Luận văn Thạc sĩ Luật học: Các biện pháp xử lý hành chính khác theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:77

Thêm vào BST

Báo xấu

56
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng của pháp luật hiện hành về các biện pháp xử lý hành chính khác trong mối quan hệ với hệ thống lý luận định hướng hoàn thiện pháp luật trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, công trình nghiên cứu đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính khác trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Các biện pháp xử lý hành chính khác theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay

MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH 8 CHÍNH KHÁC TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM 1.1. Quan niệm về các biện pháp xử lý hành chính 8 1.1.1. Khái niệm biện pháp xử lí hành chính 8 1.1.2. Khái niệm biện pháp xử lí hành chính khác 10 1.1.3. Cơ sở áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác 15 1.1.4. Yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về các biện pháp xử lí 17 hành chính khác 1.2. Mục đích, vai trò của các biện pháp xử lý hành chính khác 21 1.3. Yêu cầu đối với việc xây dựng pháp luật và áp dụng pháp 23 luật về các biện pháp xử lý hành chính khác 1.3.1. Yêu cầu đối với việc xây dựng pháp luật các biện pháp xử lý 23 hành chính khác 1.3.2. Yêu cầu đối với việc áp dụng pháp luật về các biện pháp xử 25 lý hành chính khác Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 30 CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC 2.1. Thực trạng pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác 30 2.1.1. Hệ thống các biện pháp xử lí hành chính khác 31 2.1.2. Đối tượng áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác 33 2.1.3. Thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác 38
2.1.4. Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác 41 2.2. Thực tiễn áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác ở 45 Việt Nam 2.2.1. Thực tiễn về việc áp dụng pháp luật các biện pháp xử lí hành 45 chính khác 2.2.2. Thực tiễn tổ chức và thực hiện quyết định áp dụng các biện 48 pháp xử lí hành chính khác 2.2.3. Những tồn tại, bất cập và nguyên nhân 50 Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN 52 THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lý 52 hành chính khác và phương hướng hoàn thiện 3.1.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện các biện pháp xử lí hành chính khác 52 3.1.2. Phương hướng hoàn thiện 53 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lý hành 55 chính khác 3.2.1. Xây dựng luật riêng về các biện pháp xử lý vi phạm hành 55 chính khác 3.2.2. Về hệ thống các biện pháp xử lý hành chính khác 56 3.2.3. Về đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác 61 3.2.4. Về thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác 63 3.2.5. Về trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác 64 3.3. Các kiến nghị đối với việc áp dụng các biện pháp xử lý hành 66 chính khác ở Việt Nam KẾT LUẬN 71 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 72
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Công cuộc đổi mới đất nước với ưu tiên cốt lõi là xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã từng bước đưa đất nước ta thoát khỏi sự khủng hoảng kinh tế và từng bước cải thiện được đời sống vật chất cho nhân dân. Những thành tựu của quá trình đổi mới không chỉ dừng lại ở tốc độ phát triển kinh tế, sự ổn định của đời sống xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia, độc lập chủ quyền của dân tộc mà còn được thể hiện trong các thành tựu về văn hóa, xã hội, công tác giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ và bảo đảm an sinh xã hội v.v... Tuy nhiên, song song với những thành tựu đạt được thì những biểu hiện của mặt trái của nên kinh tế thị trường ngày càng bộc lộ rõ rệt và thường xuyên trên hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tình trạng phân hóa giàu nghèo, tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có chiều hướng gia tăng, tình trạng vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính ở Việt Nam hiện nay đang diễn biến phức tạp trong khi đó năng lực kiểm soát lĩnh vực này của Nhà nước tỏ ra kém hiệu quả. Theo kết quả nghiên cứu của nhiều công trình khoa học, một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến năng lực kiểm soát tình trạng vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính của Nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của xã hội là do pháp luật trong lĩnh vực này vẫn chưa được điều chỉnh bằng đạo luật có hiệu lực pháp lý cao do cơ quan Quốc hội đại diện quyền lợi của người dân ban hành, mà vẫn còn nằm rải rác ở các văn bản dưới luật, chủ yếu do cơ quan hành pháp ban hành. Sự chồng chéo, sự mâu thuẫn, cộng với sự cục bộ của các ban ngành trong cơ quan nhà nước ngày càng một gia tăng đã làm tầm trọng thêm vấn đề xử lý các hành vi vi phạm hành chính. Xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn và yêu cầu của Đảng về mục tiêu cải cách bộ máy nhà nước nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy 1
