Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật về kiểm toán nhà nước và thực tiễn áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước

Chia sẻ: Cẩn Ngữ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:133

Thêm vào BST

Báo xấu

29
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận về KTNN và pháp luật KTNN, thực trạng áp dụng pháp luật KTNN trong kiểm toán DNNN; nghiên cứu việc áp dụng pháp luật KTNN trong hoạt động kiểm toán DNNN và đưa ra kiến nghị và các giải pháp cơ bản có tính định hướng trong việc tổ chức và thực hiện Luật KTNN trong lĩnh vực kiểm toán DNNN nhằm từng bước nâng cao chất lượng, hiệu quả các cuộc kiểm toán DNNN do KTNN thực hiện và góp phần hoàn thiện pháp luật về kiểm toán DNNN.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật về kiểm toán nhà nước và thực tiễn áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LỜI CAM ĐOAN HOÀNG THỊ LAN ANH Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu đã nêu trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, kết quả của luận văn là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TÁC GIẢ LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hoàng Thị Lan Anh HÀ NỘI, 2008 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG THỊ LAN ANH PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2008 2
MỤC LỤC MỤC LỤC……………………………………………………………………… Trang PHẦN MỞ ĐẦU………………………………………………………………. 1 1. Tính cấp thiết của luận văn……………………………………………… 1 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn ………………………… 1 3. Phạm vi nghiên cứu…………………………………………………....... 1 4. Phương pháp nghiên cứu……………………………………………....... 1 5. Tình hình nghiên cứu ở Việt nam và ý nghĩa lý luận của đề tài……… 1 6. Nội dung luận văn……………………………………………………….. 2 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC…………………… 4 1.1. Khái niệm kiểm toán và hoạt động kiểm toán nhà nước…………….. 4 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm kiểm toán nhà nước………………………. 4 1.1.2. Hoạt động kiểm toán………………………………………………. 7 1.1.3 Tổ chức cơ quan………………………………………………… 7 1.2. Sự hình thành và phát triển của pháp luật KTNN……………………….. 12 1.2.1 Trước khi ban hành Luật kiểm toán…………………………… 12 1.2.2 Sau khi ban hành Luật kiểm toán…………………………… 13 1.2.3 Pháp luật về KTNN……………………………………………… 16 1.3. Tổ chức kiểm toán, qui trình và chuẩn mực của một số nước trên thế giới………………………………………………………………………………. 16 1.3.1. Nội dung cơ bản quy trình kiểm toán của Toà thẩm kế Liên bang §øc 17 1.3.2 Nội dung cơ bản của quy trình KTNN Thái Lan…………………… 18 1.3.3 Nội dung cơ bản hệ thống CMKT của tổ chức quốc tế các cơ quan 20 Kiểm toán tối cao (INTOSAI)………………………….. 21 1.3.4. Nội dung cơ bản của hệ thống CMKT củacơ quan Tổng Kế toán Hoa kỳ……….. CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ 5
NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY…………………………………………………………………………….. 24 2.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật KTNN……………………………… 24 2.1.1 Cơ quan kiểm toán……………………………………………… 24 2.1.2 Doanh nghiệp là đối tượng của KTNN……………………………. 24 2.1.3. Nội dung kiểm toán đối với DNNN…………………………… 28 2.1.4 Căn cứ kiểm toán các hoạt động của DNNN……………………… 29 2.2. Trình tự (quy trình) kiểm toán đối với 3 loại hình kiểm 30 toán………. 2.3. Báo cáo kiểm toán………………………………………………… 58 2.3.1 Nghĩa vụ báo cáo……………………………………………… 59 2.3.2 Thời hạn báo cáo………………………………………………… 59 2.3.3. Chấp nhận và xử lý thông tin về báo cáo kiểm toán……………….. 