Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã - Từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, Thành Phố Hà Nội

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:118

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn làm rõ khái niệm, đặc điểm về chính quyền xã; Nghiên cứu về cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền xã bao gồm: HĐND xã và UBND xã; Nghiên cứu về vai trò, các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. Đưa ra phương hướng và các giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam nói chung và huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã - Từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, Thành Phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HOÀNG QUANG GIÁP TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN PHÚC THỌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HOÀNG QUANG GIÁP TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN PHÚC THỌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp - Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS LƯƠNG THANH CƯỜNG HÀ NỘI - NĂM 2018
MỤC LỤC Trang MỤC LỤC ............................................................................................................. i DANH MỤC BẢNG BIỂU ............................................................................... iv DANH MỤC BIỂU ĐỒ ..................................................................................... iv DANH MỤC SƠ ĐỒ .......................................................................................... iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. v MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ ................................ 7 1.1. Quan niệm, đặc điểm và vai trò của chính quyền xã ............................. 7 1.1.1. Quan niệm về chính quyền xã ............................................................... 7 1.1.2. Đặc điểm của chính quyền xã ............................................................. 10 1.1.3. Vai trò của chính quyền xã ................................................................. 12 1.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ............................................. 14 1.2.1. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ................................ 15 1.2.2. Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã ................................... 20 1.2.3. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân xã và Ủy ban nhân dân xã ........... 28 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã 32 1.3.1. Mức độ hoàn thiện của pháp luật về chính quyền xã ........................... 32 1.3.2. Đặc điểm của xã ................................................................................. 34 1.3.3. Năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức xã .......................... 35 1.3.4. Trình độ dân chủ ở địa phương ........................................................... 36 Tiểu kết chương 1 .............................................................................................. 37 CHƯƠNG 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở HUYỆN PHÚC THỌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY .................. 39 2.1. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội .............................................................................................. 39 2.1.1. Cơ cấu tổ chức, nhân sự Hội đồng nhân dân xã ở huyện Phúc Thọ, i
thành phố Hà Nội ......................................................................................... 40 2.1.2. Hoạt động Hội đồng nhân dân xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội. ..................................................................................................................... 47 2.2. Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội .............................................................................................. 57 2.2.1. Cơ cấu tổ chức, nhân sự Ủy ban nhân dân xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội ................................................................................................... 57 2.2.2. Hoạt động của Ủy ban nhân dân xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội ............................................................................................................... 62 2.3. Nhận xét về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội hiện nay ..................................................................... 