Luận văn Thạc sĩ Luật học: Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:113

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là làm rõ những vấn đề lý luận về quyết định hành chính và các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh; đánh giá thực trạng đáp ứng các yêu cầu hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành; đưa ra phương hướng, biện pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HÀ THU HIỀN CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH - MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hµ néi - 2012
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HÀ THU HIỀN CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH - MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái Hµ néi - 2012
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 5 VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1.1. Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà 5 nước chủ yếu thông qua việc ban hành quyết định hành chính 1.1.1. Quan niệm, bản chất, tính chất của quyết định hành 8 chính 1.1.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân 12 tỉnh 1.2. Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của ủy ban 18 nhân dân tỉnh 1.2.1. Yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết 18 định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.2.2. Các yêu cầu đối với nội dung và hình thức quyết định 23 hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh 1.2.3. Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết 37 định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Chương 2: THỰC TRẠNG TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA 44 QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH DO ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH BAN HÀNH VÀ GIẢI PHÁP NHẰM ĐẢM BẢO CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 2.1. Thực trạng tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành 44 chính do ủy ban nhân dân tỉnh ban hành 2.1.1. Thực trạng tính hợp pháp của quyết định hành chính do 44 Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành 2.1.2. Thực trạng tính hợp lý của quyết định hành chính do Ủy 63 ban nhân dân tỉnh ban hành 2.1.3. Nguyên nhân 73 2.2. Giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu hợp pháp, hợp lý 89 đối với quyết định hành chính của ủy ban nhân dân tỉnh 2.2.1. Một số giải pháp chung 89 2.2.2. Một số giải pháp cụ thể 95 KẾT LUẬN 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 103 ii
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp tiết của đề tài Bước vào thời kỳ đổi mới, Việt Nam đã có những bước tiến lớn trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội với tốc độ tăng trưởng GDP bình quân luôn ở mức cao, đời sống cũng như các quyền lợi chính đáng của nhân dân được quan tâm, cải thiện rõ rệt. Thế giới đặc biệt quan tâm đến Việt Nam, đặc biệt sau khi chúng ta trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Sau thời điểm vàng này hàng loạt các chương trình đầu tư từ nước ngoài đã đến với Việt Nam. Để đáp ứng và thích ứng với quá trình hội nhập đó, từ năm 2001 Đảng và Nhà nước đã thực hiện Chương trình cải cách nền hành chính quốc gia. Điều này tạo ra sự thuận lợi, thông thoáng không chỉ đối với các doanh nghiệp nước ngoài mà ngay cả các doanh nghiệp trong nước và chính người dân Việt. Và kết quả cải cách hành chính bước đầu đạt được nhiều thành tựu lớn. Tuy nhiên, có một số vấn đề bất cập, còn tồn tại và là trở ngại cho công cuộc cải cách này, trong đó phải kể đến tình trạng không đảm bảo các yêu cầu luật định của các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh ban hành. Về vấn đề này tại Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã chỉ rõ: "Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền" [22]. Và để góp phần vào mục tiêu mà Đảng đã đề ra Nhà nước đã có rất nhiều các nỗ lực cải cách để hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý các văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành trước hết thuộc về Nhận thức được ý nghĩa quan trọng đó, trên cơ sở sự hướng dẫn tận tình của GS.TS Phạm Hồng Thái - Chủ nhiệm Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, tác giả đã chọn đề tài "Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của Ủy 1
ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn" để làm luận văn thạc sĩ Luật học. 2. Mục tiêu nghiên cứu 1. Làm rõ những vấn đề lý luận về quyết định hành chính và các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh. 2. Đánh giá thực trạng đáp ứng các yêu cầu hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. 3. Đưa ra phương hướng, biện pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. 3. Tình hình nghiên cứu Trong những năm vừa qua đã có khá nhiều các nghiên cứu, bài viết… liên quan đến đề tài luận văn đã chọn. Trong đó có những đề tài có đối tượng nghiên cứu liên quan gần với luận văn như luận văn của tác giả Nguyễn Đình Hào (2002): "Các yêu cầu đối với quyết định của cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam" [23]. Đề tài này có mức độ nghiên cứu rộng hơn khi đề cập đến tổng thể các yêu cầu đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam chứ không đi sâu vào nghiên cứu riêng UBND cấp tỉnh như luận văn đã thực hiện. Hay luận văn "Quyết định quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh- Những vấn đề lý luận và thực tiễn" của tác giả Đỗ Công Quân (2000). Và tác giả Phạm Thị Hồng Quyên với luận văn "Cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế "một cửa" tại Ủy ban nhân dân các quận của Thành phố Hà Nội" hiện đang được lưu giữ tại thư viện Đại học Quốc gia Hà Nội. Đặc biệt là cuốn "Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp" của tập thể tác giả Bộ Tư pháp do Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính Nguyễn Quốc Việt làm chủ biên (2007)… 2
Bên cạnh đó là những bài viết như: "Làm tốt việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật khi phối hợp chặt chẽ" của tác giả Huy Anh trên báo điện tử http://phapluatvn.vn, ngày 15 tháng 02 năm 2011, hay bài viết "Gần 6.900 văn bản trái luật đã được ban hành" của tác giả Hoàng Khuê trên báo điện tử http://Vnexpress.net, ngày 25 tháng 11 năm 2008, tác giả Ngọc Ước với bài "Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp): Nhắc nhở sai phạm của 7 bộ, 13 tỉnh", http://daidoanket.vn, ngày 23 tháng 9 năm 2010... Với tinh thần học hỏi và tiếp thu, trên cơ sở những kết quả tự nghiên cứu, luận văn xin cung cấp các cơ sở khoa học và thực tế cho việc đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành để góp phần đảm bảo các yêu cầu pháp luật quy định, trong đó nhấn mạnh đặc biệt về việc đảm bảo yêu cầu hợp pháp và hợp lý. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề có tính lý luận và thực tiễn về các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh trong thời gian qua. Trên cơ sở đó đưa ra những phương hướng, giải pháp để đảm bảo các yêu cầu này, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp và hợp lý. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh; Nghiên cứu và phân tích những thành tựu và bất cập của trong việc đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý, để đưa ra những kiến nghị nhằm đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định do UBND tỉnh ban hành với tinh thần thiện chí và xây dựng với các tài liệu được thu thập trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2011. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ 3
nghĩa (XHCN) và về vấn đề đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn xoay quanh các yêu cầu đối với loại quyết định này. Đề tài sử dụng phương pháp cụ thể như: phân tích, tổng hợp, so sánh... để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn, áp dụng pháp luật và đưa ra một số phương hướng, giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. 6. Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn - Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về quyết định hành chính, các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. - Đánh giá thực trạng đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý trong các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. - Đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. - Với kết quả đạt được, luận văn là tài liệu tham khảo cho những nhà làm luật, cơ quan nghiên cứu. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về quyết định hành chính và các yêu cầu đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh. Chương 2: Thực trạng tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành và giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính. 4
