Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:93

Thêm vào BST

Báo xấu

51
lượt xem 16
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là: Xác định những lý luận cơ bản của thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm. Qua đó, chỉ ra những bất cập còn tồn tại, đồng thời đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thực sự có hiệu lực và hiệu quả.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ LINH NGỌC THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ LINH NGỌC THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc & Pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Hoàng Anh Hà nội – 2013 2
MỤC LỤC MỞ ĐẦU…………………………………………………………………1 Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH……………7 1.1. Khái niệm thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật………………………………………………………………………….7 1.1.1. Khái niệm thẩm định…………………………………………………7 1.1.2. Khái niệm thẩm tra………………………………………………..10 1.2. Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành…………………………………………………………………..12 1.2.1.Giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và thẩm tra………………..12 1.2.2. Ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra………………………13 1.3. Nguyên tắc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật………………………………………………..…………………15 1.4. Các chủ thể có thẩm quyền thực hiện hoạt động thẩm định và thẩm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành……………………………………………………….17 1.4.1. Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm định……………………………..17 1.4.2. Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm tra……………………………….19 1.5. Đối tƣợng, phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành ………………………….………….21 1.5.1. Đối tượng thẩm định và thẩm tra……………………………………21 3
1.5.2. Phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra………………………….22 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VBQPPL DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH…………………………………………32 2.1. Đánh giá những quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành…………………………..……………………….32 2.2. Những thành tựu của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành…………………………………………………41 2.3. Những hạn chế , tồn tại của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành………………………………………………….47 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH…………………………………………………….……….58 3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành…………………………………………………….….58 3.2. Các giải pháp cải thiện việc tổ chức thực hiện hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành…………………………………………………..64 3.2.1. Nâng cao nhận thức và tăng cường kỷ luật trong công tác thẩm định, thẩm tra………………………………………………………………64 3.2.2. Đổi mới về phương pháp và cách thức tổ chức thẩm định và thẩm tra cho phù hợp với thực tiễn hiện nay……………………………..65 4
3.2.3. Tăng cường hiệu quả phối hợp giữa cơ quan tư pháp, các ban của HĐND, cơ quan chủ trì soạn thảo, văn phòng UBND và các cơ quan khác trong quá trình thẩm định, thẩm tra, tổng hợp, tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra………………….…………………………………………67 3.3. Các giải pháp liên quan đến nguồn nhân lực thực hiện công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành……………………………….69 3.4. Tăng cƣờng các điều kiện bảo đảm đối với hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành……………………………………….………………………………72 3.4.1. Bảo đảm về kinh phí cho hoạt động thẩm định và thẩm tra…72 3.4.2. Đảm bảo nguồn thông tin tư liệu cho hoạt động thẩm định, thẩm tra……………………………………………………………………74 KẾT LUẬN…………………….…………………………….…………..77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO………………………………79 5
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật QPPL: Quy phạm pháp luật 6
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước, là yếu tố bảo đảm sự ổn định và trật tự của xã hội. Pháp luật chính là biện pháp quản lý xã hội ưu việt nhất vì chỉ pháp luật mới có thể thể hiện một cách tập trung, thống nhất và trọn vẹn ý chí của Nhà nước. Chính vì vậy, xây dựng pháp luật là hoạt động đặc biệt quan trọng của tất cả các nhà nước trong lịch sử. Việt Nam đã và đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Đó là một nhà nước vừa phải thể hiện được các giá trị phổ biến của nhà nước pháp quyền đã được xác định trong lý luận và thực tiễn của một chế độ dân chủ hiện đại, vừa phải khẳng định được bản sắc của riêng mình. Để đạt được mục đích này, một trong những nhiệm vụ cấp thiết là chúng ta phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, hiệu lực và hiệu quả. Ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48- NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó đã đề ra mục tiêu: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế…[19] 7
