Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:24

Thêm vào BST

Báo xấu

21
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án Tiến sĩ "Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam" có mục đích xây dựng luận cứ khoa học để có cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức phương thức đối tác công tư ở Việt Nam, xác định các tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam

1 MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài Tại Việt Nam, phương thức đối tác công tư (PPP) đã được định hình từ năm 1993 khi Chính phủ ban hành “quy chế đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT áp dụng nhà đầu tư nước ngoài. Vậy tại sao Việt Nam ta hình thành phương thức này khá sớm, được trải nghiệm qua một số dự án thực tiễn, tập trung phương thức BOT với các dự án công trình giao thông, mà vẫn không thực hiện được? Vai trò của Nhà nước để thu hút, quản lý vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo phương thức PPP chưa được thể hiện rõ. Thiếu quy hoạch tổng thể dài hạn của Nhà nước, hành lang pháp lý chưa đầy đủ, năng lực còn hạn chế của cán bộ các cơ quan quản lý nhà nước (QLNN) được coi là những nguyên nhân chủ yếu cản trở các dự án áp dụng phương thức PPP tại Việt Nam. Vì những lý do trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam” để nghiên cứu là có ý nghĩa thiết thực cả về mặt lý luận và thực tiễn. 2. Mục đích nghiên cứu Xây dựng luận cứ khoa học để có cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) theo phương thức PPP ở Việt Nam, xác định các tiêu chí đánh giá QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan QLNN có thẩm quyền. 3. Mục tiêu nghiên cứu Luận án nghiên cứu dự án ĐTXD theo phương thức PPP nhằm làm rõ các nội dung QLNN, các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu là QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP cả về lý luận và thực tiễn. Trong đó, hoạt động QLNN bao gồm luật pháp/khung chính sách, phương pháp và công cụ quản lý của Nhà nước, mô hình tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ quản lý và công tác kiểm tra giám sát của Nhà nước.
2 - Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tiến hành nghiên cứu và xác định các nội dung quản lý trong dự án ĐTXD theo phương thức PPP, tập trung vào lĩnh vực giao thông và năng lượng 5. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu 5.1 Cách tiếp cận: Đề tài tiếp cận các vấn đề nghiên cứu từ cơ sở lý luận và thực tiễn được sử dụng thống nhất trong quá trình nghiên cứu của luận án, theo hướng xem xét các dự án PPP từ góc nhìn QLNN. 5.2 Phương pháp nghiên cứu Do tính chất của đối tượng nghiên cứu luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Phương pháp cụ thể là phương pháp kết hợp (Phương pháp định tính, phương pháp định lượng); phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp kế thừa. 6. Cơ sở khoa học, pháp lý và thực tiễn của đề tài Cơ sở khoa học: Luận án nghiên cứu trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu trước đây, tập trung vào QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, xác định các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, các tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN, để từ đó góp phần hệ thống hóa, hoàn thiện cơ sở lý luận và có các giải pháp hoàn thiện QLNN. Cơ sở pháp lý: Luận án dựa vào chính sách, pháp luật của Việt Nam liên quan đến QLNN đối với đầu tư theo phương thức PPP nói chung và dự án ĐTXD theo phương thức PPP nói riêng. Cơ sở thực tiễn: Luận án xuất phát từ thực tiễn thực trạng hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD thep phương thức PPP ở Việt Nam thời gian vừa qua chưa hoàn thiện, còn nhiều bất cập, để chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong QLNN. 7. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án Những đóng góp của kết quả nghiên cứu: Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP là nhân tố quan trọng quyết định đến sự thành công của dự án PPP;
3 Hai là, về mặt lý luận đã tập hợp, hệ thống hóa và bổ sung các vấn đề như khái niệm, nội dung và đặc trưng của dự án ĐTXD theo phương thức PPP; Ba là, chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP, từ đó xác định được các nội dung đánh giá QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP; Bốn là, khái quát được thực trạng công tác QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam thời gian vừa qua, chỉ ra được những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong quá trình QLNN. Điểm mới của luận án: Một là, đề xuất các giai đoạn của dự án PPP gồm năm giai đoạn, nhằm phù hợp với tiến trình của một dự án PPP, giúp cho hoạt động QLNN được rõ ràng và kịp thời điều chỉnh trong quá trình quản lý. Hai là, đề xuất 4 giải pháp cụ thể, bao gồm một bộ tiêu chí đánh giá QLNN cho từng giai đoạn của dự án PPP, với các nội dung đánh giá và phương pháp đánh giá, đối tượng đánh giá. Ba là, đề xuất 6 khuyến nghị hoàn thiện QLNN, nhằm đồng bộ với các giải pháp của luận án. CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 1.1 Tổng quan các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.1.1 Các nghiên cứu trong nước Lược khảo 28 nghiên cứu trong nước các nghiên cứu này chỉ đề cập đến một số khía cạnh cụ thể, về một hoạt động trong quá trình của dự án PPP, thậm chí chỉ nghiên cứu cho riêng ngành giao thông, cấp nước hoặc nước thải, như: về phân bổ rủi ro, về huy động vốn, về quản lý nhà nước … chưa có công trình nào nghiên cứu có hệ thống về lý thuyết và đánh giá thực trạng, những tồn tại, hạn chế trong QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở Việt Nam.
