Luận văn Thạc sĩ Luật học: Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:112

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, phân tích các quy định của pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN và thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN trên phạm vi toàn quốc bằng phương pháp sử dụng các thông tin, tư liệu, kết quả nghiên cứu, khảo sát, tổng kết đánh giá thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN để phân tích.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ OANH CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO QUI ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ OANH CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO QUI ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Dân sự và Tố tụng dân sự Mã số: 60 38 01 03 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh HÀ NỘI - 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Oanh
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt LỜI NÓI ĐẦU ................................................................................................................1 Chương 1. KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC VÀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC .................................................................................................7 1.1. Khái niệm, cấu thành, bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN .................................................7 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản ..............................................................................7 1.1.2. Bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN ......................... 10 1.1.3. Căn cứ xác định TNBTTHCNN ............................................................... 14 1.1.4. Các lĩnh vực phát sinh TNBTTHCNN .....................................................19 1.2. Sơ lược sự hình thành chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN ..........................................................................................................23 1.2.1. Sơ lược về sự hình thành và phát triển của chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN ở Việt Nam ......................................................23 1.2.2. Sơ lược về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN của một số quốc gia trên thế giới ....................................................................................... 32 Kết luận Chương 1 ...................................................................................................36 Chương 2. CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY......................... 37 2.1. Các căn cứ chung để xác định TNBTTHCNN theo quy định của pháp luật hiện hành ..................................................................................................................37 2.1.1. Yếu tố hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ ....................39
2.1.2. Có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật ........................................................... 45 2.1.3. Có thiệt hại thực tế xảy ra .........................................................................47 2.1.4. Yếu tố mối liên hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và thiệt hại xảy ra do hành vi trái pháp luật ............................. 50 2.2. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong các lĩnh vực cụ thể ........................... 52 2.2.1 Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động quản lý hành chính ..53 2.2.2. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động thi hành án dân sự ..60 2.2.3. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động thi hành án hình sự .62 2.2.4. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính.............................................................................................................64 2.2.5. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động tố tụng hình sự ........66 Kết luận Chương 2 ...................................................................................................69 Chương 3. THỰC TIỄN ÁP DỤNG CÁC QUY ĐỊNH VỀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN ........71 3.1. Thực trạng tình hình bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN và thực tiễn áp dụng căn cứ xác định TNBTTHCNN ...............................................71 3.1.1. Số liệu bồi thường nhà nước trong các lĩnh vực ......................................71 3.1.2. Thực tiễn áp dụng quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN ...........73 3.1.3. Đánh giá tình hình yêu cầu bồi thường, giải quyết bồi thường nhà nước trong các lĩnh vực và việc áp dụng các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN ......................................................................................................74 3.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân trong thực hiện các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN ..............................................................................83 3.2.1. Những hạn chế, bất cập từ các quy định của pháp luật nói chung .......83
