Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng

Chia sẻ: Tuhai999 Tuhai999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:110

Thêm vào BST

Báo xấu

68
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn được nghiên cứu với mục tiêu nhằm tìm hiểu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải phòng, luận văn đề xuất những quan điểm, giải pháp chung và riêng nhằm bảo đảm tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường trên cả nước nói chung và ở thành phố Hải phòng nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ....................../................... ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ LAN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG LUẬN VĂN THẠC SĨ: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Hà Nội – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ....................../................... ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ LAN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG LUẬN VĂN THẠC SĨ: LUẬT HIẾN PHÁP - LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8380103 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ THỊ HƢƠNG Hà Nội – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu khoa học của riêng tôi. các tài liệu được trích dẫn trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc và xuất xứ rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Hà Nội, ngày 18 tháng 6 năm 2018 TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phạm Thị Lan
LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình thực hiện đề tài “Tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng” tác giả luận văn đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, giúp đỡ và động viên của quý thầy, cô, gia đình, đồng nghiệp và bạn bè. Trước tiên, tác giả xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành đến Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo sau đại học - Học viện Hành chính Quốc gia. Tác giả xin bày tỏ lòng tri ân sâu sắc đối với PGS.TS. Lê Thị Hương, người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ em hoàn thành luận văn này. Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến phường Phạm Hồng Thái; quận ủy Hồng Bàng, thành phố Hải Phòng; Sở Nội vụ, thành phố Hải Phòng đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi được tham dự khóa học và cung cấp tài liệu cho tôi hoàn thành luận văn. Cuối cùng, tác giả luận văn luôn ghi nhớ sâu sắc những tình cảm quan tâm của gia đình, đồng nghiệp, bạn bè đã động viên, khích lệ và giúp đỡ trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. Trân trọng cảm ơn! Hải Phòng, ngày 20 tháng 6 năm 2018 Tác giả Phạm Thị Lan
CHỮ VIẾT TẮT Chính quyền địa phương: CQĐP Hội đồng nhân dân: HĐND Ủy ban nhân dân: UBND Mặt trận tổ quốc: MTTQ Quản lý Nhà nước: QLNN
MỤC LỤC NỘI DUNG Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ 7 CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG 1.1. Chính quyền phường trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương 7 1.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền phường 14 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính 34 quyền phường Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH 43 QUYỀN PHƯỜNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG 2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền phường, thành phố Hải Phòng 43 2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền phường, thành phòng 51 Hải Phòng 2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền 62 phường, thành phố Hải Phòng Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TỪ THỰC 70 TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG 3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường 70 3.2. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường 77 KẾT LUẬN 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 99
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Năm 1945, cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, hệ thống Chính quyền địa phương (CQĐP) ở nước ta cũng chính thức được thành lập. Quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở nước ta trải qua hơn 60 năm lịch sử, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nước ta qua các thời kỳ lịch sử thể hiện rõ vị trí, vai trò vô cùng quan trọng của Chính quyền địa phương trong việc tổ chức và thực hiện các Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống, nhằm hướng tới một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh (Việt Nam ban hành và sửa đổi Hiến pháp 5 lần: 1946, 1959, 1986, 1992, 2013). Điều 2 Hiến pháp 2013 khẳng định: “1) Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. 2) Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. 3) Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[35]. Hệ thống chính quyền địa phương là yếu tố quan trọng đảm bảo cho các quyền và lợi ích của công dân được thực hiện trên thực tế. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội dân chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước và pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương 1
bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 3 cấp là đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính cấp xã (phường). Trong đó chính quyền phường là cấp cơ sở, trực tiếp đưa mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện trực tiếp trong đời sống xã hội và đến với từng công dân. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền phường có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân. Cùng với sự thay đổi của lịch sử và sự đổi mới của nền kinh tế thị trường Việt Nam, tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cũng có nhiều thay đổi nhất định, đặc biệt là chính quyền phường. Hệ thống chính quyền phường có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong cơ cáu, tổ chức bộ máy Nhà nước. Về mặt pháp lý, tổ chức chính quyền phường có nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015. Đây là cấp chính quyền cơ sở và mang những nét đặc thù riêng biệt. Trong nhiều năm qua, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương đã được Đảng và Nhà nước quan tâm, sự phân cấp, phân quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường có nhiều thay đổi, hoàn thiện nhằm phù hợp với từng giai đoạn. Thực tiễn cho thấy, mô hình tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường trong những năm qua đã mang lại hiệu lực, hiệu quả trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, cũng còn bộc lộ nhiều hạn chế: Sự phân cấp, phân quyền, phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền chưa thực sự mang lại hiệu quả trong quản lý và điều hành hoạt động; cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương phường vẫn ít nhiều mang dấu ấn hành chính quan liêu, thể hiện là một nền hành chính công truyền thống, mang nặng tính thứ bậc, mệnh lệnh hành chính chặt chẽ; cách tổ chức các cơ quan thuộc chính quyền địa phương còn rập khuôn, chưa phù hợp với thực tế 2
từng địa phương khác nhau; bộ máy chính quyền còn cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả và mang tính hình thức; nhiều quy định của Chính quyền địa phương chưa phù hợp với quy định chung của Hiến pháp, Luật và các văn bản pháp luật khác… dẫn đến chất lượng của các dịch vụ công còn thấp, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân còn bị xâm phạm. Tất cả hạn chế trên đặt ra những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, đưa ra những giải pháp, phương hướng hợp lý để tiếp tục hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ngay từ cấp cơ sở, cấp phường nhằm hoàn thiện Nhà nước pháp quyền của nước ta. Xuất phát từ những vấn đề trên, đề tài “Tổ chức và hoạt động của chính quyền phƣờng - từ thực tiễn thành phố Hải Phòng” được tác giả lựa chọn nghiên cứu là phù hợp với yêu cầu đặt ra hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương không phải là vấn đề mới ở Việt Nam. Từ trước đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, nhưng việc nghiên cứu riêng về tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường đến nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu. Các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trước đây đều tập trung vào nghiên cứu về Tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương nói chung, hoặc nghiên cứu theo hướng tách rời hoạt động của Hội đồng nhân dân hoặc hoạt động của Ủy ban nhân dân, có nghiên cứu lại tập trung vào việc phân tích Chính quyền địa phương cấp tỉnh, cấp xã…, trong đó tiêu biểu có những đề tài liên quan như sau: Bài báo “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, phường”, Thái Vĩnh Thắng (2003), Tạp chí Nghiên cứu lập pháp [56]. Bài báo đã chứng minh sự cần thiết phải đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, phường và đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động 3
của chính quyền cấp xã, phường. Bài báo“Những điểm mới trong tổ chức CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015” của Bùi Xuân Đức [30]. Trong bài viết này tác giả đã phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành, chỉ ra những điểm mới so với luật cũ. Bài báo“Một sổ ý kiến về vị trí, vai trò của HĐND và việc thành lập UBND các cấp” của Trương Đắc Linh [33]. Trong bài viết này, tác giả đã đưa ra những quan điểm đổi mới về chính quyền cơ sở trong cơ cấu tổ chức BMNN. Đặc biệt tác giả đã đưa ra bốn đề xuất cụ thể về đổi mới tổ chức và hoạt động cho Hội đồng nhân dân (HĐND) xã bao gồm: Việc xác định lại tính chất của HĐND; kiện toàn bộ máy HĐND; đổi mới cơ chế bầu cử đại biểu HĐND; nâng cao chất lượng các kỳ họp HĐND. Đồng thời tác giả cũng đưa ra những đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân (UBND) nhằm mục đích làm cho HĐND và UBND hoạt động hiệu lực hiệu quả hơn. Sách“Những vấn đề lý luận và thực tiễn về CQĐP ở Việt Nam hiện nay” [54]. Cuốn sách quy tụ nhiều nhà nghiên cứu khoa học có uy tín trong lĩnh vực nhà nước và pháp luật như: Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát, Bùi Xuân Đức, Vũ Thư, Phạm Hồng Hải… Cuốn sách đã đi vào giải quyết nhiều vấn đề về CQĐP, trong đó đi vào đánh giá thực trạng về đại biểu HĐND, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của HĐND và đánh giá hoạt động của HĐND thông qua việc đánh giá phiên họp của HĐND, hoạt động giám sát, hoạt động tiếp xúc cử tri, chức năng quyết định của HĐND. Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp một lượng kiến thức và thông tin khá lớn về chính quyền địa phương từ góc độ tổ chức và hoạt động. Các công trình nghiên cứu đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy 4