70 2.3.1. Những kết quả đạt được và nguyên nhân ............................................ 70 2.3.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân ............................................. 72 Tiểu kết chương 2 .............................................................................................. 76 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN PHÚC THỌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................ 77 3.1. Phương hướng bảo đảm tổ chức và hoạt động của chính quyền xã- từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội ......................................... 77 3.1.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã phù hợp với đặc điểm của xã ..................................................................................................................... 77 3.1.2. Tổ chức và hoạt động chính quyền xã gắn với cải cách hành chính ............ 80 3.1.3. Tổ chức và hoạt động chính quyền xã hướng đến phục vụ người dân . 82 3.2. Giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động chính quyền xã - Từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội ....................................................... 84 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương .................. 84 3.2.2. Nâng cao năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức xã ........... 88 3.2.3. Thu hút sự tham gia của Nhân dân vào tổ chức, hoạt động chính quyền xã ................................................................................................................. 90 ii
3.2.4. Kiểm soát tổ chức và hoạt động chính quyền xã ................................. 97 3.2.5. Giải pháp dành riêng cho chính quyền xã ở huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội........................................................................................................ 100 Tiểu kết chương 3 ............................................................................................ 104 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 106 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 108 iii
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Thống kê hoạt động giám sát, khảo sát, giải trình ......................... 53 Bảng 2.2. Thống kê hoạt động tiếp công dân, tiếp xúc cử tri, xử lý đơn thư (HĐND huyện Phúc Thọ 19/3/2018) ............................................................ 55 Bảng 2.3. Cơ cấu ngành của huyện Phúc Thọ theo báo cáo thống kê............ 64 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1. Trình độ chuyên môn, lý luận chính trị của đại biểu HĐND ..... 46 Biểu đồ 2.2. Thống kê hoạt động giám sát, khảo sát, giải trình ..................... 53 Biểu đồ 2.3. Cơ cấu ngành của huyện Phúc Thọ theo ................................... 64 DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1. Tổ chức Hội đồng nhân dân xã .................................................... 41 Sơ đồ 2.2. Tổ chức bộ máy UBND có hai Phó Chủ tịch ............................... 58 Sơ đồ 2.3. Tổ chức UBND xã có một Phó Chủ tịch ...................................... 58 Sơ đồ 2.4. Nhân sự Ủy ban nhân dân xã ....................................................... 60 iv
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT XHCN: Xã hội chủ nghĩa HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân MTTQ: Mặt trận tổ quốc CQTW: Chính quyền trung ương TP : Thành phố v
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài của luận văn Trong hệ thống cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương là cơ quan gắn bó mật thiết với nhân dân, có nhiệm vụ quan trọng trong xây dựng và quản lý mọi mặt từ kinh tế, văn hóa, xã hội đến an ninh quốc phòng. Hiện nay theo quy định trong hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức theo ba cấp: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Xã là cấp quản lý hành chính thấp nhất nhưng trực tiếp và gần gũi dân nhất. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Nền tảng của mọi công tác là cấp xã và cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính - cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi” [29,tr.372]. Tại Đại hội toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã một lần nữa khẳng định “đẩy mạnh cải cách thể chế, đổi mới mô hình tăng trưởng, tích cực hội nhập quốc tế”. Như vậy có thể thấy một trọng những nhiệm vụ quan trọng đặt ra trong giai đoạn hiện nay là cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền xã (bao gồm đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND xã và UBND xã) theo hướng thực hiện tốt chức năng tổ chức thi hành pháp luật tại địa phương. Mặt khác, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới hội nhập kinh tế - quốc tế trong thời gian qua, sự thay đổi và chuyển dịch theo hướng xây dựng nhà nước kiến tạo, chính phủ phục vụ, liêm chính và minh bạch, từ đó làm cơ sở thực tiễn cho việc ban hành và sửa đổi thể chế về tổ chức và hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương như Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015 và hệ thống các văn bản hướng dẫn. Đây là cơ sở cho việc xây dựng và hoàn thiện cơ quan chính quyền cấp xã với mong muốn tránh sự chồng chéo, thiếu tính thống nhất trong tổ chức và hoạt động. Ngoài ra còn tăng cường trách nhiệm cũng như làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND xã trong giai đoạn hiện nay, hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chính quyền xã theo hướng đáp ứng yêu cầu của 1
việc xây dựng Chính phủ kiến tạo, đáp ứng yêu cầu của xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Trước đòi hỏi của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã đặt ra vấn đề cần xây dựng những luận cứ khoa học cũng như tìm kiếm các căn cứ thực tiễn. Do đó, Tác giả lựa chọn vấn đề “Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã - Từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, Thành Phố Hà Nội” làm đề tài nghiên cứu Luận văn thạc sỹ Luật học là việc cần thiết. Việc nghiên cứu này vừa có ý nghĩa lý luận vừa có ý nghĩa thực tiễn trong việc góp phần cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn cho quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND xã và UBND xã ở Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài của luận văn Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan chính quyền địa phương nói riêng là một vấn đề mang tính cấp thiết của nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. Đây là vấn đề đã có rất nhiều nhà khoa học quan tâm tìm tòi nghiên cứu với mong muốn ngày càng hoàn thiện chính quyền cấp cơ sở phù hợp với thực tiễn trong mỗi giai đoạn khác nhau, trong đó có chính quyền xã. Có thể kể đến các công trình nghiên cứu đã công bố như: Luận văn thạc sỹ quản lý công của tác giả Trần Văn Hải năm 2015 về “ Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã huyện An Dương thành phố Hải Phòng”; Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Minh Phương năm 2011 về "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay"; Luận văn “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” của tác giả Phạm Thị Hoàng Yến năm 2015; Luận văn “Tổ chức và hoạt động của UBND xã ở huyện Từ Liêm, thành phố Hà Nội” của tác giả Chu Việt Dũng năm 2014.... Bên cạnh các công trình luận án, luận văn còn một số sách tham khảo như : Bài “Cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay” của Tiến sĩ Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2
10 năm 2009 tác giả tập trung phân tích, đánh giá vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã và những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương của cấp cơ sở nơi gần dân nhất, cấp chính quyền trực tiếp tổ chức thực hiện các quy định, quyết định của nhà nước trong thực tiễn đời sống của nhân dân trong mọi lĩnh vực quản lý của nhà nước. Sách chuyên khảo “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” do TS. Nguyễn Văn Cương (2015) chủ biên. Cuốn sách là kết quả nghiên cứu thuộc chương trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2012 - 2014 của Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp. Những đánh giá và đề xuất giải pháp, hướng thiết kế mô hình chính quyền địa phương, hoàn thiện cơ chế phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thể hiện trong cuốn sách sẽ giúp bạn đọc, các chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn, các nhà nghiên cứu và đặc biệt là những người đang tham gia trực tiếp vào quá trình xây dựng Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Dự án Luật Tổ chức Chính phủ có thêm tư liệu tham khảo cho lĩnh vực này.... Có thể thấy qua các công trình nghiên cứu của tập thể và cá nhân các tác giả đã tập trung nghiên cứu trực tiếp cũng như gián tiếp về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói chung, chính quyền cấp xã, phường nói riêng trong quản lý hành chính nhà nước. Các công trình khoa học trên đã cung cấp nhiều tư liệu quý về cơ sở lý luận, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở cũng như cung cấp kiến thức thực tiễn về tổ chức và hoạt động chính quyền cấp xã ở một số địa phương. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể về chính quyền xã từ thực tiễn ở huyện Phúc Thọ thuộc thành phố Hà Nội. Do đó, công trình nghiên cứu mà tác giả lựa chọn là công trình vừa mang tính lý luận về chính quyền xã đồng thời vừa có tính thực tiễn từ một huyện Phúc Thọ thuộc ngoại thành Hà Nội đã mang những đặc trưng riêng của chính quyền xã. Vì vậy, đây là đề tài không trùng lắp với các công trình có liên quan đã được công bố trong thời gian gần đây. 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn 3.1. Mục đích Luận văn đưa ra phương hướng và các giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam nói chung và huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục đích trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: Làm rõ khái niệm, đặc điểm về chính quyền xã; Nghiên cứu về cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền xã bao gồm: HĐND xã và UBND xã; Nghiên cứu về vai trò, các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. Nghiên cứu thực trạng về tổ chức và hoạt động chính quyền xã ở huyện Phúc Thọ, TP. Hà Nội như: xem xét tính đặc thù về tổ chức và hoạt động của HĐND xã và UBND xã ở huyện Phúc Thọ, TP. Hà Nội, chỉ ra những mặt đạt được và chưa đạt được của chính quyền xã ở huyện Phúc Thọ, TP. Hà Nội. Từ đó, xác định các phương hướng và giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam nói chung và ở huyện Phúc Thọ thành phố Hà Nội nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Chính quyền xã chỉ bao gồm HĐND xã và UBND xã (không bao gồm HĐND phường, UBND phường và HĐND thị trấn và UBND thị trấn). - Về không gian: Thực tiễn đề tài nghiên cứu về HĐND xã và UBND xã thuộc huyện Phúc Thọ, Thành phố Hà Nội. - Về thời gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của 4
HĐND xã và UBND xã thuộc huyện Phúc Thọ Thành phố Hà Nội từ năm 2011 đến năm 2017. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của Luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin để tìm ra mối liên hệ nhằm đánh giá các vấn đề nghiên cứu một cách khoa học; dựa trên tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; bám sát đường lối, chủ trương của Đảng , pháp luật của Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động cơ quan nhà nước. Luận văn nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận duy vật lịch sử và duy vật biện chứng về tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ với tồn tại xã hội và xu hướng phát triển xã hội. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để làm rõ vấn đề, trong đó tập trung một số phương pháp sau: Phương pháp khảo cứu tài liệu được giới thiệu tại Phần mở đầu, tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài (mục 2, phần mở đầu) và Chương 1 của luận văn. Phương pháp này cung cấp cơ sở lý luận, những luận cứ cho việc đánh giá và đề ra giải pháp cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền xã ở huyện Phúc Thọ thành phố Hà Nội. Ngoài ra, Luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể khác như: phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê... trong chương 3 và được cụ thể trong Chương 2 để đánh giá những mặt đạt được và chưa đạt được về tổ chức và hoạt động của HĐND xã và UBND xã ở huyện Phúc Thọ thành phố Hà Nội. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn là công trình nghiên cứu tổng thể và có hệ thống về chính quyền xã từ thực tiễn huyện Phúc Thọ thành phố Hà Nội. Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm một số vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã, từ đó làm phong 5
phú thêm tri thức khoa học tổ chức, khoa học hành chính và khoa học luật học. Những đề xuất của luận văn có ý nghĩa nhất định trong việc góp phần vào việc tổng kết thực tiễn hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội hướng tới góp phần đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền Thủ đô. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các đề tài nghiên cứu có liên quan; Sử dụng cho việc giảng dạy chuyên ngành Luật học và Hành chính học… 7. Kết cấu của Luận văn Kết cấu của luận văn được xây dựng theo truyền thống, ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được chia thành 3 chương gồm: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã Chương 2: Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở huyện Phúc Thọ, Thành phố Hà Nội hiện nay Chương 3: Phương hướng, giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động của chính quyền xã - từ thực tiễn huyện Phúc Thọ,Thành phố Hà Nội 6
CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ 1.1. Quan niệm, đặc điểm và vai trò của chính quyền xã 1.1.1. Quan niệm về chính quyền xã Ở địa phương trong bất kỳ một quốc gia nào đều có hình thức tổ chức quyền lực nhà nước, hoạt động này bao gồm việc chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị (cấp) hành chính và thiết lập trên đó những cơ quan chính quyền thích hợp để đảm bảo mối liên hệ thường xuyên, xuyên suốt từ trung ương đến địa phương. Mỗi Nhà nước mang những bản chất khác nhau với mục đích và tổ chức cơ quan chính quyền địa phương khác nhau. Trong các nhà nước dân chủ, tổ chức chính quyền địa phương không phải để cai trị mà còn là một hình thức để nhân dân tự tổ chức và quản lý đời sống của mình. Chính quyền được hiểu là “Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp” [17]. Nhìn chung các nhà nước đều thiết lập một tổ chức đại diện cho nhân dân với mục đích quản lý hoạt động ở địa phương, tổ chức này được hình thành và hoạt động trên những nguyên tắc nhất định. Thuật ngữ chính quyền địa phương có nhiều quan niệm khác nhau như: Chính quyền địa phương là thuật ngữ được sử dụng khi nói đến “một hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính nhằm quản lý mọi mặt của đời sống xã hội trên địa bàn và làm nghĩa vụ chung với cả nước” [48]. Chính quyền địa phương là một pháp nhân công quyền, có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật theo quy định, có nguồn nhân lực và nguồn ngân sách để hoạt động trong phạm vi lãnh thổ địa phương. Chính quyền địa phương được tổ chức bao gồm một cơ quan dân cử tự quyết định các vấn đề thuộc địa phương, không trái với các quy định pháp luật và cơ quan dân cử sẽ thành lập ra cơ quan chấp hành - hành chính, cơ quan chính quyền địa phương có tính tự quản nhất định trong mối quan hệ với các cấp chính quyền địa phương khác. 7
Theo quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính của nước ta được phân định: Trên phạm vi cả nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính được quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Quy định này được hiểu là tất cả đơn vị hành chính đều có chính quyền nhưng chính quyền tại mỗi đơn vị hành chính được tổ chức không giống nhau, có đơn vị hành chính sẽ có cấp chính quyền (bao gồm cả HĐND và UBND), có đơn vị hành chính chỉ có cơ quan hành chính là UBND. Cấp chính quyền có ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Hiện nay ở nước ta pháp luật quy định 3 cấp chính quyền địa phương bao gồm: Tỉnh thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã (cấp huyện); xã phường, thị trấn (cấp xã). Cách hiểu theo pháp luật thực định thì chính quyền xã, chính quyền phường, chính quyền thị trấn đều là yếu tố cấu thành của chính quyền cấp xã hay là còn gọi là chính quyền cấp cơ sở. Và quy định cấp chính quyền đó bao gồm HĐND và UBND là các cơ quan nhà nước ở địa phương được giao những chức năng, nhiệm vụ khác nhau nhằm quản lý, điều hành công việc nhà nước trong phạm vi địa phương - hành chính lãnh thổ cấp xã. Xã hiện nay là đơn vị (cấp) hành chính nhỏ nhất trong hệ thống các cấp hành chính ở Việt Nam. Đơn vị hành chính cấp xã tương ứng với chính 8
quyền địa phương cấp xã và chịu nhiều ảnh hưởng của các yếu tố tự nhiên trong lịch sử và đời sống trực tiếp của cư dân trong phạm vi lãnh thổ. Đặc biệt nó luôn gắn với thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương cấp xã. Tuy nhiên phạm vi nghiên cứu của luận văn này tác giả chỉ nghiên cứu về tổ chức và hoạt động chính quyền xã là một trong những tổ chức chính quyền cấu thành nên chính quyền cấp xã (trong đó không bao gồm chính quyền phường và chính quyền thị trấn) cụ thể nghiên cứu chính quyền xã bao gồm HĐND xã và UBND xã. Thuật ngữ Chính quyền xã có nhiều cách hiểu như: “Chính quyền xã được hiểu là cơ sở của chính quyền nhà nước ở nông thôn” [51] thì đây được xem là cơ quan nhà nước ở địa phương nhưng phạm vi lãnh thổ là nông thôn. Cơ quan chính quyền này là cơ quan gần dân và hàng ngày sống, làm việc, quan hệ trực tiếp với nhân dân, thậm trí những người làm việc trong bộ máy chính quyền xã có mối quan hệ họ hàng, làng xóm, thân hữu… Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều được tổ chức và đưa vào cuộc sống chính thông qua cấp chính quyền cơ sở này. Cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân là chính quyền cấp xã, đây là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình. Thực tiễn đòi hỏi việc nghiên cứu để đổi mới chính quyền nhà nước ở địa phương hiện nay, trước hết phải được bắt đầu từ cơ sở, từ việc củng cố và đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền xã. Cụ thể chính quyền xã phải tổ chức và bảo đảm việc thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền. Trên thực tế đây được xem như là một định hướng quan trọng trong việc thiết lập cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền xã với chính quyền địa phương các cấp trong thời gian tới. Trên 9
