Tóm tắt Luận án Tiến sỹ Kinh tế: Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước

LỜI MỞ ĐẦU<br /> <br /> 1. Tính cấp thiết của đề tài<br /> Thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, thời gian qua, Chính phủ<br /> đã thí điểm thành lập 13 tập đoàn kinh tế nhà nước trên cơ sở cơ cấu lại một số tổng công<br /> ty nhà nước. Các tập đoàn kinh tế nhà nước được nắm giữ và ưu tiên các nguồn lực quan<br /> trọng về vốn, lĩnh vực hoạt động, với vai trò là đầu tàu kinh tế của cả nước, thúc đẩy tăng<br /> trưởng kinh tế, điều tiết kinh tế vĩ mô, ổn định giá cả, cung cấp nhiều sản phẩm thiết yếu<br /> cho nền kinh tế. Đến nay, các tập đoàn kinh tế nhà nước đã có điều kiện huy động vốn,<br /> mở rộng ngành nghề kinh doanh, khai thác tốt hơn cơ sở vật chất kỹ thuật trên nguyên tắc<br /> gắn với ngành kinh doanh chính, qua đó nâng cao năng lực cạnh tranh, khẳng định được<br /> vị thế và thương hiệu trong quá trình hội nhập quốc tế. Cùng với việc thực hiện các mục<br /> tiêu kinh tế, các tập đoàn cũng bảo đảm thực hiện các mục tiêu khác về an ninh- quốc<br /> phòng, an sinh xã hội cho đất nước.<br /> Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện thí điểm, mô hình tập đoàn kinh tế đang bộc lộ<br /> những bất cập về mô hình tổ chức và phân cấp quản lý. Các quy định về tổ chức và hoạt động<br /> của tập đoàn kinh tế còn những điểm chưa nhất quán dẫn đến sự chồng chéo, làm giảm hiệu<br /> quả hoạt động của các doanh nghiệp thành viên nói riêng và của cả tập đoàn nói chung. Bên<br /> cạnh đó, các tập đoàn kinh tế sử dụng vốn, tài sản Nhà nước cũng chưa thật sự hiệu quả, chưa<br /> tương xứng với sứ mệnh được trao; tỷ lệ vốn đầu tư ra ngoài lĩnh vực chính còn cao và tiềm<br /> ẩn nhiều rủi ro. Một số sai phạm tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước đã gây ra những tổn<br /> thất lớn, gây bức xúc trong xã hội.<br /> Theo quy định tại các văn bản luật hiện hành, sử dụng vốn Nhà nước phải theo sự điều<br /> chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước và một số văn bản pháp luật có liên quan. Chính phủ, các<br /> cơ quan Chính phủ chịu trách nhiệm về việc sử dụng nhưng việc phân bổ, giám sát phần vốn<br /> này là do Quốc hội, các cơ quan Quốc hội thực hiện. Vị trí và vai trò quan trọng của tập đoàn<br /> kinh tế nhà nước đối với nền kinh tế đã được khẳng định nhưng hiện nay, giám sát của Quốc<br /> hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các tập đoàn này để bảo đảm các hoạt động của tập đoàn<br /> theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước còn gặp nhiều khó khăn do đây là mô<br /> hình thực hiện thí điểm, có nhiều vấn đề mới đối với cả cơ quan lập pháp và hành pháp. Đồng<br /> thời, hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của tập đoàn chưa<br /> được hoàn thiện. Việc giám sát của Quốc hội vẫn chủ yếu dựa theo báo cáo của cơ quan kiểm<br /> toán nhà nước, của Chính phủ, các Bộ, ngành có liên quan và các tập đoàn. Hơn nữa, với cơ<br /> cấu đại biểu Quốc hội như hiện nay, khả năng nắm bắt, hiểu và phân tích thông tin tài chính<br /> chưa đồng đều, gặp nhiều khó khăn. Đây là các nguyên nhân khiến cho hoạt động giám sát của<br /> Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước chưa đạt được như mong muốn.<br /> Hiện nay, với số lượng đã được thành lập lên tới 13 tập đoàn kinh tế nhà nước nhưng<br /> đều dưới hình thức thí điểm, chưa có chế định ở tầm luật để điều chỉnh các hoạt động của tập<br /> đoàn, trong khi hoạt động giám sát của Quốc hội chỉ mức độ khiêm tốn, hiệu lực giám sát<br /> không cao. Thực tế từ khi bắt đầu thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước vào năm<br /> 2005, Quốc hội chỉ thực hiện duy nhất giám sát tối cao vào năm 2009, sau đó ban hành Nghị<br /> quyết với các yêu cầu cụ thể để Chính phủ thực hiện và báo cáo việc thực hiện với Quốc hội<br /> vào năm 2010. Từ đó đến nay, Quốc hội chưa thực hiện thêm đợt giám sát tối cao hay chuyên<br /> đề về thành phần kinh tế này. Tác động sau giám sát là vấn đề đáng quan tâm bởi sau khi<br /> Quốc hội ban hành Nghị quyết, việc Chính phủ thực hiện đến đâu và hiệu quả ra sao cũng<br /> chưa được Quốc hội quan tâm đúng mức. Chính vì vậy, việc hoàn thiện, nâng cao hiệu lực<br /> <br /> 1<br /> giám sát của Quốc hội đang là yêu cầu cấp thiết đặt ra vì Quốc hội có vai trò quan trọng<br /> trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TĐKT hoạt động; đồng thời giám sát chặt chẽ<br /> quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng của TĐKT, bảo đảm các TĐKT<br /> hoạt động có hiệu quả.<br /> Xuất phát từ phân tích như trên, nghiên cứu sinh xin được lựa chọn đề tài: Tăng cường<br /> hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước.<br /> 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu<br /> Trên thế giới, mô hình tập đoàn kinh tế đã được một số quốc gia áp dụng. Để có<br /> thêm cơ sở so sánh, luận án sẽ nghiên cứu về mô hình hoạt động, cơ cấu tổ chức và việc<br /> quản lý, giám sát các tập đoàn tại Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc.<br /> Tại Việt Nam, do đây là mô hình thực hiện thí điểm nên cần phân tích, làm rõ cơ<br /> sở pháp lý liên quan đến hoạt động của tập đoàn, xem xét các quy định hiện hành đối với<br /> hoạt động của tập đoàn, so sánh với hoạt động thực tiễn để phân tích những mặt được và<br /> hạn chế. Các quy định pháp lý về công tác giám sát của Quốc hội về việc quản lý, sử dụng<br /> vốn Nhà nước, quy định tại Hiến pháp, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Tổ chức Quốc<br /> hội, Luật Giám sát của Quốc hội, và các văn bản luật khác.<br /> Luận án tập trung thu thập tài liệu các báo cáo các nội dung về vai trò, quy mô hoạt<br /> động, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh chính và ngoài ngành, quản lý và sử dụng vốn, cơ chế<br /> quản lý, việc thực hiện các mục tiêu xã hội của các tập đoàn kinh tế nhà nước dựa trên các<br /> báo cáo tài chính (được bảo đảm bằng kết quả kiểm toán) và kết hợp nguồn thông tin khác<br /> (các báo cáo giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; các công trình nghiên cứu<br /> của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế…); hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ được tìm<br /> hiểu và phân tích theo phương thức, mức độ giám sát, các nội dung cần phải hoàn thiện chủ<br /> yếu dựa trên hệ thống báo cáo, các nội dung trao đổi và thực tiễn công tác giám sát của Quốc<br /> hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước trong thời gian vừa qua.