nhà nước nói chung, năng lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước và xử lý hành vi vi phạm quản lý hành chính nhà nước nói riêng, các tổ chức, cơ quan và cá nhân đã tăng cường việc nghiên cứu cơ sở lý luận, thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và hiệu quả áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính nhằm xác định những nguyên nhân tác động tiêu cực đến lĩnh vực này cũng như cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn phục vụ cho nhiệm vụ hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đáp ứng yêu cầu của đời sống xã hội. Trong bức tranh khoa học nghiên cứu lĩnh vực này có thể kể đến một số công trình tiêu biểu, như: Luận án Phó tiến sĩ luật học của tác giả Vũ Thư: "Chế tài hành chính- Lí luận và thực tiễn"; luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Trọng Bình (2002): "Hoàn thiện quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính"; luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Ngọc Bích (2003): "Hoàn thiện pháp luật về xử lí hành chính với người chưa thành niên"; luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Đình Thảo: "Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội"; luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Thị Thủy: "Thẩm quyền xử lí vi phạm hành chính". Các công trình khoa học trên hoặc đã cũ hoặc chỉ đặt các biện pháp xử lý hành chính khác trong tổng thể của các biện pháp xử lý hành chính hoặc nghiên cứu chúng trong mối quan hệ nhất định với một số loại chủ thể đặc biệt bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính. Chính vì thế, việc nghiên cứu một cách tổng thể các phương diện của các biện pháp xử lý hành chính khác nhằm cung cấp hệ thống cơ sở lý luận cũng như xác định các nguyên nhân trực tiếp tác động tiêu cực đến hiệu quả áp dụng các biện pháp hành chính khác phục vụ cho nhiệm vụ hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính là hoạt động khoa học có tính cấp bách và có ý nghĩa thiết thực đối với hoạt động xây dựng pháp luật cũng như yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội. Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, tác giả mạnh dạn chọn đề tài "Các biện pháp xử lý hành chính khác theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay" làm luận văn thạc sĩ của mình. 2
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Pháp luật Việt Nam về các biện pháp xử lí hành chính khác là một nội dung của pháp luật về xử lí vi phạm hành chính, khi nghiên cứu cần đặt nó trong tổng thể các quy định pháp luật về xử lí vi phạm hành chính. Liên quan đến lĩnh vực này có thể kể đến một số tác giả cùng với các công trình khoa học của họ như sau: Luận án phó tiến sĩ Luật học của tác giả Vũ Thư: "Chế tài hành chính- Lí luận và thực tiễn", bàn về những vấn đề lí luận và thực tiễn của chế tài hành chính nói chung; Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Trọng Bình (2002): "Hoàn thiện quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính", đi vào nghiên cứu những quy định pháp luật về riêng nhóm các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính; Luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Ngọc Bích (2003): "Hoàn thiện pháp luật về xử lí hành chính với người chưa thành niên", cũng đã đề cập phần nào đến một số nội dung về các biện pháp xử lí hành chính khác như biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh nhưng chủ yếu đề tài bàn về khía cạnh xử lí đối với người chưa thành niên và bảo vệ quyền và lợi ích của người chưa thành niên. Luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Đình Thảo: "Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội", chủ yếu nói về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cụ thể; Luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Thị Thủy: "Thẩm quyền xử lí vi phạm hành chính", nhấn mạnh đến vấn đề thẩm quyền xử lí vi phạm hành chính... những đề tài trên nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng chỉ mới dừng lại ở đề cập khái quát hoặc gợi mở vấn đề về các biện pháp xử lí hành chính khác, chưa nghiên cứu chuyên sâu, cụ thể, toàn diện về nhóm các biện pháp này. Trực tiếp đề cập nội dung các biện pháp xử lí hành chính khác, có thể kể đến một số bài viết, chuyên đề và công trình nghiên cứu của một số tác giả. Đầu tiên phải kể đến đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Bộ Tư pháp (2009) "Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con 3
