2. Cơ sở khoa học của tổ chức CQĐP theo hướng tự quản Chương 3. Thực tiễn tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam Chương 4. Quan điểm và giải pháp bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. 6
Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Những công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương Về tổ chức chính quyền địa phương đã có rất nhiều công trình nghiên cứu, đáng chú ý là những công trình sau: “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” Lê Minh Thông và Nguyễn Như Phát (2002), tập trung giải quyết các vấn đề (i) kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay, trong đó nhấn mạnh việc đổi mới tổ chức CQĐP; (ii) phân tích các mô hình tổ chức CQĐP một số nước trên thế giới và nhấn mạnh yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức CQĐP: địa lý, kinh tế; yếu tố lịch sử,... Trong cuốn sách của David J. McCathy, Laurie Reynolds, “Local goverment law – in a nutshell” (2003) nghiên cứu về chức năng quản trị CQĐP, tổ chức bộ máy CQĐP, một thiết chế độc lập có tư cách pháp nhân. Trong cuốn “Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” (2007), tác giả Đào Trí Úc cho rằng trong nhà nước pháp quyền cần phải: bảo đảm tính độc lập tương đối của CQĐP tiền đề bảo đảm cho sự tự chủ của ĐP; cuốn sách về “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay” của Bùi Xuân Đức (2007) cũng đã đề cập đến đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở đô thị và nông thôn; B.E. Smith trong tác phẩm “Local Government Federal-decentralized systems Unitary - decentralized systems” (2008) cho rằng CQĐP là một tổ chức công được ủy quyền để quyết định các chính sách công và quản lý những vấn đề trong phạm vi một lãnh thổ nhỏ (phân khu) của chính quyền khu vực hoặc quốc gia; Tác giả Ann Bowman và Richard Kearney trong cuốn “State and Local Government” (2011) đã trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ; cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay” (2011) Lê Minh thông, đã nhất mạnh tầm quan trọng xây dựng được khung pháp lý về tổ chức và hoạt động và đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP ở các ĐVHCLT; cuốn “Tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay” tác giả Trương Thị Hồng Hà (2017) đã đưa ra quan niệm, đặc điểm, nguyên tắc tổ chức CQĐP, ĐVHC, chính quyền đô thị - nông thôn, phân quyền, phân cấp, ủy quyền; Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Ngọc Lan (2017), “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay”. Luận án tiến sĩ của Đinh Thanh Tùng (2019), “Thể chế hành chính của đơn vị hành chính kinh tế - 7
đặc biệt ở Việt Nam” nội dung của luận án tác giả đã làm rõ lý luận về thể chế hành chính của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt 1.2 Những công trình nghiên cứu về tổ chức tổ chức chính quyền địa phương tự quản Trước hết cần kể đến: “Municipal and other local governments” (Chính quyền địa phương và chính quyền thành phố) của Marguerite J Fische và DonalD.Bishop. Prentice - Hall. Inc New york (1950), trong đó nhấn mạnh vai trò của CQĐP trong cung cấp dich vụ công; cuốn sách “The structure op Local government - A comparative Survey of 81 countries” International Union of Authorities (1969) “Cấu trúc của chính quyền địa phương - Nghiên cứu so sánh giữa 81 quốc gia” của Samuel Humes và Eileen Martin đã mô tả về cấu trúc của CQĐP, bao gồm các định chế: Hội đồng - cơ quan đại, cơ quan chấp hành; cuốn sách của I.D. Sana Hev, I.V. Zajceva, V.N. Denisov “Sự hình thành TQĐP ở Liên bang Nga” - M.: Mos. roblox. neaun. fond, (1999), tập