cơ sở cần phân định rõ ràng thẩm quyền của các cấp chính quyền, việc xác định trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền cũng như việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả, phát huy tính tự quản, chủ động của chính quyền cấp xã. Trên cơ sở những phân tích trên có thể đưa ra quan niệm về chính quyền xã như sau: Chính quyền xã là cơ quan chính quyền địa phương ở xã được tổ chức theo đơn vị hành chính ở nông thôn bao gồm có Hội đồng nhân dân xã và Ủy ban nhân dân xã được tổ chức và hoạt động trên những nguyên tắc chung thống nhất nhằm điều hành và quản lý theo thẩm quyền các lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa bàn xã. 1.1.2. Đặc điểm của chính quyền xã Xuất phát từ quan niệm chính quyền xã được tổ chức theo đơn vị hành chính ở nông thôn bao gồm HĐND xã và UBND xã thực hiện những chức năng, nhiệm vụ nhằm tổ chức và quản lý các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội… trong phạm vi địa bàn địa phương ở xã. Do đó, chính quyền xã không những mang một số các đặc trưng của chính quyền cấp xã mà còn mang một số đặc điểm riêng của tính chất đơn vị hành chính ở nông thôn. Thứ nhất, về tổ chức quyền lực, chính quyền xã được thực hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi được phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương được thành lập ở nông thôn. Đặc điểm này xuất phát từ tính chất là cấp chính quyền gần dân nhất, là cấp cơ sở vì vậy các cơ quan chính quyền xã được tổ chức gồm HĐND xã và UBND xã được thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn trên cơ sở được phân cấp, phân quyền trong phạm vi lãnh thổ xã và được tổ chức đơn vị hành chính ở nông thôn. Ví dụ, HĐND xã thành lập Ban pháp chế, Ban kinh tế - xã hội, hay ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã. Cụ thể như: Tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; Quyết định các vấn đề của địa phương theo phân cấp và ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của pháp luật. Đồng thời chịu sự kiểm tra giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên cụ thể HĐND xã chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương 10
và cơ quan nhà nước cấp trên. [Khoản 1, Điều 6, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015] UBND xã chịu sự giám sát của HĐND xã và UBND cấp huyện [Khoản 1, Điều 8, 43]. Thứ hai, về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã vận động theo xu hướng tăng cường sự tham gia theo hướng mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền xã vừa mang tính quyền lực nhà nước đại diện cho quyền lực nhà nước thống nhất, bảo vệ lợi ích quốc gia nhưng bên cạnh đó có mang tính chất tự quản địa phương, đại diện cho ý chí, lợi ích của nhân dân địa phương. Bởi vì, HĐND xã được thành lập bao gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở xã bầu ra, thể hiện ý trí mong muốn của nhân dân toàn xã. HĐND xã được gọi là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương có quyền bầu UBND cùng cấp. Tuy nhiên về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã và UBND xã được tổ chức ở địa bàn nông thôn sẽ hạn chế hơn so với nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp phường, chính quyền thị trấn ở đô thị. Chính quyền phường, thị trấn có phạm vi quản lý và tổ chức đời sống dân cư đô thị mang tính phức tạp hơn bởi xuất phát từ đặc trưng riêng của khu vực đô thị như hiện tượng đô thị hóa nhanh, kết cấu dân cư đông, diện tích địa lý hẹp… Thứ ba, xuất phát từ tính đặc thù của đơn vị hành chính xã ở nông thôn nên tính tự quản trong cộng đồng dân cư cao hơn so với đơn vị phường và thị trấn. Thói quen tập tục, truyền thống gắn liền với văn hóa cộng đồng làng xã được diễn ra hầu hết trong từng xã. Mỗi xã lại có các cộng đồng dân cư nhỏ như thôn, làng, bản, ấp…(theo cách gọi của mỗi vùng miền) với đặc điểm khu dân cư sống thành quần thể, gắn bó chặt chẽ với kinh tế nông nghiệp, thói quen tập tục văn hóa truyền thống làng xã, phương thức canh tác sản xuất giản đơn do đó mà tính tự quản là đặc thù ở đơn vị hành chính xã. Từ thực tiễn đó hệ thống chính quyền xã cũng phản ánh nét đặc trưng riêng trong cấu trúc quyền lực. Bên cạnh tính thống nhất của quyền lực nhà nước, chính quyền xã còn mang đặc trưng của thiết chế đại diện cho cộng đồng dân cư của 11