Nhu cầu đổi mới tư duy pháp lý đã được đặt ra và quán triệt trong giai đoạn đấu tranh loại bỏ cơ chế pháp lý của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp. Hiện tại, nhu cầu đó còn vượt ra khỏi khuôn khổ có tính truyền thống trong việc xây dựng pháp luật. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên các điều kiện khách quan của đời sống xã hội; thực hiện một cách khoa học, minh bạch; phục vụ quản lý Nhà nước, đồng thời đảm bảo và phù hợp với lợi ích của cộng đồng. Nói cách khác, xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hết sức phức tạp, đòi hỏi tính sáng tạo và độ chính xác cao… Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành chiếm số lượng rất lớn. Các văn bản này là cầu nối quan trọng trong việc triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân. Tuy nhiên, không phải văn bản quy phạm pháp luật nào do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành cũng đáp ứng được các tiêu chí nêu trên. Thậm chí, có văn bản còn được xây dựng và ban hành căn cứ chủ yếu vào ý chí của người quản lý, mang tính giải quyết sự vụ, dẫn đến thiếu tính khả thi, vi phạm pháp chế… Thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhằm mục đích nâng cao chất lượng dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Thực hiện tốt công tác thẩm định và thẩm tra sẽ khắc phục những hạn chế, bất cập của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hiện đang công tác trong ngành Tư pháp, đồng thời là học viên cao học khóa 16, Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật, Khoa Luật . Đại học Quốc gia Hà Nội, khi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành”, tôi muốn sử dụng kiến thức đã được học và kinh 8
nghiệm của bản thân để góp phần nghiên cứu một cách toàn diện, thấu đáo, dưới cả góc độ lý luận cũng như thực tiễn về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. Trước tiên, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xác định vị trí, vai trò, ý nghĩa và thực trạng của công tác thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Thứ hai, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xây dựng phương hướng nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. 2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Vấn đề thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được nhiều người nghiên cứu dưới hình thức bài viết trên báo, tạp chí đề tài, luận văn, luận án, bài viết như: Khóa luận tốt nghiệp của Phùng Thị Thu Hà về “Đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật”; Khóa luận tốt nghiệp của Trần Thị Tỉnh về “Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Luận văn của Tiến sĩ Luật học Hoàng Anh Thành về “Hoàn thiện cơ chế giám sát văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Luận văn của Thạc sĩ Luật học Đoàn Thị Tố Uyên: “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”. Và mới đây nhất hoạt động thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được xây dựng thành một chuyên đề giảng dạy tại Trường Đại học Luật Hà Nội. Tuy nhiên, cho đến nay, nội dung thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương chưa được nghiên cứu sâu sắc và toàn diện. 9
3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài. Mục đích nghiên cứu của Luận văn là: Xác định những lý luận cơ bản của thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm. Qua đó, chỉ ra những bất cập còn tồn tại, đồng thời đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thực sự có hiệu lực và hiệu quả. Với mục đích như vậy, nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là: - Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. - Phân tích nội dung thẩm định và thẩm tra được pháp luật quy định với bất cập trong thực tiễn - Đề xuất một số giải pháp cụ thể, như sửa đổi, bổ sung, ban hành mới văn bản pháp luật, xây dựng cơ chế thực hiện, nhằm hoàn thiện việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn a. Đối tượng nghiên cứu Luận văn đi vào tập trung làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn xung quanh công tác thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành, từ đó đề ra phương hướng giải pháp nhằm hoàn thiện công tác này trên thực tiễn một cách có hiệu quả hơn nữa. b. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của Luận văn bao gồm những quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được xác định theo các giới hạn sau đây: 10