60 CHƯƠNG 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ PHÁP LUẬT KIỂM TOÁN TỪ THỰC TIỄN ÁP DỤNG KIỂM TOÁN ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC………………………………………………………………………….. 71 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật………………………………….. 71 3.1.1. Các quan điểm, xu hướng xây dựng định hướng hoàn thiện pháp 71 luật KTNN………………………………………………………………………. 3.1.2. Nhận xét về thực trạng pháp luật trong hoạt động kiểm toán DNNN 71 nói chung………………………………………………………………………… 3.2. Một số kiến nghị……………………………………………………….. 71 3.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật, xác định vai trò và vị trí của 72 KTNN…………………………………………………… 3.1.2 Hoàn thiện Qui chế làm viê ̣c của KTNN……………………… 74 3.2.3 Hoàn thiện nội dung, phạm vi và phương pháp kiểm toán hoạt động nghiệp vụ kiểm toán BCTC, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động 6
kiểm toán DNNN…………………………………………… 76 3.2.4 Đề xuất nhằm hoàn thiện hệ thống chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước hiện hành………………………………………… 78 3.2.5 Hoàn thiện quy trình kiểm toán DNNN……………………………. 81 3.2.6 Phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng trong hoạt động KTNN……………………………………………………………………………. 85 KẾT LUẬN…………………………………………………………………….. 86 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………………………….. 87 PHỤ BIỂU 7
DANH MỤC KÍ HIỆU VIẾT TẮT 1. XHCN: Xã hội chủ nghĩa 2.KTNN: Kiểm toán Nhà nước 3. BTCT: Báo cáo tài chính 4. NSNN: Ngân sách nhà nước 5. DNNN: Doanh nghiệp nhà nước 6. KTV: Kiểm toán viên 7. CMKT: Chuẩn mực kiểm toán 8. QTKT: Quy trình kiểm toán 9. HĐND: Hội đồng nhân dân 10. UBND: Uỷ ban nhân dân 11. TNHH: Trách nhiệm hữu hạn 12. SXKD: Sản xuất kinh doanh 13. TCT: Tổng Công ty 14. XDCB: Xây dựng cơ bản 3
DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ Các bảng, Mục Nội dung Trang sơ đồ Sơ đồ 1.1 1.1.3 Sơ đồ tổ chức của Kiểm toán Nhà nước 9 Sơ đồ 1.2 1.2 Sự phát triển các chức năng kiểm toán 11 Sơ đồ 2.1 1.2.3 Quy trình kiểm toán DNNN 30 Phụ biểu 1 1.2 Kế hoạch kiểm toán báo cáo tài chính Phụ biểu Phụ biểu 2 1.2 Báo cáo kiểm toán báo cáo tài chính Phụ biểu Phụ biểu 3 Tổng hợp kết quả kinh doanh của các DNNN được Phụ biểu kiểm toán năm 2005 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận văn Hiện nay, làm thế nào sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước có hiệu quả và theo đúng pháp luật được Đảng và nhân dân đặc biệt quan tâm. Xuất phát từ thực trạng thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước từ sử dụng Ngân sách Nhà nước (NSNN) trong doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Xuất phát từ là hoạt động kiểm toán nhà nước (KTNN) hầu như mới tập trung vào hậu kiểm, tập trung vào kiểm tra tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách nên vai trò của KTNN trong lĩnh vực lập dự toán ngân sách và thực hiện dự toán nhìn chung còn mới và chưa rõ nét. Ngay trong Luật Ngân sách, vai trò của KTNN cũng chỉ được quy định trong việc xác định tính đúng đắn, hợp pháp của các Báo cáo quyết toán mà không quy định đối với các báo cáo, đề án, tờ trình có liên quan đến dự toán tài chính – ngân sách. Để phát huy hơn nữa vai trò của KTNN đối với toàn bộ quy trình quản lý tài chính – ngân sách (từ khâu dự toán đến khâu quyết toán) thì cần có những quy định đầy đủ hơn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN đối với mỗi khâu trong toàn bộ quy trình ngân sách. KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập. KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của các cơ quan, tổ chức có sử dụng. Luật KTNN ra đời năm 2005 là một trong những công cụ pháp lý để kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước, là cơ sở pháp lý để nâng cao vai trò, hiệu lực pháp lý và chất lượng kiểm toán của KTNN như một công cụ mạnh của Nhà nước. Việc nghiên cứu một cách thấu đáo địa vị pháp lý của cơ quan KTNN, hoạt động của KTNN, trách nhiệm về chương trình kiểm toán, trách nhiệm báo cáo, công bố các kết quả kiểm toán đối với DNNN nhằm đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát 9