4 1.1.2 Các nghiên cứu nước ngoài Các nghiên cứu nước ngoài (23 công trình) thường đưa ra các hướng dẫn về đầu tư theo phương thức PPP. Tổng hợp các nghiên cứu ở nước ngoài có thể tóm tắt các nhân tố chính tác động đến thành công của PPP như sau: (1) Vai trò của Chính phủ; (2) Lựa chọn đối tác tư nhân; (3) Phân bổ các rủi ro dự án; (4) Cấu trúc tài trợ của dự án PPP. 1.2 Những vấn đề rút ra từ các nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu Có thể tóm tắt những khoảng trống nghiên cứu qua việc tổng quan các nghiên cứu đã công bố trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án như sau: (1) Hầu hết các nghiên cứu về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tập trung vào giai đoạn trước khi xây dựng, giai đoạn thi công và vận hành ít được chú ý hơn. Vì QLNN là quản lý toàn bộ vòng đời dự án, nên cần thiết phải nghiên cứu để dự án đạt được mục tiêu. (2) Trong mỗi nghiên cứu đều lập luận theo cách riêng để diễn giải quan điểm của mình, nguyên nhân sâu xa của vấn đề nghiên cứu vẫn còn bỏ ngỏ. (3) Các nghiên cứu cũng đã nêu được những đặc điểm chung liên quan đến các tồn tại và khó khăn khi áp dụng phương thức PPP. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu này chưa xem xét QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở Việt Nam một cách đầy đủ, đặc biệt là những tồn tại, hạn chế của QLNN ảnh hưởng đến sự thành công của các dự án PPP và tập trung làm rõ: - Các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP? - Công tác QLNN đang thực hiện theo phương thức PPP của Việt Nam như thế nào? - Để dự án ĐTXD theo phương thức PPP thành công QLNN cần phải làm gì? 1.3 Hướng nghiên cứu của luận án Trước thực trạng tổ chức thực hiện các dự án PPP như hiện tại ở Việt Nam, luận án tập trung vào nội dung QLNN trong dự án ĐTXD theo phương thức PPP là gì? Các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN ra sao?, Cần phải làm gì để công tác QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP đạt được hiệu lực - hiệu quả?
5 Để hoạt động QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam được hoàn thiện, luận án đưa ra một số giả thuyết sau: Về công cụ 1. Hoàn thiện chính sách và pháp luật về PPP; QLNN : 2. Giải pháp chiến lược tổng thể quốc gia về PPP; 3. Tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan QLNN theo giai đoạn của dự án. Về phương 1. Hoàn thiện bộ máy QLNN về PPP; tiện và 2. Tăng cường phân cấp thẩm quyền quyết định dự án; phương pháp 3. Hỗ trợ của Nhà nước trong các giai đoạn của dự án; QLNN: 4. Công khai minh bạch thông qua trang Website quốc gia. 1.4 Khung nghiên cứu của luận án Luận án đưa ra khung nghiên cứu như sau: (i) Xác định các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, tập trung vào các nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP; (ii) Xác định các tiêu chí đánh giá QLNN, nhằm hoàn thiện các nội dung QLNN (Hình 1.1). Hoạt động QLNN được liên kết chặt chẽ, thống nhất, để đạt được mục tiêu của dự án ĐTXD theo phương thức PPP. Các nhân tố ảnh hưởng đến Nội dung QLNN Mục tiêu QLNN QLNN đối với dự án ĐTXD đối với dự án đối với dự án theo hình thức PPP ĐTXD theo ĐTXD theo hình - Các nhân tố chủ quan hình thức PPP thức PPP - Các nhân tố khách quan - Khung pháp - Dự án PPP đạt luật về PPP được hiệu quả - Tổ chức bộ KT-XH máy quản lý - Giảm chi ngân Tiêu chí đánh giá QLNN đối - Giám sát, kiểm sách nhà nước với dự án ĐTXD theo hình tra, đánh giá dự - Tăng hiệu quả thức PPP án nguồn lực - Tính hiệu lực - Xử lý vi phạm - Cải thiện chất - Tính hiệu quả - Hòa giải các lượng dịch vụ - Tính bền vững mâu thuẫn phát - Thu hút nhà đầu - Tính khả thi sinh tư tiềm năng Hình 1.1: Khung lý thuyết nghiên cứu của luận án 1.5 Quy trình nghiên cứu của luận án Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận án cần phải được tiến hành thực hiện theo trình tự. Quy trình nghiên cứu của luận án được tiến hành như sau:
6 Nghiên cứu các công trình khoa học đã công bố trong và ngoài nước liên quan đến luận án Điều tra hiện trạng Xác định các nhân tố Tổng hợp cơ sở lý luận QLNN dự án PPP ở ảnh hưởng đến QLNN về QLNN dự án PPP Việt Nam dự án PPP của Việt Nam Phân tích thống kê • Làm rõ nội dung QLNN đối với dự án PPP QLNN dự án ĐTXD ở • Tổng hợp các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN dự Việt Nam án ĐTXD theo hình thức PPP trên cơ cở các quy định pháp luật của Việt Nam • Đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD hình thức PPP ở Việt Nam; • Đề xuất bộ tiêu chí đánh giá QLNN theo giai đoạn cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền Hình 1.2: Quy trình nghiên cứu của luận án 1.6 Các phương pháp nghiên cứu (1) Phương pháp nghiên cứu kết hợp (Kết hợp nghiên cứu định tính với nghiên cứu định lượng) (2) Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phân chia đối tượng nghiên cứu thành những bộ phận, những mặt, những yếu tố đơn giản hơn để phân tích. (3) Phương pháp kế thừa: Từ kết quả của các nghiên cứu trước luận án tổng hợp có chọn lọc tài liệu theo từng nhóm nghiên cứu dùng để tham khảo và sử dụng để bổ sung phân tích của luận án. CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 2.1 Dự án đầu tư xây dựng và dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư 2.1.1 Dự án đầu tư xây dựng Luận án giới hạn lại ở dự án ĐTXD, theo định nghĩa của luật Xây dựng: “DAĐT là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định” [62].