- Thứ nhất, đối với vấn đề lý luận thẩm định và thẩm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành, Luận văn chỉ nghiên cứu những vấn đề cơ bản được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2004. - Thứ hai, về vấn đề thực thi trong công tác thẩm định và thẩm tra, Luận văn chỉ nghiên cứu chủ yếu công tác thẩm định của Sở tư pháp, Phòng tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân các cấp và công tác thẩm tra của các Ban của Hội đồng nhân dân các cấp. - Thứ ba, về phương hướng và giải pháp, Luận văn chỉ tập trung đề xuất một số giải pháp cụ thể, với mục đích tiếp tục hoàn thiện hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành 5. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Để thực hiện được những mục tiêu và nhiệm vụ nêu trên, ngoài phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin là Phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm cơ sở, Luận văn còn sử dụng phương pháp phân tích, diễn giải; phương pháp quy nạp; phương pháp so sánh; phương pháp thống kê. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài. Luận văn là công trình đầu tiên đi sâu vào phân tích một cách toàn diện, đầy đủ và có hệ thống vấn đề thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành, thực tiễn của những công tác này trên thực tế cũng như các quy định của pháp luật hiện hành, đưa ra những biện pháp nhằm góp phần hoàn thiện công tác thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế. 7. Ý nghĩa của luận văn 11
- Hoàn thành luận văn này, tôi hi vọng những kiến thức khoa học trong luận văn sẽ là tài liệu phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam, đặc biệt đối với chuyên ngành Xây dựng Văn bản pháp luật. - Nội dung luận văn sẽ có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết cho mọi cá nhân khi tìm hiểu về công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. - Tôi mong rằng, những kiến nghị khoa học trong luận văn sẽ được sử dụng trong công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, sẽ là đóng góp có ý nghĩa thiết thực cho những cán bộ làm công tác thẩm định và thẩm tra trên thực tế. 8. Kết cấu của luận văn Với những yêu cầu nêu trên, luận văn được kết cấu gồm phần mở đầu, ba chương nội dung và kết luận. Cụ thể: Phần mở đầu Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành Chƣơng 3: Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành 12
Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1.1. Khái niệm thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. 1.1.1. Khái niệm thẩm định Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các bước từ lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, cho đến thông qua, ký công bố VBQPPL (trừ trường hợp khẩn cấp hoặc cần phải bổ sung ngay cho phù hợp với văn bản thì VBQPPL thì có thể được ban hành theo trình tự thủ tục rút gọn). Mỗi bước trong quy trình đó đều có vai trò quan trọng mà không thể bỏ qua hay chỉ tiến hành mang tính hình thức. Giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng là một trong những hoạt động quan trọng trong quy trình ban hành VBQPPL. Theo từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn thì: “Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn nghiệp vụ thực hiện…” [41]. Le petit larousse – Từ điển Bách khoa toàn thư của Pháp năm 1993 giải thích “ Contrôle (thẩm định) là việc kiểm tra, điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản”. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng năm 1998 thì: “Thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng”[46]. Gutachten (thẩm định), theo Từ điển Luật học của Đức do Gerhard Koebler chủ biên 13
(Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994) là “sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”. Thẩm định trước hết là hoạt động được các chủ thể có thẩm quyền nhằm tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá dự thảo văn bản theo những tiêu chí nhất định. Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1 quy định: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật. Như vậy, thẩm định VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo, tính khả thi đối với các dự án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do Luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật. [44] Thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến hành thẩm định dự thảo VBQPPL đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với những vấn đề còn có những ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Hay nói cách khác, thẩm định dự thảo 14