3.2.2. Những bất cập, hạn chế phát sinh từ căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của Luật TNBTCNN ...................................................................86 3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ......................................................89 3.3.1. Những nguyên nhân khách quan .............................................................. 89 3.3.2. Những nguyên nhân chủ quan ..................................................................90 3.4. Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện chính sách và pháp luật Việt Nam về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN ...............................................92 3.4.1. Yêu cầu chung về hoàn thiện chính sách pháp luật Việt Nam về trách nhiệm BTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN .....................................92 3.4.2. Hoàn thiện pháp luật .................................................................................94 3.4.3. Hoàn thiện cơ chế thực thi pháp luật ....................................................... 97 KẾT LUẬN ..................................................................................................................99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................101
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT BLDS Bộ luật dân sự Luật TNBTCNN Luật TNBTTHCNN năm 2009 TNBTTHCNN Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước TTLT Thông tư liên tịch
LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc đổi mới hiện nay là tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; trong đó điều kiện đặt ra đối với một Nhà nước thực sự dân chủ là Nhà nước không thể đứng cao hơn và vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xã hội ban hành pháp luật. Khi đó, Nhà nước với tư cách là một bên chủ thể công quyền duy nhất, đại diện cho nhân dân thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội và thông qua hoạt động thực thi công vụ của các cán bộ, công chức tại các cơ quan đại diện cho mình ở các ngành, các cấp. Trong quá trình thực hiện các công việc thuộc thẩm quyền của mình thông qua hành vi của cán bộ, công chức nếu cán bộ, công chức nhà nước gây ra thiệt hại thì Nhà nước phải đứng ra chịu trách nhiệm bồi thường đối với các thiệt hại đó. Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, việc xây dựng và hoàn thiện các quy định về pháp luật TNBTTHCNN đối với các thiệt hại do hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức gây ra trong quá trình thực thi công vụ không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức mà còn góp phần nâng cao trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi các nhiệm vụ do Nhà nước giao. Cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, trong thời gian qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật có nội dung xác định TNBTTHCNN do hành vi sai phạm của các cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ. Hiện nay, trong bối cảnh cả nước đang nỗ lực triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với mục tiêu cơ bản là hướng tới bảo vệ tốt nhất quyền con người và quyền công dân, trong đó có quyền được Nhà nước bồi thường thiệt hại khi có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thì việc hoàn thiện các quy định về pháp luật TNBTTHCNN để bảo đảm cụ thể hóa những quy định mới của Hiến pháp 2013 cũng như phù hợp, thống nhất với các văn bản pháp luật có liên quan là một đòi hỏi cấp thiết hiện nay. 1
Hơn nữa, sau hơn 6 năm thi hành trên thực tiễn, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật TNBTCNN cũng đã bộc lộ nhiều điểm còn hạn chế, đặc biệt là những hạn chế, vướng mắc xoay quanh câu chuyện về căn cứ xác định TNBTTHCNN, gây khó khăn cho cá nhân, tổ chức, người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường đối với các thiệt hại phát sinh từ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, đòi hỏi phải hoàn thiện hơn nữa các quy định của Luật nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Do đó, việc nghiên cứu vấn đề này là vô cùng cần thiết và cấp bách trong giai đoạn hiện nay nhằm phân tích những ưu điểm, hạn chế trong quy định của pháp luật để từ đó đưa ra các phương án tối ưu, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người bị thiệt hại nhưng vẫn bảo đảm tạo thế cân bằng giữa quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, người bị thiệt hại với lợi ích Nhà nước. Với những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam” làm luận văn thạc sĩ luật học, chuyên ngành Luật dân sự và tố tụng dân sự. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Chế định về TNBTTHCNN mặc dù đã xuất hiện khá sớm trong lịch sử loài người nhưng những quy định về TNBTTHCNN theo hướng nguyên tắc bắt buộc, rõ ràng, cụ thể hầu như chưa được quốc gia nào ghi nhận. Trên thế giới, vấn đề về TNBTTHCNN chỉ mới xuất hiện từ sau năm 1945 và ở Việt Nam chế định này hầu như không được biết đến cho đến khi một loạt các văn bản quy định về TNBTTHCNN ra đời như Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 05 năm 1997 của Chính Phủ Về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức Nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; Nghị quyết 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17 tháng 03 năm 2003 của Ủy Ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và đặc biệt là sau khi Luật số 35/2009/QH12 ngày 18 tháng 06 năm 2009 về TNBTTHCNN được ban hành và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2010. 2
Trên cơ sở những quy định của pháp luật về TNBTTHCNN, trong quá trình tìm hiểu, đã có các đề tài, luận văn, báo cáo, hội thảo về lĩnh vực TNBTTHCNN, tiêu biểu có thể kể đến như: - Lê Mai Anh, Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Luận án Tiến sĩ Luật học – Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2004; - Cục Bồi thường nhà nước, Các biện pháp bảo đảm thi hành Luật TNBTCNN, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội, 2013; - Hoàng Xuân Hoan, Pháp luật của Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới về TNBTTHCNN, Luận Văn Thạc sĩ luật học, khoa Luật Đại học Quốc gia, Hà Nội, 2013; - Trần Việt Hưng, Thực hiện pháp luật về TNBTTHCNN trong THADS ở Việt Nam hiện nay, Luận văn Thạc sĩ luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2014; - Lê Thái Phương, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, Luận văn Thạc sĩ -Đại học Luật Hà Nội, 2006; - Phạm Hồng Nhung, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về TNBTTHCNN trong hoạt động thi hành án dân sự, Luận văn Thạc sĩ – Đại học Luật Hà Nội, 2015; - Văn phòng Quốc hội và Văn phòng Viện Friedrich – Ebert – Stiftung Cộng hòa liên bang Đức, Kỷ yếu Hội thảo pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường nhà nước ở một số nước, Hà Nội, 2006; Một số bài viết, báo cáo liên quan: - Nguyễn Thị Tố Hằng, Lê Thái Phương, Sửa đổi Luật TNBTCNN bảo đảm tính thống nhất đồng bộ với Hiến pháp năm 2013 và pháp luật hiện hành, số chuyên đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2016; - Phùng Thị Hoàn, Thực hiện công tác bồi thường nhà nước trong hoạt động tố tụng tại tòa án nhân dân, số chuyên đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2016; - Vũ Ngọc Anh, Thực tiễn giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và một số kiến nghị, số chuyên đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2016 3
- Lê Mạnh Hùng, Một số vướng mắc trong giải quyết bồi thường do cơ quan thi hành án dân sự gây ra theo quy định của Luật TNBTCNN, số chuyên đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2014; - Từ Ninh, Một số vấn đề lý luận về TNBTCNN, số chuyên đề tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Hà Nội, 2011; - Tiến sĩ Trần Văn Quảng, Quản lý nhà nước đối với công tác bồi thường, chuyên đề Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Hà Nội, 2011; - Thạc sĩ Nguyễn Thanh Tịnh, Tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước nhằm bảo đảm tính khả thi của cơ chế bồi thường nhà nước, số chuyên đề tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Hà Nội, 2011; Và các báo cáo của Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp trong lĩnh vực bồi thường nhà nước ... Tuy nhiên, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của những công trình nêu trên mới chủ yếu tập trung vào TNBTTHCNN trong các lĩnh vực như quản lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án mà chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu tổng thể và chuyên sâu về vấn đề căn cứ xác định TNBTTHCNN – một trong những “nút thắt” khó khăn nhất hiện nay, là rào cản làm khó người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình. 3. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, phân tích các quy định của pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN và thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN trên phạm vi toàn quốc bằng phương pháp sử dụng các thông tin, tư liệu, kết quả nghiên cứu, khảo sát, tổng kết đánh giá thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN để phân tích. Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận có liên quan đến căn cứ xác định TNBTTHCNN thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN nói chung, các quy định của pháp luật về TNBTCNN thời điểm ban hành Luật và pháp luật về bồi thường nhà nước của các quốc gia trên thế giới; những thông tin, tư liệu, đánh giá thực tiễn công tác bồi thường nhà nước, để từ đó đưa ra cái nhìn tổng quan 4
