Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Tiên phước, tỉnh Quảng Nam

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:98

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 14
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của HĐND xã; Thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam Chương; Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Tiên phước, tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VÕ THỊ BÍCH VÂN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TIÊN PHƯỚC, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ THỊ HẢI NAM HÀ NỘI, năm 2021
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên số liệu bảo đảm độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình nào khác. Quảng Nam, ngày tháng năm 2021 Tác giả Võ Thị Bích Vân
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ ...................................... 9 1.1. Vị trí pháp lý, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã ...............9 1.2. Tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã .............................................................13 1.3. Phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã .....................................15 1.4. Các mối quan hệ của HĐND cấp xã ..................................................................21 1.5. Những yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã ............25 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ Ở HUYỆN TIÊN PHƯỚC, TỈNH QUẢNG NAM ........ 28 2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội của huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam và tình hình tổ chức chính quyền cấp xã tại huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam ............................................................................................28 2.2. Thực tiễn tình hình về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tiên Phước hiện nay..................................................................................................33 2.3. Đánh giá chung ..................................................................................................45 CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TIÊN PHƯỚC, TỈNH QUẢNG NAM ................................................... 55 3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam ..................................................................55 3.2. Những giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam .........................................................................59 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 75 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Từ viết tắt Nghĩa đầy đủ 1 MTTQ Mặt trận tổ quốc 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 UBND Ủy ban nhân dân 4 XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang Bảng Trình độ chuyên môn và trình độ lý luận chính trị của 2.1 Thường trực HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng 37 Nam nhiệm kỳ 2011-2016 và nhiệm kỳ 2016- 2021
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Như chúng ta đã biết, xã là địa bàn dân cư đã tồn tại hàng ngàn năm cùng với lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc, là đơn vị hành chính của nước ta ở cơ sở được ghi nhận trong Hiến pháp, cụ thể tại Khoản 1, Điều 110, Hiến pháp năm 2013 quy định: Đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam được phân định cụ thể là: Nước được phân chia ra thành các tỉnh, thành phố trực thuộc TW (cấp tỉnh); Cấp tỉnh được phân chia ra thành các huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện); thành phố trực thuộc TW được phân chia ra thành các quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện được phân chia ra các xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh được phân chia ra các phường và xã; quận được phân chia ra phường. Còn đối với đơn vị HC-KT đặc biệt thì do Quốc hội thành lập.[38] Theo pháp luật hiện hành, chính quyền các cấp địa phương được tổ chức theo đơn vị hành chính, với cơ cấu của một cấp chính quyền bao gồm: HĐND và UBND cùng cấp. Điều 113 Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ: HĐND là thiết chế quyền lực nhà nước tại địa phương, là cơ quan đại diện cho nguyện vọn,g ý chí và quyền làm chủ của nhân dân, do cử tri và nhân dân địa phương bầu cử nên, chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và nhân dân địa phương. HĐND quyết định đối với những vấn đề ở địa phương do pháp luật quy định; HĐND giám sát tại địa phương đối với việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật hiện hành và việc thực thi nghị quyết HĐND[38]. Theo đó, HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở xã, có quan hệ trực tiếp đến người dân, là cầu nối đưa mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống; là nơi trực tiếp quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh… Nhà nước là trụ cột của hệ thống chính trị, là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, HĐND xã là một tổ chức trong bộ máy nhà nước. 1
