Luận văn Thạc sĩ Luật học: Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:115

Thêm vào BST

Báo xấu

24
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn nghiên cứu và làm sáng tỏ những quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và thực tiễn triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay nhằm đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGHIÊM HÀ HẢI KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGHIÊM HÀ HẢI KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Hoàng Anh HÀ NỘI - 2012 2
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM 11 TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH 1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban 11 hành 1.1.1. Các tiêu chí đánh giá chất lượng nội dung văn bản QPPL 13 1.1.2. Các tiêu chí đánh giá chất lượng hình thức văn bản QPPL 17 1.2. Kiểm tra bản quy phạm pháp luật 19 1.2.1. Khái niệm, ý nghĩa và đặc điểm kiểm tra văn bản QPPL 19 1.2.2. Vị trí, vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL 25 1.2.3. Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 27 1.2.4. Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 28 3
1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 29 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL 31 1.2.7. Quy trình kiểm tra văn bản QPPL 32 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 33 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản QPPL 33 1.3.2. Thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 35 1.3.3. Các hình thức xử lý trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 36 1.3.4. Trình tự, thủ tục xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp, bất hợp lý 38 1.4. Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính 39 quyền địa phương ban hành. Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ 50 VĂN BẢN QPPL DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP. HÀ NỘI BAN HÀNH 2.1. Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản QPPL của HĐND, 50 UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội. 2.1.1. Những kết quả đạt được của công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn 51 bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội 2.1.2. Những tồn tại vướng mắc trong công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn 54 bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn thành phố Hà Nội. 2.2. Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND 60 các cấp trên địa bàn TP. Hà Nội ban hành 4
2.2.1. Về tổ chức bộ máy 61 2.2.2. Về mặt thể chế 63 2.2.3. Về chế độ chính sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra 65 văn bản 2.2.4. Một số kết quả và hạn chế trong hoạt động Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL 67 do HĐND, UBND Hà Nội ban hành Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT 79 LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP. HÀ NỘI BAN HÀNH 3.1. Phương hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy 79 phạm pháp luật do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành 3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm 82 pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 3.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 82 3.2.2. Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao 89 chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL bảo đảm có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức 3.2.3. Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong 92 quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 3.2.4. Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như 93 xây dựng cơ chế tài chính, cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL 5
3.2.5. Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động kiểm tra và 95 xử lý văn bản QPPL 3.2.6. Tăng cường mối liên hệ giữa kiểm tra, xử lý văn bản QPPL với quá trình 96 xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản QPPL 3.2.7 Các giải pháp liên quan đến công tác tiền kiểm, truyền thông, khen 98 thưởng.v.v. KẾT LUẬN 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104 6
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân 7
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một chủ trương lớn đã được ghi nhận trong các Nghị quyết của Đảng và được Nhà nước thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tính quy luật khách quan của quá trình đi lên Chủ nghĩa xã hội. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật minh bạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan hành pháp hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện. Chính vì vậy, ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2020, trong đó có đề ra mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò của hiệu lực pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế... [30]. Mong muốn có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, trong thời gian qua Nhà nước đã không ngừng đề ra giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Do đó, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp trong những năm gần đây có chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản QPPL của những cơ quan này ban hành ngày càng được nâng cao. 8
Tuy vậy, trong thực tế, vẫn còn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn. Thực tiễn cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã phát huy khá tốt vai trò, ý nghĩa của mình trong việc làm sạch hệ thống văn bản QPPL, tạo lập được lòng tin của nhân dân với Nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm tra, rất nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo không phù hợp với nội dung văn bản QPPL cấp trên; ban hành trái thẩm quyền, vi phạm thủ tục... đã bị phát hiện, xử lý. Dưới góc độ quản lý nhà nước, có thể khẳng định hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước một cách hiệu quả. Với ý nghĩa đó, pháp luật hiện hành đã quy định khá cụ thể về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo đó, Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ này đã được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước. Cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản là Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 và được thay thế bởi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004. Trên cơ sở quy định của những văn bản nêu trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tiếp đến là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đến nay, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phương ban hành. Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra văn bản bởi nếu không kịp thời đưa ra các quy định để nâng cao chất lượng hoạt 9