7 2.1.2 Dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư (PPP) 2.1.2.1 Khái niệm dự án ĐTXD theo phương thức PPP 2.1.2.2 Đặc điểm của phương thức PPP đối với dự án đầu tư xây dựng 2.1.2.3 Vai trò của phương thức PPP đối với dự án đầu tư xây dựng 2.1.2.4 Các phương thức hợp đồng PPP đối với dự án đầu tư xây dựng 2.1.2.5 Quy trình thực hiện đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP Để minh bạch trong quyết định một dự án theo phương thức PPP, khái quát như sau: Bảng 2.2: Quy trình thực hiện công việc của dự án PPP Giai đoạn Một số nội dung thực hiện chính 1. Chuẩn bị - Xác định dự án – Phê duyệt chủ trương đầu tư; và đề xuất - Lập kế hoạch thực hiện dự án; chủ - Phân tích tiền khả thi (nếu có); trương - Kiểm tra mức độ phù hợp của dự án; đầu tư - Sự quan tâm của nhà đầu tư. 2. Nghiên - Phân tích toàn diện tính khả thi; cứu khả - Đánh giá lợi ích chi phí (CBA); thi và - Xác định, phân bổ và chia sẻ rủi ro; phương - Tính toán mục tiêu đa lợi ích; án giải - Thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng; phóng - Phương án giải phóng mặt bằng; mặt bằng - Phê duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. 3. Lựa chọn - Hoàn chỉnh hồ sơ về đấu thầu; nhà đầu - Công bố thông tin và mời thầu; tư và giải - Đối thoại với các bên liên quan; phóng - Tổ chức giải phóng mặt bằng; mặt bằng - Đánh giá, lựa chọn nhà đầu tư.
8 4. Thực hiện - Quản lý kế hoạch thực hiện dự án và hợp đồng; và quản lý - Thẩm định thiết kế kỹ thuật và dự toán của cơ quan hợp đồng chuyên môn về xây dựng; dự án và - Phê duyệt thiết kế kỹ thuật và dự toán của nhà đầu tư; giám sát, - Trách nhiệm về báo cáo và giải trình; đánh giá - Đánh giá tổng thể mỗi giai đoạn thực hiện; dự án - Quản lý các kết quả đầu ra (điều kiện nghiệm thu). - Theo dõi, kiểm tra việc công bố dự án. - Tổng hợp tình hình thực hiện lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết hợp đồng dự án. - Tổng hợp tình hình thực hiện Hợp đồng dự án. - Kiểm tra việc chấp hành quy định về quản lý đầu tư của các bên ký kết Hợp đồng dự án trong việc thực hiện Hợp đồng. - Theo dõi, kiểm tra các nội dung khác theo quy định tại Điều 86 và Điều 87 Luật Đầu về PPP [68]. 5. Vận - Cơ chế quản lý và vận hành; hành và - Kế hoạch bảo trì, bảo dưỡng; chuyển - Phát triển các dịch vụ xung quanh (lân cận); giao - Chấp thuận của khách hàng; - Quyết toán hợp đồng và bàn giao cho Nhà nước. Nguồn: Tác giả nghiên cứu và tổng hợp từ [28, 30, 34] 2.1.2.6 Các giai đoạn của dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP Nhằm đảm bảo các quy định trong ĐTXD và các nội dung của dự án ĐTXD theo phương thức PPP, để QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP đạt được mục tiêu trong quá trình quản lý, luận án đề xuất vòng đời của dự án PPP gồm 05 giai đoạn (1) Giai đoạn đề xuất chủ trương đầu tư và chuẩn bị dự án; (2) Giai đoạn nghiên cứu khả thi và phương án giải phóng mặt bằng; (3) Giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và thực hiện giải phóng mặt bằng; (4) Giai đoạn thực hiện, quản lý hợp đồng dự án và giám sát đánh giá
9 và (5) Giai đoạn vận hành và chuyển giao công trình cho Nhà nước theo hợp đồng dự án. 2.2 Tổng quan quản lý nhà nước và quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư 2.2.1. Tổng quan về quản lý nhà nước 2.2.1.1 Khái niệm về quản lý nhà nước 2.2.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước 2.2.2 Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng 2.2.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng 2.2.2.2 Nội dung quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng 2.2.2.3 Công cụ và phương pháp quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD Công cụ và phương pháp QLNN: Công cụ QLNN là tổng thể những phương tiện hữu hình và vô hình mà Nhà nước sử dụng để tác động lên mọi chủ thể trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu quản lý. Phương pháp QLNN là cách thức thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của bộ máy Nhà nước, cách thức tác động của chủ thể quản lý lên các đối tượng quản lý nhằm đạt được những hành vi xử sự cần thiết. Pháp luật Chính sách Công cụ Kế hoạch Tài sản quốc gia Quản lý nhà nước PP Hành chính Phương pháp PP Kinh tế PP Giáo dục Hình 2.2: Công cụ và phương pháp QLNN Nguồn: Tác giả nghiên cứu và đề xuất từ [69, 70] 2.2.