người" do ThS. Đặng Thanh Sơn làm chủ nhiệm đề tài cùng nhóm nghiên cứu. Đây là công trình có tính quy mô và khá chi tiết về các biện pháp pháp xử lí hành chính khác, nhưng chủ yếu nhìn nhận, phân tích quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng dưới góc độ đối chiếu pháp luật quốc tế và bảo đảm quyền con người. Ngoài ra có một số bài viết trên các tạp chí chuyên ngành như: "Về các biện pháp xử lí hành chính khác: Thực tiễn và giải pháp", của Hoàng Thị Kim Quế, đăng trên Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội; "Hoàn thiện các biện pháp xử lý hành chính khác theo Pháp luật Việt Nam", của Lê Ngọc Thạch, đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 1/2006; "Những vấn đề đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta", của Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1/2009); "Quyền công dân, quyền con người và chỗ đứng của các biện pháp xử lí hành chính khác trong pháp luật về vi phạm hành chính", của Trần Thanh Hương, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 11/2005… Các công trình này phần nào đã đi vào đề cập đến một số điểm hạn chế, bất cập của pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính khác song bàn đến với dung lượng không đáng kể và chưa toàn diện, triệt để về cả vấn đề lí luận và thực tiễn áp dụng của nhóm biện pháp này. Đề tài "Các biện pháp xử lí hành chính khác theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay" ở cấp độ luận văn thạc sĩ sẽ được nghiên cứu chuyên sâu, đầy đủ và có tính hệ thống. Bên cạnh đó, tác giả có ý thức kế thừa kết quả khoa học của những công trình đã công bố và kinh nghiệm thực tiễn có liên quan. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng của pháp luật hiện hành về các biện pháp xử lý hành chính khác trong mối quan hệ với hệ thống lý luận định hướng hoàn thiện pháp luật trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, công trình nghiên cứu đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính khác trong điều kiện xây dựng 4
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn Để đạt được mục đích trên, luận văn phải hoàn thành các nhiệm vụ: - Nghiên cứu những vấn đề lí luận về các biện pháp xử lí hành chính khác nhằm xây dựng khái niệm mang tính khoa học về các biện pháp xử lí hành chính khác, tìm ra các đặc trưng riêng và vai trò các biện pháp xử lí hành chính khác trong việc đấu tranh xử lí hành chính và bảo vệ trật tự xã hội, an ninh đất nước. - Xác định các yêu cầu cơ bản trong việc xây dựng và áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác nhằm đạt hiệu quả cao nhất, đồng thời bảo đảm quyền tự do, quyền con người, phù hợp các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. - Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện qua việc phân tích các số liệu thống kê về thực tiễn áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính khác trong những năm qua. - Đề xuất được những kiến nghị, những giải pháp xác đáng, khoa học có tính khả thi cho việc hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả việc tổ chức thực hiện pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu đường lối, chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước về định hướng xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Nghiên cứu hệ thống các quy định của pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác. Nghiên cứu thực trạng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. 5
4.2. Phạm vi nghiên cứu Xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác. Đây là chủ đề rất rộng và phức tạp, trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các biện pháp xử lý hành chính khác - những biện pháp ngoài biện pháp xử phạt hành chính được quy định tại Điều 22 Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002; phân tích, đánh giá một cách toàn diện về quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng pháp luật Việt Nam về các biện pháp xử lý hành chính khác để từ đó tìm ra những điểm tích cực, hạn chế, đề xuất phương hướng và giải pháp cho việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về nhóm các biện pháp này. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, vận dụng tổng hợp các phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử để thấy sự hình thành, phát triển của pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính ở Việt Nam. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phân tích, tổng hợp, so sánh đối chiếu, suy luận lôgic được sử dụng nhằm lí giải các vấn đề lí luận, giúp cho mỗi vấn đề được nhìn nhận từ nhiều góc độ, thấy được những điểm hợp lí và chưa hợp lí của các quan điểm, quan niệm đưa ra trong luận văn, từ đó đưa ra được kết luận có tính khoa học và nổi bật về vấn đề. Phương pháp thống kê, phương pháp tổng kết thực tiễn cũng được sử dụng có hiệu quả để từ những số liệu, tình hình thực tế cụ thể thống kê được có thể phân tích, tổng kết thấy được bức tranh toàn diện về thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác, đó là cơ sở chính xác nhất cho việc đề xuất các giải pháp hợp lí, khả thi. 6
6. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn là một đề tài nghiên cứu trực tiếp và tương đối toàn diện về các biện pháp xử lý hành chính khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Luận văn xác định được những yếu tố cơ bản tác động đến quy định pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính khác, đồng thời cũng đưa ra được những yêu cầu cụ thể trong việc xây dựng pháp luật và áp dụng pháp luật nhóm biện pháp xử lí hành chính khác. Luận văn đã đưa ra bức tranh toàn cảnh dưới nhiều góc nhìn khác nhau về thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác, chỉ ra những điểm chưa hợp lí trong quy định pháp luật, những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng các biện pháp. Từ đó, tác giả đã xác định được một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định về các biện pháp xử lý hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm ba chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về các biện pháp xử lý hành chính khác trong pháp luật Việt Nam. Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Chương 3: Phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính. 7
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM 1.1. QUAN NIỆM VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH 1.1.1. Khái niệm biện pháp xử lí hành chính Xã hội chỉ có thể tồn tại và phát triển vững mạnh khi có sự ổn định về trật tự an toàn xã hội. Trật tự đó được quy định bởi hệ thống chế tài, các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội, các hành vi vi phạm hết sức đa dạng, phức tạp. Bên cạnh các biện pháp cưỡng chế hình sự, dân sự và kỉ luật, các biện pháp cưỡng chế hành chính có vai trò quan trọng trong việc đấu tranh, phòng ngừa vi phạm pháp luật, duy trì ổn định xã hội, đảm bảo an ninh trật tự, tăng cường hiệu quả quản lí nhà nước. Cưỡng chế hành chính gồm nhiều nhóm biện pháp cưỡng chế khác nhau. Dựa vào cơ sở áp dụng, cưỡng chế hành chính có thể chia thành hai nhóm lớn, gồm: nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng khi có vi phạm hành chính xảy ra và nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng trong trường hợp không có vi phạm hành chính nhằm mục đích ngăn chặn, phòng ngừa vi phạm hành chính hoặc vì mục đích an ninh quốc gia; bảo vệ cộng đồng, phòng tránh thiên tai... Các hình thức xử lý hành chính thuộc nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính áp dụng trên cơ sở có vi phạm hành chính. Theo quy định của pháp luật hiện hành, khái niệm "xử phạt vi phạm hành chính" cùng với các biện pháp xử lý hành chính khác được gọi chung là "xử lý vi phạm hành chính". Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: "Xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác" [39]. Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và năm 2002 đều không đưa ra định nghĩa mang tính 8
khoa học về xử phạt hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác mà chỉ quy định trực tiếp những hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của các chế định này. Lâu nay chúng ta vẫn hay quan niệm "Xử lí vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí hành chính khác". Quan niệm này được hình thành xuất phát từ quy định của pháp luật hiện hành. Có lẽ nên hiểu, xử lí hành chính là một quá trình trong đó bao gồm nhiều hoạt động cụ thể của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền nhằm xem xét và giải quyết một vụ việc trái pháp luật theo quy định của pháp luật hành chính. Hoạt động xử lí vi phạm hành chính không đơn thuần chỉ là việc áp dụng hai nhóm biện pháp trên mà có thể áp dụng nhiều biện pháp cưỡng chế khác nhau như các biện pháp khắc phục hậu quả; các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lí vi phạm hành chính; các biện pháp cưỡng chế quyết định xử phạt vi phạm hành chính để quá trình giải quyết công việc đạt hiệu quả [15, tr. 22]. Như vậy, biện pháp xử lí hành chính chính là nhóm các biện pháp được các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền áp dụng trong quá trình xử lí hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi trái pháp luật trong quản