Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi

Chia sẻ: Vica999 Vica999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:123

Thêm vào BST

Báo xấu

70
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện những vấn đề lý luận về văn bản QPPL và thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, từ đó nêu lên kết quả, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế và đề xuất giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ HOA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ HOA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ MINH TOÁN THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Lê Minh Toán. Việc thực hiện luận văn này là kết quả của quá trình tìm hiểu, nghiên cứu và trình bày của tác giả về đề tài luận văn. Những nội dung, số liệu, quan điểm của các tài liệu, văn bản và các nhà nghiên cứu khác được trích dẫn theo đúng quy định. Các số được nêu ra trong luận văn là số liệu được lấy từ các báo cáo của ngành Tư pháp, của UBND tỉnh chính xác, trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2018 Học viên Nguyễn Thị Hoa
LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin trân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, cùng tập thể các giáo sư, phó giáo sư, tiến sĩ và cán bộ quản lý của Học viện đã tận tình truyền đạt những kiến thức khoa học quý báu và tạo các điều kiện thuận lợi giúp tôi hoàn thành chương trình cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Xin chân thành cảm ơn tiến sĩ Lê Minh Toán đã tận tình hướng dẫn bản thân tôi nghiên cứu hoàn thành tốt luận văn này. Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã tạo điều kiện cho tôi được tham gia chương trình đào tạo cao học và hỗ trợ thông tin, tài liệu giúp hoàn thành luận văn. Việc thực hiện, nghiên cứu luận văn sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót nhất định, rất mong nhận được sự thông cảm và chia sẻ của quý thầy, cô giáo và người đọc. Xin chân thành cảm ơn! Học viên Nguyễn Thị Hoa
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục hình vẽ MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ....................................................... 10 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật................................................................ 10 1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh................................ 166 1.3 Các yếu tố tác động động đến hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................... 302 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI.. 35 2.1. Sơ lược về điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi ................................................................................................. 35 2.2. Thực trạng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ................ Error! Bookmark not defined.38 2.3. Những kết quả và hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân tỉnh Quảng Ngãi .................................... 49 2.4. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .................................... 711
Chương 3: GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI ............................................................................................................ 811 3.1. Yêu cầu bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi................................................................ 81 3.2. Giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ....................................................... 83 KẾT LUẬN .................................................................................................. 105 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ........... 10707 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 108
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân Luật năm 2008 : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Luật năm 2004 : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Luật năm 2015 : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Nghị định số 34 : Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật QPPL : quy phạm pháp luật UBND : Ủy ban nhân dân
DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1.1: Sơ đồ trình tự, thủ tục xây dựng quyết định quy phạm pháp 28 luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh………………………………
DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Số liệu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đăng ký trong Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, số liệu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật qua thẩm định và số liệu văn bản quy phạm 51 pháp luật được ban hành từ năm 2013 đến năm 2017 Bảng 2.2: Số liệu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân 60 dân tỉnh từ do Sở Tư pháp từ chối thẩm định từ năm 2013 đến năm 2017