<br /> Trên cơ sở này, nghiên cứu sinh cũng sẽ tổng luận theo các nội dung chính như trên,<br /> tuy nhiên, để có những đánh giá sát thực về tình hình nghiên cứu cũng như phù hợp với phạm<br /> vi nghiên cứu, tác giả sẽ tóm lược theo hai nhóm nghiên cứu: nghiên cứu của các tác giả<br /> trong nước và nghiên cứu của các tác giả nước ngoài.<br /> 2.1 Nghiên cứu của các tác giả trong nước<br /> Hiện nay, đã có một số nghiên cứu liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như<br /> hoạt động giám sát của Quốc hội trên các phương diện khác nhau. Mỗi công trình nghiên cứu<br /> ở những khía cạnh khác nhau và mới chỉ giải quyết được một phần liên quan đến tập đoàn<br /> kinh tế nhà nước.<br /> Đề cập đến các lý luận và thực tiễn phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam, đã<br /> có một số đề tài nghiên cứu về vấn đề này như: đề tài nghiên cứu khoa học của tác giả TS.Vũ<br /> Thị Dậu và các cộng sự về “Phát triển Tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam trong thời kỳ hội<br /> nhập kinh tế quốc tế” (2010), đề tài nghiên cứu khoa học của tác giả ThS Hồ Thị Hương Mai về<br /> “Phát triển các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn” (2010) hay đề tài nghiên cứu<br /> khoa học của TS.Trần Tiến Cường về “Tập đoàn kinh tế - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ứng<br /> dụng vào Việt Nam (2005)”. Trong các nghiên cứu này, các tác giả đã có những phân tích cụ thể<br /> cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như đánh<br /> giá tác động của hội nhập kinh tế quốc tế tới sự phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước Việt<br /> Nam (từ 2005 – 2010). Trên cơ sở đó, đề xuất những định hướng và giải pháp nhằm phát triển<br /> tập đoàn kinh tế nhà nước khi Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết WTO.<br /> Ngoài ra, khi đề cập sâu hơn đến mô hình tổ chức và hoạt động của các tập đoàn kinh<br /> <br /> 2<br /> tế Việt Nam còn có các bài viết của các chuyên gia, nhà nghiên cứu như: PGS.TS Lê Xuân<br /> Bá với bài viết “Khung pháp lý cho việc hình thành và hoạt động của các tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn Kế Tuấn với bài viết “Một số vấn đề đặt ra từ<br /> quá trình thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn<br /> Đình Phan với bài viết “Bàn về mô hình tổ chức tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam<br /> (2011)”, PGS.TS Nguyễn Thế Quyền và PGS.TS Trần Văn Nam với bài viết “Về địa vị pháp<br /> lý của tập đoàn kinh tế nhà nước (2011)” hay bài viết của TS.Nguyễn Minh Phong “Những<br /> nút thắt trong phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước (2011)”. Các bài viết của các chuyên gia, nhà<br /> nghiên cứu đã trình bày một cách tổng quát về quá trình hình thành, thực trạng khung pháp lý<br /> cho việc hình thành và hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như các đưa ra các kiến<br /> nghị, đề xuất hoàn thiện khung pháp lý trong thời gian tới. Đáng chú ý, năm 2010, Viện Nghiên<br /> cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đã công bố “Báo cáo tổng hợp và phân tích kinh<br /> nghiệm quốc tế về cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước theo thông lệ quốc tế và giám sát tập<br /> đoàn kinh tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”. Báo cáo này đã ra cách nhìn tổng quan về<br /> cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước, kinh nghiệm thực hiện giám sát tập đoàn tại các nước<br /> phát triển như Cộng hòa Pháp, Đức, các nước nằm trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế<br /> (OCED), Trung Quốc... Qua phân tích, báo cáo đã rút ra được những bài học kinh nghiệm dành<br /> cho Việt Nam trong quá trình thành lập, giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước.<br /> Về vấn đề này, bản thân nghiên cứu sinh đã có đề tài nghiên cứu “Cơ chế chính sách,<br /> pháp luật trong sử dụng vốn, tài sản tại tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam: Thực trạng và<br /> một số giải pháp” (năm 2012) và tham gia đề tài của PGS.TS Lê Xuân Bá, PGS.TS Lê Công<br /> Hoa về “Nghiên cứu mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam đến năm 2020” (năm<br /> 2012). Ngoài ra, nghiên cứu sinh có bài viết liên quan đến vấn đề nghiên cứu “Tách bạch chức<br /> năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước: Hướng tới cơ chế thống nhất,<br /> minh bạch” – Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 24 (năm 2011). Trong nghiên cứu này, nghiên cứu<br /> sinh đã phân tích rõ về sự cần thiết tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng<br /> quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước nhằm mục đích<br /> tháo gỡ được những vướng mắc về mặt cơ chế, chính sách, qua đó tạo ra sự thống nhất, minh<br /> bạch, đồng thời nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước cũng như nâng cao tính tự chủ<br /> cho thành phần kinh tế này. Đây là cơ sở quan trọng để giúp Quốc hội, các cơ quan Quốc hội<br /> giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của nhà nước.<br /> Đề cập tới các nghiên cứu về các chức năng của Quốc hội, trong đó có chức năng giám<br /> sát, ngoài các quy định tại Hiến pháp (1992) và các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật<br /> Tổ chức Quốc hội (2001), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (2003)..., còn có nhiều<br /> nghiên cứu về vấn đề này, tiêu biểu như: GS.Trần Ngọc Đường với “Quyền giám sát tối cao<br /> của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội (2003)”, TS.Lê Thanh Vân<br /> với “Hoạt động giám sát của Quốc hội các nước và ở nước ta, Quốc hội Việt Nam – Những<br /> vấn đề lý luận và thực tiễn (2005)”, PGS.TS Đặng Văn Thanh với “Chức năng của Quốc hội<br /> và việc thực hiện các chức năng (2011)”... Trong các nghiên cứu này, các tác giả đã nêu tổng<br /> quan về các chức năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức năng này, trong đó đặc biệt<br /> nhấn mạnh tới chức năng giám sát với những phân tích về ưu, nhược điểm và sự cần thiết<br /> phải đổi mới hoạt động này của Quốc hội Việt Nam. Nghiên cứu sâu hơn còn có nghiên cứu<br /> của TS.Trương Thị Hồng Hà với “Đổi mới và tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội<br /> (2011)”, tác giả tập trung phân tích quan điểm về tăng cường hoạt động giám sát của Đảng<br /> Cộng sản Việt Nam trong quá trình đổi mới đất nước, trên cơ sở đó đánh giá thực trạng và<br /> đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động giám sát của<br /> Quốc hội. Bản thân nghiên cứu sinh có đề tài nghiên cứu về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả<br /> hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời kỳ hội nhập” (2008), trong công trình nghiên cứu<br /> 3<br /> của mình, tác giả đã hệ thống hoá các vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát của Quốc<br /> hội trong thời gian trước đây, đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội, chỉ ra các hạn chế<br /> và nguyên nhân của các hạn chế làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát. Thông qua<br /> quan điểm, định hướng và những hạn chế, tác giả đã đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao<br /> hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội trong thời gian tới.