Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:115

Thêm vào BST

Báo xấu

43
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường; đề cập đến những vấn đề về đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục. Từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp thích hợp để hoàn thiện văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL về quản lý đất đai nói riêng của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ MỸ NƢƠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ MỸ NƢƠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ ĐỨC ĐÁN HÀ NỘI - NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu sử dụng phân tích trong luận án có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận án do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn của địa phương. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Thị Mỹ Nƣơng
LỜI CÁM ƠN Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc tới Ban Giám đốc, Khoa sau Đại học, các thầy, cô giáo Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình, chu đáo giảng dạy và truyền đạt kiến thức trong thời gian tác giả học tập, nghiên cứu tại trường. Đặc biệt, xin gửi lời cám ơn sâu sắc tới PGS.TS. Vũ Đức Đán vì sự tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tác giả trong quá trình thực hiện luận văn. Xin cám ơn các thầy, cô giáo trong Hội đồng chấm luận văn Thạc sĩ đã có những ý kiến nhận xét xác đáng, quý báu giúp tác giả có điều kiện hoàn thiện tốt hơn những nội dung của luận văn trong tương lai. Xin cám ơn Bộ Tài nguyên và Môi trường đã cung cấp thông tin và số liệu phục vụ cho công tác nghiên cứu của tác giả. Xin trân trọng cám ơn! Hà Nội, ngày tháng 5 năm 2018 TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Thị Mỹ Nƣơng
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Ý nghĩa QPPL Quy phạm pháp luật QLNN Quản lý nhà nước
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CÁM ƠN DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI ......................................................... 8 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................................................................. 8 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật................................................... 8 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật ........................................... 10 1.2. VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ......................................................... 14 1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường ...................................................................................... 14 1.2.2. Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường ............................................................................... 19 1.2.3. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường ............................................................................... 20 1.2.4. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường .......................................................................... 21 1.3. NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI ......................... 29 1.3.1. Nền kinh tế - chính trị của quốc gia ....................................................... 29 1.3.2. Các quy định pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật............. 30 1.3.3. Đội ngũ cán bộ, công chức ..................................................................... 31 1.3.4. Bộ máy làm việc..................................................................................... 32 1.3.5. Thiết bị, cơ sở vật chất ........................................................................... 32 1.3.6. Ứng dụng công nghệ thông tin ............................................................... 33 Tiểu kết Chƣơng 1 .......................................................................................... 34
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG ....... 35 2.1. KHÁI QUÁT VỀ BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG .................... 35 2.1.1. Khái quát về Bộ Tài nguyên và Môi trường .......................................... 35 2.1.2. Vai trò của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý đất đai........... 38 2.2. THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ........... 39 2.2.1. Những căn cứ pháp lý của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài nguyên và Môi trường ........................................................... 39 2.2.2. Những kết quả đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường ...................... 40 2.3. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN MÔI TRƯỜNG .................. 63 2.3.1. Những hạn chế của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường .......................................................................... 63 2.3.2. Những hạn chế trong thực hiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường ...................... 66 2.4. NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ TRONG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN MÔI TRƯỜNG ................................................................................................ 76 2.4.1. Nguyên nhân chung................................................................................ 76 2.4.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài nguyên và Môi trường ......................................... 77 Tiểu kết chƣơng 2 ........................................................................................... 82 Chƣơng 3. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG ..................................................................... 83 3.1. ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH TRỊ - PHÁP LÝ ................................................ 83