Theo quy định tại Khoản 1 thuộc Điều 2 của Hiến pháp 2013: Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân[38]. Hiện nay, nước ta đang trong quá trình kiến thiết để hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN. Việc kiện toàn tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước là một trong những yêu cầu rất quan trọng và cấp thiết nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Với mục đích của kiện toàn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm giúp cho hệ thống cơ quan nhà nước từ TW đến địa phương các cấp thực hiện đầy đủ và đúng phạm vi chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của mình theo luật định. Trong hệ thống tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước, HĐND các cấp vừa là tổ chức quyền lực nhà nước các cấp ở địa phương, vừa là tổ chức chính danh đại diện cho nguyện vọng, ý chí và quyền làm chủ của nhân dân. Đảng ta đã khẳng định tại Đại hội XI là: Tiếp tục đổi mới chính quyền địa phương về cả tổ chức và hoạt động. Tập trung nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của cả HĐND và UBND; đảm bảo về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quá trình quyết định và thực thi các chính sách theo phạm vi đã được phân cấp.[3, tr. 251] Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời, có hiệu lực thực hiện từ ngày 01/01/2016, so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có những điểm mới quy định về cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND xã như: Luật quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của HĐND tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp nói chung và HĐND xã nói riêng; thành lập các Ban của HĐND xã, thành viên các ban này hoạt động kiêm nhiệm. Mặt khác, so với quy định của luật năm 2003, thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã quy định về việc tổ chức chính quyền địa phương cần phải phù hợp với đặc điểm của khu vực địa bàn nông thôn hay là đô thị. Ngoài ra, Quốc hội đã ban hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, có hiệu lực 01/7/2016, đây là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện tốt chức năng giám sát của HĐND. Vì vậy, việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt 2
động của HĐND nói chung và HĐND xã nói riêng là một yêu cầu cần thiết hiện nay. Huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam là huyện miền núi trung du nằm ở phía Tây tỉnh Quảng Nam. Năm 1959, Nghị quyết 15 của Trung ương Đảng ra đời. Huyện ủy Tiên Phước được thành lập. Là một vùng đất có nhiều đồi núi, sông suối chia cắt cơ sở vật chất, hạ tầng kinh tế kỹ thuật còn nhiều thiếu thốn. Trong những năm qua, hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng nam đã có nhiều chuyển biến tích cực, chất lượng và hiệu quả trong hoạt động từng bước được nâng lên góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng – an ninh ở địa phương, ngày càng khẳng định vị trí, vai trò của HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. Tuy nhiên, HĐND xã ở huyện Tiên Phước do nhiều nguyên nhân khác nhau nên vẫn còn những tồn tại, hạn chế trong hoạt động, chưa đáp ứng với yêu cầu phát triển trong tình hình mới; năng lực, trình độ và nhận thức của đại biểu HĐND chưa xứng tầm với yêu cầu đòi hỏi của xã hội và nguyện vọng của cử tri. Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, học viên chọn đề tài: “Tổ chức và Hoạt động của HĐND cấp xã từ thực tiễn huyện Tiên phước, tỉnh Quảng Nam” để làm Luận văn Thạc sĩ. Qua nghiên cứu đề tài này nhằm tìm hiểu sâu hơn về tổ chức và hoạt động của HĐND xã, qua đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề về tổ chức chính quyền địa phương, về HĐND nói chung và hoạt động HĐND xã nói riêng luôn được các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, đã có nhiều cuốn sách, báo, tạp chí, bài viết và một số đề tài khoa học đề cập các nội dung liên quan đến hoạt động của HĐND xã. Một số công trình nghiên cứu, bài viết như: 3