sử dụng NSNN. Ngoài ra thông qua nghiên cứu một trong những chủ thể đang sử dụng một nguồn lực tài chính lớn của Nhà nước để nhận định hiệu quả thực tế của pháp luật KTNN và những bất cập trong quy định kiểm toán DNNN. Bên cạnh đó với việc kết hợp đối chiếu pháp luật KTNN của nước ngoài để đề xuất phương hướng hoàn thiện pháp luật KTNN ở nước ta nhằm góp phần đưa KTNN trở thành công cụ hiệu quả trong kiểm tra việc sử dụng tài chính công. Từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về Kiểm toán nhà nước và thực tế áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước” để làm luận văn thạc sỹ. 1. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn: - Mục tiêu của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận về KTNN và pháp luật KTNN, thực trạng áp dụng pháp luật KTNN trong kiểm toán DNNN. - Nghiên cứu việc áp dụng pháp luật KTNN trong hoạt động kiểm toán DNNN và đưa ra kiến nghị và các giải pháp cơ bản có tính định hướng trong việc tổ chức và thực hiện Luật KTNN trong lĩnh vực kiểm toán DNNN nhằm từng bước nâng cao chất lượng, hiệu quả các cuộc kiểm toán DNNN do KTNN thực hiện và góp phần hoàn thiện pháp luật về kiểm toán DNNN. 3. Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu một số chế định pháp luật trong luật KTNN và việc áp dụng pháp luật KTNN như Luật KTNN, Luật NSNN, các văn bản có liên quan… và việc áp dụng pháp luật KTNN trong hoạt động kiểm toán của DNNN tại Việt Nam. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu: Đề tài áp dụng phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, đánh giá, đối chiếu pháp luật nước ngoài và thống kê để đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán DNNN và thực tiễn áp dụng pháp luật KTNN trong hoạt động kiểm toán của một số DNNN. 5. Tình hình nghiên cứu ở Việt nam và ý nghĩa lý luận của đề tài: 10
Cho đến nay ở Việt Nam chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách đầy đủ và hệ thống về pháp luật KTNN và thực tiễn áp dụng luật KTNN vào công tác kiểm toán DNNN, chỉ có một số bài viết nhận định riêng lẻ về tổ chức, hoạt động cơ quan KTNN như “Luật Kiểm toán nhà nước của Việt Nam: Đạt chuẩn quốc tế” của ông Đặng Văn Hải - Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thư ký Ban Soạn thảo Luật Kiểm toán nhà nước; “Kiểm toán nhà nước tăng cường giúp Chính phủ kiểm soát và điều hành nền kinh tế” của Võ Hiền tại webside: nguoilanhdao.vn. Những bài viết trên đã nêu được một số vấn đề về sự tiến bộ của Luật KTNN, vai trò của cơ quan KTNN… nhưng chưa phải là những nghiên cứu mang tính tổng thể. Bởi vậy, đề tài muốn nghiên cứu một cách tổng thể và sâu hơn về pháp luật KTNN và thực tiễn áp dụng pháp luật KTNN trong hoạt động kiểm toán một số DNNN. 6. Nội dung luận văn: Để thực hiện được các mục tiêu đặt ra, kết cấu luận văn gồm 03 chương, Phần mở đầu và phần kết luận. Chương 1: Những vấn đề cơ bản về Kiểm toán Nhà nước và pháp luật Kiểm toán Nhà nước. Chương 2: Thực tiễn áp dụng pháp luật KTNN đối với một số doanh nghiệp nhà nước. Chương 3: Một số kiến nghị về pháp luật kiểm toán nhà nước từ thực tiễn kiểm toán áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước. 11
CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC 1.1. Khái niệm kiểm toán và hoạt động kiểm toán nhà nƣớc 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm kiểm toán nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu sử dụng hợp lệ, hợp pháp, hợp lý các nguồn tài chính nhà nước.Mục tiêu của công tác này là sử dụng xác thực và có hiệu quả nguồn kinh phí công, phấn đấu đạt được sự quản lý kinh tế chặt chẽ, tính hợp lệ của công tác quản lý tài chính và việc thông tin cho các cơ quan nhà nước cũng như công luận. Kiểm toán là một hoạt động không thể thiếu được nhằm duy trì hoạt động kinh tế có hiệu quả. Về phân loại kiểm toán, có nhiều cách phân loại khác nhau theo từng góc độ, tuy nhiên, có hai cách phân loại chủ yếu sau: Phân loại theo chủ thể kiểm toán có: Kiểm toán Nhà nước; Kiểm toán nội bộ; Kiểm toán độc lập. Phân loại theo chức năng có: Kiểm toán hoạt động; Kiểm toán tuân thủ; Kiểm toán báo cáo tài chính. Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng được của một đơn vị cụ thể nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập (Theo Giáo trình Kiểm toán tài chính, Trang 3, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, NXB Thống Kê, năm 2007). Như vậy, các “chuyên gia độc lập và có thẩm quyền” là những người phải có đủ năng lực và độc lập để có thể thực hiện cuộc kiểm toán đảm bảo chất lượng; 12
“Các thông tin” được kiểm tra có thể là báo cáo tài chính, tờ khai nộp thuế, quyêt toán ngân sách…; “bằng chứng kiểm toán” là các thông tin để chứng minh cho ý kiến nhận xét của kiểm toán viên như tài liệu kế toán, kết quả kiểm kê…; “chuẩn mực đã được thiết lập” là cơ sở để đánh giá các thông tin được kiểm tra. Hoạt động KTNN do cơ quan KTNN tiến hành ở mỗi quốc gia có những tên gọi khác nhau. Ví dụ: Tòa Kiểm toán Cộng hòa Pháp, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên bang Nga, Ủy ban Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ; Ủy ban Kiểm toán Nhật Bản,v.v... Phần lớn các khu cực trên thế giới đều thành lập Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao của khu vực; đồng thời các quốc gia cũng gia nhập Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI). Ở Việt nam, hoạt động KTNN được tiến hành bởi cơ quan KTNN thành lập theo Nghị định số 70 ngày 11/7/1994 của Chính phủ. Năm 1996, KTNN Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao – INTOSAI. Năm 1997, KTNN Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Châu Á (Asian Organiztion of Supreme Audit Institutions – ASOSAI). Năm 2005, Luật KTNN ra đời quy định KTNN là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập để giúp Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trong việc xem xét, quyết định NSNN; trong việc thẩm tra dự toán NSNN, phương án phân bổ NSNN, dự toán các công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định; trong việc thẩm tra và trình Quốc hội phê chuẩn Tổng quyết toán NSNN, kiểm toán và giám sát việc chấp hành NSNN. Điều 4 Luật KTNN quy định "Hoạt động kiểm toán của KTNN là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước ". Như vậy trước hết, hoạt động kiểm toán của KTNN là hoạt động của cơ quan nhà nước, đối tượng của cơ quan này là các hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước. Tất cả các tổ chức, đơn vị có quản lý, sử 13