trung phân tích những đặc điểm của cải cách chế độ TQĐP, sự hình thành chế độ TQĐP ở Xanh Petecbua 1995-1998; bài viết của Peter Watt “Principles and theories of local government” (Nguyên tắc và lý thuyết của CQĐP) (2006), cho rằng CQTW cần trao quyền tự chủ cho ĐP nhiều hơn; nhóm tác giả Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sĩ Đại “Tổ chức CQĐP Cộng hòa Liên bang Đức” (2006), đã chỉ ra cơ sở pháp luật, thẩm quyền, mô hình tự quản tại ĐP; bài viết của Nguyễn Thị Thiện Trí “Những luận điểm cho việc tiếp nhận, áp dụng mô hình TQĐP ở Việt Nam” (2014), khẳng định: tổ chức CQĐPTQ có tính phố biến trên thế giới. Ngoài ra còn hàng loạt bài viết đề cập đến CQĐP tự quản như: Nguyễn Văn Cương về “Kinh nghiệm về TQĐP của một số nước và việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản trị địa phương đối với Việt Nam” (2014); Lưu Kiếm Thanh về “Vai trò của CQĐPTQ trong nền dân chủ của Đan Mạch” (2015), Mai Văn Thắng về “Tự quản địa phương ở Liên bang Nga” (2016) ; Trần Thị Minh Châu, Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở khoa học áp dụng mô hình tự quản ở chính quyền xã” (2016); Hà Quang Ngọc đề tài cấp Bộ “Mô hình tự quản của cộng đồng thôn, làng, ấp bản đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính ở Việt Nam hiện” (2017). Luận án của Nguyễn Thị Hạnh) “Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của Việt Nam” (2017); Lê Minh Thông “Một số vấn đề đặt ra trong quá trình thực hiện Luật Tổ chức CQĐP năm 2015”, (2018), khẳng định cần phải đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP và xây dựng mô CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam; Nguyễn Hữu Hải và Trịnh Thị Thủy, “Tự quản địa 8
phương ở một số quốc gia và kinh nghiệm đối với việt Nam” (2018) và một số công trình khác của các nhà khoa học ở trong và ngoài nước cũng luận bàn về CQĐP tự quản; Luận án tiến sĩ của Đào Bảo Ngọc (2018), “Quản trị địa phương ở các nước châu Âu: Anh, Pháp, Đức và sự tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam” làm rõ những đặc điểm chung và riêng của chế độ quản trị địa phương ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức; Tiếp thu kinh nghiệm quản trị địa phương cải cách quản trị địa phương ở Việt Nam. 1.3 Những nghiên cứu về phân quyền, phân cấp – cơ sở để tổ chức chính quyền địa phương tự quản Tác giả J.M. Cohen và S.B Peterson, trong cuốn “Phân cấp quản lý hành chính – chiến lược cho các nước phát triển” (2002) đã phân tích bối cảnh, nhu cầu và xu hướng phân cấp, ở các nước trên thế giới, về mối quan hệ giữa CCHC, phân quyền, phân cấp với sự phát triển kinh tế - xã hội và chỉ ra những thuận lợi, khó khăng của phân quyền, phân cấp; trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn”, Võ Kim Sơn (2004) đã chỉ ra các vấn đề có tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực; những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của CQTW và ĐP.v.v.. Cuốn sách về “Phân cấp ở Đông Á để CQĐP phát huy tác dụng” của Ngân hàng Thế giới (2005), trong đó luận bàn về phân quyền ở 06 nước, gồm Trung Quốc, Campuchia, Indonesia, Philipines, Thái Lan và Việt Nam; các tác giả Jean - Luc Boeuf và Manuela Magnan “Les collectivites territoriales et decentralization” (2008) (Các ĐVHCLT và sự phần quyền), đã bàn về việc phân quyền của các ĐVHCLT sau khi Chính phủ Pháp ban hành các luật phân cấp năm 2003, 2004 và 2007 bao gồm cả lãnh thổ hải ngoại, trong đó đã phân tích tổng quan về phương thức hoạt động của CQĐP như: cộng đồng, phân cấp, quan hệ của CQĐP và khu vực với Châu Âu, tài chính cộng đồng sự kiểm soát cộng