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 1.1. ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH THỰC HIỆN CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CHỦ YẾU THÔNG QUA VIỆC BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND ngày 26 tháng 11 năm 2003: "Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên" [32]. Như vậy, với mỗi cấp địa phương ta có thể nhận thấy rõ địa vị pháp lý tương ứng của UBND cấp đó. Cụ thể với UBND tỉnh ta có thể hiểu đó là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND tỉnh, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp tỉnh và cơ quan nhà nước cấp trên. Cũng theo quy định hiện hành tại Điều 2 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: "Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở" [32]. Đây là quy định chung cho UBND các cấp. Từ đó suy ra UBND cấp tỉnh chính là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất ở địa phương, là cầu nối giữa trung ương và địa phương, có trách nhiệm bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất, thông suốt trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở. Về tổ chức của UBND nói chung hiện đang được quy định tại Điều 119 Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003. Theo đó, UBND tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra và gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên. Phương 5
thức làm việc của UBND tỉnh là thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Giúp việc cho UBND tỉnh là các cơ quan chuyên môn. Các cơ quan này sẽ đồng thời chịu sự chỉ đạo, quản lý của hai cơ quan. Một là, của chính UBND tỉnh về mặt tổ chức, biên chế và công tác của UBND tỉnh; hai là, chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về mặt nghiệp vụ của cơ quan cấp trên. Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh, UBND tỉnh có thể sử dụng rất nhiều các hình thức hoạt động khác nhau: các hình thức pháp lý, các hình thức ít hay không mang tính pháp lý. Tuy nhiên, hình thức chủ yếu là xây dựng và ban hành quyết định hành chính. Có thể nói hoạt động ban hành quyết định hành chính chiếm vị trí quan trọng nhất trong hoạt động hành chính, bởi vì hầu hết mọi hình thức hoạt động quản lý khác trong hoạt động hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành các loại quyết định hành chính, cũng như để tổ chức thực hiện các quyết định đó trên thực tế. Do đó, để thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của mình UBND tỉnh buộc phải sử dụng quyết định hành chính. Hơn nữa, với chủ trương nâng cao hiệu quả hoạt động hành chính và thực hiện chương trình cải cách nền hành chính nhà nước thì quyết định hành chính của UBND tỉnh nói chung và các cấp trở thành câu chuyện trung tâm hơn bao giờ hết. Trước hết, UBND tỉnh có quyền ban hành loại văn bản nào? Điều này rất quan trọng bởi thông thường có ba loại quyết định hành chính. Một là quyết định hành chính chủ đạo, hai là quyết định hành chính quy phạm và ba là quyết định hành chính cá biệt. Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31]. Với vai trò của một Chính phủ thu nhỏ ở địa phương, nên quyết định, chỉ thị của UBND nói chung và UBND tỉnh nói riêng cũng được ban hành 6
trên cơ sở phiên họp toàn thể UBND và biểu quyết theo đa số thường. Tuy nhiên, ngoài chủ thể là UBND tỉnh, người đứng đầu cơ quan này lại là Chủ tịch UBND tỉnh. Theo Khoản 7-Điều 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì Chủ tịch UBND tỉnh có quyền: "Ra quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình" [32]. Quy định như vậy có nghĩa là cả UBND tỉnh lẫn Chủ tịch UBND tỉnh đều có cùng hình thức ra văn bản giống nhau là quyết định và chỉ thị trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cấp tỉnh. Khi Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND ngày 03/12/2004 ban hành đã xuất hiện một vấn đề. Đó là các văn bản của Chủ tịch UBND nói chung và cấp tỉnh