<br /> Về các nghiên cứu liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các doanh<br /> nghiệp nhà nước nói chung, trong đó có tập đoàn kinh tế nhà nước, hiện chưa có nhiều<br /> nghiên cứu liên quan đến vấn đề này vì các tập đoàn kinh tế mới được thành lập thí điểm, các<br /> nghiên cứu chủ yếu tập trung vào địa vị pháp lý và xây dựng mô hình tập đoàn. Với Quốc<br /> hội, các cơ quan Quốc hội, trong thời gian vừa qua đã thực hiện chuyên đề giám sát tối cao<br /> về “Việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng<br /> công ty nhà nước” (2009). Báo cáo này đã chỉ rõ về thực trạng chấp hành chính sách, pháp<br /> luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, cũng như các tồn<br /> tại, vướng mắc trong việc thực hiện thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước tại nước ta.<br /> Đồng thời, báo cáo đưa ra các kiến nghị xác đáng liên quan đến việc nâng cao hiệu quả sử<br /> dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Tiếp đó, sau giám sát, Quốc hội<br /> ban hành Nghị quyết số 42/2009/QH12 của Quốc hội về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực<br /> hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà<br /> nước” (2009). Nghị quyết này là bước cụ thể hóa các yêu cầu, kiến nghị của các đại biểu<br /> Quốc hội liên quan đến giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn,<br /> tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, thông qua các nhóm nhiệm vụ, giải pháp cụ<br /> thể yêu cầu Chính phủ phải thực hiện và có báo cáo kết quả thực hiện với Quốc hội.<br /> Theo một kết quả nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2005)<br /> về "Báo cáo kết quả khảo sát về tập đoàn kinh tế tại Malaysia và Thái Lan", kinh nghiệm để<br /> giám sát hiệu quả hoạt động đối với tập đoàn kinh tế tại Malaysia cho thấy, để tách Chính<br /> phủ ra khỏi doanh nghiệp - đây là một mục tiêu quan trọng để nâng cao hiệu quả quản trị<br /> doanh nghiệp. Malaysia đã thực hiện một số đổi mới như công ty hóa và hoạt động theo cơ<br /> cấu của luật công ty, thuê những đại diện từ bên ngoài, không thuộc cơ quan nhà nước,<br /> không thuộc chính phủ vào các vị trí thành viên hội đồng quản trị hoặc các vị trí quản lý cao<br /> cấp khác, kể cả vị trí tổng giám đốc, giảm vốn nhà nước tại các doanh nghiệp[52].<br /> Bản thân nghiên cứu sinh có các bài viết liên quan đề tài nghiên cứu như: “Từ đề án<br /> tái cơ cấu Tập đoàn Vinashin: Cần giám sát hoạt động của các Tập đoàn kinh tế nhà nước như<br /> thế nào?” – Tạp chí Phát triển kinh tế, số 167 (2011) và “Bàn về cơ chế giám sát hoạt động của<br /> Tập đoàn kinh tế nhà nước” – Hội thảo khoa học “Mô hình tổ chức và hoạt động của các tập<br /> đoàn kinh tế nhà nước (2011). Nghiên cứu sinh đã có những nhận định, đánh giá về giám sát<br /> của Quốc hội đối với các tập đoàn, qua đó thấy được những hạn chế trong hoạt động giám sát<br /> hiện này, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội<br /> đối với các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó cũng có nhiều bài viết và các cuộc hội thảo đề cập<br /> tới vấn đề này. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu mới chỉ giải quyết được một phần liên<br /> quan đến phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước, các đề xuất hoàn thiện mô hình hoạt động<br /> cũng như một số giải pháp giám sát hoạt động tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam, chứ<br /> chưa có tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát một cách rõ ràng.<br /> 2.2 Nghiên cứu của các tác giả nước ngoài<br /> Nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế và cơ chế giám sát đối với tập đoàn cho thấy<br /> một số quốc gia thực hiện giám sát tập đoàn tức là giám sát công ty mẹ, được thực hiện thông<br /> qua cơ chế giám sát và kiểm toán. Ở một số nước đã thành lập ủy ban đặc biệt của Quốc hội<br /> để giám sát công ty mẹ đối với trường hợp công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước. Một nghiên<br /> <br /> 4<br /> cứu của tác giả Anjali Kumar (1992), trong báo cáo "The State Holding Company: Issues and<br /> Options, World Bank" cho biết Ấn Độ lại áp dụng cơ chế kiểm toán và giám sát khác nhau để<br /> giám sát hoạt động của các ty mẹ nhà nước[66].<br /> Nhìn chung, các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài nước liên<br /> quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước đã giúp hoàn thiện<br /> hơn hệ thống lý luận và thực tiễn về giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước.<br /> Các nghiên cứu nói trên cũng đã chỉ ra thực tế, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập<br /> trong việc thực hiện thí điểm mô hình tập đoàn cũng như trong hoạt động giám sát của Quốc hội<br /> hiện nay, tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào liên quan đến việc đưa ra hệ tiêu chí đánh giá về<br /> hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước và hệ tiêu chí đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc<br /> hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước. Vì vậy, trước đòi hỏi của thực tế cũng như quá trình<br /> hội nhập thì việc đổi mới, hoàn thiện lý luận và thực tiễn trong việc tăng cường giám sát của<br /> Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước là xu hướng tất yếu của Việt Nam hiện nay.<br /> 3. Mục tiêu nghiên cứu<br /> (i) Luận án tập trung xây dựng khung lý thuyết cho phân tích hoạt động giám sát của Quốc<br /> hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước; (ii) Đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội đối với<br /> các tập đoàn kinh tế nhà nước và (iii) Xây dựng các đề xuất, kiến nghị để tăng cường hoạt động<br /> giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả<br /> nguồn vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế.<br /> 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu<br /> - Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà<br /> nước.<br /> - Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Quốc hội kể từ thời điểm bắt đầu thành<br /> lập thí điểm tập đoàn kinh tế nhà nước vào năm 2005 đến 2013.<br /> 5. Nội dung nghiên cứu<br /> Với mục tiêu như vậy, đề tài sẽ tập trung vào những nội dung nghiên cứu cụ thể như sau:<br /> Thứ nhất, hệ thống cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế<br /> kinh tế nhà nước.<br /> Thứ hai, nghiên cứu kinh nghiệm giám sát quốc tế đối với các tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước và rút ra bài học cho Việt Nam.<br /> Thứ ba, phản ánh thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà<br /> nước, tập trung vào các nội dung: Nội dung giám sát; Công cụ và các nguồn lực cho việc<br /> giám sát; Các hình thức và phương thức tổ chức hoạt động giám sát;<br /> Thứ tư, đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội theo các tiêu chí, xác định điểm<br /> mạnh, điểm yếu và nguyên nhân.<br /> Thứ năm, đề xuất các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với<br /> tập đoàn kinh tế nhà nước.<br /> 6. Phương pháp nghiên cứu<br /> 6.1 Phương pháp thu thập số liệu<br /> Cơ sở dữ liệu và số liệu thứ cấp được thu thập từ kết quả giám sát của UBTVQH và các cơ<br /> quan của Quốc hội, các báo cáo của một số bộ, ngành có liên quan, thông tin trên các trang thông<br /> tin điện tử và tổng hợp của tác giả về các nội dung:<br /> - Thực trạng về việc thực hiện thí điểm và kết quả hoạt động hoạt động của các tập đoàn<br /> kinh tế nhà nước;<br /> <br /> 5<br />  - Thực trạng về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN.<br /> Số liệu sơ cấp của luận án có được từ phiếu điều tra đại biểu Quốc hội có liên quan đến<br /> giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Cụ thể:<br /> - Tác giả luận án đã phát ra 100 phiếu điều tra, thu về 95 phiếu điều tra. Trong đó, số phiếu<br /> gửi tới đại biểu Quốc hội là 80 (số đại biểu Quốc hội chuyên trách ở Trung ương là 40 và chuyên<br /> trách ở địa phương là 10, số đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm là 30); số phiếu gửi tới các tập đoàn<br /> kinh tế là 05 và cán bộ trực tiếp tham mưu, giúp việc cho các Ủy ban của Quốc hội là 10.<br /> - Phiếu điều tra gồm 35 câu hỏi đóng được chia thành 3 nhóm:<br />  Nhóm 1: Các câu hỏi đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội (10 câu hỏi).<br />  Nhóm 2: Các câu hỏi đánh giá về việc thí điểm thành lập mô hình tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước (5 câu hỏi).<br /> Nhóm 3: Các câu hỏi đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập<br /> đoàn kinh tế nhà nước (20 câu hỏi).<br /> Đối với mỗi câu hỏi, có 5 mức độ để trả lời, bao gồm: mức độ rất đồng ý, mức độ<br /> đồng ý, mức độ tương đối đồng ý, mức độ không đồng ý và mức độ rất không đồng ý. Dựa<br /> trên số liệu thu về, tác giả đã tổng hợp và phân tích cụ thể.<br /> 6.2. Phương pháp phân tích và xử lý số liệu nghiên cứu<br />  Khung lý thuyết cho phân tích đánh giá thực trạng:<br /> - Luận án sẽ dựa trên những mô hình quản lý tổ chức kiểm tra giám sát đối với doanh<br /> nghiệp nói chung và các tập đoàn kinh tế nói riêng. Tập trung vào những vấn đề cốt lõi như so<br /> sánh kết quả với mục tiêu/chuẩn mực đặt ra, kết hợp giữa kiểm soát hành chính và tự giác.<br /> - Đối với giám sát về tài chính sẽ dựa chủ yếu trên hệ thống các chỉ tiêu tài chính (financial<br /> ratio) để đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn của tập đoàn kinh tế nhà nước.<br /> - Sử dụng hệ thống tiêu chí đánh giá giám sát để đánh giá chung hoạt động giám sát của<br /> Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước: tính phù hợp, tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính<br /> bền vững và tính công bằng. Đồng thời sử dụng mô hình SWOT để đánh giá cơ hội và mối<br /> đe dọa, điểm mạnh và điểm yếu của hoạt động giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.<br /> ● Phương pháp cụ thể được sử dụng để nghiên cứu thực trạng: điều tra, khảo sát, so<br /> sánh, phân tích, tổng hợp, xử lý số liệu. Trên cơ sở khung lý thuyết được nêu trên, luận án tập<br /> trung vào phân tích thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà<br /> nước. Tác giả cũng tiến hành điều tra như trình bày tại mục 6.1. Trên cơ sở lý luận và thực<br /> tiễn, tác giả sẽ đề xuất và luận chứng các giải pháp.<br /> 7. Kết quả đạt được<br /> Xuất phát từ mục tiêu và các nội dung nghiên cứu, luận án đưa ra hệ thống tiêu chí để<br /> đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội; những giải pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm tính hiệu<br /> lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của các tập đoàn kinh tế. Các giải pháp<br /> này tập trung vào các nội dung: Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý; các công cụ giám sát; hình thức<br /> và cách thức tổ chức thực hiện giám sát và tiêu chí giám sát hoạt động của TĐKTNN. Đây sẽ<br /> là đóng góp của tác giả về mặt khoa học trong việc đưa lý luận áp dụng vào thực tiễn đối với<br /> hoạt động giám sát của Quốc hội.<br /> 8. Bố cục của luận án<br /> Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết<br /> cấu thành 3 chương:<br /> Chương 1: Cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Chương 2: Phân tích thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Chương 3: Các giải pháp tăng cường giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước<br /> 6<br />  CHƯƠNG 1<br /> CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI<br /> ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC<br /> <br /> 1.1. Cơ sở lý luận chung về hoạt động giám sát<br /> 1.1.1. Khái niệm về giám sát<br /> Giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể quản lý có quyền theo dõi đối với các chủ<br /> thể bị theo dõi để đưa ra các nhận định, đánh giá về hoạt động của các chủ thể bị theo dõi<br /> hoặc được hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không<br /> 1.1.2. Đặc điểm của giám sát<br /> Thứ nhất, giám sát là hoạt động luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền lực) và<br /> luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý.<br /> Thứ hai, giám sát luôn là hoạt động có mục đích.<br /> Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định.<br /> Thứ tư, giám sát luôn gắn với một đối tượng cụ thể.<br /> Thứ năm, giám sát phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ tương hỗ của<br /> cả chủ thể và đối tượng giám sát.