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đều phải chịu sự kiểm toán của cơ quan KTNN. Quy định như vậy nhằm đảm bảo kiểm soát việc quản lý, sử dụng các nguồn lực công, tránh lãng phí, thất thoát, tham nhũng. 1.1.1.2 Phân biệt khái niệm KTNN với kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ: Kiểm toán độc lập theo Điều 2, Nghị định 105/2004/NĐ - CP ngày 30 tháng 3 năm 2004 về kiểm toán độc lập quy định: "Kiểm toán độc lập là việc kiểm tra và xác nhận của kiểm toán viên và doanh nghiệp kiểm toán về tính trung thực và hợp lý của các tài liệu, số liệu kế toán và báo cáo tài chính của các doanh nghiệp, tổ chức (gọi chung là đơn vị được kiểm toán) khi có yêu cầu của các đơn vị này ". KTNN là cơ quan công quyền thực thi theo quyền lực nhà nước không cần có sự chấp thuận hay yêu cầu của đơn vị được kiểm toán. KTNN thực hiện kiểm toán sẽ theo chương trình kế hoạch được Tổng KTNN quyết định, nội dung, phạm vi kiểm toán cũng do Tổng KTNN quyết định. Còn kiểm toán độc lập (hay các doanh nghiệp kiểm toán) sẽ thực hiện theo các hợp động ký kết giữa doanh nghiệp kiểm toán và đơn vị được kiểm toán. Việc kiểm toán nội dung nào, phạm vi đến đâu sẽ do hai bên thống nhất và ghi trong hợp đồng ký kết. “Kiểm toán nội bộ là hoạt động đánh giá và tư vấn độc lập trong nội bộ tổ chức, được thiết kế nhằm cải tiến và làm tăng giá trị cho các hoạt động của tổ chức đó. Giúp tổ chức đạt được các mục tiêu bằng việc đánh giá và cải tiến một cách hệ thống và chuẩn tắc tính hiệu lực của quy trình quản trị, kiểm soát và quản lý rủi ro.” (Theo định nghĩa của IIA, Viện Kiểm toán nội bộ). Quyết định 832/TC/QĐ/TCKT ngày 28-10-1997 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định về hoạt động kiểm toán nội bộ tại các DNNN ở Việt Nam. Đây là văn bản pháp luật duy nhất quy định chức năng của kiểm toán nội bộ là kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Kiểm toán nội bộ là công cụ giúp phát hiện và cải tiến những điểm yếu của hệ thống quản lý doanh nghiệp, báo cáo kiểm toán của kiểm toán nội bộ giúp cho nhà quản trị của doanh nghiệp ra những quyết định kinh doanh của mình và báo cáo kiểm toán nội bộ chỉ có giá trị pháp lý trong nội bộ doanh nghiệp. 14
1.1.2 Hoạt động kiểm toán 1.1.2.1 Hoạt động kiểm toán, ý nghĩa của hoạt động kiểm toán Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc kiể m tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn , trung thực của báo cáo tài chính ; viê ̣c tuân thủ pháp luâ ̣t ; tính kinh tế , hiê ̣u lực và hiê ̣u quả trong quản lý , sử du ̣ng ngân sách , tiề n và tài sản nhà nước do các kiểm toán viên nhà nước tiến hành. Luật KTNN, Chương IV gồm bảy mục với 29 điều quy định chi tiết và cụ thể nội dung liên quan hoạt động kiểm toán gồm: Quyết định kiểm toán; Loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình kiểm toán; Thời hạn kiểm toán, địa điểm kiểm toán; Đoàn kiểm toán, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng kiểm toán và các thành viên khác của đoàn kiểm toán; Quy trình kiểm toán; Công khai kết quả kiểm toán, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán và hồ sơ kiểm toán. Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định việc kiểm toán đối với một số hoạt động thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Hoạt động kiểm toán có ý nghĩa nhằm đánh giá hiệu quả việc sử dụng hợp lý, hợp lệ các nguồn tài chính của Nhà nước. Kết quả này góp phần làm lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia trong việc hoạch định chính sách tài chính... 