đồng... và sự khác biệt cơ bản ở mỗi địa phương, đó là tiền đề cho thực hiện tự quản CQĐP của Pháp; 02 cuốn sách về “Phân cấp quản lý nhà nước” và “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực tiễn và những triển vọng” (2011), của nhóm tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí, bên cạnh những luận giải về phân quyền, phân cấp đều khẳng định phân quyền, phân cấp liên quan và là tiền đề để tổ chức CQĐP tự quản. Bài viết của Phạm Hồng Thái về “Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 – Khía cạnh lý luận – pháp lý” (2016), đã khẳng định phân quyền là căn cứ hình thành chế độ TQĐP, và cũng là để nâng cao trách nhiệm của CQĐP với nhân dân ĐP và trước pháp luật về những vấn đề được phân 9
quyền; Bài viết Lê Cẩm Hà “Chính quyền đô thị ở Việt Nam – từ góc nhìn thực tiễn quản lý” (2020), xây dựng chính quyền đô thị trên trên địa bàn lãnh thổ có tính đặc thù ĐP, khẳng định là phù hợp cả về lý luận và thực tiễn. 1.4. Đánh giá về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.4.1 Kết quả của những nghiên cứu về chính quyền địa phương Thứ nhất, những nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương, đã khái quát quá trình hình thành và phát triển của CQĐP ở Việt Nam từ 1945, chỉ ra những hạn chế của pháp luật về CQĐP: chậm được đổi mới, chưa tính đến một cách đầy đủ đặc thù đời sống đô thị, nông thôn, hải đảo; chưa đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP; tổ chức CQĐP không ổn định do nhập, tách ĐVHC; Thứ hai, những nghiên cứu về CQĐP tự quản chủ yếu do các nhà khoa học nước ngoài nghiên cứu, đã chỉ ra được một số đặc điểm, nguyên tắc, cơ sở tổ chức CQĐP tự quản, nhưng chưa có công trình nào bàn luận về tổ chức CQĐPtự quản ở Việt Nam; nhiều nhà khoa học ở trong nước đã đưa ra ý tưởng cần phải tổ chức CQĐPTQ, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân, pháp luật. Thứ ba, về phân quyền, phân cấp – cơ sở để tổ chức CQĐPTQ, các nhà khoa học đã giải quyết khá đầy đủ những vấn đề lý luận về phân quyền, phân cấp và khẳng định phân quyền là đặc trưng/ nguyên tắc của nhà nước pháp quyền, thể hiện quá trình phát triển của dân chủ, là cơ sở để kiểm soát quyền lực và khẳng định phân quyền, phân cấp là cơ sở để tổ chức CQĐP theo hướng tự quản. Những vấn đề chưa được nghiên cứu, giải quyết Chưa có công trình nào tập trung làm rõ: khái niệm, đặc điểm, bản chất, nguyên tắc, nội dung và những điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; chưa nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về thực trạng phân quyền, phân cấp giữa CQTW với CQĐP đối với các ngành, lĩnh vực của QLNN và về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở VN. 1.4.3. Những kết quả có thể kế thừa Về phương diện lý thuyết: Những vấn đề lý thuyết về ĐP tổ chức CQĐP như: khái niệm, lịch sử về quá trình hình thành và phát triển của ĐP và CQĐP; đặc điểm, đặc trưng cơ bản việc phân chia các ĐVHCLT và CQĐP; Cách thức tổ chức CQĐP có sự đa dạng, đặc biệt các nghiên cứu đều có sự phân biệt chính quyền đô thị, nông thôn; tổ chức chính quyền hai cấp ở đô thị, ba cấp ở nông thôn; các quan điểm tổ chức CQĐP nói chung, trong một chừng mực nhất định đều đề cập đến phân công, phân cấp quyền lực nhà nước theo chiều ngang và 10