nói riêng đưa ra (gồm cả quyết định và chỉ thị) chỉ là văn bản cá biệt, còn quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh mới là văn bản QPPL. Cụ thể tại Khoản 2- Điều 1 của Luật đã quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quết định, chỉ thị" [34] và tại Khoản 2- Điều 2 đã ghi nhận các trường hợp UBND được ban hành văn bản QPPL. Như vậy, Luật này đã hoàn toàn không nhắc đến việc Chủ tịch UBND có quyền ra văn bản QPPL. Điều đó có nghĩa các văn bản do Chủ tịch UBND nói chung và Chủ tịch UBND tỉnh nói riêng ban hành chỉ có thể là các quyết định cá biệt. Đây là độ vênh rất lớn của quy định thời kỳ đó. Chỉ đến khi Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008 có hiệu lực (01/01/2009) vấn đề này mới được giải quyết. Theo đó, chỉ còn quyết định của UBND mới là văn bản QPPL. Sau khi nắm rõ vấn đề chỉ duy nhất UBND tỉnh mới có quyền ban hành văn bản QPPL (còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này) và vị trí trung tâm của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh, ta cùng tìm hiểu liệu UBND tỉnh xây dựng và ban hành quyết định hành chính theo những nguyên lý gì. Điều này rất quan trọng để tìm hiểu về các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành. 7
1.1.1. Quan niệm, bản chất, tính chất của quyết định hành chính 1.1.1.1. Quan niệm quyết định hành chính Trước đây trong các sách giáo trình và tài liệu "quyết định hành chính" thường được gọi là "quyết định quản lý nhà nước". Nhưng xét theo nghĩa hẹp mà nói thì "quyết định quản lý nhà nước" cũng chính là "quyết định hành chính". Với mục đích để thống nhất và tránh việc phải giải thích về "quyết định quản lý nhà nước" trong thuật ngữ "hành chính nhà nước" thì dùng chung là "quyết định hành chính". Chính vì vậy, trong Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật, do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt chủ biên đã viết: "quyết định hành chính ở đây được hiểu với nghĩa là loại quyết định được ban hành bởi các chủ thể thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước" [63, tr. 464]. Tuy nhiên, chúng ta cần phân biệt khái niệm "quyết định hành chính" trong khoa học với khái niệm "quyết định hành chính" được sử dụng trong pháp luật khiếu nại, tố cáo, Luật tố tụng hành chính với tư cách là những quyết định cá biệt; Đồng thời các "quyết định hành chính" cũng khác với các "quyết định của cơ quan hành chính". Tại sao vậy? Bởi quyết định hành chính cũng có thể được các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội ban hành ra nếu nó được trao quyền thực hiện chức năng hành chính nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể nào đó. Trên cơ sở các vấn đề nêu trên, có thể thấy: Quyết định hành chính của UBND tỉnh là loại quyết định được ban hành bởi chủ thể là UBND tỉnh nhằm thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước trên địa bàn của một tỉnh. Đó là quan niệm quyết định hành chính một cách chung nhất. Nhưng để hiểu rõ hơn chủ thể chấp hành và điều hành là ai, họ ra quyết định hành chính như thế nào….chúng ta cần làm rõ hơn quan niệm quyết định hành 8
chính vừa nêu trên. Muốn vậy, ta cần phải hiểu bản chất và tính chất của quyết định hành chính. 1.1.1.2. Bản chất của quyết định hành chính Muốn tìm hiểu bản chất của quyết định hành chính thì ta cần hiểu khái niệm "quyết định" và "quyết định pháp luật" trước, bởi suy cho cùng quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật. Khi hiểu bản chất của một quyết định pháp luật ta sẽ hiểu bản chất của một quyết định hành chính. Khái niệm "quyết định" được hiểu với nghĩa là hành động, hành vi và hành động, hành vi đó tất yếu phải dẫn đến hệ quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật. Đây là cách hiểu chung nhất bởi bên cạnh đó còn nhiều cách hiểu khác như: quyết định pháp luật là hình thức và kết quả thể hiện của hoạt động nhà nước, là văn bản, là mệnh lệnh thể hiện ý chí nhà nước…. Thực ra cũng không dễ để tìm ra một kết luận chính xác và đồng thuận cao về khái niệm của quyết định pháp luật, nhưng theo ý kiến của tác giả thì quan điểm mà Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của tác giả Nguyễn Cửu Việt do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia in năm 2010 đưa ra tổng thể đã khái quát được những nét cơ bản nhất: "quyết định pháp luật là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực-nhà nước (tức là kết quả của hành động mang tính pháp lý- quyền lực). Đó chính là bản chất của quyết định pháp luật và cũng là bản chất của quyết định hành chính" [63]. Từ đó suy ra bản chất của quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả của thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua cơ quan chấp hành và điều hành là UBND tỉnh. 1.1.1.3. Tính chất của quyết định hành chính Như đã phân tích ở phần trên, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật và nó mang bản chất của một quyết định pháp luật (là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước). Điều đó cũng tương tự như khi ta xem xét về tính chất của quyết định hành chính. 9
Theo đó, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật cho nên nó cũng có đầy đủ các tính chất của một quyết định pháp luật mà trong đó không thể bỏ qua ba tính chất quan trọng nhất của quyết định pháp luật: tính ý chí nhà nước, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý; ngoài ra quyết định hành chính còn mang tính dưới luật. *Tính ý chí nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà nước, vì lợi ích của Nhà nước. *Tính quyền lực nhà nước là ý chí đơn phương của Nhà nước mà mọi chủ thể phải tuân theo, nếu họ là đối tượng tác động của quyết định đó. *Tính chất pháp lý là tính chất được coi là quan trọng nhất của quyết định pháp luật và điều này được thể hiện qua hệ quả pháp lý. Theo đó, hệ quả pháp lý của quyết định pháp luật sẽ đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Ngoài ra, quyết định hành chính còn mang tính dưới luật. Sở dĩ đây cũng là một điểm đáng lưu tâm khi nói về tính chất pháp lý của quyết định hành chính bởi nó xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong hoạt động hành chính. Theo đó, các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành trên cơ sở để thi hành luật. Điều đó buộc quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành và đảm bảo chắc chắn rằng nó phải tuân thủ Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên (mà ở đây là Chính phủ nếu chủ thể ban hành quyết định hành chính là UBND tỉnh) và cơ quan dân cử cùng cấp (tức là HĐND tỉnh). Trên thực tế khi bàn luận về tính dưới luật của quyết định hành chính có một điểm cần nói rõ rằng đây không phải là đặc trưng riêng của loại hình quyết định này, bởi lẽ quyết định của rất nhiều các cơ quan nhà nước khác cũng mang tính dưới luật. Song hình thức và trình tự ban hành quyết định hành chính có một điểm riêng đó là nó phải được thực hiện theo quy định pháp luật. Áp dụng với quyết định hành chính của UBND tỉnh thì hình thức 10
và trình tự ban hành phải tuân thủ quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND ngày 03/12/2004. Vì điểm này mà Nhà nước đã phải quy định hoạt động ban hành quyết định hành chính của UBND và HĐND trong một văn bản QPPL riêng, chứ không đưa vào một văn bản QPPL chung như Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008. Như vậy, dù tính dưới luật không phải là đặc trưng riêng của quyết định hành chính nhưng nó là một điểm vô cùng quan trọng bởi nó phải đáp ứng hai yêu cầu: phải được ban hành trên cơ sở để thi hành các văn bản luật và buộc tuân theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định. Trên cơ sở phân tích bản chất, tính chất của quyết định hành chính có thể thống nhất với quan niệm: Quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền, các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà nước, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể [63, tr. 469]. Từ những vấn đề lý luận nói trên về quyết định hành chính có thể quan niệm: Quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của UBND cấp tỉnh và của Chủ tịch UBND tỉnh- người có thẩm quyền- để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn của mình, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm 11