lí nhà nước theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Trong đó, biện pháp xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí hành chính khác được xem là những biện pháp cưỡng chế chính, trung tâm. Nhóm các biện pháp xử lí hành chính khác quy định trong Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính 2002 được xem là biện pháp xử lí hành chính vì nó mang đầy đủ các đặc điểm của một biện pháp xử lí hành chính, thứ nhất nó là biện pháp cưỡng chế được áp dụng đối với các cá nhân thực hiện hành vi trái pháp luật trong quản lí nhà nước, thứ hai các biện pháp đó do các chủ thể có thẩm quyền trong quản lí nhà nước tiến hành và thứ ba nó được tiến hành theo thủ tục hành chính nhằm mục đích xử lí nghiêm khắc những đối tượng vi phạm giữ vững trật tự quản lí nhà nước. 9
Xét về phương diện lí luận: Cưỡng chế hành chính là tổng hợp các biện pháp do luật hành chính quy định mà Nhà nước áp dụng để tác động một cách trực tiếp hoặc gián tiếp lên tâm lí, tư tưởng và hành vi của cá nhân hoặc tổ chức, buộc các chủ thể đó phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lí nhằm mục đích phòng ngừa, ngăn chặn hoặc xử lí những hành vi trái pháp luật, đảm bảo trật tự và kỉ luật trong quản lí nhà nước [26, tr. 474]. Tính cưỡng chế của các biện pháp xử lí hành chính được thể hiện ở chỗ cơ quan, người có thẩm quyền sẽ áp dụng những biện pháp có tính chất nghiêm khắc, buộc người vi phạm phải gánh chịu những hậu quả bất lợi hạn chế quyền tự do cá nhân trong một thời gian nhất định hoặc lên án, giáo dục về mặt tinh thần, nhân cách. Khi bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác, cá nhân đó sẽ buộc phải học tập, lao động, chữa bệnh… dưới sự giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong một thời hạn nhất định hoặc bị tước bỏ một phần nhất định quyền sở hữu tài sản của người vi phạm hành chính (trong trường hợp bị phạt hành chính). Việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính do các chủ thể có thẩm quyền áp dụng. Các chủ thể có thẩm quyền ở đây phải được trao quyền lực nhà nước, nhân danh Nhà nước để thực hiện việc tổ chức và áp dụng các biện pháp xử lí hành chính đối với người vi phạm hành chính. Quyết định áp dụng các biện pháp xử lí hành chính được ban hành đơn phương, nhưng có tính bắt buộc thi hành đối với người bị áp dụng và được Nhà nước bảo đảm thi hành. Với tư cách là một biện pháp cưỡng chế hành chính, biện pháp xử lí hành chính được phân biệt với các biện pháp cưỡng chế pháp lý khác chủ yếu ở các phương diện nội dung cưỡng chế, mục đích cưỡng chế, chủ thể bị cưỡng chế, thủ tục và thẩm quyền áp dụng. 1.1.2. Khái niệm biện pháp xử lí hành chính khác Các biện pháp xử lý hành chính khác của Pháp lệnh hiện hành có nguồn gốc ban đầu là biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt, xuất phát từ 10
Nghị quyết 49 năm 1961 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nghị quyết này quy định việc đưa vào các trung tâm giáo dục cải tạo đối với người có hành động nguy hại cho xã hội, được giáo dục nhiều lần, nhưng không hối cải, Chủ tịch tỉnh ra quyết định và Bộ trưởng Công an duyệt với thời hạn 3 năm mà không cần thông qua việc xét xử của cơ quan tư pháp - Tòa án. Những biện pháp này giành cho những người chống đối chế độ biểu hiện qua những hành vi như: gián điệp, mật thám, ngụy quân, ngụy quyền, cốt cán đảng phái phản động… Biện pháp tập trung giáo dục cải tạo, ngoài những đối tượng nói trên, cũng được áp dụng cho những người có những hành tội phạm như lưu manh, trộm cắp, lừa đảo. Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: "Các biện pháp xử lý hành chính khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự được quy định tại các điều 23, 24, 25, 26 của Pháp lệnh này" [39]. Các biện pháp xử lí hành chính khác được xem là biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt, sở dĩ được xem là đặc biệt vì nó khác các biện pháp cưỡng chế hành chính thông thường khác như đã phân tích trên và nó mang những đặc trưng về mức độ nghiêm khắc cao hơn so với các biện pháp cưỡng chế hành chính thông thường. Về thực chất biện pháp xử lí hành chính khác hạn chế quyền tự do cá nhân trong một giai đoạn nhất định với hình thức như đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, không thua kém các biện pháp tư pháp hình sự về tính chất khắc nghiệt, trừng phạt; hoặc biện pháp có tính chất tác động xã hội cao như giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Nhóm biện pháp này có đặc trưng là thời gian cưỡng chế dài từ ba tháng đến hai năm, người bị áp dụng phải chịu sự giám sát và quản lí chặt chẽ của các cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức xã hội, các đoàn thể…Đối tượng bị áp dụng các biện pháp này cũng đa dạng và đặc biệt hơn. 11