- Nguyễn Đăng Dung, HĐND trong nhà nước pháp quyền, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, năm 2012. Tác giả đã phân tích sâu sắc các yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, đồng thời đi sâu phân tích cách thức, kỹ năng hoạt động của HĐND và các ban của HĐND, đại biểu HĐND; khẳng định vị trí, vai trò của HĐND là cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. - Đào Trí Úc, Mô hình tổ chức và hoạt động Nhà nước PQ XHCN Việt Nam, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, năm 2004. Tác giả đã phân tích, làm rõ các nội dung liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, đề xuất và kiến nghị về mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong đó chú trọng đến mô hình của HĐND xã. - Hoàng Chí Bảo, Hệ thống chính trị cấp cơ sở ở khu vực nông thôn nước ta hiện nay, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005. Công trình này đã nghiên cứu về các vấn đề thực tiễn từ cấp xã cần giải quyết để kiện toàn hệ thống chính trị cấp xã (trong đó có HĐND cùng cấp) ở thời kỳ đổi mới Việt Nam hiện nay,. - Chu Văn Thành, Thực trạng và giải pháp đổi mới hệ thống chính trị cơ sở, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2004. Tài liệu nghiên cứu này đã tiến hành khảo sát thực trạng hệ thống chính trị địa phương trong quá trình tổ chức và hoạt động ở phạm vi toàn quốc; qua đó đánh giá vị trí, vai trò của HĐND và UBND cấp xã rất quan trọng, quyết định về chất lượng và hiệu quả của hệ thống chính trị cơ sở. Từ cơ sở này, tác giả đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm củng cố và kiện toàn HĐND và UBND, đóng góp vào việc đổi mới và gia tăng chất lượng, hiệu quả của hệ thống chính trị cấp xã. - Vũ Đức Đán, Một số vấn đề về bồi dưỡng nhằm nâng cao năng lực đại biểu HĐND, đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số 2/ năm 2005. Bài viết này góp phần luận giải sâu sắc về vị trí, vai trò của đại biểu HĐND trong bộ máy của chính quyền cơ sở. - Bùi Thế Vĩnh, “Phương thức hoạt động và kỹ năng của đại biểu dân cử”, Tài liệu bồi dưỡng đại biểu HĐND các cấp (khóa 1999-2004), Nxb chính trị quốc gia, 4
Hà Nội-2000. Tác giả đã nghiên cứu những vấn đề liên quan đến cơ sở lý luận về phương thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu HĐND, qua đó góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND. - TS. Phạm Hồng Thái, CN. Lương Thanh Cường, “Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp xã”, Tài liệu bồi dưỡng cán bộ chính quyền cấp xã về quản lý nhà nước, Nxb Văn hóa –Thông tin, Hà Nội - 2002. Các tác giả đã nghiên cứu, nêu và phân tích khái quát vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND cấp xã và chức trách của từng chức danh của HĐND và UBND cấp xã. - Nguyễn Quốc Tuấn, Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND ở các cấp, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/ năm 2004. Tác giả đã đề xuất tám vấn đề mà HĐND và UBND các cấp cần làm tốt để nâng cao hiệu lực, chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp. Các công trình trên cho thấy vấn đề tổ chức và hoạt động của HĐND đã được các nhà khoa học tiếp cận, nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau, đã luận giải khoa học có ý nghĩa cả lý luận và thực tiễn. Tuy nhiên, các đề tài nghiên cứu chủ yếu trên cơ sở của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức hoạt động của HĐND và UBND 2003, trong khi hiện nay vấn đề hoạt động của HĐND các cấp căn cứ theo Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức quyền địa phương 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015… Mặt khác cho đến nay chưa có một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam để tổng kết, đánh giá những thành tựu, hạn chế, tồn tại, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam. Vì vậy, nghiên cứu “ tổ chức và Hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam” sẽ cung cấp tư liệu thực tế về tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu 5
Tìm hiểu, nghiên cứu thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã và thực trạng tổ chức hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước từ đó đề xuất các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích nghiên cứu của đề tài, luận văn xác định những nhiệm vụ nghiên cứu cần phải thực hiện, đó là: - Hệ thống hóa một số lý luận về tổ chức, hoạt động của HĐND xã. - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam để tìm ra ưu điểm, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế, tồn tại. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã từ thực tiễn huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian nghiên cứu: Các xã, thị trấn ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam; Phạm vi thời gian nghiên cứu: Từ năm 2011 đến 2020; Phạm vi nội dung nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật về tổ cjức hoạt động của HĐND cấp xã và thực tiễn tổ chức, hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận 6