pháp luật hành chính hiện hành hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể trên địa bàn của một tỉnh. 1.1.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Có nhiều cách phân loại song có ba cách phân loại chủ yếu đáng lưu ý sau đây. 1.1.2.1. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo tính chất pháp lý Với cách phân loại này các quyết định hành chính của UBND tỉnh được phân thành ba loại: quyết định hành chính chủ đạo, quy phạm và cá biệt. a) Quyết định hành chính chủ đạo Đây là loại quyết định dùng để đề ra chủ trương, chính sách và các biện pháp lớn có tính chất chung nhất, là công cụ định hướng mang tính chiến lược trong việc thực hiện chức năng hoạt động hành chính theo hướng lãnh đạo nhiều hơn là thực hiện. Một đặc điểm nổi bật của loại quyết định hành chính này là nó không nêu ra các công việc cụ thể cần giải quyết, không nêu rõ các quy tắc hành vi, trách nhiệm từng cá nhân, cơ quan…Vì vậy, nó thường được bắt đầu bằng các từ như "cần tiến hành", "cần thực hiện", "cần phải"... Thông thường quyết định hành chính chủ đạo được thực hiện một lần. Mới nghe qua cứ tưởng rằng nó giống quyết định hành chính cá biệt, song không phải, bởi tuy thực hiện một lần nhưng sự thực hiện đó là lâu dài, đôi khi có hiệu lực lâu hơn cả quyết định quy phạm. Bên cạnh đó đối tượng thi hành của quyết định chủ đạo thường rộng, không xác định. Điều này giống quyết định quy phạm. Nhưng có một nguyên tắc là các quyết định chủ đạo luôn là cơ sở để ban hành các quyết định quy phạm cũng như cá biệt. Đó là vai trò quan trọng đặc biệt của quyết định chủ đạo. Dù nó không trực tiếp làm 12
thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chúng đặt cơ sở nền móng ban đầu cho sự thay đổi đó. Thông thường UBND tỉnh là cơ quan thực hiện nên thường không dùng loại văn bản này (hoặc nếu có cũng rất hãn hữu). Văn bản này thường được ban hành dưới dạng Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ. Tuy nhiên, số lượng của loại này thường không nhiều vì người ta xét thấy không nên lạm dụng chúng. Lý do là bởi nó thường có hiệu lực lâu dài và nếu lâu dài thì mức độ ảnh hưởng của nó tới hoạt động hành chính rất to lớn, nên cần cân nhắc sử dụng, tránh lạm dụng thái quá. b) Quyết định hành chính quy phạm Quyết định này là quyết định sẽ làm thay đổi hệ thống QPPL hành chính một cách trực tiếp. Quyết định hành chính quy phạm luôn có một hoặc nhiều hơn một trong số các dấu hiệu bên ngoài của các QPPL là: tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực không chấm dứt khi đã thực hiện. Với mấu chốt vấn đề là quyết định hành chính quy phạm làm thay đổi hệ thống QPPL nên ta phân ra các loại quyết định sau: * Quyết định hành chính quy phạm đặt ra những QPPL hành chính mới: Loại này giúp bổ sung thêm QPPL vào hệ thống QPPL hành chính hiện hành với hai cách đặt ra: một là, đặt ra ngay trong chính quyết định đó; hai là bằng một quyết định khác để đặt ra một quy chế mà quy chế đó là một nhóm các QPPL. * Quyết định đình chỉ việc thi hành có thời hạn hay không thời hạn quy phạm hiện hành: Đình chỉ việc thi hành là một trong các cách thay đổi phạm vi hiệu lực của QPPL hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành. 13
Chính tính năng làm thay đổi phạm vi hiệu lực đã nảy sinh thêm một loại quyết định hành chính rất đặc biệt: quyết định quy phạm tiên phát. Loại quyết định quy phạm tiên phát này dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh mà chưa kịp có luật hay pháp luật điều chỉnh. Nói một cách nôm na rằng khi các quan hệ xã hội mới phát sinh, nhưng lại là quan hệ cơ bản cần điều chỉnh mà luật lại chưa kịp ban hành thì có thể "cơi nới" thêm phạm vi hiệu lực để điều chỉnh trước mắt đã. Sau khi ổn định loại quy phạm này sẽ được điều chỉnh bằng luật chính thức. Điều này được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 tại Khoản 4- Điều 14. Tuy nhiên, với vai trò chủ yếu là để thực hiện các chủ trương, chính sách lớn thì UBND tỉnh lại không có quyền hay nói đúng ra là không đủ thẩm quyền luật định để ra loại quyết định quy phạm tiên phát này với tư cách là một chính sách mới. Chỉ có Chính phủ mới được ban hành loại văn bản này, nhưng số lượng cũng rất hạn chế và mang tính "lấp chỗ trống". * Quyết định sửa đổi, bãi bỏ những QPPL hành chính hiện hành: Về loại cần sửa đổi: vấn đề này được thực hiện trong khuôn khổ các phần giả định, quy