động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực hiện hơn. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luật chưa nhanh chóng, hiệu quả. Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại những văn bản của địa phương mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Trên địa bàn thành phố Hà Nội thời gian trước đây (trước khi mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội) công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành gần như bị bỏ ngỏ, không được thực hiện thường xuyên, liên tục, hiệu quả của công tác này rất thấp, các quy định của pháp luật về kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật được thực hiện một cách chiếu lệ, thiếu nghiêm túc và thiếu sự quan tâm của các cấp chính quyền địa phương. Trong những năm gần đây (sau khi mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc Hội), công tác kiểm tra và xử lý văn bản ngày càng được chú trọng và đã đạt được kết quả nhất định, góp phần đẩy mạnh công tác xây dựng và thực thi pháp luật trên địa bàn thành phố. Bên cạnh đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn còn một số nhược điểm như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, điều kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra còn chưa được quan tâm đúng mức; việc kiểm tra, tự kiểm tra văn ban chưa được thực hiện thường xuyên, liên tục dẫn đến tình trạng văn bản có dấu hiệu trái luật còn chưa được phát hiện và xử lý kịp thời, hoặc còn có biểu hiện né tránh, ngại đụng chạm. Điều đó chứng tỏ công tác kiểm tra văn bản hiện nay còn nhiều bất cập. Do đó, việc tiến hành nghiên cứu tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công 10
tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội là một vấn đề mang tính chất cấp thiết. Xuất phát từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay" trên cơ sở phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở nước ta, những năm gần đây khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì các đề tài nghiên cứu về vai trò, tầm quan trọng cũng như nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khác nhau như: Luật học, hành chính học, xã hội học... ở những góc độ và phạm vi, đối tượng nghiên cứu khác nhau. Liên quan đến vấn đề xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL, đáng chú ý có một số công trình nghiên cứu, bài viết và tài liệu tiêu biểu sau đây: - Đề tài cấp Bộ: Pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay. Chủ nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải. - Đề tài khoa học cấp Bộ, "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND". Đề tài do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện. Đề tài tập trung nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND; trong đó đề xuất phương án sáp nhập hai văn bản luật về ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Đề tài khoa học cấp Bộ, “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực trạng và giải pháp hoàn thiện”. Đề tài do Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện. Đề tài đã nghiên cứu khá sâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản QPPL với một số khái niệm tương tự để khẳng định tính đặc thù của công tác kiểm tra văn bản. 11
- Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tư pháp Hà Nội về "Đổi mới và nâng cao công tác văn bản ở Hà Nội"; - Bài viết của Thạc sĩ Trương Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nước - pháp luật, Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1/2005; - Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", đăng trên Tạp chí nhà nước và pháp luật số 1, năm 2003. - Bài viết của ThS. Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp; “Văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật”, Tạp chí Luật học 10/2007. - Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS. Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trưởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS. Lê Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5 (75), tháng 5/2006. - Bài viết của GS.TS. Phạm Hồng Thái: “Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7(232), năm 2011. Trong bài viết đã chỉ ra những bất cập về văn bản QPPL, là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp luật. Nhìn chung, các công trình trên đã nghiên cứu khá sâu sắc về công tác văn bản nói chung, trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những khiếm khuyết, hạn chế trong việc xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền các cấp, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành, đặc biệt là nghiên cứu về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương thì chưa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống, toàn diện về vấn đề này. Trong điều 12
kiện mới và tư duy mới, trước xu thế cải cách hành chính và vai trò của chính quyền địa phương ngày càng được đề cao, được phân cấp, phân quyền nhiều hơn, vì vậy chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND các cấp ban hành càng cần được quan tâm nghiên cứu. Do đó, đã phát sinh nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn đối với công tác này cần nghiên cứu tổng kết sâu sắc, cụ thể hơn, nhằm làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác Kiểm tra và xử lý văn bản do HĐND và UBND các cấp ban hành. Từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất các kiến nghị và giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra và xử lý văn bản nói chung và kiểm tra xử lý văn bản do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng. Vì vậy, việc nghiên cứu hoạt động "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay" là thực sự cần thiết. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL để làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay. Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng, khá phức tạp. Do đó, trong giới hạn của luận văn thạc sỹ đề tài tập trung nghiên cứu với phạm vi sau đây: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận và tổng hợp các quy định của pháp luật thực định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vi thời gian từ năm 2002 đến nay nói chung (khi chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang cơ quan hành chính đảm nhận chức năng kiểm tra văn bản QPPL) và hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương nói riêng. - Nghiên cứu thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành, cụ thể là đi sâu tìm hiểu thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội. 13
4. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn: Mục tiêu luận văn: Nghiên cứu và làm sáng tỏ những quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và thực tiễn triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay nhằm đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng. Nhiệm vụ của Luận văn Để đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần phải thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, nghiên cứu và nắm bắt được một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do chính HĐND và UBND ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đối tượng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản; - Nghiên cứu quy định pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra; nghiên cứu và nắm bắt được những cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trên địa bàn thành phố Hà Nội để đưa ra đánh giá chính xác những mặt đạt và chưa đạt trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; - Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL tại địa phương. 5. Nội dung và phƣơng pháp nghiên cứu chính của luận văn Nội dung nghiên cứu Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản sau: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL như: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt động tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn 14