1.1.3 Tổ chức c¬ quan 1.1.3.1 Vị trí, vai trò của KTNN Điều 13, Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005 quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước: “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lnhx vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Khoản 1 điều 7: KTNN hoạt động theo nguyên tắc “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, trung thực, khách quan. Đây là nguyên tắc cơ bản, quan trọng xuyên suốt đối với hoạt động kiểm toán của KTNN, gắn với bản chất của KTNN, chi phối toàn bộ hoạt động kiểm toán. Sự độc lập thông qua việc xác nhận địa vị pháp lý của cơ quan này trong bộ máy nhà nước, độc lập về tài chính, độc lập với các quan hệ kinh doanh mật thiết với DNNN sử dụng dịch vụ bảo đảm và các quan hệ cá nhân và gia đình, với sự can thiệp của các cơ quan khác... 15
KTNN đóng vai trò quan trọng trong việc phát hiện các trường hợp sai phạm, yếu kém, các sơ hở trong quản lý tài chính nhà nước, không chỉ trong việc giúp các doanh nghiệp hiểu rõ thực trạng công tác quản lý tài chính, tuân thủ và chấp hành pháp luật, kỷ luật tài chính v.v... mà còn qua đó cung cấp những nguồn thông tin, dữ liệu đầy đủ, đáng tin cậy cho các cơ quan chức năng từ lập dự toán; thảo luận và quyết định ngân sách (quá trình kiểm toán trước); kiểm tra, thanh tra quyết toán NSNN. Cơ quan KTNN xác nhận, đánh giá và nhận xét các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo kế toán đã được kiểm toán và chịu trách nhiệm về các nội dung đó. Do nhận thức chưa đầy đủ về vị trí vai trò của KTNN, nhiều DNNN vẫn coi như là một công cụ kiểm soát riêng của trung ương và coi mình như đối tượng bị kiểm tra, kiểm soát. Do nhận thức như vậy nên hầu như các DNNN luôn ở trạng thái “bị động” trong mối quan hệ với KTNN. Lẽ ra phải chủ động sử dụng công cụ KTNN phục vụ công tác quản trị DNNN, chủ động yêu cầu KTNN kiểm tra, đánh giá hoạt động tài chính thì DNNN rất e ngại khi “bị” kiểm toán. Tình hình đó không chỉ gây khó khăn cho tổ chức hoạt động kiểm toán tài chính doanh nghiệp mà còn làm hạn chế vai trò của KTNN với tư cách là một công cụ quản lý của mỗi DNNN. KTNN vừa có chức năng kiểm tra, kiểm soát hoạt động tài chính doanh nghiệp vừa là công cụ giúp cho các DNNN thực hiện đầy đủ và có hiệu quả chức năng của mình. 1.1.3.2. Cơ cấu tổ chức Điều 21, Luật KTNN quy định về hệ thống tổ chức của KTNN: KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất gồm bộ máy điều hành, KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Hiện nay KTNN có 25 đơn vị thuộc và trực thuộc. 16
Sơ đồ 1.1 Tổ chức hoạt động của KTNN TỔNG KTNN PHÓ TỔNG KTNN HỘI ĐỒNG KIỂM TOÁN KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC CHUYÊN NGÀNH, KHU VỰC, THAM MƢU KTNN KTNN CHUYÊN KTNN KTNN KTNN KTNN KTNN KTNN KHU KTNN KHU CHUYÊN NGÀNH II CHUYÊN CHUYÊN CHUYÊN CHUYÊN CHUYÊN VUC I VUC II NGÀNH I NGÀNH III NGÀNH IV NGÀNH V NGÀNH VI NGÀNH VII KTNN KHU KTNN KHU VUC KTNN KHU KTNN KHU KTNN KHU KTNN KHU VUC III IV VUC V VUC VII VUC VIII KTNN VUC VI KHU VUC IX VỤ PJÁP CHẾ VĂN PHÕNG KTNN VỤ CHẤT LƯỢNG VỤ H; ỢP TÁC VỤ TỔ CHỨC TRUNG TÂM TRUNG TÂM TẠP CHÍ KIỂM VĂN PHÕNG VÀ KIỂM SOÁT QUỐC TẾ KHOA HỌC TIN HỌC TOÁN ĐẢNG ĐOÀN KIỂM TOÁN THỂ Theo Luật KTNN, Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động của KTNN trước pháp luật, Quốc hội, Uỷ Ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ do Quốc hội bầu với nhiệm kỳ 7 năm. 17