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với dự án ĐTXD Có nhiều phương pháp xem xét đánh giá khác nhau để tìm ra các nhân tố ảnh hưởng đến nội dung QLNN đối với các dự án ĐTXD, tác giả đơn giản hóa phân tích để xem xét các nhân tố sau:
10 - Nhân tố khách quan: (i) Điều kiện tự nhiên; (ii) Điều kiện kinh tế xã hội; (iii) Điều kiện về khoa học và công nghệ; (iv) Khả năng về nguồn lực của ngân sách và (v) ảnh hưởng chính sách kinh tế quốc tế liên quan đến dự án ĐTXD. - Nhân tố chủ quan: (i) Thể chế chính sách về kinh tế; (ii) Tổ chức bộ máy quản lý; (iii) Chế độ trách nhiệm của các bên liên quan; (iv) Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy QLNN về ĐTXD. 2.2.3 Quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD phương thức PPP 2.2.3.1 Khái niệm về QLNN đối với dự án đầu tư theo phương thức PPP Khi quy chiếu vào lĩnh vực quản lý dự án ĐTXD tác giả đề xuất khái niệm như sau: QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật Nhà nước do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện đối với phương thức đầu tư phương thức PPP. 2.2.3.2 Mục tiêu QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP Tính công khai, minh bạch của dự án Tính khả thi Vai trò, trách nhiệm về kết quả của Nhà và hiệu quả nước dự án Dự án PPP Phương Xác định, thành công pháp, tiêu phân bổ và chí lựa chọn quản lý rủi nhà đầu tư ro hợp lý Chiến lược Năng lực tài trợ/hỗ của nhà đầu trợ của Nhà tư tham gia nước dự án Hình 2.3: Các điều kiện thành công của dự án ĐTXD theo phương thức PPP Nguồn: Tác giả nghiên cứu và tổng hợp từ [86, 88, 101, 115, 129] 2.2.3.3 Nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP 2.2.3.4 Quy trình QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP
11 2.2.4 Phân cấp QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP Dưới góc độ QLNN là việc xác định rõ vai trò và vị trí của chính quyền, từ đó có sự phân công quyền hạn của từng cấp, quy trình các cấp trong quản lý dự án tùy thuộc vào số vốn, quy mô của từng dự án sẽ do cấp nào quản lý và quản lý mức độ nào cho phù hợp. 2.3 Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư Có nhiều yếu tố tác động đến hiệu quả QLNN và theo các tiêu chí khác nhau, nhằm đơn giản hóa việc xem xét các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, luận án tập trung luận giải hai nhóm nhân tố ảnh hưởng, đó là các nhân tố khách quan và các nhân tố chủ quan. 2.3.1 Các nhân tố khách quan 2.3.1.1 Điều kiện tự nhiên và điều kiện kinh tế xã hội 2.3.1.2 Sự phát triển về khoa học và công nghệ 2.3.1.3 Khả năng về nguồn lực của ngân sách 2.3.1.4 Năng lực của đối tác tư nhân 2.3.2 Các nhân tố chủ quan 2.3.2.1 Thể chế chính sách về kinh tế 2.3.2.2 Chính sách hỗ trợ của Chính phủ 2.3.2.3 Năng lực quản lý và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ 2.3.2.4 Sự hợp lý, minh bạch trong chia sẻ rủi ro 2.4 Tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư Kết quả QLNN đạt được là dự án theo phương thức PPP đạt được mục tiêu đề ra, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, giai đoạn thực hiện đầu tư và giai đoạn vận hành trong suốt vòng đời dự án. 2.4.1 Tính hiệu lực của quản lý nhà nước Hiệu lực quản lý của Nhà nước là mức độ tuân thủ các quy định pháp luật. 2.4.2 Tính hiệu quả của quản lý nhà nước Mức độ đạt được của các nội dung QLNN so với các mục tiêu QLNN về các hoạt động quản lý dự án PPP đã đặt ra;