Đề tài được nghiên cứu dựa theo phương pháp luận của chủ nghĩa mac-xit nghiên cứu nhà nước - pháp luật để luận giải, so sánh phân tích và đánh giá pháp luật hiện hành liên quan đến tổ chức bộ mày và hoạt động của chính quyền địa phương. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng một số phương pháp cụ thể, nhất là phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý: - Phương pháp phân tích tài liệu: được sử dụng để phân tích các VBQPPL về chính quyền địa phương nói chung và HĐND nói riêng; - Phương pháp thu thập và xử lý thông tin: để chắt lọc một số mặt nội dung của bản chất vấn đề và thực chất về các điều kiện có thể trên thực tế để vận hành tổ chức và hoạt động HĐND xã. Qua đó quy nạp và phát hiện các vấn đề lý luận và thực tiễn trong tổ chức, hoạt động của HĐND xã; - Phương pháp thống kê, phân tích logic và tổng hợp: được sử dụng để lập luận, tìm tòi, vận dụng các luận điểm dưới góc nhìn luật học về vấn đề tổ chức, hoạt động của HĐND xã; - Phương pháp khảo sát, so sánh và đánh giá: Đó là khảo sát, so sánh giữa các quy định hiện hành về HĐND xã so với áp dụng thực tiễn vấn đề tổ chức, hoạt động của HĐND xã. Đây là căn cứ phân tích, bình luận và đánh giá hiệu lực pháp luật hiện hành đối với tổ chức, hoạt động HĐND xã, nhằm đề xuất hướng hoàn thiện đối với tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trong giai đoạn hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận văn Kết quả nghiên cứu đề tài nhằm góp phần làm rõ hơn một số cơ sở lý luận và pháp luật về vấn đề tổ chức, hoạt động của HĐND xã. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn - Từ nghiên cứu phân tích đánh giá thực tiễn quá trình tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã ở huyện Tiên Phước, nhằm đưa ra luận cứ, luận chứng khoa học để đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, 7
hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam trong thời gian đến. - Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng làm vốn tài liệu tham khảo nghiên cứu về HĐND cấp xã cho các cơ sở nghiên cứu giảng dạy; và là cơ sở để tham mưu cho các nhà lãnh đạo, quản lý trong công tác chính quyền địa phương. 7. Kết cấu của luận văn Nội dung luận văn có kết cấu với 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của HĐND xã Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam Chương 3: Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về HĐND xã và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở huyện Tiên Phước, tỉnh Quảng Nam 8
CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ 1.1. Vị trí pháp lý, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã 1.1.1. Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân cấp xã Vị trí pháp lý của HĐND cấp xã là tổng hợp tất cả quy định pháp lý hiện hành về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp xã để xác lập vị trí pháp lý và thẩm quyền của mình trong tổ chức hoạt động. Xuất phát từ nguồn gốc và bản chất quyền lực nhà nước vốn dĩ thuộc về nhân dân, nhân dân thông qua việc sử dụng hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện để thực hiện quyền lực nhà nước của mình. Vấn đề này được khẳng định trong Văn kiện Đảng và Hiến pháp, pháp luật. Theo quy định tại Điều 2 của Hiến pháp 2013: Nhà nước CHCNXH Việt Nam là nhà nước PQ XHCN của dân, do dân và vì dân. Nước CHCNXH Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, lấy liên minh công - nông - trí thức làm nền tảng; Điều 6 của Hiến pháp 2013 cũng quy định rõ: Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng hình thức dân chủ trực tiếp và bằng hình thức dân chủ đại diện…[38]. Trong bài "Dân vận" đăng trên báo Sự thật, Bác Hồ đã viết: Nước ta là nước dân chủ. Bao nhiêu lợi ích đều vì nhân dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của nhân dân. Chính quyền từ xã tới Chính phủ Trung ương đều do nhân dân cử ra. Tóm lại, mọi quyền hành và lực lượng đều ở dân.[33, tr.698] Theo quy định của pháp luật hiện hành (Hiến pháp 2013; Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015), cấp chính quyền địa phương có cơ cấu bao gồm HĐND và UBND cùng cấp được tổ chức theo cấp hành chính. Trong hệ thống HĐND các cấp, HĐND xã (xã, phường, thị trấn) nói chung và HĐND xã nói riêng có vị trí, vai trò quan trọng, bởi vì đây là nơi gần dân, sát dân, thường xuyên tiếp xúc với nhân dân, trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước tại địa phương; là nơi để người dân bày tỏ trực tiếp ý chí, nguyện 9
vọng của mình, đóng góp ý kiến xây dựng chính quyền của dân, do dân, vì dân và là nơi trực tiếp quyết định các chủ trương và biện pháp quan trọng nhằm xây dựng và phát triển KT-XH, củng cố QP-AN ở địa phương. Với vai trò quan trọng của HĐND cấp xã nên ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển của HĐND; thiết chế HĐND xã đã được quy định trong các bản Hiến pháp của Nhà nước ta, trong suốt quá trình tồn tại và phát triển, HĐND cấp xã nói chung, HĐND xã nói riêng đã khẳng định được vị trí, vai trò, trách nhiệm to lớn của mình, là tổ chức đại diện để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ Nhà nước và xã hội. Kế thừa các bản Hiến pháp trước, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 tiếp tục khẳng định: HĐND là tổ chức thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nguyện vọng, ý chí và quyền làm chủ của nhân dân, do cử tri và nhân dân địa phương bầu nên, chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và nhân dân địa phương; HĐND quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định của pháp luật. Như vậy, HĐND có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước ta, là tổ chức thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nguyện vọng, ý chí và quyền làm chủ của dân, do cử tri và nhân dân địa phương bầu nên, chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và nhân dân địa phương. Có thể khái quát HĐND cấp xã có vị trí, vai trò cụ thể như sau: Tính quyền lực nhà nước của HĐND xã thể hiện ở chỗ HĐND xã là cơ quyền lực nhà nước ở xã. HĐND cấp xã được thành lập từ đội ngũ đại biểu dân cử, đại diện cho nguyện vọng, ý chí và quyền làm chủ của cử tri và nhân dân địa phương. HĐND cấp xã được nhân dân giao quyền, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước ở xã. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND xã quyết định các vấn đề của địa phương theo đúng quy định của pháp luật, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch 10
HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND xã; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND xã[40]. Như vậy, để khẳng định được vị trí, vai trò quan trọng của HĐND xã thì trong hoạt động của HĐND xã phải thể hiện được hai tính chất: Tính quyền lực và tính đại diện. Vị trí pháp lý của HĐND cấp xã là tổng hợp mọi quy định pháp lý hiện hành về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn trong tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã để xác lập vị trí pháp lý và thẩm quyền của mình trong tổ chức hoạt động. 1.1.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã Với vị trí, vai trò quan trọng của HĐND nói chung và HĐND xã nói riêng trong tổ chức bộ máy nhà nước, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Để thực hiện tốt chức chức năng của HĐND xã, Điều 33 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã gồm có 8 nhiệm vụ, quyền hạn sau: (1). Ban hành những nghị quyết đối với các vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn và nhiệm vụ của HĐND cấp xã; (2). Quyết định các biện pháp về bảo đảm TTATXH, về đấu tranh phòng, chống tội phạm và những hành vi phạm pháp khác, về phòng, chống tệ tham nhũng và quan liêu thuộc phạm vi được phân quyền; quyết định các biện pháp về bảo vệ tài sản của cơ quan, về bảo hộ tính mạng, danh dự, nhân phẩm, tự do, tài sản và các lợi quyền hợp pháp khác của công dân tại xã; (3). Bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với Chủ tịch HĐND cấp xã và PCT HĐND cấp xã, Trưởng ban HĐND cấp xã và Phó Trưởng ban HĐND cấp xã; bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với Chủ tịch UBND cấp xã và PCT UBND cấp xã và Ủy viên UBND cấp xã; (4). Quyết định về dự toán thu NSNN cấp xã; về dự toán thu và chi NSNN cấp xã; về điều chỉnh dự toán NSNN cấp xã ở trường hợp xét cần thiết; phê chuẩn 11
quyết toán NSNN cấp xã. Quyết định về chủ trương đầu tư dự án, chương trình của xã thuộc phạm vi được phân quyền; (5).Giám sát về việc tuân thủ pháp luật hiện hành tại địa phương, giám sát về việc thực hiện nghị quyết HĐND cấp xã; giám sát đối với hoạt động Thường trực HĐND cấp xã và UBND cùng cấp, các Ban HĐND cấp xã; giám sát về các VBQPPL của UBND cấp xã; (6). Lấy phiếu tín nhiệm và tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm về những người nắm giữ chức vụ do HĐND cấp xã bầu ra theo đúng quy định của Điều 88, Điều 89 Luật này; (7). Chấp nhận đối với đại biểu HĐND cấp xã khi họ xin thôi làm đại biểu dân cử; và bãi nhiệm đối với đại biểu HĐND xã; (8). Bãi bỏ toàn bộ hay một phần văn bản trái luật của UBND cấp xã, của Chủ tịch UBND cấp