Ba điểm cần lưu ý khi giám sát thực thi tự chủ đại học ở Việt Nam

Chia sẻ: Quang Lê | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:4

Thêm vào BST

Báo xấu

17
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết trình bày sự đa dạng trong quan niệm về tự chủ đại học; quy định của pháp luật hiện hành; ba điểm cần lưu ý khi giám sát thực hiện tự chủ đại học; năng lực triển khai, thi hành...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Ba điểm cần lưu ý khi giám sát thực thi tự chủ đại học ở Việt Nam

BA ĐIỂM CẦN LƯU Ý KHI GIÁM SÁT THỰC THI TỰ CHỦ ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM Phạm Duy Nghĩa Trường Đại học Fulbright Do không có điều kiện tham dự trực tiếp tại Hội thảo vào ngày 27/11/2020, tôi xin đóng góp bài viết ngắn dưới đây, góp phần dự báo những trục trặc có thể xảy ra trong thực thi tự chủ đại học ở nước ta, bước đầu tìm hiểu các nguyên nhân, và gợi ý thảo luận các định hướng chính sách điều chỉnh phù hợp. Sự đa dạng trong quan niệm về tự chủ đại học: Tùy bối cảnh mỗi quốc gia, khái niệm tự chủ đại học được hiểu rộng-hẹp rất khác nhau. Không có đủ bằng chứng để cho rằng tự chủ đại học là xu thế tất yếu. Càng không thể khẳng định tự chủ đại học sẽ là chìa khóa dẫn tới cải thiện chất lượng đại học. Ngược lại, xử lý tinh tế mối quan hệ Nhà nước-Nhà trường-Xã hội mới là điều kiện rất căn bản để đảm bảo thực hiện tự chủ đại học thành công. Nếu trao quyền mà thiếu kiểm soát từ phía Nhà nước, cũng như thiếu sự giám sát của Xã hội, trục trặc sớm hay muộn sẽ xuất hiện. Vụ việc liên quan đến Trường Đại học Tôn Đức Thắng gần đây có thể giúp dự báo nhiều trục trặc như thế. Tại Việt Nam, phải mất gần 25 năm mới tạm thống nhất được nhận thức xã hội về tự chủ đại học như ngày nay. Song song với chuyển đổi khu vực doanh nghiệp nhà nước và chuyển đổi khu vực dịch vụ công (y tế, văn hóa) thành các đơn vị tự chủ, từ 1994 cho đến nay, các cơ sở giáo dục đại học (GDĐH) cũng đã phân tầng, song việc tự chủ đại học diễn ra chậm hơn. Tiếp sau hai Đại học Quốc gia Hà Nội và TPHCM, từ số lượng 3, rồi 16, cho đến nay hơn 30 trường đại học được thí điểm tự chủ từng phần. Chính sách này được mở rộng cả về số lượng trường và phạm vi tự chủ. Vào thời điểm hiện nay, xét về khía cạnh tự chủ, các trường đại học công lập nước ta có thể phân thành 3 loại: tự chủ cao, tự chủ một phần, và chưa thể tự chủ, tức là hầu như còn lệ thuộc vào các cơ quan chủ quản. Quy định của pháp luật hiện hành: Sau nhiều nỗ lực lập pháp, nguyên tắc pháp luật về tự chủ đại học đã được quy định tại Điều 32 Luật GDĐH sửa đổi năm 2018 và nhắc lại tại Điều 13 Nghị định số 99/2019/NĐ-CP. Có thể chia các quy định pháp luật này theo hai nhóm nội dung: (i) các điều kiện để một trường đại học được tự chủ, và (ii) các khía cạnh thể hiện quyền tự chủ ấy, nhất là về nghiên cứu-đào tạo, quản trị nhà trường, quản lý nhân sự, tài sản-tài chính. Tương ứng với trao quyền tự chủ, các trường cũng phải thực hiện trách nhiệm giải trình, minh bạch, công bố thông tin, chịu trách nhiệm trước chủ sở hữu, người học, và xã hội nói chung. Các quy định này có tính khái quát, trong quá trình tổ chức thực