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA BỘ TÀI NGUYÊN MÔI TRƯỜNG .................. 85 3.2.1. Những giải pháp chung .......................................................................... 85 3.2.2. Những giải pháp cho quy trình ban hành văn bản về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường .......................................................................... 88 Tiểu kết chƣơng 3 ........................................................................................... 99 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ..................................................................... 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 104
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN - Nhà nước của dân, do dân và vì dân là một nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn hiện nay của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta. Để đạt được mục đích này, một trong những nhiệm vụ cấp thiết là chúng ta phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, thống nhất, hiệu lực và hiệu quả. Trên cơ sở kết quả tổng kết 10 năm thực hiện, ngày 04/04/2016, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 01-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó vẫn giữ vững mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch; trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”[1,tr.1]. Lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin chỉ ra rằng, quản lý xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất. Ở nước ta, quan điểm trên được khẳng định rõ: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” [15]. Như vậy, có thể thấy vai trò của pháp luật là hết sức quan trọng, chất lượng văn bản QPPL là một trong những vấn đề cần quan tâm hàng đầu. Hiện 1
nay, hệ thống văn bản QPPL còn rất nhiều hạn chế, bất cập cần phải khắc phục như hệ thống văn bản QPPL cồng kềnh, mâu thuẫn, chất lượng văn bản QPPL còn hạn chế. Hiệu lực, hiệu quả của văn bản QPPL còn thấp, kỹ thuật lập pháp còn yếu. Điều này đòi hỏi phải có sự thống nhất về lý luận của văn bản QPPL như khái niệm, vai trò, quy trình xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng…với thực trạng của văn bản QPPL cũng như hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: tài nguyên đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản, địa chất; môi trường; khí tượng thuỷ văn; biến đổi khí hậu; đo đạc và bản đồ; quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ. Cũng như các cơ quan nhà nước khác, công cụ quản lý hữu hiệu nhất là thông qua hệ thống văn bản QPPL. Lĩnh vực nào nóng nhất trong tổng thể các lĩnh vực về tài nguyên và môi trường thì văn bản QPPL về lĩnh vực đó cần được quan tâm nhất. Đất đai là một vấn đề đang nóng và sẽ luôn được quan tâm bởi vai trò quan trọng của nó trong đời sống xã hội ở mọi thời kỳ. Theo thống kê năm 2014, trên địa bàn cả nước, khiếu nại, tố cáo về đất đai thường chiếm gần 70% số đơn khiếu nại, tố cáo các cơ quan hành chính nhận được. Riêng Bộ Tài nguyên và Môi trường, đơn khiếu nại, tố cáo về đất đai chiếm đến 98% số lượng đơn thư nhận được hằng năm [25]. Đâu đó, vẫn có những vụ án như cưỡng chế đất với ông Đoàn Văn Vươn ở Tiên Lãng – Hải Phòng, vụ ông Đặng Viết Ngọc với mẫu thuẫn trong đền bù giải phóng mặt bằng ở Thái Bình khiến dư luận xôn xao, khiến các nhà làm luật trăn trở. Có chăng những lỗ hổng trong quản lý, trong hoạt động ban hành các văn bản QPPL về đất đai của các cơ quan nhà nước? 2
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng khiếu nại, tố cáo hiện nay là do cơ chế, chính sách, pháp luật, mà cụ thể hóa chính là các văn bản QPPL và hoạt động ban hành các văn bản đó của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tuy đã từng bước hoàn thiện nhưng còn có những điểm bất cập. Từ yêu cầu cấp thiết như trên, tác giả chọn đề tài “Văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Pháp luật về ban hành văn bản QPPL luôn là một vấn đề được đặt ra song hành cùng với Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020[8] nhằm mục tiêu cải cách thể chế, tạo được một hành lang pháp lý. Từ đó nhà nước và nhân dân có những căn cứ chung để thực hiện nhiệm vụ và được đảm bảo quyền lợi của mình. Tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hình thành cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của cơ quan quản lý nhà nước. Chủ đề này cũng thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học: Ngô Hồng Thúy (2015) “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” – Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội; Lê Thị Uyên (2016) “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay” – Luận án Tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội. Vụ pháp luật Hình sự - Bộ Tư pháp với hội thảo về chuyên đề ngày 22/5/2013 “Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL của bộ, ngành và địa phương”; Lê Thị Huyền (2014) “Quy trình xây dựng văn bản QPPL – qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa” – Luận văn thạc sĩ, Đại học Quốc gia Hà Nội với các bước cụ thể trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Thanh Hóa, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để thấy những vấn đề còn tồn tại ở đó.….Nhìn chung, mỗi công trình nghiên cứu khoa học đã công bố đều đem lại những giá trị 3