nhiên, những công trình nghiên cứu trên mới nêu ra những giải pháp chung cho Chính quyền địa phương nói chung, chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập và đưa ra giải pháp cho tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương phường. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích Tìm hiểu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải phòng, luận văn đề xuất những quan điểm, giải pháp chung và riêng nhằm bảo đảm tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường trên cả nước nói chung và ở thành phố Hải phòng nói riêng. - Nhiệm vụ: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý hiện hành về tổ chức, hoạt động của Chính quyền phường. - Phân tích thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường thành phố Hải Phòng trong những năm gần đây từ đó đưa ra nhận xét, đánh giá về ưu điểm cũng như hạn chế và nguyên nhân. - Đề xuất giải pháp hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của Chính quyền phường nói chung và ở thành phố Hải Phòng nói riêng trong những năm tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND phường ở Việt Nam hiện nay. - Phạm vi nghiên cứu: Về nội dung: Các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường theo pháp luật hiện hành. Về không gian: Thành phố Hải Phòng. Về thời gian nghiên cứu: Từ năm 2016 đến nay. 5
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Cơ sở lý luận: Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trên cơ sở các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường. - Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn nhằm liên kết các vấn đề được chặt chẽ hơn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn góp phần bổ sung, hoàn chỉnh và làm phong phú hơn các luận điểm khoa học, những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường; Luận văn cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn để các cơ quan có thẩm quyền ban hành, sửa đổi các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND phường, góp phần phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, phát triển toàn diện về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh chính trị tại địa phương ở Việt Nam. Luận văn là tài liệu tham khảo hữu ích đối với các hoạt động học tập, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về CQĐP tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo lĩnh vực Luật học, Chính trị học, Hành chính học ở Việt Nam hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn được bố trí trình bày trong 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng. Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng. 6
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG 1.1. Chính quyền phường trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương 1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương Địa phương là một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, sự phát triển kinh tế, lịch sử, văn hóa, phong tục tập quán và lối sống của con người. Thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở trung ương và địa phương. Theo đó, chính quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương được hiểu là “hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) ở địa phương, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp của địa phương đó [38]. Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương được hiểu gồm cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) và cơ quan hành chính nhà nước của địa phương[38]. Trong luận văn này, khái niệm “chính quyền địa phương” được hiểu theo nghĩa hẹp, gồm cơ quan quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan hành chính nhà nước (UBND) của địa phương. Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, hệ thống CQĐP ở nước ta chia thành 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ thể Quốc hội có thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chính quyền địa 7
phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ) đều gồm có HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất mọi lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được pháp luật quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, văn hóa, xã hội... Từ những điều nêu trên có thể hiểu: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm HĐND và UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. 1.1.2. Quan niệm về chính quyền phường 1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của chính quyền phường Thuật ngữ “phường” ở Việt Nam xuất hiện từ thời phong kiến. “Phường” ngoài ý nghĩa là một đơn vị hành chính (ở thành thị), còn có nghĩa là một đoàn thể, một nhóm người có tổ chức cùng làm một nghề nghiệp (thí dụ phường bạn, phường chèo, phường thợ…). Thuật ngữ “phường” sử dụng ở Thăng Long - Hà Nội thời kỳ phong kiến là một thể cộng đồng phức hợp cả về mặt chính trị (tổ chức hành chính), kinh tế (nghề nghiệp) và văn hóa tâm lý (mà lõi cốt là tinh thần làng quê gốc), đồng dạng với tổ chức làng xã. Trong thế kỷ XVIII, một giáo sĩ phương Tây đến Thăng Long đã có nhận xét là “không những mỗi làng mạc là một công xã mà phường cũng là một công xã ” [ 6 ]. Theo Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính được phân định như sau: - Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; - Huyện chia thành xã, thị trấn; Thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; Quận chia thành phường. - Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. 8