hiện có thể xuất hiện các trục trặc cần được nhận diện và điều chỉnh. Trục trặc có thể diễn ra trong lĩnh vực lập pháp (ví dụ tiếp tục phải sửa đổi để đồng bộ hóa pháp luật đầu tư công, quản lý công sản, pháp luật đất đai, ngân sách cho phù hợp với tinh thần tự chủ đại học), song dự báo sẽ diễn ra trong quá trình thực thi Luật GDĐH sửa đổi năm 2018, nhất là bởi năng lực, nhận thức, và các lợi ích phức tạp giữa các bên liên quan trong quá trình thực thi đạo luật này (cơ quan quản lý, ban lãnh đạo hiện hữu tại các trường). 191
Ba điểm cần lưu ý khi giám sát thực hiện tự chủ đại học: Cũng như việc thực thi các chính sách trong các lĩnh vực khác, việc thực thi pháp luật về tự chủ đại học có thể gặp trục trặc do ba nguyên nhân chính dưới đây: Nguyên nhân từ nhận thức, tầm nhìn của các bên liên quan Trục trặc trong trển khai thực hiện các quy định về tự chủ đại học Nguyên nhân từ động cơ, Nguyên nhân từ năng lợi ích của các bên liên lực triển khai, thi hành quan của các bên liên quan Nhận thức & Tầm nhìn: Tự chủ không có nghĩa thoát khỏi chủ sở hữu, độc lập hoàn toàn. Được cấp quyền sử dụng đất không thu tiền, cấp kinh phí đầu tư cơ bản, được ưu tiên nguồn lực để phát triển nguồn nhân lực, sau khi tự chủ, trường đại học công lập vẫn là một thực thể thuộc sở hữu 100% vốn của cơ quản chủ quản (bộ, tập đoàn DNNN, tổ chức chính trị, hoặc UBND cấp tỉnh). Không có căn cứ nào để buông lỏng hay bỏ chế độ chủ quản, mà đúng ra chỉ là thay đổi cách thực thi các quyền sở hữu ấy một cách hợp thời hơn, ví dụ một phần thông qua các đại diện của chủ sở hữu tại Hội đồng trường, một phần khác thông qua chế độ báo cáo, thanh tra, giám sát tuân thủ. Nếu chủ sở hữu buông lỏng quản lý, nếu Hội đồng trường không thực quyền, chế độ minh bạch thông tin chưa được thiết lập, thì công sản đã đầu tư vào các đại học công lập có nguy cơ bị khai thác vì lợi ích tư. Chất lượng đại học và công bằng xã hội khó có thể được cải thiện. Vì thế, cần thảo luận thêm rằng, với đại học công lập, tự chủ không phải là bỏ hẳn chế độ chủ quản cũ, mà là một hình thức quản lý mới, trao quyền nhiều hơn cho những người đại diện ở Hội đồng trường, tăng minh bạch và giám sát của xã hội với đại học công lập. Minh họa 1: Từ các thông tin báo chí, dường như có trục trặc trong mối quan hệ giữa Trường Đại học Tôn Đức Thắng (TĐTU) và Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam. Khối công sản đầu tư vào TĐTU, dù ban đầu là của Công đoàn TPHCM, hoặc UBND TPHCM, hoàn toàn có thể được chuyển giao cho Tổng Liên đoàn quản lý với tư cách là đại diện chủ sở hữu công sản. Với khối công sản đó, không thể yêu cầu xóa bỏ quyền quản lý của chủ sở hữu, mà chỉ có thể tìm cách làm rõ, thực thi các quyền của chủ sở hữu. TĐTU không thể né tránh các quy định thanh tra, kiểm toán đối với công sản, càng không thể khước từ các quyền của chủ sở hữu. Năng lực triển khai, thi hành: Theo quy định hiện hành, để hưởng cơ chế tự chủ, một trường đại học chí ít phải đáp ứng các điều kiện: (i) đã thành lập/vận hành hội đồng trường, (ii) đã được kiểm định, (iii) đã ban hành và thực hiện các quy chế quản lý nội bộ, tuân thủ các quy định về công khai, công bố thông tin. Trong điều kiện 192