theo chiều dọc giữa TW với ĐP, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh ở bình diện chung;Về thẩm quyền tổ chức CQĐP như: việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền giữa TW với ĐP, giữa các cấp CQĐP, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP; Xu hướng về quản trị địa phương hiện nay là việc đa dạng hóa các loại hình tổ chức CQĐP đặc biệt là đối với nhà nước dân chủ thì tổ chức CQĐP theo hướng tự quản là một trong các lựa chọn tối ưu. Về phương diện thực tiễn: Sự đa dạng về cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP của một số quốc gia trên thế giới; Những quan điểm và luận điểm để có thể ứng dụng cách thức tổ chức CQĐP tự quản vào tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam; Những điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức về vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay. Đặc biệt là quy định pháp luật Việt Nam - Hiến pháp 2013 đã mở ra định hướng đề Việt Nam có thể nghiên cứu và xây dựng nhiều loại mô hình CQĐP cho phù hợp với tốc độ phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. 1.4.4. Những vấn đề mà luận án cần nghiên cứu Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục nghiên cứu những vấn đề sau: Thứ nhất, cơ sở lý luận về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản đưa ra: khái niệm; bản chất; đặc điểm; nội dung, phạm vi về địa vị CQĐP tự quản như: hình thức tổ chức, cách thức thực hiện quyền tự chủ, thẩm quyền, mối quan hệ giữa TW với ĐP và điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản. Thứ hai, về mặt thực tiễn, Luận án tập trung nghiên cứu đánh giá thực trạng tính tự quản của CQĐP thông qua những phân tích về phân quyền, phân cấp giữa CQTW và CQĐP các vấn đề về: hình thức tổ chức, hình thức thực hiện quyền, thẩm quyền (tổ chức bộ máy, nhân sự, ngân sách, tài chính), mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Cơ sở bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay. Thứ ba, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực trạng, các bất cập của việc phân cấp, phân quyền ở Việt Nam, Luận án đề xuất các quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài mà tác giả luận án lựa chọn là không trùng với bất cứ công trình khoa học nào đã được công bố ở trong và ngoài nước. 11
Tiểu kết chương 1 Trong chương 1, tác giả Luận án tập trung nghiên cứu các công trình đã được công bố của các tác giả trong và ngoài nước liên quan đến vấn đề lý luận về tổ chức CQĐP và tổ chức CQĐP tự quản, về phân cấp, phân quyền, trên cơ sở đó có một số kết luận sau: (i) Về tổ chức CQĐP, CQĐPTQ, phân cấp, phân quyền là tiền đề để xây dựng, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản, đã có nhiều công trình nghiên cứu, từ bài báo khoa học, công trình nghiên cứu cấp cơ sở, cấp bộ, luận văn, luận án, sách tham khảo, chuyên khảo; (ii) Các tác giả trong nước đã tập trung nghiên cứu về quá trình hình thành phát triển CQĐP ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử từ 1945 đến nay, đưa ra khái niệm về CQĐP, phân tích đặc điểm của CQĐP; đã phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của pháp luật về CQĐP ở Việt Nam; (iii) Đưa ra những khuyến nghị về hình thức tổ chức chính quyền ở nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo; về phân cấp, phân quyền, coi đó là cơ sở để hình thành, tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; (iv) Tổ chức CQĐP tự quản tuy đã được đề cập đến trong một số công trình khoa học của các tác giả nước ngoài và ở Việt Nam, nhưng chưa được nghiên cứu sâu về vấn đề này, chưa chỉ ra được cơ sở lý luận và thực tiễn, điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam; (v) Những công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài, tuy đề cập đến vấn đề TQĐP ở bình diện chung, nhưng không có tác giả nào bàn luận về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Từ tất cả những vấn đề nêu trên, có thể khẳng định đề tài luận án không trùng lắp với công trình đã được công bố ở trong và ngoài nước. 12
Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN 2.1. Tổ chức chính quyền địa phương Trên cơ sở quan niệm: “Địa phương là một một phạm trù chỉ không gian, lãnh thổ gắn liền với những đặc điểm về địa lý, đất đai, con người, phong tục tập quán, những đặc điểm về kinh tế, xã hội của một cộng đồng dân cư nhất định làm cơ sở để xác định các đơn vị hành chính lãnh thổ của một quốc gia và phân tích các quan niệm khác nhau về tổ chức CQĐP, tác giả quan niệm: Tổ chức CQĐP là những thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ ĐP, là những pháp nhân công quyền được thành lập một cách hợp hiến và hợp pháp, với đặc điểm, điều kiện của địa phương để quản lý, điều hành mọi mặt đời sống nhà nước, xã hội, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trên một ĐVHCLT của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định. 2.2. Tổ chức chính quyền địa phương tự quản 2.2.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất, nguyên tắc của tổ chức chính quyền địa phương tự quản Trên cơ sở quan niệm “tự quản được hiểu là tự mình trông coi, quyết định, quản lý công việc, không cần có ai chỉ đạo, điều khiển, hoặc là một phương thức quản lý mở rộng dân chủ ở mức độ khác nhau. TQĐP là sự thể hiện mối tương quan quyền lực giữa CQTW và CQĐP, theo đó, ĐP đưa ra các sáng kiến, quyết định độc lập để giải quyết các vấn đề của ĐP và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của TW vào việc giải quyết các vấn đề của ĐP khi có tranh chấp giữa TW và ĐP, do tòa án giải quyết và phân tích các quan niệm khác nhau về tổ chức CQĐPTQ, tác giả quan niệm: Tổ chức CQĐPTQ là những thiết chế được thành lập theo quy định của pháp luật, có thẩm quyền tự quyết định, tự chịu trách nhiệm quản lý các công việc, nhiệm vụ của ĐP mình, bằng những cách thức, phương thức nhất định theo quy định của pháp luật nhằm phát huy sức mạnh tiềm năng của ĐP để đạt được hiệu quả cao nhất trong quá trình quản lý, bảo đảm sự phát triển của ĐP, đáp ứng các nhu cầu ngày càng cao của người dân ĐP. Quyền tự quản của ĐP được thực hiện thông qua hội đồng với các thành viên được cử tri ĐP bầu theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, trực tiếp, bỏ 13
phiếu kín. Đồng thời CQĐP được tự chủ về tài chính, xác định cơ cấu tổ chức, nhân sự hành chính của mình. Bản chất của tổ chức CQĐP tự quản thể hiện ở một số nội dung sau: tổ chức CQĐP tự quản là CQĐP có (i) quyền đưa ra các sáng kiến độc lập để giải quyết các vấn đề của ĐP và (ii) quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của CQTW vào việc giải quyết công việc, vấn đề của ĐP. Khi CQĐP không có đủ hai quyền năng này thì không phải là tổ chức CQĐP theo hướng tự quản (xem hình 2.1). Tóm lại, bản chất tổ chức CQĐP tự quản là quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP dựa trên cơ sở phân quyền giữa TW và ĐP. CQĐP tự quản có đặc điểm: phải được quy định trong Hiến pháp, pháp luật; cơ quan đại diện (HĐĐP) do nhân dân ĐP trực tiếp bầu và chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP; người dân được tự quyết định, giải quyết các vấn đề của ĐP, mang ý nghĩa ĐP; có quyền tự quyết các vấn đề của ĐP do pháp luật quy định nhằm phục vụ lợi ích của ĐP và người dân ĐP; bảo đảm lợi ích quốc gia; có quyền tự chủ về bộ máy, nhân sự, tiền lương, thưởng, trợ cấp; tự chủ về tài chính, có ngân sách riêng; khi có tranh chấp giữa CQTW và ĐP do tòa án giải quyết. Những việc phải làm do luật định Phần việc không được làm do luật định Phần việc CQĐP tự quyết định Hình 2.1. Bản chất