bản để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp; - Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trong thực tiễn; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội, cụ thể là đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành; đồng thời xem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản. Từ đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản; - Nghiên cứu phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phương pháp luận khoa học của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng), tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học khác, như của luật học so sánh, lý thuyết hệ thống, thống kê, điều tra xã hội học,...Các phương pháp trên được sử dụng cụ thể như sau: + Luận văn sử dụng đồng thời các phương pháp của triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Mác-xít để giải quyết các nhiệm vụ đề ra, trong đó Chương 1 chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp; Chương 2 và Chương 3 chủ yếu sử dụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, lịch sử cụ thể. + Các phương pháp của bộ môn xã hội học, luật học so sánh, thống kê được sử dụng chủ yếu ở Chương 2, trực tiếp là sử dụng để đánh giá thực trạng công tác 15
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội để bảo đảm tính toàn diện, khách quan trong các đánh giá. + Phương pháp của lý thuyết hệ thống được sử dụng trong luận văn để bảo đảm việc nghiên cứu các vấn đề được toàn diện, bảo đảm tính nhất quán, liên thông giữa các nội dung, các chương và các tiết của luận văn. Bên cạnh đó, nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở tự nghiên cứu, kinh nghiệm thực tiễn của giáo viên hướng dẫn, các đồng nghiệp và của bản thân trong quá trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nước về công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL tại địa phương, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài liệu của một số tác giả. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài Là công trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế và thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay. Những điểm sau đây là đóng góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của Luận văn: - Luận văn nghiên cứu và phân tích làm sáng tỏ thêm khái niệm văn bản QPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt động tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn bản để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND ban hành trên địa bàn thành phố Hà Nội; đồng thời xem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản. Từ đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản; - Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trong thực tiễn; 16
Với những kết quả mà luận văn đạt được, hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta nói chung, cũng như công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng và làm phong phú thêm lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành. Ngoài ra, Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra, tự kiểm tra văn bản QPPL ở địa phương như Sở Tư pháp, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp tỉnh, cán bộ pháp chế các sở, ban, ngành thuộc UBND tỉnh, cán bộ phòng tư pháp và các phòng ban thuộc HĐND và UBND cấp huyện…Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong hệ thống các trường chính trị, các trường đại học chuyên luật hoặc không chuyên. 17
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH 1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tính quy luật khách quan của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội. Với mục đích nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội, một trong những tiêu chí quan trọng mà Nhà nước pháp quyền đòi hỏi là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện. Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại dưới hình thức nhất định, trong đó, văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất. Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm văn bản QPPL vẫn chưa được xác định rõ ràng và không được hiểu một cách thống nhất. Vì vậy, việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành, đặc biệt là trong quá trình kiểm tra, xử lý nhằm hoàn thiện chúng. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPPL được hiểu như sau: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [73]. Từ khái niệm trên, căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thường. Tiêu chí phân loại các văn bản này dựa trên tính chất, đặc điểm của từng loại văn bản, mục đích ban hành văn bản cũng như khái niệm văn bản. 18
+ Đối với văn bản QPPL, đặc tính cơ bản cần chú ý đó là có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung, đối tượng áp dụng không phải là một đối tượng hay nhóm đối tượng cụ thể, được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; + Văn bản cá biệt (đôi khi được gọi là văn bản áp dụng pháp luật) được ban hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định khen thưởng, kỷ luật,… + Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc… của các cơ quan hành chính nhà nước. Văn bản hành chính thông thường có các hình thức cũng như nội dung phong phú, đa dạng, có thể liệt kê ra một số loại chủ yếu như: công văn hành chính (là công cụ giao dịch chính thức giữa các cơ quan như mời họp, đề xuất hoặc trả lời các yêu cầu, câu hỏi, chất vấn hoặc kiến nghị… hoặc dùng để đôn đốc, nhắc nhở cấp dưới triển khai thi hành công việc theo kế hoạch hay theo thẩm quyền quy định của pháp luật); thông cáo, thông báo, điện báo, biên bản, giấy đi đường, giấy giới thiệu… Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có sự nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt được văn bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Ở địa phương, do tính đặc thù, việc soạn thảo và ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND lại theo cơ sở pháp lý riêng, đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Luật được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005. Theo đó, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính quyền địa phương), được hiểu như sau: 19
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20, Điều 1]. Văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức Quyết định, Chỉ thị. Định nghĩa của Luật đã nêu được những đặc trưng của văn bản QPPL như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có nội dung là quy tắc xử sự chung; có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Từ những đặc trưng của văn bản QPPL nêu trên, cần đưa ra tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành: 1.1.1. Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng nội dung văn bản QPPL Một là, văn bản QPPL phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn bộ hệ thống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bản QPPL cụ thể do chính quyền địa phương ban hành. Tính hợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPL khi được ban hành không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản. Các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nếu trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ. Tính hợp hiến không chỉ được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp. Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ “tính hợp hiến” không chỉ bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của pháp luật nói chung trong đó có Hiến pháp mà còn đề cập đến sự phù hợp với các quy định 20