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Trong công tác quản lý nhà nước thì văn bản là một phương tiện quan trọng của hoạt động quản lý và lãnh đạo, điều hành. Các văn bản quản lý nhà nước nhằm phục vụ cho việc điều hành bộ máy quản lý nhà nước có thể hoạt động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả. Trong đó, văn bản QPPL có vai trò vô cùng quan trọng, góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cho cơ hội để quản lý tốt và phát triển. Đồng thời, công tác xây dựng văn bản QPPL là một nhiệm vụ hết sức khó và phức tạp, đòi hỏi người cán bộ, công chức phải có chuyên môn sâu và nắm vững nghiệp vụ, kỹ năng soạn thảo văn bản. Việc ban hành văn bản QPPL là một hoạt động quan trọng của chính quyền địa phương nhằm kịp thời thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, cụ thể hóa các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Kể từ khi Luật năm 2004, Luật năm 2015 ban hành, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội UBND tỉnh Quảng Ngãi đã ban hành một số lượng văn bản QPPL tương đối lớn, qua đó đã góp phần quan trọng vào những thành công trong phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, từng bước xây dựng tỉnh ngày một phát triển hơn, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, uy tín của cán bộ, công chức, tập thể cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh được nhân dân đánh giá cao, hoạt động hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì văn bản QPPL của UBND tỉnh vẫn chưa đáp ứng được với nhu cầu quản lý, những thay đổi hàng ngày của đời sống xã hội. Văn bản QPPL của UBND tỉnh còn bộc lộ một số vấn đề bất cập, thiếu sót về lý luận và thực tiễn trong việc xác định thẩm quyền ban hành, xác định yếu tố quy phạm, xác định phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của văn bản khi xây dựng, văn bản sai sót về nội dung và trình 1
tự, thủ tục khi thực hiện. Cụ thể như: Hoạt động xây dựng văn bản QPPL do các sở, ban, ngành tham mưu xây dựng vẫn diễn ra tình trạng tổng kết thực tiễn chưa thực sự được chú ý, thiếu đánh giá về văn bản QPPL có liên quan; Chưa tổ chức khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trước khi xây dựng; Sự phối hợp giữa các cơ quan còn thiếu chặt chẽ, chưa thống nhất; Vấn đề công khai, minh bạch khi xây dựng cơ chế, chính sách cũng chưa được chú ý; Sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trực tiếp trình văn bản chưa thật sự chặt chẽ; Tổ chức lấy ý kiến chưa sát với đối tượng được điều chỉnh, đối tượng tác động, đối tượng lấy ý kiến hẹp; Việc tổ chức lấy ý kiến có lúc chưa thực hiện hoặc chưa sát với đối tượng được điều chỉnh, còn mang tính hình thức, đa số dự thảo được lấy ý kiến chủ yếu tập trung vào các cơ quan nhà nước, còn các đối tượng là doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân là những đối tượng trực tiếp chịu ảnh hưởng của văn bản chưa được triển khai lấy ý kiến hoặc có lấy ý kiến góp ý nhưng chưa đảm bảo thời gian theo quy định, chất lượng ý kiến góp ý không cao còn mang tính hình thức; Một số đơn vị được lấy ý kiến cũng chưa nhiệt tình, chưa thể hiện được trách nhiệm của mình trong việc phối hợp, góp ý; Một số cơ quan, đơn vị chưa thực hiện đúng quy định về việc đánh giá thủ tục hành chính và chưa thực hiện đúng quy định về việc đánh giá tác động của chính sách; Hồ sơ trình UBND tỉnh thường không có tờ trình mà chỉ có công văn đề nghị ban hành; vẫn còn một số văn bản có chứa đựng quy phạm nhưng được ban hành dưới hình thức văn bản cá biệt; Dự thảo chuyển qua thẩm định chưa thực hiện việc đăng tải lên Cổng thông tin điện tử của UBND tỉnh; Vẫn còn trường hợp văn bản ban hành chưa thực sự phù hợp đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành của UBND tỉnh, tác động không tốt đến đời sống xã hội. Cá biệt có trường hợp cơ quan dự thảo không xác định được văn bản đang trình có chứa đựng QPPL hay không; Việc xây dựng văn bản thường chỉ giao cho cá nhân trực 2
tiếp xây dựng mà chưa chú trọng đến việc thành lập tổ soạn thảo; .... Những bất cập, thiếu sót này dẫn đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của văn bản khi ban hành chưa cao làm cho hoạt động quản lý nhà nước của địa phương chưa hiệu quả. Từ những lý do nêu trên, qua thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi và để góp phần làm rõ những vấn đề lý luận, thực trạng, qua đó đề xuất một số giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, đồng thời tiếp tục góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian đến tác giả chọn đề tài: “Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi” làm luận văn tốt nghiệp khóa học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Hoạt động xây dựng văn bản QPPL trên thế giới đã có lịch sử rất lâu đời. Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này mới được chú trọng trong khoảng hơn 2 thập kỷ trở lại đây. Mặc dù vậy, thời gian vừa qua ở Việt Nam đã có nhiều tài liệu, công trình nghiên cứu khoa học về hoạt động xây dựng văn bản QPPL, có thể kể đến như: - Đề tài khoa học: “Giải pháp tăng cường năng lực các cơ quan tư pháp địa phương trong việc giúp UBND các cấp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật” do cơ quan Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi chủ trì thực hiện năm 2002, chủ nhiệm đề tài Lê Công Hòa. Đề tài khoa học giới thiệu tổng quát về tình hình, thực trạng xây dựng và ban hành văn QPPL trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, qua đó nêu lên giải pháp để hoàn thiện hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. - Sách chuyên khảo “Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”, của tác giả Võ Trí Hảo, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2004. Cuốn sách giới thiệu cụ thể hoạt động xây dựng và ban hành văn bản 3