VBQPPL là nhằm đảm bảo cho VBQPPL được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung văn bản không trái với quy định của cấp trên, phù hợp với thực tế của địa phương và có tính khả thi cao. Điều 24 và Điều 38 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định, các dự thảo VBQPPL như nghị quyết HĐND cấp tỉnh do UBND trình, quyết định và chỉ thị của UBND tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND tỉnh. Chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ thẩm định gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; tờ trình và dự thảo VBQPPL; bản tổng hợp ý kiến về dự thảo VBQPPL và các tài liệu liên quan đến Sở Tư pháp để thực hiện công tác thẩm định. Chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND tỉnh họp, Sở Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Báo cáo thẩm định phải thể hiện các nội dung chủ yếu như sự cần thiết của việc ban hành VBQPPL; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của nội dung dự thảo VBQPPL; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản và trong một số trường hợp có thể đề cập về tính khả thi của VBQPPL khi được áp dụng và thực hiện. Như vậy, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động dễ gây nhầm lẫn với hoạt động kiểm tra VBQPPL. Thẩm định dự thảo VBQPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với kiểm tra VBQPPL và điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống VBQPPL. Tuy nhiên bản chất của hoạt động thẩm định chính là kiểm tra trước khi ban hành VBQPPL “nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo”. Thẩm định là hoạt động tiến hành trước khi VBQPPL được ban hành, khác với kiểm tra văn bản chỉ tiến hành sau khi văn bản được ban hành; Thẩm định có nội dung rộng hơn kiểm tra, có 15
xem xét, đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo. Kiểm tra văn bản không đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của văn bản như hoạt động thẩm định. Nếu như hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi ban hành thì hoạt động thẩm định nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành … Vậy thẩm định dự thảo VBQPPL là một khâu quan trọng không thể thiếu được trong quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự án, dự thảo VBQPPL trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn và ban hành . 1.1.2. Khái niệm thẩm tra Việc ban hành một VBQPPL phải trải qua một quy trình chặt chẽ, khép kín gồm nhiều khâu, nhiều bước và đòi hỏi trách nhiệm cao của các cơ quan có liên quan. Khi tất cả các khâu trong quy trình đó thực hiện tốt thì VBQPPL ra đời mới phản ánh đúng sự phát triển của xã hội và phát huy được hiệu quả của nó trên thực tiễn. Thẩm tra dự thảo VBQPPL là một khâu trong quy trình chặt chẽ đó. Cũng như hoạt động thẩm định, hoạt động thẩm tra là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền trong việc xem xét đánh giá về nội dung, chính sách pháp luật và hình thức nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của dự thảo VBQPPL. Theo cách hiểu thông thường, thẩm tra là việc “điều tra, tìm hiểu để xem xét lại điều đã kết luận trước đó đúng hay sai, có chính xác không”[46]. Từ điển Luật học năm 1999 đã cắt nghĩa hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh như sau: “Thẩm tra là việc xem xét lại kĩ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc 16
hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án” [41] Như vậy, thẩm tra VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương;đối với các dự án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do Luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật Thẩm định và thẩm tra đều là những hoạt động nhằm đánh giá góp phần hoàn thiện cả về hình thức cũng như nội dung của dự thảo VBQPPL. Để VBQPPL được ban hành một cách có hiệu quả trên thực tiễn, hoạt động thẩm định và thẩm tra đòi hỏi phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách khách quan và báo cáo thẩm định, thẩm tra phải được sử dụng như một văn bản có giá trị pháp lý. Hay nói cách khác, kết quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét một cách toàn diện và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thẩm định, thẩm tra. Đặc điểm chung lớn nhất của thẩm định và thẩm tra chính là việc xem xét, đánh giá những quy định mang tính chủ quan do một cơ quan có thẩm quyền ban hành trên cơ sở những yếu tố khách quan: quy luật của sự vận động xã hội; cơ chế điều chỉnh pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật … Nếu các quy định đó là tiến bộ, là phù hợp với yêu cầu của điều kiện kinh tế - xã hội, quản lý Nhà nước thì sẽ thúc đẩy 17