Hình 1.1. Sơ đồ phân cấp hành chính Việt Nam theo Hiến pháp 2013[35]. Căn cứ vào những phân tích mang tính lý luận và pháp lý về chính quyền địa phương, có thể hiểu: Chính quyền phường là một bộ phận cấu thành của bộ máy chính quyền địa phương, bao gồm HĐND và UBND được thành lập nhằm bảo đảm việc thực thi Hiến pháp và pháp luật, tổ chức quản lý các mặt của đời sống xã hội ở địa bàn phường theo quy định của pháp luật. Chính quyền phường có các đặc điểm sau đây: Thứ nhất, chính quyền phường là một cấp trong tổ chức của CQĐP chỉ có ở các đô thị (thị xã, thành phố và quận). Vị trí của chính quyền phường tương đương (hay cùng cấp) với xã, thị trấn. Về cấp hành chính: Phường, xã và thị trấn tương đương nhau, đều là cấp cơ sở cuối cùng trong hệ thống đơn vị hành chính lãnh thổ nhưng thực ra hai đơn vị hành chính này khác ở nhiều mặt. Phường ở địa bàn đô thị, xã trên địa bàn nông thôn. Hai địa bàn đô thị và nông thôn khác nhau ở đặc điểm địa lý và dân cư, ở nếp sống văn hoá và thuần phong mỹ tục. Thứ hai, cấu trúc của chính quyền phường. 9
Cấu trúc của chính quyền quận được hiểu là các bộ phận cấu thành của chính quyền phường, được thành lập để thực hiện chức năng quản lý nhà nước (QLNN) trong phạm vi địa giới hành chính phường. Theo cách hiểu phổ biến hiện nay, chính quyền phường có cấu trúc gồm HĐND và UBND phường. Thứ ba, hoạt động của chính quyền phường Theo quy định của pháp luật hiện hành, hoạt động của chính quyền phường được thể hiện thông qua các mặt hoạt động của HĐND và UBND phường. Những hoạt động cơ bản của chính quyền phường gồm: - Ban hành các quyết định theo thẩm quyền: Theo đó, HĐND phường ban hành các nghị quyết để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; UBND phường ban hành các quyết định, chỉ thị nhằm tổ chức quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa bàn. - Tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương: HĐND phường quyết định các biện pháp bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của mình ở địa phương; giám sát hoạt động của UBND phường và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác trên địa bàn, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở phường. UBND phường chỉ đạo thực hiện thống nhất Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn phường. - Tiến hành các hoạt động đảm bảo, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức: Chính quyền phường thông qua các hoạt động theo chức năng và thẩm quyền, tiến hành các biện pháp nhằm đảm bảo và bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức như: hoạt động kiểm tra, giám sát; tiếp công dân, giải quyết khiếu nại và các hoạt động dân chủ ở cơ sở thông qua Quy chế dân chủ ở cơ sở… 1.1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền phường 10
Từ vị trí của chính quyền địa phương trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước có thể thấy rằng chính quyền phường vừa có vị trí độc lập, vừa có vị trí phụ thuộc. Vị trí độc lập của chính quyền phường được thể hiện chủ yếu trong địa vị pháp lý của HĐND phường và phạm vi quyền tự chủ được phân cấp quản lý. HĐND phường không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, mà còn là cơ quan đại diện cho quyền, ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương đó. Do vậy, HĐND là cơ quan của địa phương, độc lập quyết định các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ theo các mức độ khác nhau trong phạm vi quyền tự chủ của địa phương. Vị trí phụ thuộc của chính quyền phường được xác định trên cơ sở quan niệm tính chất hoạt động của chính quyền cấp cơ sở, dù đó là hoạt động của HĐND hay UBND đều là hoạt động chấp hành. Mặt khác, trong cơ cấu chính quyền địa phương, UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường và là một bộ phận trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất mà đứng đầu là Chính phủ. Với vị trí này chính quyền phường chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Trung ương, Thành phố, Quận) và chịu trách nhiệm trước các cơ quan này trong phạm vi và mức độ phân cấp, phân quyền theo luật định. Xét về vai trò của chính quyền phường, trước hết phải xuất phát từ cơ cấu tổ chức của chính quyền phường là để nhằm trực tiếp đáp ứng nhu cầu đời sống của cộng đồng dân cư trên địa bàn phường đồng thời thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước của cấp trên. Chính quyền phường đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của Nhân dân, thống nhất với lợi ích của Quốc gia, dân tộc. Phường là nơi trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống, là cấp chính quyền trực tiếp với dân, gần dân, sát dân nhất, giải quyết 11