nước ta, tất cả các điều kiện này có thể trở nên hình thức, không thực chất. Khi các tiêu chí này chỉ là hình thức, các quyền hưởng dụng công sản đã đầu tư vào các trường đại học công có thể được trao cho những nhóm nhà quản lý cá nhân, mà thiếu đi sự quản lý chặt chẽ của các cơ quan điều tiết. Minh họa 2: Cơ quan chủ quản có thể thu hẹp quyền can thiệp khi Hội đồng trường hoạt động hiệu quả. Việc thành lập Hội đồng trường thì không quá khó, song vận hành hiệu quả Hội đồng trường, thay thế một phần chức năng quản lý của chủ sở hữu, cần thời gian. 10 năm qua chắc là chưa đủ để hình thành nhận thức, thói quen, năng lực và kỹ năng cho các thành viên hội đồng. Đại diện chính quyền, đại diện giới doanh nghiệp, đại diện tập thể giảng viên và nhân viên cần có sự tập huấn để hiểu và thực hành quyền thành viên của mình. Họ cần được cung cấp thông tin trước các cuộc họp, được quyền tham gia vào chương trình nghị sự, được quyền nêu ý kiến, thương thảo trước khi Hội đồng trường ban hành các nghị quyết. Các văn hóa, thói quen này cần được thúc đẩy bởi các cơ quan quản lý, song song với quá trình trao quyền cho Hội đồng trường. Minh họa 3: Đã được kiểm định là một chỉ báo, song nếu thiếu kiểm soát liên tục, chứng chỉ kiểm định chỉ là một tờ giấy. Đạt được chứng chỉ kiểm định không nên là mục đích duy nhất của các đại học công, mà sức ép liên tục cải cách quản trị nội bộ, sức ép tuân thủ và cải thiện mức độ tuân thủ đo lường theo các tiêu chí kiểm định mới đem lại thay đổi đích thực cho cơ sở đào tạo. Nếu các tổ chức kiểm định thiếu năng lực giám sát tuân thủ sau khi cấp chứng chỉ, và coi như đã hoàn thành nhiệm vụ sau khi cấp chứng chỉ cho trường đại học, thì việc kiểm định sẽ ít ý nghĩa. Minh họa 4: Tuân thủ quy chế nội bộ và minh bạch thông tin có nhiều nguy cơ trở nên một điều kiện hết sức hình thức, do thiếu các thiết chế, thói quen, và văn hóa giám sát đại học. Trường đại học công lập, về bản chất phải tuân thủ một chế độ báo cáo và minh bạch hơn cả công ty đại chúng hoặc công ty cổ phần niêm yết, bởi tài sản của trường công lập được hình thành nên bởi phần do đầu tư của nhà nước, phần do công đóng góp của tập thể viên chức và người lao động, và phần lớn bởi học phí được đóng góp bởi gia đình người học. Tính đại chúng cao buộc trường phải tuân thủ chế độ báo cáo và kỷ luật minh bạch khắt khe. Khi chưa có các Ủy ban kiểm toán nội bộ độc lập, khi chưa thiết kế được các tiền đề để theo dõi, đánh giá, chế tài nghĩa vụ tuân thủ của các trường công lập, thì việc trao quyền tự chủ sẽ trở nên rủi ro (xét từ khía cạnh quản lý công sản và đảm bảo công bằng xã hội). Động cơ lợi ích của các bên liên quan: Trong bối cảnh khái niệm tự chủ đại học mới đạt được sự đồng thuận về nguyên tắc, các nội dung chi tiết có thể được giải thích, suy diễn, khai thác rất khác nhau giữa cơ quan quản lý, nhà quản lý trường, nhân viên và người học. Suy cho cùng các bên liên quan này theo đuổi những lợi ích khác nhau. Hiển nhiên, nhà quản lý trường muốn sự thuận tiện, linh hoạt, tăng quyền định đoạt tài sản ở những lĩnh vực mang lại lợi ích cho trường (trong đó có