<br /> Thứ sáu, giám sát phải được tiến hành dựa trên những căn cứ nhất định.<br /> Thứ bảy, giám sát thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục để cải thiện tình<br /> hình thực hiện mục tiêu.<br /> 1.1.3. Phân loại giám sát<br /> - Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi chủ thể<br /> là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền lực<br /> nhà nước.<br /> - Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi<br /> các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước.<br /> 1.1.4. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra<br /> Hoạt động giám sát, kiểm tra và thanh tra, đều là những hoạt động thực hiện quyền lực<br /> nhà nước. Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở<br /> các thời đại lịch sử.<br /> 1.1.5. Nguyên tắc trong hoạt động giám sát<br /> (i) Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam đối với hoạt động<br /> giám sát; (ii) Nguyên tắc tập trung dân chủ; (iii) Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa;<br /> (iv)Nguyên tắc chính xác, khách quan (v) Nguyên tắc bảo đảm tính công khai và (vi) Hệ<br /> thống giám sát – đánh giá phải được thiết kế đơn giản, có thể thực hiện được ở mọi cấp độ<br /> quản lý và đảm bảo hiệu quả.<br /> 1.1.6. Hình thức giám sát<br /> Hình thức giám sát là những biểu hiện bên ngoài của hoạt động giám sát. Có nhiều hình<br /> thức giám sát khác nhau tùy thuộc vào các cách phân loại khác nhau hay còn gọi là phụ thuộc<br /> vào các căn cứ phân loại khác nhau như: căn cứ vào phạm vi, quy mô có giám sát toàn diện,<br /> giám sát chuyên đề, vụ việc; căn cứ vào kế hoạch có giám sát theo chương trình, kế hoạch<br /> hoặc giám sát đột xuất.<br /> <br /> <br /> 7<br /> 1.1.7. Các phương pháp giám sát<br /> (i) Thu thập thông tin, hồ sơ, tài liệu và các giấy tờ liên quan; (ii) Nghiên cứu, so sánh,<br /> thống kê các dữ liệu; (iii) Thu thập ý kiến từ các tổ chức, cá nhân; (iv) Tham vấn ý kiến của các<br /> nhà chuyên môn; (v) Thuyết phục đối tượng giám sát tích cực hợp tác với chủ thể giám sát.<br /> 1.1.8. Nội dung giám sát<br /> (i) Xem xét các văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Xem xét, đánh giá năng lực, trình độ,<br /> trách nhiệm của các cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn; (iii) Xem xét, theo dõi việc thực<br /> hiện chính sách, pháp luật; (iv) việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân; (v) xem xét<br /> việc xử lý các kiến nghị.<br /> 1.1.9. Công cụ giám sát<br /> (i) Văn bản pháp luật; (ii) Kế hoạch giám sát; (iii) Hồ sơ, tài liệu về nội dung giám sát;<br /> (iv) Biên bản, mẫu văn bản trong quá trình thực hiện giám sát.<br /> 1.1.10. Quy trình giám sát<br /> Bước 1: Thu thập thông tin → Bước 2: Xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát →<br /> Bước 3: Phân tích tính hợp pháp và hợp lý của vụ việc → Bước 4: Phản ánh với đối tượng<br /> giám sát → Bước 5: Lập báo cáo kết quả giám sát → Bước 6: Tăng cường kiểm tra, giám sát<br /> thực hiện kết quả giám sát.<br /> 1.2. Chức năng giám sát của Quốc hội<br /> 1.2.1. Quốc hội và chức năng của Quốc hội<br /> Quốc hội của các nước trên thế giới dù theo mô hình lưỡng viện hay đơn nhất đều có 3<br /> chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.<br /> 1.2.2 Giám sát của Quốc hội<br /> 1.2.2.1 Mục tiêu về giám sát của Quốc hội<br /> Mục tiêu giám sát của Quốc hội là để bảo đảm rằng hoạt động của các cơ quan hành<br /> pháp đáp ứng được những quy định do Quốc hội thiết lập ra.<br /> 1.2.2.2 Các đặc trưng cơ bản và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội<br /> - Các đặc trưng cơ bản: (i) Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính<br /> quyền lực nhà nước; (ii) Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao.<br /> - Đối tượng chịu sự giám sát : Các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước.<br /> - Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội: (i) Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến,<br /> hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của Chủ tịch Nước, Ủy ban<br /> Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; (ii)<br /> Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và Luật.<br /> 1.2.2.3. Phương thức thực hiện và kết quả giám sát tối cao của Quốc hội<br /> Xen xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,<br /> Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch<br /> nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính<br /> phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước<br /> Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội hoặc trước Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai<br /> kỳ họp Quốc hội (nếu được Quốc hội giao).<br /> Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn được bảo đảm thông qua hoạt động<br /> giám sát của các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội.<br /> - Kết quả giám sát của Quốc hội<br /> (i) Đình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái với Hiến pháp,<br /> 8<br /> Luật và Nghị quyết của Quốc hội; (ii) Quyết định chủ trương sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các<br /> văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế-xã hội; (iii)<br /> Xem xét trách nhiệm của những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.<br /> - Các hình thức thực hiện quyền giám sát tối cao<br /> Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án<br /> nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; thực hiện quyền chất vấn của đại biểu<br /> Quốc hội tại kỳ họp giữa hai kỳ họp của Quốc hội; giám sát thực tế việc tuân theo Hiến<br /> pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết khi xét thấy cần thiết; xem xét việc khiếu nại, tố cáo<br /> của công dân tại các kỳ họp Quốc hội.<br /> 1.3 Một số nét cơ bản về Tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 1.3.1 Khái niệm tập đoàn kinh tế và tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 1.3.1.1 Khái niệm tập đoàn kinh tế<br /> Tập đoàn kinh tế là một tập hợp các công ty hoạt động kinh doanh trên các thị<br /> trường khác nhau dưới sự kiểm soát về tài chính hoặc quản trị chung, trong đó các thành<br /> viên của chúng ràng buộc với nhau bằng các mối quan hệ tin cậy lẫn nhau trên cơ sở sắc<br /> tộc hoặc bối cảnh thương mại.