nhất định, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, những công trình trên vẫn còn mang tính chung chung. Đặt trong giai đoạn 2012 – 2016, đơn vị cụ thể là Bộ Tài nguyên và Môi trường với vấn đề văn bản QPPL về quản lý đất đai thì chưa có đề tài nào nghiên cứu cụ thể. Đề tài luận văn sẽ nghiên cứu, giải quyết: Những vấn đề lý luận về văn bản QPPL về đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đưa ra thực trạng hiện tại của những văn bản đó so với thực tế cuộc sống yêu cầu, các bước trong quy trình xây dựng văn bản và các yếu tố tham gia vào quá trình đó cũng được đề cập tới để thấy được những tồn tại, khó khăn. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất giải pháp khắc phục, đưa ra được một số giải pháp giúp quy trình ban hành văn bản QPPL ngày càng phù hợp hơn với điều kiện thực tế hiện nay của Bộ Tài nguyên và Môi trường và hệ thống văn bản QPPL quy định về vấn đề này. Các tài liệu liên quan đến nội dung của luận văn: - Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy, tác giả PTS. Lưu Kiếm Thanh Nhà xuất bản Thống kê, 1999. - Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, tác giả TS. Lưu Kiếm Thanh, Nhà xuất bản Thống kê, 2001. - Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, GS. TSKH Nguyễn Văn Thâm, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 2006. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường; đề cập đến những vấn đề về đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục. Từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp thích hợp để hoàn thiện văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn 4
bản QPPL nói chung và văn bản QPPL về quản lý đất đai nói riêng của Bộ Tài nguyên và Môi trường 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau: - Hệ thống hóa lý luận về văn bản QPPL, hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường; - Nghiên cứu thực trạng văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường; đánh giá ưu, khuyết điểm và tìm nguyên nhân của những khuyết điểm ấy. - Đề xuất định hướng và giải pháp hoàn thiện văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Đề tài nghiên cứu văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường (đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, đề cập đến những vấn đề đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành thông tư, thông tư liên tịch thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường trong lĩnh vực quản lý đất đai) giai đoạn 2012-2016. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Luận văn nghiên cứu thực trạng ban hành thông tư, thông tư liên tịch của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý đất đai trên phạm vi cả nước. - Về thời gian: Trong khuôn khổ có hạn của một bản luận văn thạc sĩ, tác giả giới hạn phạm vi về thời gian nghiên cứu ở việc đánh giá thực trạng 5
ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý đất đai trong 05 năm trở lại đây (2012 - 2016). 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Phương pháp luận: Chủ nghĩa duy vật biện chứng. Nghiên cứu các vấn đề trong mối liên hệ logic với nhau, vấn đề này là tiền đề phát triển cho vấn đề khác. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Việc nghiên cứu luận văn dựa trên kết quả phân tích các tài liệu, công trình nghiên cứu có liên quan đến việc ban hành văn bản QPPL và vấn đề quản lý đất đai. Đây là phương pháp nghiên cứu được sử dụng chủ yếu để xây dựng cơ sở lý luận của luận văn. Thông qua phân tích các tài liệu có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc ban hành văn bản QPPL, quản lý đất đai, tác giả có thể hình thành hệ thống cơ sở lý luận theo cách tiếp cận riêng và cung cấp cơ sở cho việc đánh giá thực trạng, đề xuất các giải pháp cho việc ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường. - Phương pháp phân tích - tổng hợp: Phương pháp này được thực hiện nhằm xử lý theo trình tự khoa học, logic các thông tin, số liệu đã thu thập được về việc ban hành văn bản QPPL về quản lý đất đai, sau đó tiến hành tổng hợp để đưa ra kết luận phù hợp. Phương pháp này chủ yếu thực hiện để xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường. + Phương pháp quan sát: Phương pháp này được sử dụng nhằm thu thập thông tin tại Bộ Tài nguyên và Môi trường. Những thông tin thu thập 6
được thông qua phương pháp quan sát được tác giả phân tích, đánh giá để làm rõ thực trạng các yếu tố để ban hành nên văn bản QPPL về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường. + Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng trên cơ sở phần mềm quản lý văn bản của Bộ Tài nguyên và Môi trường, thống kê những văn bản QPPL đã được ban hành qua các năm, qua đó nắm rõ những loại văn bản nào là đối tượng nghiên cứu của luận văn, thống kê số lượng văn bản qua từng năm, cung cấp thông tin cho luận văn được đầy đủ hơn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Những kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các vấn đề liên quan đến văn bản QPPL, hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng và các bộ, cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ nói chung trong điều kiện đổi mới và hội nhập. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần, mục lục, danh mục các từ viết tắt, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 03 chương: - Chương 1. Những vấn đề lý luận của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai - Chương 2. Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường - Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 7