Để hiểu rõ hơn về bản chất của nhóm biện pháp này, cần làm rõ các đặc trưng của các biện pháp xử lí hành chính khác, làm cơ sở lí luận đối chiếu pháp luật thực định và thực tiễn áp dụng tìm ra những điểm hạn chế và phát huy những ưu điểm tiến tới hoàn thiện hệ thống các biện pháp này. Các đặc điểm của biện pháp xử lí hành chính khác - Các biện pháp xử lí hành chính khác có các đặc điểm chung của biện pháp cưỡng chế hành chính Nhà nước: + Tính pháp lí: Các biện pháp xử lí hành chính khác cũng như các biện pháp cưỡng chế hành chính được pháp luật hành chính quy định cụ thể về loại biện pháp, thẩm quyền, trường hợp, đối tượng, thủ tục và phạm vi áp dụng. Hiện nay, thẩm quyền quy định về các biện pháp này thuộc về Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Trong đó, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định những căn cứ chung để áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác làm khung pháp luật; Chính phủ không thể đặt ra các biện pháp mới mà chỉ quy định một cách cụ thể cách thức áp dụng đối với mỗi loại biện pháp. Đặc điểm này chủ yếu được phân biệt với các biện pháp cưỡng chế hình sự (được pháp luật hình sự và tố tụng hình sự quy định) và cưỡng chế dân sự (được pháp luật dân sự và tố tụng dân sự quy định). + Các biện pháp xử lí hành chính do các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật áp dụng. Nghĩa là, không phải bất kì cơ quan quản lí nhà nước nào cũng có thẩm quyền áp dụng mà chỉ những chủ thể nhất định được Nhà nước trao quyền. + Các biện pháp xử lí hành chính áp dụng trong cả trường hợp có vi phạm hành chính hoặc chưa đủ dấu hiệu cấu thành vi phạm hành chính nhưng vì mục đích ngăn chặn, phòng ngừa, giáo dục. Nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính bao gồm nhiều loại biện pháp khác nhau như nhóm biện pháp phòng ngừa hành chính, nhóm các biện pháp ngăn chặn hành chính và các biện pháp trách nhiệm hành chính…áp dụng khi có vi phạm pháp luật hoặc vì 12
lí do ngăn chặn, phòng ngừa, vì lí do an ninh quốc phòng, vì lợi ích quốc gia, nhằm bảo đảm pháp chế và kỉ luật trong lĩnh vực quản lí nhà nước. + Các biện pháp xử lí hành chính khác được áp dụng theo thủ tục hành chính chặt chẽ, công khai, minh bạch do các quy phạm thủ tục hành chính quy định. Thủ tục này được pháp luật hành chính quy định một cách chặt chẽ qua nhiều khâu, quy trình khác nhau tuy nhiên ngắn gọn và đơn giản hơn so với thủ tục áp dụng biện pháp cưỡng chế hình sự, cưỡng chế dân sự được áp dụng theo thủ tục tư pháp. - Các biện pháp xử lí hành chính khác có các đặc điểm riêng: Thứ nhất: Đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác là cá nhân - công dân Việt Nam có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh trật tự, an toàn xã hội trên lãnh thổ Việt Nam nhưng chưa đến mức phải xử lí hình sự, nhằm giáo dục ý thức chấp hành pháp luật, ngăn ngừa nguy cơ tái phạm và tạo điều kiện cho họ trở thành công dân có ích. Các biện pháp xử lí hành chính khác hạn chế quyền nhân thân của cá nhân, vì vậy không thể áp dụng với tổ chức vi phạm pháp luật. Các biện pháp xử lí hành chính khác chỉ có thể áp dụng với cá nhân là công dân Việt Nam, trong khi đó các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cả cá nhân hoặc tổ chức Việt Nam, cá nhân tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trên các lĩnh vực khác nhau của quản lí hành chính Nhà nước. Thứ hai: Các biện pháp xử lí hành chính khác do chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền quyết định. Phù hợp với quan điểm cho rằng xử lí hành chính là một loại công việc trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước, do đó thẩm quyền xử lí hành chính chỉ giao cho những chủ thể quản lí hành chính nhà nước. Mặt khác thẩm quyền áp dụng các biện pháp biện pháp cưỡng chế hình sự và cưỡng chế dân sự lại chỉ thuộc về cơ quan, người tiến hành tố tụng. Thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính 13
cũng thuộc về các chủ thể quản lí hành chính nhà nước. Nhưng do tính chất, đặc điểm và yêu cầu của hai loại biện pháp cưỡng chế hành chính này là khác nhau nên thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lí hành chính cũng có điểm khác biệt so với thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính khác. Ví dụ: Thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính được pháp luật quy định cho rất nhiều nhóm chủ thể khác nhau trong quản lí hành chính nhà nước. Trong khi đó, thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác được pháp luật quy định chỉ cho chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện hoặc cấp xã. Quy định như vậy là nhằm đảm bảo việc áp