về căn cứ xác định TNBTTHCNN, góp phần hoàn thiện chế định về bồi thường nhà nước ở nước ta trong thời gian tới. 4. Phương pháp nghiên cứu đề tài Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, đặc biệt là chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử kết hợp với các phương pháp cụ thể như: thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp, hệ thống... để luận giải, khái quát và phân tích thực tiễn theo mục đích của đề tài. 5. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ về khái niệm về TNBTTHCNN nói chung và căn cứ xác định TNBTTHCNN nói riêng; sự hình thành và phát triển của quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN, thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn thi hành pháp luật về TNBTTHCNN để từ đó thấy được sự tác động của các căn cứ xác định TNBTTHCNN đối với hệ thống pháp luật nhằm đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về TNBTTHCNN. Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn đưa ra và giải quyết những nhiệm vụ cụ thể như sau: Thứ nhất, phân tích và lãm rõ khái niệm về TNBTTHCNN, khái niệm và đặc điểm cơ bản về căn cứ xác định TNBTTHCNN. Thứ hai, khái quát lịch sử hình thành và phát triển của chế định về TNBTTHCNN nói chung, sự phát triển của quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN nói riêng. Thứ ba, phân tích, làm rõ nội dung quy định của pháp luật hiện hành về căn cứ xác định TNBTTHCNN. Thứ tư, tổng hợp, nghiên cứu, đánh giá những quy định về TNBTTHCNN của các quốc gia trên thế giới; những điểm giống và khác biệt so với Việt Nam; Thứ năm, nghiên cứu, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về TNBTTHCNN để qua đó tìm ra những khiếm khuyết của quy định về căn cứ xác định trách TNBTTHCNN cũng như bất cập và tồn tại trong việc thi hành pháp luật trên thực tiễn. 5
Thứ sáu, trên cơ sở tìm hiểu, phân tích các quy định pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của Luật TNBTCNN và các quy định về TNBTTHCNN của một số quốc gia trên thế giới để từ đó đưa ra một số kiến nghị, các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường nhà nước của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài Đề tài là công trình nghiên cứu khoa học về căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của pháp luật Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của Luận văn đưa ra một số điểm mới, cụ thể như sau: - Làm sáng tỏ vấn đề lý luận và thực tiễn về căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của pháp luật Việt Nam. - Làm rõ sự tương quan về căn cứ xác định TNBTTHCNN giữa pháp luật của Việt Nam và pháp luật của các quốc gia trên thế giới, trên cơ sở đó, chỉ ra những hạn chế, vướng mắc trong quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay; - Đề xuất các giải pháp, góp phần hoàn thiện khung pháp lý nhằm bảo đảm quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường đối với những thiệt hại do người thi hành công vụ của Nhà nước Việt Nam gây ra; - Căn cứ xác định TNBTTHCNN là một nội dung mới, chưa được nghiên cứu và đề cập nhiều trong các đề tài trước đây. Với mục đích nghiên cứu cụ thể và kết quả nghiên cứu đạt được, Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về TNBTTHCNN và các vấn đề pháp luật có liên quan. Trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu của đề tài “Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam”, học viên hy vọng có thể đóng góp một phần nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tạo cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật TNBTTHCNN, phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và các quy định pháp luật có liên quan, đảm bảo yêu cầu phát triển toàn diện hệ thống pháp luật Việt Nam, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế. 7. Kết cấu của luận văn 6
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Khái quát về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN. Chương 2: Căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay Chương 3: Thực tiễn áp dụng các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN theo pháp luật Việt Nam hiện nay và một số kiến nghị hoàn thiện. Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC VÀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm, cấu thành, bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản Khái niệm trách nhiệm: Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt, trách nhiệm là “điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình”. [49, Tr.1571]. Khái niệm này rất gần nghĩa với “nghĩa vụ” là “bổn phận phải làm đối với xã hội hoặc với người khác”. Dưới phương diện đạo đức xã hội, trách nhiệm là sự ràng buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện những nghĩa vụ nghiêng về bổn phận mang tính luận lý, đạo đức [19, Tr.213]. Dưới góc độ pháp lý, trách nhiệm pháp lý của cá nhân, tổ chức phát sinh trên cơ sở pháp luật và được đảm bảo thực hiện bằng pháp luật. Khái niệm thiệt hại: Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt, thiệt hại được hiểu là “mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của” [49, Tr 1571]. Dưới góc độ khoa học pháp lý, theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì thiệt hại là “tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ” [42, Tr.118]. Dưới góc độ luật thực định, từ cách tiếp cận khái niệm “trách nhiệm bồi thường thiệt hại” trong quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, theo Điều 310 7
BLDS 1995 thì “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần”. Tiếp theo đó Điều 305 BLDS 2005 khẳng định “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần”. Như vậy, về mặt khoa học và luật thực định thì quan điệm phổ biến hiện nay về thiệt hại là thiệt hại bao gồm: Thiệt hại về vật chất và thiệt hại do tổn thất về tinh thần [1, Tr.12]. Trong đó, thiệt hại về vật chất là: tài sản bị mất, hủy hoại, bị hư hỏng, chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn thiệt hại, lợi ích gắn liền với việc sử dụng, khai thác tài sản cùng với hoa lợi, lợi tức; thiệt hại về tinh thần bao gồm: tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm. Như vậy, thiệt hại có thể hiểu là những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần, nghiên cứu dưới góc độ pháp lý, thiệt hại này do những hành vi cụ thể gây ra. Khái niệm bồi thường: Dưới góc độ pháp lý, theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi thường được hiểu là “đền bù những tổn thất đã gây ra” [49, tr.191]. Về mặt pháp lý, bồi thường là một dạng cụ thể của nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi trái pháp luật hoặc trái thỏa thuận gây ra; là cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Vậy bồi thường có thể hiểu là việc đền bù những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những hậu quả do hành vi gây thiệt hại gây ra. Tóm lại, mọi người trong xã hội đều phải tôn trọng pháp luật, tôn trọng những quy tắc chung của xã hội, không được xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Khi một người vi phạm một nghĩa vụ pháp lý, gây tổn hại cho người khác thì chính người đó phải chịu bất lợi do hành vi của mình gây ra. Sự gánh chịu hậu quả bất lợi chính là việc bồi thường thiệt hại. Như vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là một loại trách nhiệm dân sự mà theo đó một người phải đền bù những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những hậu qua do hành vi gây thiệt hại gây ra. Khái niệm TNBTTHCNN: Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà nước sau đó sẽ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân. Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước có trách nhiệm đối với người dân của mình, và do đó, nếu Nhà nước gây thiệt 8
hại cho người dân thì phải bồi thường, ít nhất là bù đắp những tổn thất mà họ phải gánh chịu. Chế định TNBTTHCNN là một yêu cầu cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, pháp luật luôn giữ một vị trí tối thượng và được mọi chủ thể tôn trọng, trong đó Nhà nước và công dân bình đẳng trên nhiều phương diện. Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực công, thực hiện hoạt động quản lý xã hội bằng pháp luật, có quyền yêu cầu công dân phải có trách nhiệm và thực hiện các nghĩa vụ nhằm duy trì sự phát triển ổn định trong xã hội nói chung và duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước nói riêng. Ngược lại, Nhà nước cũng phải thực hiện các nghĩa vụ của mình đối với công dân, bảo đảm và tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền cũng như hưởng các lợi ích hợp pháp của mình. Nhà nước, mặc dù là chủ thể đặc biệt, tuy nhiên, cũng giống với mọi chủ thể khác, khi tham gia vào quan hệ pháp luật đều phải tuân thủ pháp luật, tôn trọng và không làm tổn hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Thiệt hại ở đây bao gồm cả thiệt hại về vật chất và tinh thần. Để thực hiện các chức năng của mình thì Nhà nước không thể tự bản thân thực hiện quyền lực mà quyền lực phải được thực hiện thông qua “cánh tay nối dài” của mình là đội ngũ cán bộ, công chức, và ngược lại, khi cán bộ, công chức thi hành công vụ thì họ cũng phải nhân danh Nhà nước để thực hiện quyền lực được Nhà nước giao phó. Vì vậy, khi cán bộ, công chức nhân danh Nhà nước thực hiện quyền lực công mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm bồi thường đối với các thiệt hại đó. Từ những phân tích trên và khái niệm về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, có thể đưa ra khái niệm về TNBTTHCNN như sau: TNBTTHCNN là trách nhiệm pháp lý mà theo đó, Nhà nước phải bồi thường những thiệt hại về vật chất và bù đắp tổn hại về tinh thần khi người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật làm gây thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực thi quyền lực công. Như vậy, có thể thấy TNBTTHCNN mang đặc trưng sau: Về chủ thể, trong quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN bao gồm bên gây thiệt hại là Nhà nước và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ. 9