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Văn bản có thể được hiểu theo hai nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, văn bản là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các tài liệu... Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, các tổ chức kinh tế... Trong hoạt động quản lý nhà nước, giao dịch giữa các cơ quan nhà nước với nhau, cơ quan nhà nước với tổ chức, công dân, với các yếu tố nước ngoài...Văn bản là phương tiện thông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính, là một trong những yếu tố quan trọng, nhất thiết để tạo thể chế của nền hành chính nhà nước. Có thể thấy văn bản chính là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước. Như vậy, văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp các văn bản được ban hành tạo nên một chỉnh thể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó tất cả các văn bản có liên hệ mật thiết với nhau về mọi phương diện, được sắp xếp theo trật tự pháp lý khách quan, logic và khoa học. Đó là hệ thống chặt chẽ các cấu trúc nội dung bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài, phản ánh được và phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội, yêu cầu của công tác quản lý nhà nước. Trong hệ thống này, những tiểu hệ thống với tính chất và mức độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau. 8
Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định. Hai hiện tượng này luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại, pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu lực bằng con đường Nhà nước. Pháp luật đã trở thành công cụ có hiệu lực nhất để đưa xã hội vào vòng “trật tự” phù hợp với ý chí và lợi ích của giai cấp thống trị. Giai cấp thống trị đã sử dụng nhiều hình thức khác nhau để thể hiện ý chí của mình thành pháp luật. Trong lịch sử đã có ba hình thức pháp luật được các giai cấp thống trị sử dụng là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản QPPL. Tập quán pháp là tập quán đã lưu truyền trong xã hội, được nhà nước thừa nhận và nâng lên thành pháp luật. Tiền lệ pháp là các quyết định có trước về từng vụ việc cụ thể của cơ quan hành chính cấp trên hoặc cơ quan xét xử cấp trên được nhà nước thừa nhận là khuôn mẫu để các cơ quan tương ứng ngang cấp và cấp dưới giải quyết những vụ việc tương tự xảy ra sau này. Đối với văn bản QPPL, sở dĩ được coi là hình thức (nguồn) chủ yếu nhất và quan trọng nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì nó có những đặc điểm mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không thể có được. Như vậy “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được áp dụng nhiều lần trong thực tế đời sống” [12] Theo Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Trong đó, “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước 9
hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” [15] Như vậy, có thể hiểu văn bản QPPL là văn bản do nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật ban hành văn bản QPPL, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội[12] 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Từ khái niệm trên có thể thấy văn bản QPPL là một loại văn bản pháp lý đặc biệt, là hình thức pháp luật tiến bộ nhất và hiện đại nhất, được sử dụng trong tất cả các nhà nước. Để phân biệt rõ hơn giữa văn bản QPPL với các loại văn bản hành chính khác thì có thể xem xét thông qua các đặc điểm đặc trưng của nó như sau: Một là: Do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành Theo Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, Chánh án Toà án nhân dân tối cao phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với nhau, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp. 10
Hai là: Được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Văn bản QPPL được ban hành theo trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố văn bản QPPL. Tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định luật định. Vì thế, mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình xây dựng và ban hành không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về thủ tục sẽ không được coi là văn bản QPPL. Ngoài ra, một văn bản được coi là văn bản QPPL còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định [5]. Tại Điều 4 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định rõ chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm với tên gọi khác nhau. Ví dụ: Bộ trưởng được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là thông tư; HĐND các cấp được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức là nghị quyết… nếu các chủ thể này ban hành các văn bản không dưới những tên gọi được quy định ở trên thì dù có chứa đựng các QPPL cũng không được coi là văn bản QPPL vì không đúng tên gọi do Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định. Theo đó, hệ thống văn bản QPPL bao gồm: - Hiến pháp. - Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội. - Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. - Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. - Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. 11
- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. - Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. - Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước. - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh). - Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. - Văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện). - Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện. - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã). - Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004, Luật mới đã giảm được một số hình thức văn bản QPPL. Đồng thời quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn bản QPPL. Cụ thể về hình thức văn bản QPPL: so với Luật năm 2008, Luật mới không quy định hình thức thông tư liên tịch 12