của tổ chức CQĐP tự quản Tổ chức CQĐP tự quản dựa trên các nguyên tắc: (1) sự độc lập của tổ chức CQĐP trong phạm vi thẩm quyền; (2) sự không đồng nhất giữa CQĐP và bộ máy CQĐP; (3) sự bảo đảm về dân chủ; (4) sự tách biệt giữa CQĐP và các cơ quan CQĐP; (5) nguyên tắc dân chủ; (6) sự phụ thuộc lẫn nhau giữa lợi ích địa phương, lợi ích công cộng và lợi ích nhà nước; (7) bảo đảm tính “mở”; (8) sự phù hợp giữa nguồn lực vật chất và tài chính với tổ chức CQĐP tự quản; (9) nguyên tắc trách nhiệm “công ty con”; (10) nguyên tắc về phi tập trung, cấu trúc bộ máy. 2.2.2. Nội dung tổ chức chính quyền địa phương tự quản Nội dung tổ chức CQĐPTQ bao gồm: việc thiết lập CQĐPTQ ở các ĐVHC, tùy theo từng quốc gia quy định về: hình thức tổ chức, hình thức thực 14
hiện quyền, thẩm quyền của CQĐP về tổ chức bộ máy, nhân sự, về tài chính và giải quyết các vấn đề khác có ý nghĩa ĐP; về quan hệ giữa TW với ĐP được thiết lập thông qua hình thức phân quyền, phân cấp. 2.2.3. Một số ưu điểm hạn chế của tổ chức chính quyền địa phương tự quản Những ưu điểm: bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; đáp ứng yêu cầu về dân chủ, phục vụ người dân; phát huy được thế mạnh của từng ĐP, tính chủ động, sáng tạo, chịu trách nhiệm của CQĐP. Những hạn chế: sự phát triển không đồng đều giữa các ĐP, có thể dẫn đến cát cứ ĐP; sự ỷ lại vào TW, cấp trên. 2.3. Các điều kiện bảo đảm cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản, bao gồm Chế độ chính trị của nhà nước; dân chủ trong tổ chức CQĐP; yếu tố kỹ thuật (thể chế, năng lực của công chức), yếu tố thuộc vào CQTW (phân cấp, phân quyền, sự kiểm soát của CQTW, cơ chế giải quyết mối quan hệ giữa TW và ĐP; yếu tố thuộc điều kiện môi trường. 2.4. Tổ chức chính quyền địa phương tự quản của một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam Chính quyền địa phương tự quản được tổ chức ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong khuôn khổ giới hạn của luận án, tác giả chọn một số quốc gia điển hình để so sánh đối chiếu, rút ra những giá trị tham khảo như: tổ chức CQĐPTQ tùy thuộc vào chế độ chính trị, kinh tế, đặc điểm lãnh thổ…, không có mô hình chung cho mọi quốc gia; không có sự lệ thuộc cấp dưới và cấp trên, vào TW trong giải quyết các vấn đề đã được phân quyền; mỗi cấp đều độc lập với cấp khác trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền; quan hệ giữa CQĐP với CQTW thông qua cơ chế giám sát, kiểm soát của CQTW, việc giải quyết tranh chấp hay thông qua tòa án. Tiểu kết chương 2 Chương 2 nghiên cứu vấn đề lý luận: khái niệm, bản chất, các nguyên tắc, ưu và nhược điểm tổ chức CQĐPTQ; điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐPTQ; tổ chức CQĐPTQ của một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo, các bảo đảm cho CQĐP theo hướng tự quản, là cơ sở đề nghiên cứu các vấn đề ở chương 3 và 4. Qua đó có kết luận: (i) CQĐPTQ là một pháp nhân công quyền, được thành lập, có nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định, độc lập tương đối với các thiết chế nhà nước, các cơ quan nhà nước cấp trên và TW chỉ kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật của CQĐP; (ii) có toàn quyền giải quyết các vấn đề phát sinh ở ĐP, có ý nghĩa ĐP, cung cấp các 15