địa phương đồng thời là phương thức tổ chức thực hiện dân chủ của nhân dân địa phương trong phạm vi lãnh thổ nhất định. Thứ tư, thực tế cho thấy một đặc trưng nổi bật ở cấp cơ sở đó là sự “nhất thể hóa” trong quá trình lãnh đạo, quá trình quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội với quá trình trực tiếp triển khai việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật trên thực tế. Do phải quản lý một địa bàn lãnh thổ nhất định với nhiều thôn, làng, bản, ấp…với sự đa dạng của tính chất xã hội như đa dạng về tôn giáo, đa dạng về tộc người, sự khác biệt về trình độ dân trí, ý thức pháp luật, trình độ văn hóa…nên việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải thể hiện tính đa dạng trong cơ cấu tổ chức, linh hoạt trong việc áp dụng pháp luật gắn với tập tục truyền thống văn hóa vùng miền. Từ đó đòi hỏi cán bộ, công chức xã thường là người địa phương, sinh sống, làm việc trên lãnh thổ địa phương, hiểu được đặc điểm kinh tế xã hội, con người ở địa phương từ đó chính quyền xã có tính “mềm dẻo” linh hoạt trong việc tiếp xúc với dân để vừa đúng “phép nước” nhưng phù hợp với “ lệ làng” phù hợp với đặc điểm truyền thống dân cư. 1.1.3. Vai trò của chính quyền xã Nhìn nhận đúng đắn về vị trí vai trò của chính quyền xã cần xem xét dưới nhiều góc độ. Bởi có thể thấy chính quyền xã là một bộ phận cấu thành của chính quyền địa phương cấp cơ sở ở nông thôn, đồng thời chính quyền xã cũng là bộ phận cấu thành của hệ thống trính trị ở xã. Vì vậy cần nhận diện trong hệ thống chính quyền và trong cả hệ thống chính trị ở cơ sở. Một là, với vai trò chính quyền xã trong hệ thống chính trị ở xã. Hệ thống chính trị ở xã được cấu thành bởi ba yếu tố gồm: Tổ chức Đảng, Chính quyền xã và Các tổ chức chính trị xã hội ở xã. Đối với tổ chức Đảng là hạt nhân chính trị, có nhiệm vụ lãnh đạo toàn bộ hệ thống chính trị xã. Các nghị quyết của Đảng ủy xã cần phải được cụ thể hóa trong nghị quyết của HĐND xã và được UBND xã tổ chức thực hiện. Như vậy để thể chế hóa đường lối chủ trương, chính sách của tổ chức Đảng 12
cơ sở, trong phạm vi được phân cấp, phân quyền chính quyền xã sẽ thể chế hóa thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác đường lối chủ trương của tổ chức Đảng ở cơ sở chỉ có thể được thực hiện thông qua hoạt động của chính quyền xã. Như vậy chính quyền xã giữ vai trò trung tâm là nòng cốt của hệ thống chính trị. Đối với các tổ chức chính trị - xã hội và toàn thể nhân dân chỉ thực hiện quyền lực nhân dân của mình khi được thực hiện trực tiếp và gián tiếp quyền dân chủ. Và quyền làm chủ của người dân chỉ phát huy và có hiệu quả khi thông qua hoạt động của chính quyền xã. Thông qua hoạt động phối hợp với chính quyền xã trong việc quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, khi đó các tổ chức chính trị - xã hội được quyền kiến nghị với chính quyền xã về những vấn đề liên quan đến lợi ích của nhân dân địa phương. Như vậy chính quyền xã có vai trò không nhỏ trong việc có nghĩa vụ và trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức chính trị - xã hội hoạt động tốt, đây chính là cầu nối nhân dân với nhà nước. Hai là, vai trò chính quyền xã trong hệ thống chính quyền nhà nước. Chính quyền xã vai trò với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền xã thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương. Tại Điều 6 của Hiến pháp 2013 quy định: “ Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc Hội và HĐND các cấp”. Như vậy, HĐND xã là một trong những phương thức cơ bản để nhân dân thực hiện quyền lực của mình. Tại Điều 4 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015 quy định về nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý bằng pháp luật, tập trung dân chủ, hiện đại, minh bạch phục vụ và chịu sự giám sát của nhân dân.Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo là tư tưởng cơ bản trong tổ chức chính quyền xã theo nguyên tắc vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động tích cực dân chủ của nhân dân. Ba là, chính quyền xã có vai trò trong việc bảo đảm bảo vệ quyền con 13