lợi ích cá nhân nhà quản lý), song sẽ cố gắng né tránh trách nhiệm ở các quyết định ít mang lại lợi ích cho họ. Khai thác có tính chất thương mại đất công để hưởng dụng lâu dài, tăng học phí, ví dụ núp bóng dưới các chương trình chất lượng cao hoặc quốc tế, tối đa hóa sử dụng lao động, ví dụ tăng giờ giảng, trì hoãn tăng thu nhập cho người lao động có thể là các chiến lược ưu tiên của các nhà quản lý. Như vậy, các nhà quản lý đại học công sẽ ưu tiên diễn giải quyền tự chủ đại học để theo đuổi các lợi ích riêng. Bởi vậy, khi giám sát thực thi tự chủ đại học, cần hình dung được sự phức tạp cố hữu của các lợi ích này, để các đánh giá bám sát các mục tiêu mà tự chủ đại học muốn hướng tới. 193
Minh họa 5: Khi trợ cấp ngân sách giảm, nguồn vốn đầu tư cơ bản eo hẹp dần, cộng với ảnh hưởng sau covid-19, tài chính đại học công lập dự báo sẽ rung lắc. Hiển nhiên, với đất công đã được cấp, các trường có động cơ sẽ tìm cách “vốn hóa” chúng một cách khéo léo để có thêm các nguồn thu. Song điều này có thể dẫn tới các rủi ro pháp lý, xung đột với luật đất đai, luật quản lý công sản, và các lĩnh vực pháp luật chuyên ngành khác. Trường cũng buộc phải duy trì và mở rộng các nguồn thu học phí (khi cần, đôi khi phải đánh đổi các tiêu chí chất lượng). Điều này khẳng định nghi vấn rằng tự chủ đại học chưa chắc đã giúp cải thiện chất lượng đào tạo. Ngoài ra, nếu tăng số lượng người học, tăng áp lực công việc cho giảng viên và nhân viên, mà việc trả lương không tương xứng, không công bằng, sẽ ủ mầm cho mâu thuẫn nội bộ. Điều này cũng cho thấy, nếu không giám sát tốt, tự trị đại học chưa chắc đã giúp nền quản trị đại học trở nên hiện đại hơn. Kết luận: Tự chủ đại học đã được Luật GDĐH sửa đổi năm 2018 quy định. Rút kinh nghiệm từ hơn 30 năm đổi mới Doanh nghiệp nhà nước, với khá nhiều thất bại, có thể dự báo việc triển khai thực hiện các quy định về tự chủ đại học sẽ gặp rất nhiều khó khăn. Trở ngại có thể do các quan niệm khác nhau về tự chủ đại học, năng lực thực thi của các bên liên quan, và ẩn sau đó là lợi ích đa dạng của họ. Tôi không cho rằng tự chủ đại học là mục đích, nó chỉ là một công cụ để chuyển đổi cách thực thi quyền sở hữu của Nhà nước tại các trường công lập, thúc đẩy đa dạng hóa tài chính đại học, và tập dượt để hình thành các thói quen, văn hóa ứng xử đối với các thiết chế đại chúng. Trong quá trình giám sát thực thi tự chủ đại học, cơ quan dân cử vừa có thể phát hiện nhu cầu điều chỉnh, ban hành mới pháp luật liên quan để đồng bộ hóa với Luật GDĐH sửa đổi năm 2018, song cũng nên chỉ ra nhu cầu xây dựng bộ máy, thể chế ở các bên liên quan khác. Ví dụ, việc thống kê, đánh giá hoạt động của các hội đồng trường, việc tập huấn kỹ năng cho các thành viên hội đồng, việc đánh giá mức độ tuân thủ, minh bạch của các trường tự chủ… là điều cấp bách nên làm. Khi các tiền đề này chưa được chuẩn bị đầy đủ, thì chưa nên đẩy mạnh tự chủ đại học. Thiếu bàn tay điều tiết hiệu quả của Nhà nước, thiếu công cụ giám sát của Xã hội, trong một thị trường giáo dục vốn bất cân xứng thông tin một cách kinh điển, tự chủ đại học chưa chắc đã giúp cải thiện chất lượng các trường đại học nước ta. 194