12 2.4.3 Tính bền vững của quản lý nhà nước Đối với QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP đó là: Sự ổn định của các văn bản quy phạm pháp luật; giảm thiểu sự chồng chéo về quản lý giữa các Bộ ngành; 2.4.4 Tính khả thi của quản lý nhà nước Tính khả thi của QLNN thường được đánh giá ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản pháp luật với các hoạt động của chu trình dự án PPP. 2.5 Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư 2.5.1 Kinh nghiệm của một số nước 2.5.1.1 Kinh nghiệm của Vương quốc Anh: 2.5.1.2 Kinh nghiệm của Canada 2.5.1.3 Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp 2.5.1.4 Kinh nghiệm của Hàn Quốc 2.5.1.5 Kinh nghiệm của Indonesia 2.5.1.6 Kinh nghiệm của Ấn độ 2.5.2 Bài học rút ra cho Việt Nam Thứ nhất, chính sách và luật pháp đầy đủ, minh bạch và ổn định; Thứ hai, hoạch định phát triển dự án PPP phải được sự ủng hộ bền vững từ cấp lãnh đạo cao nhất; Thứ ba, chính sách hỗ trợ của Chính phủ phải mang tính khả thi; Thứ tư, bộ máy QLNN đối với dự án PPP phải đủ năng lực; Thứ năm, cơ chế phân bổ rủi ro hiệu quả; Thứ sáu, tăng cường tính công khai, minh bạch; CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM 3.1 Khái quát về hành lang pháp lý và tình hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2020
13 3.1.1 Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 1997 Là giai đoạn với văn bản pháp luật cao nhất cụ thể về PPP là Nghị định số 87/CP và Nghị định số 77-CP, trên cơ sở Luật đầu tư nước ngoài số 04- HĐNN08 ngày 29/12/1987; Giai đoạn này khởi điểm cho loại hợp đồng BOT với 2 Nghị định [17, 18]; 3.1.2 Giai đoạn từ năm 1998 đến năm 2011 Là giai đoạn bắt đầu mở rộng các loại hợp đồng PPP và thống nhất trong một văn bản tại Nghị định số 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 về quy chế đầu tư theo hợp đồng xây dựng BOT, BTO, BT [19]. Đây là văn bản pháp luật đầu tiên ở Việt Nam có thêm phương thức BTO và BT. 3.1.3 Giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2020 Lần đầu tiên xuất hiện thuật ngữ “Đối tác công tư – PPP” cụ thể “Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các phương thức PPP, BT, BOT... có cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng” [41]. Đây là giai đoạn bắt đầu đổi mới của cơ quan QLNN và nhà đầu tư về phương thức PPP, cũng là thời gian thu hút đầu tư theo phương thức PPP nhiều nhất. 3.2 Thực trạng quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam 3.2.1 Quy trình thực hiện dự án ĐTXD theo phương thức PPP Quy trình đã được Luật về PPP phân cấp phê duyệt chủ trương đầu tư đã dần rõ nét cho các nhà đầu tư và cơ quan QLNN. Tuy nhiên, với quy trình thực hiện nêu trên và thực tế thực hiện chưa đảm bảo theo quy định, “Chủ trương phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương chưa được thực hiện đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra” [69]. 3.2.2 Quy hoạch phát triển dự án theo phương thức đối tác công tư Vấn đề quy hoạch và phát triển các dự án theo phương thức PPP thời gian vừa qua ở Việt Nam chưa mang tính chủ động, chiến lược quy hoạch dự án PPP chưa theo kịp nhu cầu phát triển, trong khi nhiều dự án PPP đưa ra lại không phù hợp và hấp dẫn nhà đầu tư, phần lớn các dự án PPP triển khai
14 thời gian vừa qua từ phía nhà đầu tư đề xuất, mà thực hiện nhiều nhất về PPP là theo hợp đồng BOT ngành giao thông từ năm 2013-2015. 3.2.3 Chính sách, quy định pháp luật về phương thức đối tác công tư “Mặc dù Luật Đầu tư công và Luật Đầu tư đã có quy định về hình thức đầu tư PPP nhưng còn rất chung chung, văn bản pháp lý cao nhất quy định cụ thể, chi tiết về phương thức đầu tư PPP mới dừng ở mức Nghị định mà chưa có luật riêng, ngoài ra còn rất nhiều quy định nằm rải rác ở các Luật chuyên ngành nên vẫn tồn tại những khoảng trống pháp luật. Hệ thống văn bản pháp luật còn thiếu đồng bộ từ khâu triển khai cho đến thực hiện, hoàn thành đưa vào khai thác, chưa lường hết tác động đối với đối tượng bị ảnh hưởng” [67]. 