Trong đó, một bên chủ thể có trách nhiệm bồi thường luôn luôn là Nhà nước; cơ quan nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường không nhân danh mình mà nhân danh Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Mặc dù, công chức là người gây thiệt hại, tuy nhiên hành vi thi hành công vụ của công chức được coi là hành vi của Nhà nước, các quyết định của công chức khi thi hành công vụ là quyết định của Nhà nước. Do đó, trong trường hợp người thi hành công vụ có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân hoặc tổ chức thì Nhà nước phải có trách nhiệm về những thiệt hại đó và cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành công vụ thay mặt Nhà nước thực hiện việc bồi thường các thiệt hại đã gây ra. Về khách thể, trong các quan hệ pháp luật, khách thể là “lợi ích vật chất hoặc tinh thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ pháp luật” [47, tr. 411]. Trong quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là đối tượng mà các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằm đạt được hoặc tác động vào khi tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Đối với quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN thì khách thể chính là những quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và lợi ích của Nhà nước. Khi thực thi quyền lực công mà Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì ngoài những thiệt hại hữu hình có thể cân, đo, đong, đếm hoặc có cơ sở làm căn cứ để xem xét bồi thường bao gồm quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức bị xâm phạm còn có thể dẫn đến nhiều thiệt hại vô hình không thể đo, đếm được, đó chính là sự giảm sút lòng tin của người dân đối với Nhà nước cũng như những hoạt động của bộ máy nhà nước, gây bất ổn về kinh tế, chính trị, phá vỡ các nguyên tắc và mục tiêu được Nhà nước đặt ra. 1.1.2. Bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN - TNBTTHCNN là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng Việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường nhà nước chịu ảnh hưởng của các chính sách pháp lý. Tuy nhiên, xuất phát từ tính tất yếu của việc xác định TNBTTHCNN, vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi thường khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức. Do đó, quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự. Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này vừa có tính dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủ thể trong quan hệ pháp luật luôn là Nhà nước. 10
Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật có thể mang một trong hai tư cách: tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách của chủ thể của quyền lực công. Nếu lấy tiêu chí có thực hiện hay không chức năng chính của Nhà nước thì có thể chia hoạt động của Nhà nước thành: hoạt động trực tiếp hoặc nhằm thực hiện các chức năng chính của Nhà nước; hoạt động kinh tế (thông qua hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các doanh nghiệp Nhà nước); hoạt động dịch vụ công; các hoạt động dân sự thuần túy khác (như hoạt động mua sắm trang thiết bị, xây dựng cơ sở vật chất phục vụ việc thực hiện chức năng chính của Nhà nước). Trong những loại hoạt động trên thì chỉ có nhóm hoạt động thứ nhất, trong đó công chức mới nhân danh quyền lực công khi thực hiện. Đối với những hoạt động còn lại thì Nhà nước tham gia với tư cách là một chủ thể bình đẳng với chủ thể bên kia của quan hệ pháp luật, khi gây ra thiệt hại cho phía bên kia, Nhà nước (thông qua các cơ quan Nhà nước) có trách nhiệm bồi thường theo sự điều chỉnh của pháp luật chuyên ngành. Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng chính của Nhà nước. Trong quá trình thực hiện những hoạt động này mà Nhà nước gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ phải bồi thường. Việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vì vậy, TNBTTHCNN đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Theo quan điểm truyền thống mà nhiều quốc gia xác lập khi xây dựng pháp luật về TNBTTHCNN thì quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN là quan hệ pháp luật dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng mà một bên chủ thể là Nhà nước. Bên cạnh đó, một số quan điểm khác cho rằng quan hệ pháp luật này là quan hệ pháp luật hành chính, vì một bên trong quan hệ pháp luật là Nhà nước; hoặc quan hệ pháp luật này vừa có tính hành chính vừa có tính dân sự. [4, Tr 12]. Mặc dù, khi công chức thi hành công vụ và thực thi quyền lực của Nhà nước, các công dân và tổ chức có nghĩa vụ phục tùng các quyết định của người thi hành công vụ, và đây là quan hệ mang tính hành chính. Tuy nhiên, khi phát sinh thiệt hại từ hành vi thi hành công vụ của công chức, thì hành vi này làm phát sinh một quan hệ pháp luật mới là quan hệ bồi thường thiệt hại. Trong đó, các cá nhân, tổ chức bị 11