định, chế tài theo cách sửa đổi một trong số hay tất cả. Còn trường hợp bãi bỏ thì là quá trình bỏ bớt đi một số QPPL hành chính. * Quyết định áp dụng các QPPL hiện hành do các cơ quan dân cử và hành chính cấp trên ban hành: Đây là quá trình ra các văn bản hướng dẫn thi hành văn bản QPPL có hiệu lực cao hơn của cấp trên, sau đó tiếp đến là quá trình áp dụng QPPL đó vào từng trường hợp cụ thể. Nó chỉ mang tính hướng dẫn chứ không có quyền đặt ra QPPL mới (trừ quyết định tiên phát như nói ở trên). Tóm lại, UBND tỉnh có quyền ban hành quyết định quy phạm để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trong phạm vi địa bàn tỉnh, nhưng không phải là tất cả mà trừ quyết định tiên phát. c) Quyết định hành chính cá biệt: 14
Bản chất của loại quyết định này là quyết định áp dụng pháp luật vào các trường hợp cá biệt- cụ thể như bổ nhiệm, miễn nhiệm, nâng lương, xử phạt vi phạm cụ thể, cấp phép xây dựng… Quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm của các cơ quan cấp trên hoặc của bản thân cơ quan đó, đồng thời nó cũng được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cấp trên. Với đặc điểm cá biệt- cụ thể như vậy nên loại quyết định này chỉ dùng để điều chỉnh các đối tượng cụ thể và chỉ áp dụng một lần. Tuy chỉ áp dụng một lần nhưng nó lại có chức năng pháp lý đặc biệt quan trọng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Có nó pháp luật mới có thể đi vào cuộc sống. Với vai trò là cầu nối để pháp luật hành chính đi vào cuộc sống, mang hơi thở cuộc sống nên số lượng các văn bản quyết định hành chính cá biệt chiếm một số lượng lớn. Điều đó đồng nghĩa với việc tuyệt đại bộ phận các cơ quan hành chính đều có quyền được ban hành loại quyết định này, trong đó có UBND tỉnh. Xét về tương quan số lượng quyết định hành chính cá biệt lớn gấp bội so với quyết định chủ đạo và quy phạm. Điều này chứng tỏ rằng trong hoạt động hành chính thì mặt điều hành cụ thể chiếm phần lớn công việc. Qua những phân tích trên, UBND tỉnh thông thường sẽ ra hai loại quyết định hành chính để thực hiện chức năng quản lý của mình đó là: quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt. 1.1.2.2. Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo cơ quan ban hành * Quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh và quyết định, chỉ thị của Chủ tịch UBND tỉnh Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết 15
định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31]. Và theo như phân tích ở ngay phần đầu của mục 1.2 nói trên thì: UBND tỉnh mới có quyền ban hành quyết định quy phạm, còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này. Đó là vài nét về hiệu lực pháp lý của hai loại văn bản do hai chủ thể khác nhau ban hành, một bên là UBND và một bên là Chủ tịch UBND. Suy ra hiệu lực pháp lý của văn bản do UBND ban hành đương nhiên cao hơn do Chủ tịch UBND ban hành. Điều này là một sự ngầm định giống như trong quan hệ về văn bản giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Kể ra, chúng ta nên quy định rõ ràng luôn về hiệu lực pháp lý cao thấp của hai cặp văn bản này thì hợp lý hơn, rõ ràng hơn, nhất là khi trong thực tế không phải lúc nào cũng như vậy. Những đặc điểm này cũng hoàn toàn đúng cho văn bản của UBND tỉnh và Chủ tịch UBND tỉnh chỉ khác là nó chỉ có hiệu lực trong phạm vi một tỉnh chứ không thể rộng bằng văn bản của Chính phủ ban hành. * Quyết định của UBND tỉnh và quyết định của Sở, phòng thuộc UBND tỉnh Không hiểu sao xoay quanh vấn đề hiệu lực pháp lý của các văn bản thuộc UBND lại có nhiều vấn đề đến như vậy. Từ Hiến pháp 1992 đến năm 2008 vẫn tồn tại vấn đề gây tranh cãi rằng: văn bản của Chủ tịch UBND có phải là văn bản QPPL không hay chỉ có văn bản của UBND. Điều này chỉ được giải quyết triệt để khi Luật ban hành văn bản QPPL có hiệu lực (01/01/2009). Tuy nhiên, với văn bản do Sở, phòng thuộc UBND ban hành thì xem chừng ra vấn đề còn nan giải hơn mặc dù chúng ta đều biết hai loại này khác nhau. Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 tại Điều 124 có đặt ra vấn đề "Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân" [31]. Điều đó nói lên sự thừa nhận các sở, phòng, ban của UBND có quyền ra quyết định hành chính, 16