3.2.4 Bộ máy quản lý nhà nước về phương thức đối tác công tư Còn mang tính kiêm nhiệm “Tại cấp thực hiện, hầu hết các Bộ và UBND các tỉnh/thành phố đã giao đơn vị trực thuộc làm đơn vị đầu mối về PPP, chủ yếu là đơn vị phụ trách kế hoạch – tài chính tại Bộ hoặc Sở KH&ĐT tại các tỉnh, thành phố. Một số ít các cơ quan đã thành lập đơn vị chuyên trách về PPP như Bộ Giao thông vận tải (thành lập vụ PPP) và các TP. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh (phòng PPP thuộc Sở KH&ĐT)” [36] 3.2.5 Đội ngũ cán bộ và nguồn nhân lực QLNN về phương thức PPP Theo quy định hiện nay chỉ thành lập ban chỉ đạo, các cán bộ điều chuyển từ nơi khác về hoặc kiêm nhiệm, thì để có các chuyên gia giỏi trong bộ máy QLNN về PPP là rất khó. Về nhân lực: “Các cán bộ, công chức đầu mối thực hiện PPP tại các Bộ, ngành, địa phương chủ yếu làm việc theo chế độ kiêm nhiệm” [36] 3.2.6 Giám sát và đánh giá các dự án theo phương thức đối tác công tư Theo quy định hiện nay, ngoài cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn có nhiều cơ quan QLNN khác tham gia giám sát, quá nhiều chủ thể từ phía cơ quan nhà nước dẫn đến trách nhiệm không rõ ràng. Trong khi chưa có tiêu chí nào đánh giá hoạt động QLNN. 3.2.7 Năng lực của các bên đối tác tư nhân tham gia dự án Từ việc không quy định chi tiết hoặc ràng buộc nhà đầu tư chứng minh năng lực và bằng mức định lượng cụ thể về mặt tài chính để thực hiện dự án,
15 Điều này có ý nghĩa trong việc lựa chọn nhà đầu tư có tiềm lực tài chính mạnh, đồng thời đây cũng chính là cam kết ràng buộc trách nhiệm để nhà đầu tư thu hồi vốn đầu tư và gia tăng lợi tức cho dự án. 3.3 Đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam 3.3.1 Nội dung đánh giá tính hiệu lực của QLNN đối với dự án PPP Chính sách pháp luật về PPP trong thời gian vừa qua còn nhiều vấn đề khó thực thi, như sự chồng chéo giữa các Luật về dự án đầu tư, quy định riêng về PPP mới ở mức Nghị định (đến năm 2020). 3.3.2 Nội dung đánh giá tính hiệu quả của QLNN đối với dự án PPP “Qua kiểm toán chi tiết 40 dự án cho thấy: Đưa vào trong phương án tài chính một số nội dung chưa có quy định để tính thời gian hoàn vốn, lập phương án tài chính còn thiếu sót …; KTNN đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 40 dự án là 120 năm so với phương án tài chính ban đầu và giảm giá trị đầu tư 1.467,3 tỷ đồng” [50]. Điều này cho thấy hiệu quả của QLNN trong thời gian qua rất hạn chế. 3.3.3 Nội dung đánh giá vững chắc của QLNN đối với dự án PPP QLNN về PPP chưa đảm bảo được tính “Ổn định và đồng bộ”, đặc biệt là giai đoạn từ 1998-2011 liên tục có sự “Sửa đổi, bổ sung”, có thể nhận thấy rằng năng lực ra chính sách còn rất hạn chế, nếu tính tổng thể quá trình hình thành phương thức PPP đến nay trung bình thì cứ 2,5 năm có một sự thay đổi, kế thừa và hoàn chỉnh hợp lý hơn. 3.3.4 Nội dung đánh giá tính khả thi của QLNN đối với dự án PPP Quy định về quy hoạch, về thu hồi đất, về vốn Nhà nước tham gia với dự án, về phương án tài chính chưa phù hợp với thực tiễn. Từ đó dự án đảm bảo có lãi cho nhà đầu tư, đồng thời giảm rủi ro Nhà nước phải bù đắp. 3.4 Phân tích các nhân tố ảnh hưởng tới năng lực QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam Năng lực QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP là khả năng thực hiện chức năng quản lý các dự án ĐTXD theo phương thức PPP của bộ máy hành chính. Các yếu tố hợp thành năng lực QLNN gồm:
16 - Hệ thống tổ chức hành chính được thiết lập trên cơ sở phân định rành mạch chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan, tổ chức, các cấp trong hệ thống hành chính; - Hệ thống thể chế, thủ tục hành chính được ban hành có căn cứ khoa học, hợp lý, tạo nên khuôn khổ pháp lý và cơ chế vận hành đồng bộ, nhịp nhàng, nhanh nhạy, thông suốt của bộ máy hành chính nhà nước; - Đội ngũ cán bộ có phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ và kỹ năng với cơ cấu, tiêu chuẩn đáp ứng các yêu cầu cụ thể của việc thực thi công vụ; - Tổng thể các điều kiện vật chất, kỹ thuật, tài chính cần và đủ để đảm bảo cho hoạt động công vụ có hiệu quả. 3.5 Đánh giá tổng