dịch vụ cho người dân trong khuôn khổ pháp luật quy định về phân quyền; iii) được áp dụng ở các nước rất khác nhau; (iv) sự phát của CQĐPTQ ở các quốc gia tùy thuộc vào đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, truyền thống, tùy thuộc vào mức độ phân quyền, mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP; (v) Tổ chức CQĐPTQ phát huy tính sáng tạo, chủ động, trách nhiệm của CQĐP. vi) Bên cạnh đó tổ chức CQĐPTQ cũng bộc lộ những hạn chế nhất định: không bảo đảm sự phát triển “đồng đều” giữa đô thị và nông thôn, giữa các vùng, miền khác nhau, dễ dẫn đến tình trạng “cục bộ ĐP”, nhiều khi vì lợi ích ĐP, CQĐP “vượt ra khỏi” khuôn khổ của pháp luật, không bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất. Chương 3 THỰC TIỄN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM Hiến pháp và pháp luật Việt Nam chưa sử dụng thuật ngữ “ĐPTQ, hay CQĐPTQ”, nhưng có các quy định: quyền độc lập, tự quyết, tự quản của CQĐP, vì vậy để thấy được xu hướng, phạm vi, mức độ về tính tự quản của CQĐP ở Việt Nam, luận án phân tích các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP và một số văn bản pháp luật chuyên ngành về phân quyền, phâp cấp, về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở TW và CQĐP. 3.1. Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 với quy định về tính tự quản của chính quyền địa phương Phân tích các quy định của các Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, tác giả cho rằng: quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP đã được thể hiện trong các Hiến pháp, nhưng chưa tạo được khung pháp lý cần thiết cho sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm, định hướng tự quản của CQĐP, vẫn mang nặng tính tập trung trong QLNN, tuy đã có một số quy định về nhiệm vụ, quyền tự quyết của CQĐP trong việc quyết định, giải quyết những vấn đề có ý nghĩa ĐP; sự điều chỉnh của Hiến pháp và pháp luật về CQĐP luôn thay đổi theo hướng tăng dần quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thông qua cơ chế phân quyền, phân cấp quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp. 3.2. Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương với quy định về tính tự quản của chính quyền địa phương Phân tích các quy định của Hiến pháp 2013 về tổ chức CQĐP, về cấp CQĐP, về những quyền tự chủ, tự quyết của CQĐP, nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW và ĐP và của mỗi cấp CQĐP, quan điểm về tổ chức chính quyền ở nông thôn, đô 16
thị, hải đảo, ĐVHC - KTĐB do luật định; các điều kiện để thực hiện những nhiệm vụ được chuyển giao từ CQTW và phân tích các quy định của Luật tổ chức CQĐP về cách thức tổ chức CQĐP, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND từng cấp; về phân quyền, phân cấp và về hoạt động của HĐND và UBND. Bên cạnh việc nghiên cứu pháp luật thực định, luận án tập trung nghiên cứu tổ chức CQĐP ở Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng – nơi đang thí điểm về tổ chức CQĐP và thực tiễn thẩm quyền của CQĐP trong lĩnh vực tổ chức bộ máy, nhân sự, biên chế, tài chính, chỉ ra những bất hợp lý của cơ chế giao chỉ tiêu biên chế và điều tiết ngân sách giữa TW và ĐP. 3.3. Nhận xét ưu điểm, hạn chế của pháp luật và thực tiễn về tính tự quản, tự quyết của chính quyền địa phương 3.3.1. Về ưu điểm Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền tảng cơ sở cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản thông qua cơ chế phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan CQTW và CQĐP và cơ sở đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP ở nông thôn, đô thị, hải đảo và ĐVHC -KTĐB. Luật tổ chức CQĐP đã cụ thể hóa quan điểm, tư tưởng trong Hiến pháp về CQĐP, có quy định về quyền tự quản, tự quyết của CQĐP thông qua các quy định về thẩm quyền của từng cấp, mối quan hệ giữa TW và ĐP nhằm bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trước nhân dân ĐP và pháp luật. Tạo ra khung pháp lý cho sự độc lập giữa các cấp