<br /> 1.3.1.2 Tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Tập đoàn kinh tế nhà nước được hiểu là nhóm công ty có quy mô lớn liên kết dưới hình<br /> thức công ty mẹ - công ty con và các hình thức khác, tạo thành tổ hợp các doanh nghiệp gắn<br /> bó chặt chẽ và lâu dài với nhau. TĐKTNN chứa đựng yếu tố TĐKT và yếu tố nhà nước, bao<br /> gồm: (1) Công ty mẹ (doanh nghiệp cấp I) là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn<br /> điều lệ hoặc giữ quyền chi phối; (2) Công ty con của doanh nghiệp cấp I (doanh nghiệp cấp<br /> II) là các doanh nghiệp do doanh nghiệp cấp I giữ quyền chi phối; được tổ chức dưới hình<br /> thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn một hoặc hai thành viên, tổng công ty<br /> theo hình thức công ty mẹ - con, công ty liên doanh; (3) Công ty con của doanh nghiệp cấp II<br /> và các cấp tiếp theo; (4) Các doanh nghiệp liên kết của tập đoàn.<br /> 1.3.2 Vai trò của tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> (i) Cho phép phát huy lợi thế của kinh tế quy mô lớn; (ii) Giữ vai trò chủ đạo của kinh<br /> tế nhà nước trong nền kinh tế; (iii) Công cụ quan trọng của nhà nước trong việc điều tiết thị<br /> trường; (iv) Thực hiện các chủ trương lớn để giải quyết các vấn đề xã hội.<br /> 1.4. Giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 1.4.1. Khái niệm về giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Để lành mạnh hóa các hoạt động kinh doanh và hoạt động tài chính trong các TĐKT,<br /> QH có vai trò quan trọng trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TĐKT hoạt<br /> động; đồng thời giám sát chặt chẽ quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng<br /> của TĐKT, bảo đảm các TĐKT hoạt động có hiệu quả.<br /> 1.4.2. Tính tất yếu về giám sát tối cao của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Thứ nhất, ban hành khuôn khổ pháp lý đề điều chỉnh hoạt động của các TĐKTNN theo<br /> đúng chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước.<br /> Thứ hai, điều chỉnh kịp thời hoạt động của TĐKTNN với vai trò là công cụ điều tiết kinh tế<br /> vĩ mô mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không có khả năng thực hiện.<br /> Thứ ba, giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN là một trong những công cụ quản<br /> lý kinh tế vĩ mô của nhà nước đối với thành phần kinh tế này để bảo đảm việc quản lý, sử<br /> dụng vốn nhà nước đạt hiệu quả, đúng mục tiêu đề ra.<br /> <br /> 9<br /> 1.4.3. Mục tiêu và tiêu chí đánh giá giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 1.4.3.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Xây dựng được khuôn khổ chính sách, pháp luật phù hợp cho các TĐKTNN và các cơ<br /> quan quản lý nhà nước đối với TĐKTNN; đảm bảo chính sách, pháp luật được thực thi một<br /> cách hiệu lực và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của TĐKTNN và năng lực quản<br /> lý nhà nước.<br /> 1.4.3.2 Tiêu chí đánh giá giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Tính hiệu lực - Tính phù hợp- Tính công bằng - Tính tương thích - Tính bền vững<br /> 1.4.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước<br /> Qua nghiên cứu thực tiễn hoạt động giám sát và và các quy định pháp luật hiện nay, có<br /> thể xác định một số yếu tố cơ bản tác động tới hiệu quả, hiệu lực giám sát của Quốc hội đối với<br /> tập đoàn kinh tế nhà nước như sau:<br /> (i) Cơ sở pháp lý về chủ thể giám sát và đối tượng giám sát;<br /> (ii) Sự phối hợp giữa chủ thể giám sát, đối tượng giám sát và các cơ quan liên quan<br /> trong quá tình tiến hành và xử lý kiến nghị sau giám sát;<br /> (iii) Ý thức và năng lực, trình độ của các đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát;<br /> (iv) Tác động của dư luận xã hội về nội dung giám sát.<br /> 1.4.5 Nội dung giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> - Xem xét hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> - Xem xét nội dung hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> - Xem xét hiệu quả hoạt động sản xuất- kinh doanh của tập đoàn kinh tế nhà nước .<br /> - Xem xét việc thực hiện nhiệm vụ chính trị và công tác quản lý vốn, tài sản nhà nước<br /> của các tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> - Xem xét các công tác khác: quản lý nhân sự, lao động.<br /> 1.4.6 Phương thức, công cụ, hình thức và tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội đối<br /> với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 1.4.6.1 Phương thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> - Giám sát tối cao: Đây là phương thức mà Quốc hội sẽ thực hiện quyền giám sát tối cao<br /> tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội về TĐKTNN.<br /> - Giám sát theo chuyên đề hoặc qua các cơ quan của Quốc hội.<br /> 1.4.6.2 Công cụ giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Thứ nhất, khung pháp lý cho hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước.<br /> Thứ hai, kế hoạch giám sát.<br /> Thứ ba, hồ sơ, hệ thống các số liệu về TĐKTNN qua nghiên cứu, khảo sát trực tiếp và qua số<br /> liệu thu được từ các báo cáo tài chính, báo cáo kiểm toán hoặc các nguồn thông tin khác.<br /> 1.4.6.3 Hình thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> a) Xem xét các báo cáo; b) Giám sát theo chuyên đề và tổ chức các Đoàn giám sát; c)<br /> Chất vấn và trả lời chất vấn; d) Xem xét văn bản quy phạm pháp luật; e) Bỏ phiếu tín nhiệm;<br /> f) Thành lập Ủy ban Lâm thời<br /> <br /> <br /> <br /> 10<br /> 1.5. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước và bài học cho Việt Nam<br /> Qua nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như cơ chế giám sát<br /> hoạt động của loại hình doanh nghiệp này của Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc,<br /> có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:<br /> - Các hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước cần phải đặt dưới sự giám sát chặt chẽ<br /> của Quốc hội nhằm đảm bảo hoạt động của tập đoàn được minh bạch, công khai, hiệu quả.<br /> - Nghiên cứu thành lập một Bộ chuyên trách hoặc cơ quan ngang Bộ thuộc Chính phủ<br /> thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đối với các tổng công ty, tập đoàn và doanh<br /> nghiệp nhà nước quy mô lớn.<br /> - Quản lý chặt chẽ quá trình mở rộng để tránh những rủi ro nếu để xảy ra tình trạng<br /> mất khả năng kiểm soát quản lý và mở rộng quá mức quy mô của tập đoàn.<br /> - Xử lý tốt mối quan hệ giữa cạnh tranh và độc quyền.