sự phát triển của xã hội. Ngược lại, nếu các quy định đó không phù hợp hoặc không dựa trên điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước thì nó sẽ trở thành lực cản, thậm chí đẩy lùi sự phát triển của xã hội. So với các nước khác trên thế giới, hệ thống pháp luật của Việt Nam vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật vẫn xảy ra và dẫn đến hậu quả là hiệu lực của pháp luật thấp, vi Hiến, pháp chế XHCN bị vi phạm. Trước tình hình đó, cùng với các biện pháp khác, hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản cũng giữ vị trí hết sức quan trọng nhằm góp phần bảo đảm tính thống nhất của pháp luật. 1.2. Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành. 1.2.1. Giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và thẩm tra Khi đề cập đến giá trị pháp lý của thẩm định và thẩm tra người ta thường nói đến hệ quả pháp lý của hoạt động này, tức là quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể thẩm định đối với dự thảo và quyền và nghĩa vụ của chủ thể trình dự thảo sau khi có thẩm định. Trên cơ sở những thông tin và pháp luật hiện hành (cả luật nội dung và hình thức) chủ thể thẩm định và thẩm tra có quyền: Kiến nghị cấp có thẩm quyền ban hành dự thảo; Kiến nghị chủ thể soạn thảo sữa chữa một phần hoặc toàn bộ nội dung dự thảo; Phân tích đánh giá ý kiến của các tổ chức liên quan trên cơ sở tổng hợp các ý kiến đó; Bổ sung các thông tin cần thiết cho các dự thảo; Đồng trình dự thảo về cùng một vấn đề khi ý kiến của dự thảo khác với ý kiến thẩm định; Bảo lưu ý kiến thẩm định khi trình dự thảo trước UBND. Song song với quyền thì chủ thể thẩm định và thẩm tra cũng có nghĩa vụ: Cung cấp thông tin cần thiết về nội dung thẩm định cho các tổ chức chủ 18
trì soạn thảo; Tổ chức giải quyết các vấn đề chưa thống nhất trong quá trình thẩm định (có sự tham gia của cơ quan chủ trì);Chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị của quyền đình chỉ, huỷ bỏ hoặc kiến nghị (ở một số nước,thường có sắc luật về thẩm định,trong đó quy định trách nhiệm của cơ quan thẩm định,thậm chí có chế định truy tố trước pháp luật về chủ thể ra quyết định thẩm định trái pháp luật); Tham gia vào quá trình soạn thảo các dự thảo; Chấp hành,tuân thủ các dự thảo khi được cấp có thẩm quyền ký ban hành mà quyết định đó trái với ý kiến thẩm định. Ở nước ta, giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và thẩm tra do chủ thể có thẩm quyền thực hiện đối với những dự thảo do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành mà cụ thể ở đây là cơ quan tư pháp các địa phương và các Ban của HĐND thực hiện chưa được quy định một cách cụ thể và hiệu lực pháp lý của việc thẩm định và thẩm tra còn thấp, dẫn đến vai trò của cơ quan Tư pháp, các Ban của HĐND và giá trị của văn bản thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL chưa được đặt đúng vị trí của nó trong quá trình xây dựng pháp luật. 1.2.2. Ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra Công tác thẩm định và thẩm tra là một khâu không thể thiếu được của quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL. Mục đích của thẩm định và thẩm tra văn bản là “thẩm tra” và “giám định” những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thẩm định và thẩm tra. Chính vì vậy, thẩm định, thẩm tra có ý nghĩa là căn cứ, là cơ sở tạo chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành VBQPPL với đối tượng thực hiện văn bản đó. Nếu không có hoạt động thẩm định và thẩm tra thì chủ thể ban hành VBQPPL sẽ khó tiếp nhận được những thông tin khách quan về tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của dự thảo. Chẳng hạn cùng một nội dung mà Nghị quyết của HĐND quy định khác so với Luật hoặc Pháp lệnh hoặc các quy định khác của pháp luật có 19
liên quan thì giá trị pháp lý của Nghị quyết đó là không có khả năng thực hiện trên thực tế. Với tư cách là những đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định và thẩm tra là đưa ra định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo, tác động đến sự lựa chọn của các chủ thể ban hành dự thảo VBQPPL. Ngoài ra, thẩm định và thẩm tra còn có ý nghĩa làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo (cơ quan trình) với người ký (cơ quan có thẩm quyền ký, công bố) nắm được cách thức, trình tự thực hiện các dự thảo đó sau khi được ban hành. Không những thế, thẩm định và thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự “căng thẳng” trong trường hợp các cơ quan có các các ý kiến khác nhau (khi giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành) bằng cách cung cấp các thông tin cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo hoặc hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực pháp luật. Kinh nghiệm thực tế trong thời gian qua (từ khi có Luật Ban hành VBQPPL năm 1996) cho thấy, các cơ quan ban hành VBQPPL có thể cải thiện được kết quả xây dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định và thẩm tra tương đối khoa học, góp phần chỉnh lý, hoàn thiện các dự thảo. Chất lượng thẩm định và thẩm tra của dự thảo có tác động mạnh tới trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược lại, nếu thẩm định và thẩm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là dự thảo được ban hành sẽ gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định và thẩm tra hời hợt, không nắm bắt tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để “chống chọi” với sự mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành. 20