Hội đồng kiểm toán nhà nước do Tổng KTNN quyết định thành phần. Hội đồng này có thẩm quyền không chỉ tư vấn thẩm định hoặc tái thẩm định các báo cáo của KTNN bị khiếu nại mà cần thiết nên mở rộng đến việc thẩm định, tái thẩm định cuối cùng các báo cáo kết luận liên quan hạch toán kế toán NSNN của các cơ quan khác (Điều 25, 26 của Luật KTNN). Tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán được thực hiện theo hình thức Đoàn kiểm toán. Đoàn kiểm toán gồm Trưởng đoàn, phó đoàn, các tổ trưởng và các thành viên khác. Hoạt động của đoàn phải đảm bảo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan. 1.1.3.3. Nguyên tắc hoạt động của tổ chức KTNN Về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN, Điều 7 quy định KTNN hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực, khách quan. Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là nguyên tắc cơ bản, quan trọng xuyên suốt đối với hoạt động kiểm toán của KTNN được quy định trên cơ sở bản chất và yêu cầu về hiệu quả của hoạt động KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính bên ngoài (ngoại vi) của Nhà nước. Nguyên tắc này bảo đảm cho hoạt động KTNN phù hợp với thông lệ quốc tế là hoạt động kiểm toán phải được thực hiện một cách độc lập. Trung thực, khách quan là nguyên tắc gắn với bản chất, chi phối toàn diện hoạt động kiểm toán và không thể tách rời nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hoạt động kiểm toán. 1.1.3.4 Chức năng và nhiệm vụ của tổ chức KTNN Với chức năng là cơ quan kiểm tra tài chính công, KTNN thực hiện việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu của báo cáo quyết toán NSNN, kiểm tra tính tuân thủ pháp luật về kinh tế, tài chính của các cấp, báo cáo tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước, các doanh nghiệp và các tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN cung cấp kết quả kiểm toán cho Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan nhà nước nhằm chấn chỉnh, hoàn thiện công tác quản lý tài chính. KTNN cũng thực hiện chức năng tư vấn, góp ý cho đơn vị 18
được kiểm toán để chất lượng quản lý tài chính dần đi vào nề nếp. KTNN kiến nghị với các cơ quan quản lý nhà nước hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý tài chính quốc gia. KTNN đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả trong sử dụng nguồn lực công, đánh giá hiệu năng của các cơ quan tổ chức khi thực thi quyền và trách nhiệm của mình do Nhà nước giao. Sơ đồ 1.2 Sự phát triển các chức năng của kiểm toán Công khai kết Khác quả kiểm toán Theo Tư vấn Yêu Theo Kiểm toán tính cầu hoạt động đối chất của tượng hoạt quản của động lý kiểm Đánh giá kinh Kiểm toán toán tế tuân thủ Kiểm tra Kiểm toán BCTC Trong đó: Chức năng theo tính chất hoạt động bao gồm: - Chức năng kiểm tra đưa ra kết quả phát hiện sự sai lệch so với các tiêu chí kiểm toán - Chức năng đánh giá nhằm kết luận từng nội dung cụ thể - Chức năng tư vấn đưa ra các kiến nghị - Chức năng công khai đưa ra các báo cáo trên phương tiện thông tin đại chúng. Chức năng theo đối tượng cụ thể bao gồm: - Chức năng kiểm toán hoạt động mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả - Chức năng kiểm toán tuân thủ đánh giá tính tuân thủ trong hoạt động - Chức năng kiểm toán BCTC xác nhận sự trung thực và khách quan của BCTC. 19