dụng thống nhất và yêu cầu quản lí, tổ chức, giáo dục các đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác. Thứ ba: Các biện pháp xử lí hành chính khác được áp dụng theo thủ tục hành chính. Khác với các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính được pháp luật quy định đơn giản, nhanh chóng, biện pháp xử lí hành chính khác tiến hành một cách chặt chẽ, qua nhiều khâu xét duyệt với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khác nhau. Bởi việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác đối với các đối tượng vi phạm pháp luật ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, tự do của mỗi cá nhân. Vì vậy, pháp luật cần phải quy định chính xác, minh bạch trong quá trình xử lí để vừa đảm bảo xử lí nghiêm những hành vi phạm pháp luật, đồng thời đảm bảo được quyền tự do dân chủ của công dân. Thứ tư: Kết quả áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác được thể hiện bằng quyết định áp dụng các biện pháp xử lí và đối tượng bị áp dụng chịu sự quản lí và hạn chế trực tiếp một số quyền tự do nhất định. Thực chất việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác là quá trình xem xét, truy cứu trách nhiệm hành chính nhằm xác định những hậu quả pháp lí bất lợi mà các cá nhân vi phạm phải gánh chịu trước Nhà nước. Những hậu quả pháp lí này cần ghi nhận một cách chính thức, rõ ràng trong một quyết định xử lí, và 14
không dừng tại đó, quyết định này phải được tổ chức thực hiện một cách nghiêm túc trên thực tế. Kết quả, các đối tượng vi phạm phải chịu sự quản lí, giáo dục, giám sát, chữa bệnh…của các cơ quan có thẩm quyền trong một thời gian nhất định. Đó là nét đặc thù của các biện pháp xử lí hành chính khác. Xuất phát từ lập luận trên, có thể định nghĩa về các biện pháp xử lí hành chính khác như sau: Biện pháp xử lí hành chính khác là một loại biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt được áp dụng đối với công dân Việt Nam có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức phải xử lí hình sự, theo thẩm quyền, thủ tục được pháp luật hành chính quy định. 1.1.3. Cơ sở áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác Cơ sở của việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác là một vấn đề có ý nghĩa lí luận và thực tiễn quan trọng. Chỉ khi nào xác định được rõ ràng cơ sở áp dụng mới có thể áp dụng đúng các biện pháp tác động, mới phát huy được hiệu quả giáo dục, răn đe đối tượng vi phạm, xử lí công bằng, nghiêm minh, triệt để và tránh được sự tùy tiện trong việc xem xét, áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác của các cơ quan có thẩm quyền. Vì vậy, cần nghiên cứu rõ về mặt lí luận cơ sở áp dụng, các trường hợp cụ thể áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác nhằm đảm bảo nguyên tắc pháp chế, tính dân chủ, nghiêm minh, công bằng, đảm bảo quyền con người, quyền công dân, nâng cao hiệu quả áp dụng nhóm biện pháp này. Nếu như các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính chỉ được áp dụng khi có vi phạm hành chính trên các lĩnh vực khác nhau của quản lí hành chính, do đó chỉ cần xác định được chính xác cấu thành các hành vi vi phạm cụ thể, đánh giá đúng tính chất, mức độ xâm hại của nó để lựa chọn các biện pháp xử phạt một cách đúng đắn, phù hợp, đúng pháp luật. Cơ sở áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác là hành vi vi phạm pháp luật nói chung về an ninh trật tự, an toàn xă hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. 15
Quy định này thực ra cũng còn rất chung chung và trừu tượng, bởi vậy đòi hỏi chúng ta phải xác định một cách rõ ràng, thống nhất đó là những hành vi vi phạm gì. Hành vi vi phạm pháp luật là cơ sở để truy cứu trách nhiệm hành chính. Chính vì thế, nhằm đảm bảo việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính nói chung, các biện pháp xử lý hành chính khác nói riêng, cần phải được dựa trên cơ sở khoa học về cấu thành của hành vi vi phạm pháp luật. Vi phạm pháp luật được hiểu là hành vi trái pháp luật do cá nhân hoặc tổ chức có năng lực chủ thể thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Một vi phạm pháp luật khi bị truy cứu các dạng trách nhiệm pháp lí đòi hỏi phải hội tụ đầy đủ các yếu tố cấu thành hành vi vi phạm pháp luật tương ứng về mặt khách quan, mặt chủ quan, khách thể, chủ thể. Có bốn loại vi phạm pháp luật cơ bản: vi phạm hình sự (tội phạm), vi phạm hành chính, vi phạm dân sự và vi phạm kỉ luật. Ở đây, hành vi vi phạm pháp luật bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác không phải là vi phạm dân sự và vi phạm kỉ luật, đồng thời ta thấy hành vi bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính không phải là vi phạm hình sự, bởi các hành vi đó chưa đủ yếu tố cấu thành vi phạm hình sự về mặt chủ thể họ thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nhưng chưa đến tuổi truy cứu trách nhiệm hình sự - chưa đủ năng lực trách nhiệm hình sự hoặc hành vi đó chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Vậy, hành vi bị áp dụng biện pháp xử lí hành chính khác có phải là vi phạm hành chính hay không. Có hai trường hợp xảy ra: Thứ nhất, những hành vi đó là hành vi vi phạm hành chính, nhưng do vi phạm quá nhiều lần, các biện pháp xử phạt không phát huy tác dụng, cần phải áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác nhằm răn đe và giáo dục ý thức tuân thủ pháp luật ở họ. thứ hai, hành vi vi phạm pháp luật của những đối tượng này chưa đủ dấu hiệu để cấu thành vi phạm hành chính (về chủ thể thực hiện hành vi vi phạm dưới 16
14 tuổi) song vì tính chất nguy hiểm của hành vi, vì mục đích ngăn chặn, phòng ngừa chung và phòng ngừa riêng họ vẫn bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác theo quy định của pháp luật. Từ sự phân tích trên, thấy rằng cơ sở áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác là phải có hành vi vi phạm pháp luật. Đó là hành vi khách quan của đối tượng được thể hiện thông qua hành động của người vi phạm các quy định của pháp luật về trật tự quản lí hành chính nhà nước; hành vi đó thể hiện ý chí của chủ thể đều thực hiện một cách cố ý và nó xâm hại đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội và bị áp dụng chế tài pháp lí mang tính cưỡng chế nhà nước. Hành vi vi phạm pháp luật đó chưa đến mức xử lí hình sự. Như vậy, ta thấy các biện pháp xử lí hành chính khác được áp dụng trong những trường hợp đặc biệt, khi các loại chế tài khác (các biện phạt xử phạt vi phạm hành chính hay hình phạt) trên thực tế không thể áp dụng bởi không đủ dấu hiệu cấu thành loại hành vi tương ứng hoặc không đạt hiệu quả răn đe, giáo dục với đối tượng vi phạm. 1.1.4. Yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính khác * Yếu tố chính trị Các yếu tố thuộc kiến trúc thượng tầng luôn có sự tác động, ảnh hưởng qua lại lẫn nhau. Pháp luật về các biện pháp cưỡng chế hành chính cũng bị chi phối và phụ thuộc nhiều vào yếu tố chính trị. Đó là việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ của dân, do dân và vì dân. Hiện nay với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tác động đến pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính. Các biện pháp xử lí hành chính khác cần phải được xây dựng một cách đúng đắn và phù hợp nhất, đáp ứng hiệu lực, hiệu quả tình hình xử lí vi phạm pháp luật, phản ánh được các yêu cầu khách quan của sự vận động, phát triển kinh tế- xã 17
hội đồng thời thể hiện được nội dung dân chủ, công bằng và nhân đạo của pháp luật xã hội chủ nghĩa. Bên cạnh đó, về mặt bản chất, các biện pháp xử lý hành chính khác luôn mang trong mình ý chí của giai cấp thống trị xã hội. Khi xã hội có sự thay đổi về giai cấp thống trị xã hội thì tất yếu dẫn đến quan niệm, nội dung, mục đích áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác sẽ được thay đổi theo. Quan niệm của các giai cấp trong xã hội đối với các đối tượng bị áp dụng các biện pháp, về các tệ nạn, hiện tượng trong xã hội sẽ quy định nội dung các biện pháp khác nhau, trình tự, thủ tục và thẩm quyền áp dụng cũng khác nhau. Lấy ví dụ, sự nhìn nhận của xã hội về các đối tượng nghiện ma túy là người vi phạm pháp luật bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính hay họ là nạn nhân của xã hội cần phải được hỗ trợ biện pháp chữa bệnh. Từ đó sẽ hình thành quy định pháp luật về biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh có phải là biện pháp xử lí hành chính hay là biện pháp hỗ trợ chữa bệnh. Như vậy, ta có thể khẳng định rằng mối quan hệ giữa các giai cấp và quan niệm các giai cấp trong xã hội quy định đến bản chất các biện pháp cũng như trình tự, thủ tục, thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác. Cách thức tổ chức quyền lực nhà nước cũng có ảnh hưởng đến pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính khác. Điều 2 Hiến pháp 1992 quy định: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" [29]. Khác với các nước tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền, quyền lực nhà nước ta tập trung thống nhất vào Quốc Hội. Tuy nhiên, giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp có sự phân công, phối hợp hài hòa với nhau. Các biện pháp hạn chế quyền tự do công dân quy định tại Điều 22 Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính 2002 đều là những biện pháp hành chính, thuộc thẩm quyền xử lí của các cơ quan hành chính nhà nước. Nhưng việc quy định cơ sở pháp lí về các biện pháp xử lí hành chính khác thuộc về Quốc 18