<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 11<br />  CHƯƠNG 2<br /> PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI<br /> ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC<br /> <br /> 2.1 Thực trạng hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 2.1.1 Chủ trương của Đảng, Nhà nước về tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ bảy, khoá VII của Đảng khẳng định<br /> “Hình thành một số tổ chức kinh tế lớn với mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức<br /> cạnh tranh trên thị trường thế giới”.<br /> Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá VIII đã xác định nhiệm vụ<br /> “Tổng kết mô hình tổng công ty nhà nước, trên cơ sở đó lên phương án xây dựng các tổng công<br /> ty thực sự trở thành những tập đoàn kinh tế mạnh, có hiệu quả và sức cạnh tranh cao, thực sự là<br /> xương sống của nền kinh tế…”.<br /> Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng chủ trương “Xây dựng một số tập đoàn<br /> kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế”.<br /> Cụ thể hoá chủ trương này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng,<br /> khoá IX đã đưa ra định hướng “hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng<br /> công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế, kinh doanh đa ngành, trong đó có<br /> ngành kinh doanh chính chuyên môn hoá cao và giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc<br /> dân, có quy mô rất lớn về vốn,… thí điểm hình thành một số tập đoàn kinh tế trong một số lĩnh<br /> vực có điều kiện, có thế mạnh, có khả năng phát triển để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế<br /> có hiệu quả…”.<br /> Quan điểm này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X và<br /> tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI nêu rõ: “Đẩy mạnh đổi mới cổ phần hoá, nâng cao<br /> hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu,<br /> trong đó sở hữu nhà nước giữ vai trò chi phối cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh của các tập<br /> đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước để doanh nghiệp nhà nước thực sự trở thành nòng<br /> cốt của kinh tế nhà nước”. Đây là cơ sở quan trọng định hướng cho việc hình thành và<br /> phát triển các TĐKTNN.<br /> 2.1.2 Khuôn khổ pháp lý về hoạt động TĐKTNN<br /> Trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động của tập đoàn kinh tế có<br /> hai đạo luật quan trọng là Luật Doanh nghiệp và Luật Doanh nghiệp nhà nước. Luật Doanh<br /> nghiệp nhà nước 1995 (hết hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2010) đánh dấu sự đổi mới quan<br /> trọng trong cơ chế quản lý doanh nghiệp nhà nước và tạo cơ sở pháp lý cao hơn cho doanh<br /> nghiệp nhà nước hoạt động.<br /> Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 và Luật Doanh nghiệp năm 2005, Chính phủ<br /> đã ban hành một số nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà<br /> nước về doanh nghiệp nhà nước. Ngày 5/11/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số<br /> 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN.<br /> 2.1.3 Về số lượng và quy mô các tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam<br /> Đến cuối năm 2012, cả nước có 13 tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập thí điểm,<br /> trong đó có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và 1 tập<br /> đoàn kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án cổ phần hóa và thí điểm thành lập, ủy<br /> quyền cho Bộ Tài chính thành lập công ty mẹ (Tập đoàn Tài chính – Bảo hiểm Bảo Việt).<br /> <br /> 12<br />  Bảng 2.2: Cơ cấu sở hữu và đặc điểm ngành nghề kinh doanh của các TĐKTNN<br /> Sở hữu nhà<br /> TT Tập đoàn nước tại Ngành nghề kinh doanh chính<br /> công ty mẹ<br /> Công nghiệp than, khoáng sản,<br /> Tập đoàn Công nghiệp than –<br /> 1 100% luyện kim, điện, vật liệu nổ công<br /> Khoáng sản Việt Nam<br /> nghiệp, cơ khí, đóng tàu và ô tô.<br /> Tập đoàn Bưu chính – Viễn Viễn thông và công nghệ thông<br /> 2 100%<br /> thông Việt Nam tin<br /> Tập đoàn Công nghiệp Cao su Trồng, chăm sóc, khai thác, chế<br /> 3 100%<br /> Việt Nam biến cao su<br /> Tập đoàn Công nghiệp Tàu Đóng mới, sửa chữa, tàu thủy và<br /> 4 100%<br /> thủy Việt Nam vận tải biển<br /> Tập đoàn Dầu khí quốc gia Thăm dò, khai thác, chế biến và<br /> 5 100%<br /> Việt Nam phân phối dầu khí<br /> 6 Tập đoàn Dệt – May Việt Nam 100% Dệt may<br /> Điện năng, viễn thông và cơ khí<br /> 7 Tập đoàn Điện lực Việt Nam 100%<br /> điện lực<br /> 8 Tập đoàn Bảo Việt 74,17% Dịch vụ tài chính<br /> Viễn thông và công nghệ<br /> 9 Tập đoàn Viễn thông quân đội 100%<br /> thông tin<br /> 10 Tập đoàn Hóa chất Việt Nam 100% Công nghiệp hóa chất<br /> Tập đoàn Phát triển nhà và đô Đầu tư phát triển nhà và đô thị<br /> 11 100%<br /> thị Việt Nam<br /> Tập đoàn Công nghiệp Xây Xây dựng và tổng thầu xây<br /> 12 100%<br /> dựng Việt Nam dựng các công trình<br /> Xuất nhập khẩu và kinh doanh<br /> 13 Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam 75%<br /> xăng dầu, lọc - hóa dầu<br /> Nguồn: Tổng hợp từ website của Chính phủ và các tập đoàn<br /> Ngày 2/10/2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1428/QĐ-TTg<br /> xác định kết thúc thí điểm hình thành Tập đoàn Công nghiệp Xây dựng Việt Nam (VNIC)<br /> và Tập đoàn Phát triển nhà và đô thị Việt Nam (HUD) do việc thí điểm thành lập không<br /> đạt được mục tiêu đề ra.<br /> <br /> 2.1.4 Đánh giá chung về tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 2.1.4.1. Những mặt tích cực<br /> Việc thực hiện thí điểm thành lập các TĐKTNN với những tổ hợp doanh nghiệp có<br /> quy mô lớn đã cho thấy đây là chủ trương đúng đắn của Đảng, Nhà nước và là bước đi phù<br /> hợp nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung, cạnh tranh và tối đa hóa lợi ích của liên kết<br /> tập đoàn, tổng công ty.<br /> <br /> 13<br />  Các TĐKTNN đều là những doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực then chốt,<br /> đóng vai trò chủ lực trong việc đảm bảo các cân đối lớn, sản xuất, cung ứng những sản phẩm,<br /> dịch vụ thiết yếu của nền kinh tế. Bên cạnh việc đổi mới phương thức quản lý nhà nước đối<br /> với doanh nghiệp, quy chế quản lý tài chính của TĐKTNN cũng được thay đổi nhờ đó, quy<br /> mô hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các tập đoàn được nâng cao dần qua các<br /> năm.<br /> 2.1.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân<br /> Khung pháp luật liên quan đến TĐKTNN chưa tạo thành một thể thống nhất, đồng bộ,<br /> nhất quán, chưa phù hợp với đặc điểm của TĐKTNN.<br /> Mô hình và phương thức hoạt động của các TĐKTNN tuy đã có nhiều tiến bộ nhưng<br /> vẫn còn một số bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại<br /> tập đoàn. Chức năng đại diện chủ sở hữu vốn còn phân tán, chồng chéo nên trách nhiệm<br /> trong quản lý cũng chưa rõ ràng.