hợp về công tác quản lý nhà nước dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam 3.5.1 Những thành công chủ yếu Nghị định số 63/2018/NĐ-CP là văn bản pháp lý có ý nghĩa quan trọng đối với đầu tư theo phương thức PPP. So với các quy định trước đó liên quan đến PPP. Năng lực cơ sở hạ tầng của Việt Nam đã được nâng cao đáng kể trong thời gian ngắn hơn nhiều so với việc áp dụng mô hình độc quyền Nhà nước trong đầu tư xây dựng CSHT. 3.5.2. Những tồn tại, hạn chế chủ yếu và nguyên nhân 3.5.2.1 Một số tồn tại, hạn chế chủ yếu Chưa có chiến lược tổng thể về đầu tư theo phương thức PPP; Các văn bản hướng dẫn chưa kịp thời; 3.5.2.2 Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế Thiếu đồng bộ trong các quy định pháp luật; Hướng dẫn thực hiện chưa rõ ràng; Cơ chế giám sát, chế tài xử lý nhà đầu tư còn thiếu; Chưa có sự tham gia của NĐT và cộng đồng trong quá trình lựa chọn dự án. CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM
17 4.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam 4.1.1 Bối cảnh trong nước Bối cảnh kinh tế Việt Nam trong những năm qua đã có sự tăng trưởng cao so với các nước trong cùng khu vực, thu nhập bình quân đầu người tăng lên, là nước có thu nhập trung bình … điều đó đồng nghĩa nguồn vốn vay ưu đãi ODA cho phát triển cơ sở hạ tầng sẽ giảm đi. 4.1.2 Bối cảnh quốc tế Kinh tế thế giới tiếp tục đối mặt với nhiều bất ổn, các nền kinh tế đều có dấu hiệu tăng trưởng chậm lại. Căng thẳng thương mại Mỹ - Trung; Hàn quốc và Nhật bản tiếp tục diễn biến phức tạp. 4.1.3 Cơ hội và thách thức trong thời gian tới (a) Cơ hội và những thuận lợi Sự phát triển của khoa học công nghệ mang lại những tiến bộ trong việc quản lý, tạo ra những công cụ hiệu quả cho Nhà nước trong việc quản lý và giám sát hoạt động đầu tư theo phương thức PPP. (b) Nhận diện những thách thức, khó khăn Giai đoạn từ 2020 đến đến 2030 là giai đoạn hoàn tất các cam kết của FTA. Điều đó sẽ tác động trực diện và sâu rộng đến kinh tế đất nước, các địa phương và doanh nghiệp, gia tăng sức ép cạnh tranh gay gắt hơn. 4.2 Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam Quản lý nhà nước về PPP Chính sách và Giám sát và Hệ thống thông Bộ máy quản lý pháp luật về PPP đánh giá dự án tin về PPP và nhân sự Mục 4.2.1 Mục 4.2.3 Mục 4.2.4 Mục 4.2.2 và mục 4.3 Hình 4.1: Đề xuất hoàn thiện QLNN đối với phương thức PPP
18 4.2.1 Xây dựng và công bố chiến lược tổng thể quốc gia về đầu tư theo phương thức đối tác công tư, chiến lược đầu tư theo phương thức đối tác công tư của các Bộ, ngành và các tỉnh - Chính phủ chỉ đạo xây dựng và công bố chiến lược tổng thể quốc gia về đầu tư theo phương thức PPP trong từng thời kỳ phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. - Các Bộ chuyên ngành, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi quản lý của mình ban hành các quy định và hướng dẫn về lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án ĐTXD phù hợp với chuyên ngành quản lý. Công khai trên trang Website như đề xuất của Mục 4.2.4. - Mục tiêu lập quy hoạch tổng thể quốc gia: Là công cụ QLNN trong việc điều hành phát triển kinh tế-xã hội, nhằm huy động, phân bổ, sử dụng hiệu quả, hợp lý các nguồn lực của quốc gia để phát triển đất nước bền vững; - Nội dung: Bảo đảm sự liên kết, tính đồng bộ và hệ thống giữa các ngành và các vùng trong cả nước; khai thác, sử dụng tối đa kết cấu hạ tầng hiện có nhằm phát huy tiềm năng, lợi thế của từng vùng, từng địa phương; 4.2.2 Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về phương thức đối tác công tư Như đã phân tích ở trên, bộ máy quản lý rất quan trọng trong quá trình quản lý các dự án PPP, một bộ máy quản lý phù hợp đủ thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết vấn đề sẽ quyết định cho một dự án PPP thành công. Chính phủ chỉ đạo trực tiếp Văn phòng PPP trung ương, kiểm soát và giám sát thông qua Kiểm toán nhà nước và bộ tiêu chí đánh giá ở Mục 4.2.3. Hình 4.2: Đề xuất mô hình tổ chức bộ máy QLNN về PPP