mọi vấn đề ở địa phương, trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, tình cảm của nhân dân. Do vậy, sự tồn tại của chính quyền phường là cần thiết với vai trò là cấp hành chính thấp nhất, gần nhất, sát nhất để triển khai thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên đến Nhân dân một cách nhanh nhất, đạt hiệu quả cao nhất, cũng như tạo điều kiện để nhân dân trên địa bàn phường tự quyết những vấn đề có liên quan đến đời sống của mình. Chính quyền phường là một pháp nhân công quyền, có tổ chức bộ máy để thực thi nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có ngân sách, có tài sản riêng và hoạt động độc lập tương đối trong phạm vi khuôn khổ quy định của pháp luật [41]. 1.1.2.3. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền phường Chức năng, nhiệm vụ của một cấp chính quyền là những chức trách và nhiệm vụ mà chính quyền đó đảm nhiệm do hiến pháp và pháp luật quy định, phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam, cả HĐND và UBND đều cùng có chức năng chấp hành pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. HĐND với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan tập thể có phương thức hoạt động theo kỳ họp, ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân ở địa phương. UBND là cơ quan hoạt động thường xuyên, tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND và giải quyết những công việc của HĐND giữa hai nhiệm kỳ. Mặt khác UBND là cơ quan thực hiện quyền quản lý nhà nước ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thi hành các quyết định, chỉ thị của cấp trên. Với những chức năng này, UBND tồn tại với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND các cấp lập thành bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, cùng với Chính phủ và các Bộ tạo thành bộ máy hành chính nhà nước thống nhất. 12
Hiện nay chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đối với chính quyền phường, được quy định tại Điều 59, về cơ bản có chức năng, nhiệm vụ như chính quyền địa phương cấp xã, bao gồm các chức năng, nhiệm vụ chính sau: - Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn phường. - Quyết định những vấn đề của phường trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. - Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền. - Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương ở quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở phường. - Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn phường [41]. Từ những nhiệm vụ chính trên có thể thấy chính quyền phường có ba chức năng cơ bản: (1) Tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên tại địa bàn quản lý; (2) Phối hợp với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung ương, của thành phố và quận tại phường; (3) Thực hiện các nhiệm vụ mang tính tự quản của địa phương, đặc biệt là tổ chức cuộc sống cộng đồng, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Trong đó, thực hiện tốt sự phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh trên địa bàn, tổ chức tốt đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân trong phường theo pháp luật và quyết định các biện pháp 13
để tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cấp trên ở địa bàn là nhiệm vụ trước tiên. 1.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền phƣờng 1.2.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của chính quyền phường Theo Từ điển Tiếng Việt: “Tổ chức” có nghĩa là quá trình sắp xếp, bố trí các công việc, giao quyền hạn và phân phối các nguồn lực của tổ chức sao cho chúng đóng góp một cách tích cực nhất và có hiệu quả nhất vào các nhiệm vụ, mục tiêu chung của chủ thể [50]. Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh trong tài liệu "Biên niên tiểu sử, tập 8" do NXB. Chính trị quốc gia ấn hành năm 1996 ngày 23-10-1962, tổ chức được hiểu là: "Tổ chức trước hết là con người". Trên thực tế, thuật ngữ "tổ chức" với nghĩa là động từ dược hiểu là quá trình sắp xếp và bố trí các công việc, giao quyền hạn và phân phối các nguồn lực của tổ chức sao cho chúng đóng góp một cách tích cực và có hiệu quả vào mục tiêu chung của một cơ quan, đơn vị nào đó. Xét về nghĩa là danh từ thì "tổ chức" được hiểu là tập hợp nhiều người một cách có ý thức để hoàn thành các mục tiêu chung. Một tổ chức luôn luôn có ba đặc điểm chung: Có nhiều người; Các thành viên tham gia luôn ý thức về vai trò, nhiệm vụ, quyền lợi và trách nhiệm của mình một cách rõ ràng trong quá trình tham gia hoạt động của đơn vị; Luôn có mục tiêu chung và cụ thể mà nhờ đó mà mọi người tự nguyện tham gia phấn đấu vì mục tiêu chung để đạt được mục tiêu riêng của mình và ngược lại. Như vậy, có nhiều cách hiểu khác nhau về tổ chức. Tuy nhiên, nhìn chung, có thể hiểu, "tổ chức" là việc xây dựng cơ cấu bộ máy làm việc; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan, từng bộ phận trong tổ chức; đề ra chương trình, kế hoạch và cách thức hành động của các thành viên để tổ chức hoạt động được nhịp nhàng, ăn khớp với nhau và đạt 14