QPPL và thực trạng pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL từ năm 1996 đến năm 2004. - Uông Chu Lưu (Chủ biên 2005), Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2005. Cuốn sách bình luận những nội dung cơ bản trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp. - Sách chuyên khảo: “Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp” của nhóm tác giả do Nguyễn Quốc Việt làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp, năm 2007. Cuốn sách giới thiệu một cách cụ thể về vai trò, ý nghĩa và cách thức tiến hành soạn thảo, thẩm định, kiểm tra, rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. - Giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản của nhóm tác giả do Tiến sĩ Lưu Kiếm Thanh làm chủ biên, Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, năm 2008. Giáo trình cung cấp những khái niệm cơ bản, cơ sở pháp lý và những kỹ năng cần thiết của việc xây dựng và tổ chức văn bản trong các cơ quan tổ chức. - Sách chuyên khảo: “Sổ tay soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP”, do Nguyễn Thị Kim Thoa làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2009. Cuốn sách giới thiệu các quy định mới của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL và các kỹ năng, kiến thức mới về nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL. - Sách chuyên khảo: “Sổ tay đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật” của nhóm tác giả, do Hoàng Thế Liên làm chủ biên, Nhà xuất bản Tư 4
pháp, Hà Nội, năm 2013. Cuốn sách giới thiệu về tầm quan trọng, quy trình và phương pháp thực hiện đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản QPPL. - Sách chuyên khảo: “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh” của tác giả Hà Quang Thanh, Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, năm 2009. Nội dung của cuốn sách giới thiệu về những vấn đề cơ bản về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong việc ban hành và thực hiện văn bản QPPL; thực trạng về tình hình ban hành và thực hiện văn bản QPPL của một số tỉnh thuộc khu vực miền Bắc, miền Trung và miền Nam, từ đó tác giả cuốn sách nêu lên các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh. - Luận văn: “Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa” của tác giả Lê Thị Thu Hiền (bảo vệ năm 2015). Luận văn nêu và phân tích thực trạng xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Thanh Hóa giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2014 như: về những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng và ban hành; những hạn chế, bất cập; Thẩm quyền ban hành; Về trình tự và thủ tục ban hành văn bản QPPL;.... Trên cơ sở thực trạng, tác giả nêu các phương hướng, giải pháp nâng cao, gồm: hoàn thiện thể chế; nâng cao nhận thức; cách thức thực hiện và điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; tăng cường điều kiện về kinh phí, thông tin phục vụ cho hoạt động thẩm định. - Bài viết: Một số vấn đề cơ bản về nhóm lợi ích và lợi ích nhóm trong xây dựng chính sách, pháp luật của tác giả Thạc sĩ Cao Xuân Phong, Cử nhân Trần Thị Lan Phương đăng trên đặc san Thông tin Khoa học Pháp lý, số chuyên đề vấn đề lợi ích nhóm trong xây dựng pháp luật, năm 2015. Bài viết tác giả đã nêu ra những khái niệm, quan niệm, đặc trưng, phân loại, vai trò, 5
ảnh hưởng của nhóm lợi ích trong xây dựng chính sách, pháp luật ở một số quốc gia trên thế giới. Qua đó đưa ra khái lược các ý kiến, quan điểm về nhóm lợi ích và lợi ích nhóm ở Việt Nam hiện nay. - Bài viết: Bình Luận về thẩm quyền ban hành văn bản trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 của tác giả Trần Thị Vượng đăng trên Tạp chí Luật học, số 6, năm 2016. Bài viết đã phân tích làm rõ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trong luật ban hành văn bản QPPL năm 2015: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Qua đó, đề xuất những giải pháp cần thu gọn hơn nữa thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về hình thức của một số chủ thể; kiến nghị một số vấn đề cần tiếp tục đổi mới hơn nữa trong tương lai đối với thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về nội dung. Và còn một số đề tài, công trình khác nghiên cứu về vấn đề này. Qua nghiên cứu, tham khảo các sách, đề tài, bài viết nêu trên cho thấy hoạt động xây dựng văn bản QPPL đã được các tác giả đề cập nghiên cứu, phản ánh trên nhiều góc độ và thời gian khác nhau. Vẫn còn nhiều vấn đề về thực trạng trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL trong thời gian gần đây, đặc biệt là giai đoạn sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành chưa được đề cập nghiên cứu, đánh giá và kiến nghị một cách đầy đủ, thấu đáo. Về phía tỉnh Quảng Ngãi, cho đến nay chưa có một công trình nghiên cứu nào có liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi. Chính vì vậy, việc chọn đề tài về “Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi” để nghiên cứu là cần thiết trong tình hình hiện nay. Do đó, thông qua đề tài này, tác giả sẽ tập trung đi sâu nghiên cứu, đánh giá một cách sâu sắc về thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi theo quy định của Luật năm 2015, trong đó có so sánh với Luật năm 2004, mà các cơ quan trực tiếp tham mưu xây dựng các 6
văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi là các sở, ban, ngành trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Qua đó, mong muốn có những đề xuất, kiến nghị giải pháp hữu ích nhằm phát huy vai trò, hiệu quả hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện những vấn đề lý luận về văn bản QPPL và thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, từ đó nêu lên kết quả, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế và đề xuất giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng văn bản QPPL; - Phân tích thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ngãi, cụ thể là hoạt động tham mưu xây dựng văn bản QPPL của các sở, ban, ngành trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Trên cơ sở đó đánh giá, nhận xét và đúc kết một số bài học kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL ở địa phương; - Xây dựng và đề xuất các giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi theo các tiêu chí như đồng bộ, ổn định, kịp thời, minh bạch và hiệu quả. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu: 7
- Hệ thống các văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi và các dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh do các sở, ban, ngành tham mưu, xây dựng. - Hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi do các sở, ban, ngành thực hiện. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Luận văn tập trung nghiên cứu trong phạm vi địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. - Về thời gian: Nghiên cứu từ năm 2013 đến 2017. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng của CN Mác Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, tác giả nghiên cứu và luận giải các nội dung liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL ở tỉnh Quảng Ngãi theo tư duy logic biện chứng khách quan, đặt trong mối quan hệ phổ biến với xã hội địa phương cũng như cả nước. Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: Phương pháp phân tích tài liệu; Phương pháp thu thập và xử lý thông tin; Phương pháp thống kê, phân tích tổng hợp; Phương pháp so sánh, đánh giá; Phương pháp quan sát. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: Qua kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi nói riêng và UBND cấp tỉnh nói chung trên cả nước trong điều kiện đổi mới và hội nhập. Luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn trong nghiên cứu, trong việc vận dụng pháp luật để xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương. 8
- Ý nghĩa thực tiễn: Việc nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn, chỉ ra những khó khăn, vướng mắt trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, để từng bước góp phần nâng cao chất lượng trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi, qua đó góp phần thực hiện thắng lợi các chỉ tiêu, mục tiêu mà Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi lần thứ XIX, nhiệm kỳ 2015 - 2020 đã đề ra. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được viết thành 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng văn bản QPPL. Chương 2: Thực trạng hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi. Chương 3: Giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh Quảng Ngãi. 9
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Thuật ngữ “Văn bản quy phạm pháp luật” được sử dụng phổ biến trong khoa học pháp lý. Theo nghĩa đơn giản nhất, được hiểu là văn bản có chứa đựng những quy tắc xử sự chung, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Theo Từ điển luật học Nhà xuất bản tư pháp thì văn bản QPPL là: “Văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà Nhà nước muốn xác lập” [44, tr.839]. Khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” và được sửa đổi, bổ sung vào năm 2002 “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Như vậy, về cơ bản giữa Luật năm 1996 và sửa đổi năm 2002 thì khái niệm này không thay đổi. Qua thực tiễn triển khai thực hiện Luật năm 1996 và sửa đổi năm 2002, để làm rõ hơn, dễ hiểu hơn, Luật năm 2008 ra đời thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi năm 10
2002, tại Điều 1 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Khái niệm này đã bổ sung thẩm quyền “phối hợp ban hành” để khẳng định sự tồn tại của các văn bản QPPL được ban hành liên tịch; dấu hiệu: “hình thức”, “có hiệu lực bắt buộc chung” để nhận biết, phân biệt tính đặc trưng của văn bản QPPL và lược bỏ cụm từ “theo định hướng xã hội chủ nghĩa” để đơn giản hơn vì bản chất của các văn bản quản lý nhà nước theo định hướng nên không cần thiết phải nêu ra cụm từ này. Trên thực tế, trải qua thời gian các cấp, các ngành khi tham mưu xây dựng, ban hành văn bản QPPL thì khái niệm văn bản QPPL còn gây nhiều tranh cãi, khó xác định đặc biệt là tiêu chí quy tắc xử sự chung. Xuất phát từ kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, có quy định khái niệm văn bản QPPL và xem xét quy định hiện hành của Việt Nam có rất nhiều nét tương đồng. Do đó, khắc phục hạn chế nêu trên, Luật năm 2015 đã đưa ra khái niệm văn bản QPPL, cụ thể như sau: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Như vậy, về cơ bản khái niệm văn bản QPPL vẫn giữ nguyên quy định của Luật năm 2008, chỉ bổ sung thêm một số tiêu chí để làm rõ nghĩa hơn thế 11