CQĐP với CQTW và giữa các cơ quan NN ở ĐP với nhau. Sự độc lập trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, đưa ra các quyết định phát sinh ở ĐP, có ý nghĩa ĐP. Bên cạnh các quy định về quyền tự quyết, tự quản của CQĐP trong một số lĩnh vực nhất định, Hiến pháp và pháp luật luôn đòi hỏi bảo đảm sự thống nhất trong quản lý, điều hành của TW. Đồng thời cơ sở để xác định nhiệm vụ, quyền hạn của CQTW và CQĐP trên cơ sở phân quyền, phân cấp theo hướng tăng dần, chuyển dần quyền lực nhà nước cho CQĐP trong việc giải quyết các vấn đề của ĐP. 3.4.2. Những hạn chế Về cách thức tổ chức vẫn khá giống nhau ở ĐVHCLT, mặc dù pháp luật có sự phân biệt giữa đô thị, nông thôn, hải đảo... Về hình thức thực hiện quyền của CQĐP, việc bầu các đại biểu HĐND theo hình thức đơn vị bầu cử nên chưa thể hiện đầy đủ đúng bản chất của dân chủ trực tiếp, việc bầu các chức danh UBND cũng còn mang tính hình thức. Về thẩm quyền, tổ chức CQĐP đã quy định phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Nhưng luật lại quy định “phải bảo đảm nguyên tắc QLNN là thống nhất về thể chế, bảo đảm tính thống nhất của nền hành chính và đặc biệt là phải kết hợp chặt chẽ giữa quản lý ngành với quản lý theo lãnh thổ; về tổ chức bộ máy, đã có quy định về 17
tính đa dạng các loại hình tổ chức nhưng chưa có quy định về sự khác biệt về cơ cấu tổ chức đặc thù giữa đô thị, nông thôn, hải đảo, thành phố trong thành phố trực thuộc TW, do vậy, chưa bảo đảm được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; về nhân sự - biên chế, việc giao chỉ tiêu biên chế dễ dẫn đến tình trạng “xin cho”, chưa phù hợp với thực tế; về tài chính chịu sự điều tiết ngân sách của TW chưa phát huy tính chủ động, sáng tạo vươn lên, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Về mối quan hệ giữa trung ương với CQĐP, thực tiễn còn nhấn mạnh cơ chế chịu trách nhiệm giữa cấp trên và cấp dưới, kiểm tra, giám sát của cấp trên, đôi khi cấp trên còn can thiệp vào hoạt động của cấp dưới. 3.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế Một là, về hình thức tổ chức CQĐP, nguyên nhân của những hạn chế trong tổ chức CQĐP của Việt Nam hiện nay có nhiều, trước hết là nhận thức về tổ chức CQĐP vẫn mang quan điểm tập quyền, chưa vận dụng đúng những nguyên lý của thuyết phân quyền giữa CQTW và CQĐP, giữa các cấp CQĐP. Thứ hai, về cách thức thực hiện quyền, HĐND là thiết chế do nhân dân ĐP bầu ra, có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND, Ủy viên UBND nhưng người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên phê chuẩn các kết quả đó. Thứ ba, về thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn, chưa có sự thống nhất đồng bộ giữa Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP và các luật chuyên ngành quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, còn nặng về quan niệm theo cấp hành chính (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã), đôi khi vẫn còn “mô phỏng” tương tự nhau. Thứ tư, “cơ quan nhà nước ở TW có rất nhiều quyền” nhưng không thể thực hiện được nên phải phân cấp cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, cấp dưới vì vướng mắc trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh ở ĐP, nhưng không có quyền giải quyết nên phải “xin được phân cấp, ủy quyền”. Thứ năm, mối quan hệ giữa CQTW với CQĐP đây là mối quan trên trực thuộc do vậy công tác kiểm tra, giám sát vẫn chủ yếu theo các quy định của pháp luật chung cho cả nước, chưa có các hướng dẫn hoặc quy định đặc thù cho CQĐP đặc biệt là khi Việt Nam tổ chức chính quyền đô thị thực hiện theo cơ chế phân cấp, ủy quyền 18