19 Với mô hình quản lý như hình 4.2, ngoài các dự án quan trọng quốc gia thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, các dự án thuộc thẩm quyền từ quản lý Chính phủ trở xuống đều có thể thực hiện, với sự tham gia chuyên môn của các Bộ chuyên ngành, kiểm tra, kiểm soát của kiểm toán nhà nước, tăng cường nâng cao năng lực về PPP của đội ngũ cán bộ, mô hình trên sẽ đạt được yêu cầu, hoạt động QLNN về PPP sẽ chuyên nghiệp. Chính phủ chỉ đạo trực tiếp Văn phòng PPP trung ương, kiểm soát và giám sát thông qua “Kiểm toán nhà nước” và bộ tiêu chí đánh giá theo Mục 4.2.3. 4.2.3 Đề xuất bộ tiêu chí đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư Để dễ dàng đánh giá mức độ QLNN, tác giả đề xuất dự án PPP gồm 5 giai đoạn, trong mỗi giai đoạn có các nội dung cơ bản để dự án PPP thực hiện thành công, trong mỗi nội dung của giai đọan lại có các hoạt động thực hiện cụ thể, và đây chính là các tiêu chí đánh giá quá trình quản lý một dự án PPP (tập trung vào chức năng QLNN). Đối tượng được đánh giá là cơ quan QLNN thông qua các quy định thực hiện dự án PPP, có thể áp dụng cho cơ quan QLNN có thẩm quyền trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Theo các tiêu chí đánh giá cụ thể đã được xác lập đối với từng dự án, cần xác định trọng số tầm quan trọng của từng tiêu chí. Việc đánh giá theo từng tiêu chí ở từng giai đoạn đánh giá có thể thiết kế theo thang điểm 100 hoặc 1000 (trong luận án này tác giả minh họa phương pháp đanh giá theo thang điểm 100). Để giúp các cơ quan giám sát đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP rõ ràng thiết lập hệ thống tiêu chí đánh giá dự án theo từng giai đoạn (GĐ), tác giả đề xuất khung tiêu chí đánh giá chung đối với từng GĐ đánh giá, thể hiện ở các bảng: 4.1, 4.2, 4.3, 4.4 và 4.5 (Trong bản tóm tắt này, luận án giới thiệu Bảng 4.1: Tiêu chí đánh giá QLNN cho GĐ 1, các GĐ tiếp theo từ Bảng 4.2 đến Bảng 4.5 kết cấu tương tự Bảng 4.1 nhưng nội dung đánh giá tùy thuộc vào mỗi giai đoạn đánh giá).
20 Giai đọan đánh giá Nội dung đánh giá 1.1 Lựa chọn và xác định dự án Giai đoạn 1: 1.2 Lập kế hoạch và phân cấp quản lý dự án Giai đoạn đề xuất chủ 1.3 Phân tích tiền khả thi (nếu có) trương đầu tư và chuẩn bị 1.4 Kiểm tra mức độ phù hợp của dự án dự án 1.5 Sự quan tâm của nhà đầu tư 2.1 Phân tích toàn diện tính khả thi Giai đoạn 2: 2.2 Đánh giá lợi ích chi phí (CBA) Nghiên cứu khả thi và 2.3 Xác định, phân bổ và chia sẻ rủi ro phương án giải phóng mặt 2.4 Tính toán mục tiêu đa lợi ích bằng 2.5 Chỉ số các tỷ lệ về vốn đầu tư 2.6 Phương án giải phóng mặt bằng 3.1 Hoàn chỉnh hồ sơ tài liệu về đấu thầu Giai đoạn 3: 3.2 Công bố thông tin và mời thầu Lựa chọn nhà đầu tư và 3.3 Đối thoại với các bên có liên quan thực hiện giải phóng mặt 3.4 Tổ chức giải phóng mặt bằng dự án bằng 3.5 Lựa chọn nhà đầu tư/Nhà thầu 4.1 Quản lý kế hoạch và hợp đồng dự án Giai đoạn 4: 4.2 Trách nhiệm về báo cáo và giải trình Thực hiện, quản lý hợp 4.3 Công việc giám sát, đánh giá đồng dự án và giám sát 4.4 Nội dung báo cáo của các chủ thể đánh giá 4.5 Đánh giá tổng thể mỗi giai đoạn dự án 4.6 Điều kiện đưa dự án vào sử dụng 5.1 Cơ chế quản lý và vận hành dự án Giai đoạn 5: 5.2 Kế hoạch khai thác, bảo trì, bảo dưỡng Vận hành và chuyển giao 5.3 Phát triển các dịch vụ lân cận dự án công trình cho Nhà nước 5.4 Người dùng sẵn sàng sử dụng dịch vụ theo hợp đồng dự án 5.5 Tháo gỡ vướng mắc, xung đột phát sinh 5.6 Quyết toán hợp đồng dự án và bàn giao Hình 4.3: Đề các xuất giai đoạn và nội dung đánh giá dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP ở từng giai đoạn của cơ quan QLNN Bảng 4.1: Đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan QLNN giai đoạn 1 Đánh giá cho giai đoạn 1: Trọng Điểm Giai đoạn đề xuất chủ trương đầu tư và chuẩn bị dự án số 1.1 Lựa chọn Mục tiêu đầu tư đúng đắn và xác định Vị trí xây dựng phù hợp dự án Yêu cầu kỹ thuật đáp ứng Phát triển kinh tế chung của khu vực/ngành