xã. [40] Ngoài ra, căn cứ vào kết quả giám sát, HĐND xã có các quyền: Yêu cầu UBND, Chủ tịch UBND xã ban hành văn bản để thi hành Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND; bãi bỏ toàn bộ hay một phần văn bản của UBND cấp xã, của Chủ tịch UBND cấp xã một khi trái với Hiến pháp, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết HĐND cấp xã; ra nghị quyết về trả lời chất vấn và trách nhiệm của người trả lời chất vấn khi xét thấy cần thiết; bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với Chủ tịch HĐND cấp xã và PCT HĐND cấp xã, Trưởng ban HĐND cấp xã và Phó Trưởng ban HĐND cấp xã, Chủ tịch UBND cấp xã và PCT UBND cấp xã và Ủy viên UBND cấp xã. Với việc quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã trong luật đã tạo thuận lợi cho hoạt động của HĐND xã trong thực tế, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND xã. Trước đây, theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã, thị trấn quy định chung, không có sự phân biệt rõ ràng giữa HĐND xã, HĐND phường và HĐND thị trấn, đã ảnh hưởng phần nào đến chất lượng hoạt động của HĐND xã. Theo quy định Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có sự quy định cụ thể, rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của 12
HĐND xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, những nhiệm vụ, quyền hạn này vẫn còn có những nội dung chung chung, theo phân quyền của cấp trên, vì vậy sẽ có những khó khăn trong hoạt động. Do đó, cần sớm có quy định những nội dung được phân quyền để chủ động tổ chức thực hiện ở địa phương, đảm bảo quản lý nhà nước thống nhất, thông suốt. 1.2. Tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã 1.2.1. Cơ cấu thành viên của Hội đồng nhân dân cấp xã Điều 32 Luật Tổ chức chính quyền năm 2015 quy định về cơ cấu tổ chức của HĐND xã hiện nay như sau: (1). HĐND xã bao gồm đội ngũ đại biểu HĐND cấp xã do cử tri của địa phương xã bầu nên. Đối với việc xác định quy mô số lượng đại biểu dân cử cấp xã được tiến hành theo nguyên tắc, cụ thể là: a) Đối với xã vùng cao, miền núi và hải đảo có từ 1000 dân trở xuống thì được bầu 15 đại biểu; b) Đối với xã vùng cao, miền núi và hải đảo có hơn 1000 tới 2000 dân thì được bầu 20 đại biểu; c) Đối với xã vùng cao, miền núi và hải đảo có hơn 2000 tới 3000 dân được bầu 25 đại biểu; có hơn 3000 dân thì cứ thêm 1000 dân sẽ được bầu thêm 01 đại biểu, nhưng tổng số không quá 35 đại biểu; d) Đối với xã không thuộc các quy định tại những điểm a, b, c của khoản này có từ 4000 dân trở xuống thì được bầu 25 đại biểu; có hơn 4000 dân thì cứ thêm 2000 dân sẽ được bầu thêm 01 đại biểu, nhưng tổng số không quá 35 đại biểu. (2). Thường trực HĐND cấp xã được cơ cấu bao gồm Chủ tịch HĐND cấp xã và 01 PCT HĐND cấp xã. Phó Chủ tịch HĐND cấp xã phải là đại biểu HĐND chuyên trách. (3). HĐND cấp xã thành lập hai ban của HĐND cấp xã là Ban kinh tế - xã hội và Ban pháp chế. Mỗi Ban HĐND cấp xã được cơ cấu bao gồm: Trưởng ban HĐND cấp xã và 01 Phó Trưởng ban HĐND cấp xã, cùng với các Ủy viên Ban HĐND cấp xã. Quy mô số lượng Ủy viên của hai Ban HĐND cấp xã do HĐND cấp 13
xã quyết định. Trưởng ban HĐND cấp xã, Phó Trưởng ban HĐND cấp xã và các Ủy viên của Ban HĐND cấp xã hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm. [40] Như vậy so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định một số điểm mới về cơ cấu tổ chức của HĐND xã, theo đó số lượng đại biểu HĐND xã được quy định ngay trong luật; thành lập mới các Ban của HĐND gồm Ban pháp chế và Ban kinh tế- xã hội (các Ban này hoạt động kiêm nhiệm), bỏ việc tổ chức các Tổ đại biểu HĐND theo quy định trong Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005. 1.2.2. Các chức danh công chức cấp xã và những người không chuyên trách cấp xã: Tùy theo từng xã và việc cơ cấu số lượng đại biểu HĐND mà các chức danh công chức và những người hoạt động không chuyên trách là đại biểu hội HĐND của các xã trên địa bàn huyện Tiên Phước có khác nhau: Công chức cấp xã có các chức danh: (a) Chỉ huy trưởng Quân sự; (b) Trưởng Công an; (c) Văn phòng - thống kê; (d) Tài chính - kế toán; (đ) Tư pháp - hộ tịch; (e) Địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (với các xã) hoặc Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (với thị trấn và phường); (f) Văn hóa - xã hội. Những người hoạt động không chuyên trách cấp xã là những người làm việc tại xã, công việc mà người đó đang kiêm nhiệm được cấp trên bổ nhiệm tại xã do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định, là những người có thể làm nhiều việc khác nhau tại xã khi được yêu cầu của cán bộ cấp xã về một vấn đề nào đó. Những người giữ chức danh không chuyên trách, cụ thể là: (a) Tổ chức - Kiểm tra; (b) Tuyên giáo - Dân vận; (c) Phó Chỉ huy trưởng Quân sự; (d) Nội vụ - thi đua – tôn giáo - dân tộc; (đ) Văn thư - Lưu trữ - Thủ quỹ; (e) Xây dựng, đô thị, môi trường, dịch vụ, thương mại, tiểu thủ CN (với thị trấn và phường) hoặc Kế hoạch thủy lợi - - giao thông - nông, lâm, ngư, diêm nghiệp (với các xã); (f) Phó Chủ tịch UBMTTQ; (g) Phó Bí thư Đoàn Thanh niên; (k) Phó Chủ tịch Hội Nông dân; (l) Phó Chủ tịch Hội Liên 14
