Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường (qua thực tiễn ở phường Lam Sơn)

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:107

Thêm vào BST

Báo xấu

22
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang tính lý luận về chính quyền cơ sở ở nước ta, làm rõ vị trí, vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử cũng như hiện tại; phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta, nhất là chính quyền cấp phường ở đô thị, trên cơ nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phường Lam Sơn,... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường (qua thực tiễn ở phường Lam Sơn)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRỊNH XUÂN THẾ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG (QUA THỰC TIỄN Ở PHƯỜNG LAM SƠN) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRỊNH XUÂN THẾ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG (QUA THỰC TIỄN Ở PHƯỜNG LAM SƠN) Chuyên ngành : Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Nguyễn Đăng Dung HÀ NỘI - 2011 2
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH 6 QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA 1.1. Nhận thức chung về chính quyền địa phương 6 1.1.1. Khái niệm 6 1.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở 9 1.2. Chính quyền cấp cơ sở từ lịch sử đến hiện tại 10 1.2.1. Chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử 10 1.2.1.1. Chính quyền cấp cơ sở trước 1945 10 1.2.1.2. Chính quyền cấp cơ sở từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay 15 1.2.2. Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa 18 phương hiện nay 1.3. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp 20 phường theo quy định của pháp luật hiện hành 1.3.1. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân 20 1.3.1.1. Tổ chức 20 1.3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn 21 1.3.2. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân 23 cấp phường 4
1.3.2.1. Tổ chức 23 1.3.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp phường 23 1.4. Sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn (giữa phường với xã 24 và thị trấn) 1.5. Tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phương Nhật 28 Bản và Philippines 1.5.1. Chính quyền địa phương Nhật Bản 28 1.5.2. Chính quyền địa phương Philippines 30 Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA 33 CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG LAM SƠN, THÀNH PHỐ THANH HÓA 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của phường Lam Sơn 33 2.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên 33 2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội của phường Lam Sơn 34 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường 36 Lam Sơn 2.2.1. Hội đồng nhân dân 36 2.2.1.1. Về tổ chức 36 2.2.1.2. Hoạt động của Hội đồng nhân dân phường 36 2.2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường 42 2.2.2.1. Tổ chức 42 2.2.2.2. Hoạt động của Ủy ban nhân dân phường 42 2.2.2.3. Một số hoạt động cụ thể của Ủy ban nhân dân phường 45 2.3. Thực trạng đội ngũ cán bộ phường 51 2.3.1. Cán bộ chủ chốt của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 51 5
2.3.2. Đối với đại biểu Hội đồng nhân dân 52 2.3.3. Cán bộ chuyên môn giúp việc Ủy ban nhân dân 53 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT 61 ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG LAM SƠN (NÓI RIÊNG) VÀ CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ THANH HÓA 3.1. Những yêu cầu của việc đổi mới 61 3.2. Một số quan điểm chủ yếu khi nghiên cứu đổi mới tổ chức 66 và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói riêng, chính quyền địa phương nói chung 3.3. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động 71 của chính quyền phường Lam Sơn và chính quyền phường, xã trên địa bàn thành phố Thanh Hóa 3.3.1. Không tổ chức Hội đồng nhân dân phường 72 3.3.2. Nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường 80 3.3.3. Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo, kiểm tra, giám sát 89 của Đảng đối với chính quyền cơ sở 3.3.4. Đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao 90 chất lượng đội ngũ cán bộ cấp cơ sở 3.3.5. Xây dựng mô hình tự quản ở tổ dân phố 91 3.3.6. Tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm 92 vụ của cán bộ, công chức 3.3.7. Thực hiện mô hình nhất thể hóa Bí thư Đảng ủy kiêm Chủ 93 tịch Ủy ban nhân dân phường KẾT LUẬN 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 98 6