<br /> Việc huy động quá nhiều vốn để thực hiện đầu tư, đa dạng hoá ngành nghề kinh<br /> doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt động trong nhiều lĩnh vực,<br /> ngành nghề của một số tập đoàn, trong khi năng lực quản lý và khả năng tài chính có hạn<br /> đã dẫn tới hệ số nợ/vốn chủ sở hữu cao, ảnh hưởng không tốt đến năng lực tài chính và<br /> hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp.<br /> Một số tập đoàn vẫn còn đầu tư dàn trải, chưa tập trung vào ngành nghề kinh doanh<br /> chính hoặc chủ yếu tham gia góp vốn vào ngân hàng thương mại cổ phần, công ty chứng<br /> khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, bảo hiểm, bất động sản với số tiền khá lớn dẫn đến rủi ro,<br /> thất thoát vốn nhà nước.<br /> 2.2 Thực trạng tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế<br /> nhà nước<br /> 2.2.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> Đánh giá tình hình ban hành và thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng<br /> vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; qua đó, thấy được những kết<br /> quả đã đạt được trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty nhà<br /> nước; những vướng mắc trong hệ thống văn bản pháp luật và những khó khăn, hạn chế, yếu<br /> kém trong tổ chức thực hiện; làm rõ nguyên nhân, trách nhiệm của các cấp, các Bộ/ngành và<br /> của các TĐKT; từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị để hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật,<br /> thực hiện nghiêm và có hiệu quả hơn chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản<br /> nhà nước, củng cố và nâng cao hiệu quả hoạt động của các TĐKT và kiến nghị để hoàn thiện<br /> hệ thống văn bản pháp luật, thực hiện nghiêm và có hiệu quả hơn chính sách, pháp luật về<br /> quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước.<br /> 2.2.2. Thực trạng triển khai hoạt động giám sát<br /> 2.2.2.1 Tổ chức Đoàn giám sát trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội<br /> Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII, Quốc hội thông qua Nghị quyết chương trình<br /> giám sát năm 2009, trong đó có nội dung giám sát tối cao về việc chấp hành cơ chế, chính<br /> sách pháp luật về sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà<br /> nước. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết<br /> thành lập Đoàn giám sát để tiến hành giám sát hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước.<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 14<br /> 2.2.2.3 Tổ chức các Đoàn công tác làm việc với đối tượng giám sát là tập đoàn kinh tế nhà<br /> nước và xây dựng báo cáo giám sát<br /> a) Xem xét các báo cáo<br /> Theo yêu cầu của Đoàn giám sát, đã có 11 Bộ, cơ quan ngang Bộ, 6 địa phương và các<br /> TĐKT được thành lập thí điểm gửi báo cáo tới Đoàn giám sát. Báo cáo của các Bộ, ngành,<br /> địa phương và TĐKT gửi tới Đoàn giám sát đã đưa ra bức tranh tương đối toàn diện về việc<br /> thực hiện cơ chế, chính sách pháp luật trong việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các<br /> TĐKT.<br /> b) Tổ chức các đoàn giám sát<br /> Đoàn giám sát đã làm việc với một số Bộ, ngành như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính,<br /> Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương, Ngân hàng Nhà nước, Tổng công ty Đầu tư và<br /> Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), Tập đoàn Dầu khí, Tập đoàn Điện lực, Tập đoàn<br /> Vinashin... Đồng thời, thành lập cácTổ công tác đi giám sát tại các địa phương và khảo sát,<br /> giám sát sâu một số nội dung cụ thể theo yêu cầu của cuộc giám sát và sự chỉ đạo của Trưởng<br /> đoàn giám sát.<br /> c) Hình thành báo cáo giám sát và báo cáo kết quả giám sát tại Kỳ họp Quốc hội<br /> Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã xây dựng báo cáo giám sát và báo cáo này được Trưởng<br /> Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình bày trước Quốc hội về kết quả giám sát.<br /> 2.3 Kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước<br /> 2.3.1 Những phát hiện chủ yếu từ công tác giám sát<br /> 2.3.1.1 Khuôn khổ pháp lý về cơ chế chính sách liên quan đến quản lý vốn, tài sản tại tập đoàn<br /> kinh tế nhà nước kể từ khi thành lập thí điểm đã bước đầu được hoàn thiện.<br /> Qua giám sát đã cho thấy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan<br /> đến thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn đã được<br /> Chính phủ và các cơ quan hữu quan chú trọng, bám sát các chủ trương, chính sách và Nghị<br /> quyết của Đảng, hình thành khuôn khổ pháp lý để các tập đoàn, tổng công ty hoạt động và<br /> quản lý vốn, tài sản nhà nước.<br /> Tuy nhiên, ngoài những mặt tích cực, còn những hạn chế, bất cập như: một số văn bản<br /> pháp luật chậm được ban hành, sửa đổi, bổ sung, phù hợp, thống nhất, đồng bộ và chưa theo<br /> kịp được thực tiễn phát triển của thị trường; việc phân công, phân cấp thực hiện quyền và<br /> nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn còn phân tán, cắt khúc; chưa triệt để tách biệt<br /> chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước theo<br /> quy định của Luật Doanh nghiệp; mô hình và phương thức quản lý nội bộ trong tập đoàn tuy<br /> đã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn nhiều bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn,<br /> tài sản nhà nước; chậm xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt<br /> động sản xuất - kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty để làm cơ sở cho giám sát, quản lý<br /> nhà nước.<br /> 2.3.1.2 Phần lớn các tập đoàn kinh tế nhà nước đã bảo toàn vốn, tài sản của nhà nước và có<br /> những đóp góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.<br /> 2.3.1.3 Cơ cấu tài chính của một số tập đoàn kinh tế nhà nước chưa thật sự bền vững.<br /> 2.3.1.4 Hiệu quả sử dụng vốn tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước còn thấp, làm ảnh hưởng<br /> đến hiệu quả chung của khu vực kinh tế nhà nước, đặc biệt còn tình trạng các tập đoàn đầu<br /> tư ngoài ngành quá nhiều làm thất thoát vốn, tài sản của nhà nước.<br /> 2.3.1.5 Các tập đoàn hiện đang được giao nắm giữ một khối lượng lớn tài sản nhà nước là<br /> đất đai nhưng hiệu quả sử dụng chưa cao<br /> <br /> 15<br /> 2.3.1.6 Một số tập đoàn kinh tế ở trong tình trạng nguy hiểm, báo động về tài chính.<br /> 2.3.1.7 Phương pháp quản lý vốn nhà nư