hiệp phụ nữ; (m) Phó Chủ tịch Hội CCB; (n) Công tác Gia đình và trẻ em; (p) VH- TD-TT và phụ trách đài truyền thanh. 1.3. Phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã 1.3.1. Hoạt động của tập thể HĐND xã HĐND là tổ chức thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nguyện vọng, ý chí và quyền làm chủ của dân, do cử trị và nhân dân địa phương bầu nên, chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và nhân dân địa phương. HĐND quyết định về các chủ trương và biện pháp quan trọng nhằm phát huy lợi thế tiềm năng địa phương, xây dựng và phát triển KT-XH địa phương, củng cố QP-AN, cải thiện không ngừng đời sống nhân dân địa phương và làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với quốc gia. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của HĐND, UBND, Toà án ND, Viện KSND cùng cấp; giám sát quá trình thực hiện những nghị quyết HĐND; giám sát việc tuân thủ pháp luật hiện hành của cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức kinh tế, doanh nghiệp, tổ chức xã hội và của công dân tại địa phương. HĐND và UBND được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. HĐND và UBND thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ của mình theo Hiến pháp, đạo luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tăng cường pháp chế XHCN, phòng chống những biểu hiện tham nhũng, quan liêu, cửa quyền hách dịch,, lãng phí, vô trách nhiệm và những biểu hiện tiêu cực khác của CB,CC và trong bộ máy chính quyền các cấp địa phương. Nhiệm kỳ HĐND là 5 năm và hoạt động chủ yếu thông qua các kì họp HĐND, hoạt động của thường trực HĐND, của các ban HĐND và thông qua hoạt động của đại biểu HĐND. Kì họp HĐND làm việc theo nguyên tắc tập thể và quyết định theo đa số (>50%); ngoại trừ việc miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu giữ chức trách do Hội đồng bầu ra thì đòi hỏi phải đạt 2/3 số đại biểu tán thành. 1.3.2. Hoạt động của Thường trực HĐND xã 15
Thường trực HĐND cấp xã có cơ cấu bao gồm: Chủ tịch HĐND cấp xã, 01 PCT HĐND cấp xã. PCT HĐND cấp xã phải là đại biểu HĐND chuyên trách. Thường trực HĐND cấp xã hoạt động thường xuyên và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, tiến hành tổ chức các hoạt động của HĐND cấp xã, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cấp xã. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Thường trực HĐND cấp xã có quyền hạn và các nhiệm vụ, đó là: Triệu tập và chủ tọa các kỳ họp của HĐND; phối hợp với UBND cùng cấp trong việc chuẩn bị kỳ họp của HĐND; đôn đốc, kiểm tra UBND cùng cấp và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các Nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban của HĐND; xem xét kết quả giám sát của các Ban của HĐND khi xét thấy cần thiết và báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất; giữ mối liên hệ với đại biểu HĐND; tổng hợp chất vấn của đại biểu HĐND để báo cáo HĐND; yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân giải trình các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND tại phiên họp Thường trực HĐND; tổ chức để đại biểu HĐND tiếp công dân theo quy định của pháp luật; đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; tổng hợp ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp HĐND; phê chuẩn danh sách Ủy viên của các Ban của HĐND trong số đại biểu HĐND và việc cho thôi làm Ủy viên của Ban của HĐND theo đề nghị của Trưởng ban của HĐND; trình HĐND lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu theo quy định pháp luật; quyết định việc đưa ra HĐND hoặc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND; báo cáo về hoạt động của HĐND cùng cấp lên HĐND và UBND cấp trên trực tiếp; giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với Ban Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam cùng cấp; mỗi năm hai lần thông báo cho Ủy ban MTTQ Việt Nam cùng cấp về hoạt động của HĐND[40]. Các thành viên Thường trực HĐND xã chịu trách nhiệm tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND xã; chịu trách nhiệm cá nhân trước Thường trực HĐND xã về nhiệm vụ, quyền hạn được Thường trực HĐND xã 16