MỞ ĐẦU 1. Cơ sở thực tiễn của đề tài Tiến trình cải cách nền hành chính nói chung và cải cách bộ máy nhà nước ta nói riêng trong những năm qua đã góp phần quyết định vào sự nghiệp đổi mới kinh tế - xã hội của đất nước, trong đó chuyển biến tích cực nhất là từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý vĩ mô của nhà nước, đời sống nhân dân không ngừng được cải thiện. Tuy nhiên so với yêu cầu phát triển trong thời kỳ mới, bộ máy nhà nước ta còn nhiều bất cập. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tồn tại của công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách bộ máy nhà nước nói riêng, theo các chuyên gia đánh giá là tiến trình cải cách chưa quan tâm đúng mức đến xây dựng và củng cố chính quyền cơ sở, để cho cấp quản lý này còn nhiều những bất cập và yếu kém, nhất trong hệ thống quản lý nhà nước. Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho thấy cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là nơi thực thi các quy luật kinh tế - xã hội, là căn cứ thực tiễn để hoạch định đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước; là mắt xích quan trọng nhất để thực hiện sự quản lý nhà nước và chuyển tải các chủ trương, chính sách của Nhà nước đến nhân dân, đây cũng là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ. Thực tiễn cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy, ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó xã hội kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn. Với vị trí và vai trò quan trọng như vậy, chính quyền cấp cơ sở phải được đổi mới, chăm lo củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa cả về tổ chức và hoạt động quản lý, điều hành. 7
Nhận thức được tầm quan trọng của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng, để chủ trương đẩy mạnh xây dựng, củng cố chính quyền địa phương, đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tại Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã chỉ rõ: Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo [18, tr. 127]. Đặc biệt tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XII đã thông qua Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ra Nghị quyết số 724/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/1/2009 về danh sách huyện, quận, phường các tỉnh thí điểm; Nghị quyết số 725/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/1/2009 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, tổ chức bộ máy của Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường nơi không tổ chức hội đồng nhân dân. Kể từ ngày 25/4/2009 tiến hành thí điểm tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trước những vấn đề mang tính thời sự trên, để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới theo chủ trương của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính của Nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền cấp cơ sở thì việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở là một đòi hỏi khách quan và là việc làm cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Vì những lý do trên, tác giả đã lựa chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường (qua thực tiễn ở phường Lam Sơn)" làm luận văn thạc sĩ Luật học. 8
2. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và tổ chức, hoạt động chính quyền cấp cơ sở nói riêng không còn là một vấn đề mới mẻ trong khoa học pháp lý. Hiện đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố, cụ thể như sau: - Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước - Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, 2000. - Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, của TS. Nguyễn Đăng Dung, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, Hà Nội, 2001. - Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, của PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002. - Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, của TS. Lê Minh Thông, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, 2005. - Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Sách chuyên khảo, của GS.TSKH Đào Trí Úc, 2007. - Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Sách chuyên khảo, của PGS.TS Bùi Xuân Đức, 2007. - Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay, của TS. Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 3 năm 2009. Và nhiều luận văn thạc sĩ, tiến sĩ luật học đã đi sâu nghiên cứu và đưa ra quan điểm về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam. 9
Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng. Người viết mong muốn luận văn này sẽ kế thừa những thành tựu mà những công trình đi trước đã đạt được và sẽ tiếp nối những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra mà các công trình nghiên cứu trước chưa có điều kiện giải quyết, đặc biệt là đưa ra được các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang tính lý luận về chính quyền cơ sở ở nước ta, làm rõ vị trí, vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử cũng như hiện tại; phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta, nhất là chính quyền cấp phường ở đô thị, trên cơ nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phường Lam Sơn, từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động điều hành của chính quyền cấp phường nói chung và chính quyền phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa nói riêng. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử - cụ thể và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đưa ra bức tranh tổng thể về quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta qua thực tiễn phường Lam Sơn trong giai đoạn hiện nay, đề xuất một số giải pháp khả 10
thi để nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp phường trên cơ sở có tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phương của một số quốc gia khác trên thế giới. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Chính quyền phường trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa Chương 3: Phương hướng và một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa. 1 11
2 Chương 1 CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA 1.1. NHẬN THỨC CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1.1. Khái niệm Có thể nhận thấy rằng, từ khi xuất hiện Nhà nước cho đến nay, dù là hình thức Nhà nước cát cứ hay tập quyền thì việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để nhà nước Trung ương thực hiện quyền quản lý, điều hành luôn tồn tại. Điều này mang tính khách quan "bởi một lẽ thông thường rằng, không một Chính phủ của một Nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước trung ương. Vì vậy bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương" [13, tr. 297]. Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bởi: Thứ nhất: Các cơ quan nhà nước Trung ương không thể tự mình trực tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các địa phương. Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương sẽ thay mặt Nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương. Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do Nhà nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nảy sinh phù hợp với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình. Thứ hai: Thông qua chính quyền địa phương, Nhà nước Trung ương sẽ gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách, pháp luật không còn 12
phù hợp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Và cũng thông qua chính quyền địa phương, các chủ trương, mệnh lệnh, quy định của Nhà nước Trung ương được thực thi trong cuộc sống. Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước. Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, không thể tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Xét về mặt khái niệm, mặc dù từ trước đến nay thuật ngữ "chính quyền địa phương" được sử dụng khá rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, trong các sách báo chính trị - pháp lý cũng như thực tiễn cuộc sống, nhưng cho đến nay chưa có một văn bản, tài liệu nào giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền địa phương, về cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành. Trong khoa học pháp lý, khái niệm "chính quyền địa phương" (Local Authorities) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, khái niệm "chính quyền địa phương" bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương với phạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó. Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm "chính quyền địa phương" đồng nhất với khái niệm "hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương", tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó. 13
Theo nghĩa hẹp, "chính quyền địa phương" được hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức là bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp như hiện nay ở nước ta. Các Tòa án, Viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức và hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương. Trong hai quan niệm trên, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu hay cách tiếp cận vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà người ta sẽ xem xét chính quyền địa phương theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp. Tuy nhiên, quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý và các nhà làm công tác thực tiễn đồng thuận cao hiện nay là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp. Tức là, chỉ bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong các văn kiện, văn bản của Đảng và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương cũng được dùng chủ yếu để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội X của Đảng (tháng 4/2006) đã nêu "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là tổ chức hội đồng nhân dân còn những điểm bất hợp lý, cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu". Đồng thời báo cáo khẳng định cần phải: Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo [18, tr. 3]. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước mà mọi quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ nhân dân, hay nói cách khác nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước. Vì vậy, cách hiểu chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là 14
những cơ quan trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phương bầu ra thông qua con đường bầu cử cũng là điều phù hợp với cả lý luận và thực tiễn. Trong phạm vi luận văn này, tác giả cũng tiếp cận thuật ngữ "chính quyền địa phương" nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng theo nghĩa hẹp, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thiết lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ, đó là: cấp Trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã hay còn gọi là chính quyền cấp cơ sở (bao gồm phường, xã, thị trấn). Trong đó cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được gọi là các cấp chính quyền địa phương. Cấp xã chính là cấp cơ sở, là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền bốn cấp ở nước ta. 1.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở Trong luận văn này, khi đề cập đến "chính quyền phường" chính là tiếp cận với tư cách một cấp quản lý nhà nước trong hệ thống quản lý nhà nước hiện hành. Chính quyền cấp cơ sở, trong đó có chính quyền phường là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, đòi hỏi sự vận hành tổng thể của hệ thống chính trị trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng, không ách tắc, trì trệ. Theo nghiên cứu, chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam có những đặc điểm sau: Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư, cộng đồng lãnh thổ bền vững, xác định, dưới cấp này không hình thành một cấp chính quyền nào khác. Như vậy chính quyền cơ sở phải hiểu theo nghĩa đầy đủ là có pháp nhân công quyền đầy đủ, không phụ thuộc vào quy mô to nhỏ về diện tích, dân số mà theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ để tổ chức ổn định lâu dài. Chính quyền cấp cơ sở là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu cầu của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì 15
vậy đây là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các quyền lợi của nhân dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân, mà không thông qua bất cứ một cấp trung gian nào. Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính quyền với nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời với những ràng buộc về truyền thống, phong tục, tập quán. Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp, phân quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao. Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán bộ biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, chế độ chính sách thấp nhất và trực tiếp chịu sự chi phối của nhân dân. Là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế các đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là chủ trương, chính sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của người dân và cán bộ. Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn liền với việc thực hiện theo phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", đồng thời cũng là cơ sở bảo đảm cho việc thực hiện phương châm này một cách có hiệu quả nhất. 1.2. CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TỪ LỊCH SỬ ĐẾN HIỆN TẠI 1.2.1. Chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử 1.2.1.1. Chính quyền cấp cơ sở trước 1945 Làng xã Việt Nam với tư cách là đơn vị chính quyền cấp cơ sở có từ thời rất xa xưa và có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của nhân dân Việt Nam mà có người đã cho rằng: "Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng đồng làng xã và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bắt đầu từ việc xây dựng lại cộng đồng làng xã. Vì không có làng xã Việt Nam, thì không có quốc gia Việt Nam" [27, tr. 318]. 16