thiệt hại là những người có quyền và Nhà nước là bên có nghĩa vụ phải bồi thường, vì vậy, theo nhận định của tác giả đây là quan hệ dân sự. Tại Việt Nam, dưới góc độ luật thực định, TNBTTHCNN được xác định là quan hệ pháp luật dân sự, cụ thể: Thứ nhất, TNBTTHCNN được ghi nhận ở các văn bản ở tầm luật như BLDS (BLDS 1995 Điều 623, 624; BLDS 2005 Điều 619, 620). Thứ hai, tại Điều 6 Luật TNBTCNN cũng quy định các yếu tố phát sinh trách nhiệm bồi thường có những điểm tương đồng trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong BLDS, việc xác định mức độ thiệt hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự, tức là bình đẳng và thực tế, trên cơ sở thương lượng, thoả thuận giữa người gây thiệt hại và người bị thiệt hại. Hơn nữa, Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật, nhân danh quyền lực công thực hiện chức năng quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội không phải là những quan hệ hợp đồng. Trong quá trình thực hiện những hoạt động này mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, việc bồi thường không phải do vi phạm nghĩa vụ về hợp đồng, vì vậy, TNBTTHCNN ở đây là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. - Phương thức bồi thường Phương thức bồi thường trong TNBTTHCNN theo quy định của Luật TNBTCNN chỉ có hình thức bồi thường bằng tiền, trong khi phương thức bồi thường trong dân sự, các bên có thể thỏa thuận về hình thức bồi thường bằng tiền, bằng hiện vật hoặc thực hiện một công việc. - TNBTTHCNN là cơ chế pháp lý hiệu quả ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước Nhà nước với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành xã hội thông qua quyền lực đã được ghi nhận. Quyền lực Nhà nước được thực hiện thông qua các hành vi của cán bộ, công chức. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi quyền lực Nhà nước, bản thân mỗi cán bộ, công chức luôn thực hiện với hai vai trò nhân danh cho Nhà nước thực hiện quyền lực công và nhân danh chính mình, vì lợi ích của chính mình. Tuy nhiên, với tính chất nhạy cảm như trên, trong quá trình thực thi công vụ, cán bộ công chức thường có xu hướng lạm dụng quyền lực công nhằm 12
mục đích tư lợi riêng. Sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực, về hậu quả thường là sự tổn hại các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức được Nhà nước bảo vệ. Chính vì vậy, chế định TNBTTHCNN có thể coi là một cơ chế pháp lý gián tiếp nhằm hạn chế, ngăn ngừa sự lạm quyền, đề cao trách nhiệm công vụ của mỗi cán bộ, công chức, nâng cao trách nhiệm Nhà nước, bảo đảm quyền lợi của công dân, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của Nhà nước. - TNBTTHCNN là chế định biểu hiện của một chế độ dân chủ, công bằng, văn minh Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do Nhân dân thành lập ra và thực hiện quyền lực của Nhân dân thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của Nhân dân, có trách nhiệm trước Nhân dân về những hoạt động của mình. Do đó, Nhà nước trong quá trình thực hiện quyền lực được Nhân dân giao phó mà gây thiệt hại cho Nhân dân thì phải bồi thường đối với các thiệt hại đã gây ra. Trong chế độ nhà nước pháp quyền, Nhà nước xây dựng lên pháp luật nhưng không được phép đứng ngoài phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Vì thế, TNBTTHCNN được đặt ra là phương thức phản hồi của người dân khi có hành vi sai phạm của cán bộ, công chức nhà nước; là công cụ mà qua đó Nhà nước không những kiểm soát được hoạt động của mình, phòng ngừa vi phạm pháp luật mà còn nhằm bảo vệ quyền lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức trong xã hội, đồng thời bảo vệ lợi ích của chính Nhà nước trong quá trình xây dựng một nền pháp chế vững chắc, lành mạnh, hiệu quả. - TNBTTHCNN là chế định tiến bộ, phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, phù hợp với xu thế phát triển chung của thế giới Từ những yêu cầu cơ bản về tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, chế định TNBTTHCNN được đưa ra nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, tổ chức trong xã hội. Mục đích cuối cùng trong tất cả các chủ trương, chính sách của Nhà nước chính là việc bảo vệ lợi ích chính đáng, hợp pháp của mỗi cá nhân, tổ chức; xây dựng xã hội ngày càng phát triển. Đồng thời, từ thực tiễn pháp lý trên thế giới cho thấy ngày càng có nhiều quốc gia ban hành các quy định về TNBTTHCNN, nghĩa là thừa nhận đối với các hành vi trái pháp luật của 13