Như vậy, với mô hình khái quát trên cho ta thấy các chức năng của KTNN rất đa dạng và cụ thể theo từng đối tượng, yêu cầu và tính chất hoạt động mà có các chức năng đáp ứng khác nhau nhằm thoả mãn các mục tiêu đặt ra. Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN được quy định tại Điều 15 và Điều 16 của Luật KTNN. KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Nghị định 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ, Luật KTNN quy định bổ sung các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mới như: KTNN tự quyết định kế hoạch kiểm toán hằng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; xem xét quyết định việc kiểm toán khi thường trực HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có yêu cầu; trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán NSNN; tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội, các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương; tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách trong hoạt động giám sát về lĩnh vực tài chính ngân sách; tổ chức báo cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ tài chính, Hội đồng nhân dân nơi kiểm toán và cơ quan khác theo quy định của pháp luật; công bố công khai kết quả kiểm toán; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra xem xét, xử lý các vi phạm theo quy định của pháp luật; tổ chức thi và cấp chứng chỉ KTV nhà nước; chỉ đạo hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán nội bộ. 1.2 Sự hình thành và phát triển của pháp luật KTNN 1.2.1 Trước khi ban hành Luật kiểm toán (Thời kỳ từ năm 1994 –2005): Trong thời kỳ này, cơ quan KTNN mới thành lập nên địa vị pháp lý của KTNN chưa được đề cao. KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ, hoạt động theo những cơ sở pháp lý là những văn bản dưới luật như: Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 về việc thành lập cơ quan KTNN, Quyết định số 61/TTg ngày 20
24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN nhằm “giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí do NSNN cấp, đánh giá sự tuân thủ pháp luật và hiệu quả hoạt động của các đơn vị được kiểm toán”, Nghị định 93/2003/NĐ-CP ngày 13-8-2003 của Chính phủ nên địa vị pháp lý KTNN tương đối thấp. Quy trình, chuẩn mực KTNN mới bắt đầu xây dựng từ năm 1999 để thực hiện nên ảnh hưởng đến chất lượng báo cáo kiểm toán. Ngoài ra, hệ thống văn bản pháp lý về kiểm toán ở mức độ thấp, chưa đầy đủ, thiếu chặt chẽ và không đồng bộ dẫn đến nhận thức về hoạt động kiểm toán chưa hoàn toàn thống nhất trên nhiều phương diện. 1.2.2 Sau khi ban hành Luật kiểm toán (Tõ n¨m 2005 ®Õn nay) Ngày 14/6/2005, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật KTNN. Sự kiện này đánh dấu hiệu lực sự phát triển có ý nghĩa bước ngoặt của KTNN sau 11 năm ra đời và xây dựng. Luật KTNN quy định về tổ chức và hoạt động KTNN, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, nguyên tắc hoạt động và địa vị pháp lý của KTNN, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN và Tổng KTNN, giá trị của báo cáo kiểm toán, giám sát và giải quyết kiến nghị. Với Luật KTNN, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được xác định rõ hơn, tổ chức và hoạt động của cơ quan KTNN được quy định đầy đủ hơn, nội dung hoạt động của KTNN được quy định cụ thể và mang tính pháp lý cao. Theo đó vị thế của KTNN được nâng lên, hoạt động của KTNN có nhiều thuận lợi cơ bản cụ thể: KTNN độc lập hơn, là tiền đề cơ bản đảm bảo cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả để đảm bảo một cách có hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chính độc lập; các quy định cụ thể hơn… Tuy vậy, thực hiện luật KTNN cũng đặt ra những yêu cầu, thách thức không nhỏ về nhiều mặt đối với hoạt động kiểm toán của KTNN, đặc biệt là chất lượng kiểm toán. Khi thực hiện hoạt động kiểm toán, KTNN đã cơ bản xác đinh ̣ đúng mu ̣c tiêu kiể m toán , lựa cho ̣n đơn vi ̣đươ ̣c kiể m toán đúng mu ̣c tiêu , phù hợp khả năng , thực 21