Theo các nhà sử học thì những nhân tố đầu tiên tạo nên làng, xã là những thiết chế gia đình, dần dần tạo nên các tụ điểm dân cư, ở đó con người gắn bó, liên kết với nhau bằng quan hệ huyết thống, quan hệ láng giềng, quan hệ lao động, cùng nương tựa, giúp đỡ lẫn nhau để giải quyết các nhu cầu chung của mỗi cộng đồng. Có thể nói các thiết chế tổ chức làng, xã ra đời, bền vững tồn tại từ thời Hùng Vương dựng nước với tên gọi bấy giờ là các "Chiềng, Chạ, Kẻ". Đây là các làng tiểu nông mà tên gọi còn lưu lại đến ngày nay ở các vùng Bắc Bộ và Bắc Trung Bộ. "Đó là các đơn vị hành chính cơ sở do các "già làng" đứng đầu cai quản của Nhà nước thời đại các Vua Hùng" [51, tr. 17]. Xã được hình thành bởi sự tác động của Nhà nước phong kiến nhằm thiết lập các đơn vị hành chính. Để thực hiện chức năng quản lý của mình, các nhà nước phân định lãnh thổ quốc gia. Tuy với tên gọi khác nhau song đều được coi là đơn vị hành chính cấp cơ sở. * Chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam từ thời Bắc thuộc đến trước thời thực dân Pháp đô hộ Nước ta dưới thời nhà Đường đô hộ, đã phân định các cấp hành chính địa phương gồm các châu, huyện. Dưới châu, huyện có hương và xã. "Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở và được phân loại thành Đại xã (có từ 40 đến 60 hộ) và Tiểu xã (có từ 10 đến 30 hộ)" [29, tr. 41]. Sau khi giành độc lập, các triều đại phong kiến Việt Nam bắt đầu tiến hành tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương trong đó có cấp cơ sở. Từ đây, đơn vị hành chính làng - xã mới có thể được coi là đơn vị hành chính cơ sở của nền hành chính nhà nước Việt Nam một cách chính thức. Thế kỷ thứ X (thời kỳ họ Khúc, Đinh, Tiền Lê): "Cả nước chia thành các đơn vị hành chính từ lộ, phủ, châu, giáp, xã. Đơn vị hành chính cơ sở vẫn là xã do Chánh lệnh trưởng và Tư lệnh trưởng (các chức xã quan) là những chức thừa hành lệnh trên để phân công đóng góp thuế ruộng và huy động lực dịch" [29, tr. 48]. 17
Thời Lý - Trần - Hồ từ thế kỷ XI đến đầu thế kỷ XV: "Tên gọi các đơn vị hành chính dưới Trung ương ở nước ta gồm có: lộ, châu, huyện và xã. Xã là đơn vị hành chính cơ sở và phân loại xã lớn, xã nhỏ. Xã lớn có các chức vị Đại tư xã, xã quan, xã chính; xã nhỏ có Tiểu tư xã, xã quan và xã chính…" [29, tr. 73]. Khi nhà Minh (Trung Quốc) xâm lược, việc tổ chức xã dập khuôn theo mô hình của Trung Quốc. Đứng đầu cấp xã là Lý trưởng do viên cai sứ Trung Quốc bổ nhiệm. Thời Lê sơ (1428-1527): Bộ máy nhà nước là một hệ thống chính quyền chặt chẽ nhằm chi phối xuống tận cơ sở, đồng thời tập trung quyền lực tối cao vào bộ máy trung ương, đứng đầu là nhà vua. Năm 1428, cả nước chia làm 5 đạo, dưới đạo có các đơn vị hành chính như trấn, lộ rồi đến phủ, huyện, châu. Đơn vị hành chính nhỏ nhất là xã: đại xã (100 hộ trở lên), có 3 xã quan; trung xã (50 hộ trở lên), có 2 xã quan và tiểu xã (có 10 hộ trở lên), có 1 xã quan [29, tr. 89]. Đến đời Lê Thánh Tông, bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương có một số thay đổi đáng kể, "định lại đơn vị hành chính cấp xã trong đó đại xã gồm 500 hộ trở lên; trung xã gồm 300 hộ trở lên và tiểu xã gồm 100 hộ trở lên" [29, tr. 92]. Thời kỳ Trịnh Nguyễn phân tranh cũng như thời Tây Sơn, xã vẫn giữ được vị trí quan trọng của nó trong hệ thống tổ chức hành chính nhà nước và vẫn được xem là đơn vị hành chính căn bản. Đến thời nhà Nguyễn, từ đầu thế kỷ XIX đến khi thực dân Pháp xâm lược nước ta (1858): Nhà Nguyễn đã xây dựng được một bộ máy nhà nước có quy mô lớn nhất, có tính thống nhất và hoàn thiện nhất trong lịch sử phong kiến Việt Nam và rất coi trọng vai trò của làng xã trong quốc sách trị nước. Cụ thể, đơn vị hành chính cơ sở là xã có lý trưởng đứng đầu, phó lý giúp việc, do kỳ lão và chức sắc trong xã bầu cử ra. Mỗi xã là một đơn vị độc lập và chịu trách 18
nhiệm về thuế đinh điền, phu, tạp dịch đối với nhà nước. Bộ máy quản lý làng xã được trao nhiều quyền hành; vai trò và vị trí của lý trưởng rất to lớn, nhưng lý trưởng không phải là quan lại triều đình, triều đình khoán trắng mọi việc cho lý trưởng, thông qua lý trưởng để quản lý làng xã. Vì thế, dưới triều Nguyễn nạn cường hào hoành hành mạnh mẽ. "Nhiều xã gần nhau hợp lại thành tổng có chánh, phó tổng làm cấp trung gian giữa huyện và xã. Chánh, phó tổng có quyền hành lớn và kiêm cả việc kiện tụng nhỏ trong tổng" [29, tr. 138]. Tóm lại, quan hệ giữa làng, xã với chính quyền Nhà nước Việt Nam thời phong kiến là quan hệ "phép vua" và "lệ làng", ở đó "phép Vua" nhường chỗ cho "lệ làng" trong giải quyết các vấn đề địa phương hay pháp luật Nhà nước, nói cách khác là lệ làng hóa pháp luật Nhà nước. Pháp luật Nhà nước muốn thực thi xuống dân chúng phải thông qua lệ làng. Do đó đặc điểm nổi bật của bộ máy chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam thời phong kiến là tính độc lập, tự trị, tự quản cao, song sự tự trị vẫn nằm trong sự cai quản trực thuộc của triều đình. Sự tồn tại của tổ chức chính quyền cơ sở là một nhu cầu thiết yếu được các Nhà nước phong kiến quan tâm củng cố duy trì bộ máy nhà nước quân chủ trung ương tập quyền, đảm bảo cho chính quyền cấp cơ sở đủ mạnh để thực thi và triển khai các chủ trương, chính sách cai trị nhằm bảo vệ chế độ đương thời. Chính quyền cấp cơ sở khá gọn nhẹ. Việc quản lý làng xã tập trung vào một đầu mối thể hiện qua các chức danh, được chọn đặt từ trong dân, không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình. Đó là những đặc điểm riêng có của chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam. * Chính quyền cơ sở thời Pháp thuộc Ngay từ khi mới đặt sự đô hộ trên đất nước ta, các nhà cầm quyền người Pháp đã nhanh chóng thấy tầm quan trọng của cấp xã, chú trọng ngay đến việc tổ chức chính quyền cấp xã. Viên toàn quyền Đông Dương Pier Pasquie đã nhận định về cấp xã Việt Nam cuối thế kỷ XIX như sau: 19
Xã hợp thành một khối hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ nào… Chúng ta không có lợi gì khi trực tiếp, hoặc gián tiếp phá bỏ một cơ quan hiện là một lợi khí mầu nhiệm, mà nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng các hình thức của nó [Dẫn theo: 14, tr. 456]. Theo Nghị định ngày 12/8/1921 của Thống sứ Bắc Kỳ, tổ chức bộ máy của xã được quy định: Hội đồng tộc biểu từ 4 đến 20 người, đứng đầu là chánh hương hội và phó hương hội. Quản lý về hành chính nhà nước có lý trưởng; phó Lý và trương tuần. Nhưng chẳng bao lâu người Pháp thấy rõ Hội đồng tộc biểu hoạt động kém hơn Hội đồng kỳ mục vì các người đại diện cho các dòng họ thường không phải là những người có phẩm hàm, có bằng cấp như Hội đồng kỳ mục trước đây. Thực dân Pháp lại phải thực hiện thiết chế cũ, tức là lập ra Hội đồng kỳ mục ở xã. Theo đạo dụ của Vua Bảo Đại ngày 23/5/1941 quy định: Xã có Hội đồng kỳ mục do tiên chỉ và thứ chỉ đứng đầu; quản lý hành chính có lý trưởng, phó lý và trương tuần. Như vậy làng xã ở Việt Nam thời kỳ này vẫn được duy trì, tồn tại với tư cách là đơn vị hành chính cơ bản. Cấp xã có quan viên hàng xã chịu trách nhiệm các mặt đối nội và đối ngoại của xã. Số lượng chức dịch ở làng xã có tăng lên so với thời kỳ trước vì chính quyền xã được giao thêm nhiều công việc phát sinh mới do yêu cầu của việc quản lý hành chính theo tiêu chuẩn của phương Tây như khai sinh, khai tử, lập giá thú. Song tựu trung lại vai trò chính vẫn là xã trưởng, lý trưởng. Các chức dịch xã cũng chỉ là nhân viên trong làng xã, làm việc cho làng xã, hưởng lộc của làng xã mà không phải là quan chức của nhà nước. Tính cách cổ truyền tự trị của làng xã Việt Nam vẫn được các nhà cầm quyền người Pháp duy trì cơ bản như thời phong kiến trước đây. Như vậy, thời phong kiến, đế quốc, xã là một đơn vị hành chính được hình thành và phát triển lâu dài, bền vững bởi nhiều yếu tố: địa lý tự nhiên, 20
phong tục tập quán, truyền thống lịch sử, văn hóa, kinh tế xã hội và bao trùm lên trên hết là yếu tố chính trị, bởi vì chính nó mới quy định nên quan hệ nhà nước, quan hệ chính quyền các cấp, từ cấp cơ sở là xã lên đến cấp Trung ương. Xã là một đơn vị hành chính căn bản của nước ta, qua các thời đại luôn giữ được địa vị quan trọng trong tổ chức hành chính nhà nước. Người đứng đầu quản lý làng xã không phải là quan chức triều đình nhưng vừa thực hiện cả chức năng tổ chức quyền lực nhà nước vừa thực hiện chức năng tự quản của cộng đồng cư dân làng xã. 1.2.1.2. Chính quyền cấp cơ sở từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay * Giai đoạn từ 1946-1959 Sau thành công của Cách mạng tháng Tám, nhận thấy tầm quan trọng và vai trò to lớn của chính quyền địa phương nên ngay từ khi mới thành lập, Nhà nước đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Nội dung của hai sắc lệnh này đã quy định tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương, có sự phân biệt rõ ràng giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Đây là cơ sở để xây dựng bộ máy chính quyền địa phương. Ngày 09/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời quy định rõ hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Ở địa phương, cơ quan chính quyền nhà nước gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Nhân dân phổ thông đầu phiếu và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã. Ở cấp bộ và cấp huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính và quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên. Ủy ban hành chính thi hành các mệnh lệnh của cấp trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân. 21