Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:102

Thêm vào BST

Báo xấu

74
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn Thạc sĩ Luật học "Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa" trình bày các nội dung chính sau: Những vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính; Thực trạng về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân tỉnh Thanh Hóa và giải pháp.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN THỊ NGA THẨM QUYỀN XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH - TỪ THỰC TIỄN TỈNH THANH HÓA Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN CƯỜNG HÀ NỘI - 2021 1
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Viện Hàn Lâm Khoa học xã hội Việt Nam. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Viện Hàn Lâm Khoa học xã hội Việt Nam xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Thị Nga 2
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 5 CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH........................................ 12 1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính............................. 12 1.2. Đặc điểm của thẩm quyền xét xử vụ án hành chính ....................... 21 1.3. Ý nghĩa của xét xử vụ án hành chính................................................ 26 1.4. Quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính .................................................................................................. 48 1.5. Quy định về giải quyết khiếu kiện bằng con đường tố tụng hành chính tại Tòa án ở một số quốc gia........................................................... 48 TIẾU KẾT CHƯƠNG 1 ............................................................................... 56 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH THANH HOÁ VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP .................................................................................................... 57 2.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến thẩm quyền xét xử vụ án hành chính tại tỉnh Thanh Hoá .......................................................................................... 57 2.2. Thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính tại Toà án nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá ...................................................................................................................... 64 2.3. Đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả trong xét xử vụ án hành chính .................................................................................................. 83 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ............................................................................... 89 KẾT LUẬN .................................................................................................... 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 92 3
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TAND : Tòa án nhân dân TTHC : Tố tụng hành chính TTHS : Tố tụng hình sự UBND : Ủy ban nhân dân 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong hoạt động tố tụng, việc xác định thẩm quyền xét xử là bước đầu tiên và quan trọng nhất khi tiến hành thụ lý, giải quyết các vụ việc tại Tòa án. Với hoạt động tố tụng trong lĩnh vực hành chính, dân sự hay hình sự, việc phân định thẩm quyền xét xử giữa các Tòa án có vai trò quyết định đến tính chất của từng vụ việc cụ thể, và chỉ khi xác định đúng thẩm quyền xét xử, các bên mới có thể bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Mặt khác, việc phân định thẩm quyền xét xử cũng giúp các Tòa án không bị chồng chéo về thẩm quyền cũng như công tác quản lý hồ sơ vụ việc. Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 thay thế Luật TTHC năm 2010 đã có hơn 5 năm đi vào áp dụng và phát huy được vai trò nhất định trong giải quyết các vụ việc hành chính ở nước ta thời gian qua. So với Luật TTHC năm 2010, Luật TTHC năm 2015 đã phần nào thúc đẩy việc giải quyết, xét xử các vụ án hành chính trong tình trạng số lượng các vụ án hành chính ở nước ta ngày càng gia tăng. Một trong những nội dung quan trọng trong Luật TTHC năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung quy định của Luật TTHC năm 2010 đó là xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính giữa các cấp Tòa án nhằm thực hiện “nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” như Hiến pháp năm 2013 đã xác định. Đây cũng là cơ sở để Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 2014 đã có nhiều quy định mới, thay đổi căn bản, quan trọng về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và nguyên tắc hoạt động của Tòa án nhân dân; về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền của từng cấp Tòa án; về nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân. 5
Sau 5 năm thi hành Luật TTHC năm 2015, bên cạnh những kết quả đạt được, liên quan đến vấn đề thẩm quyền xét xử của Tòa án hành chính, vẫn còn tồn tại những bất cập nhất định. Như trong Báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao về Dự thảo Luật TTHC năm 2015 sửa đổi đã nêu một số nội dung như: thẩm quyền của Tòa án với các khiếu kiện hành chính, như các quyết định, hành vi hành chính mang tính chất nội bộ còn hẹp, không thống nhất khiến hạn chế quyền khởi kiện của công dân; hay việc phân định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính giữa Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án nhân dân cấp tỉnh còn chưa thực sự phù hợp, còn gây nên tình trạng quá tải và chồng chéo. Điều này đã khiến các vụ án hành chính chưa giải quyết một cách hiệu quả, không tăng cường được bản lĩnh và trách nhiệm của Thẩm phán cũng như chưa đáp ứng yêu cầu của cải cách tư pháp. Thanh Hóa là tỉnh thuộc khu vực Bắc Trung Bộ nước ta, đang trong bước chuyển mình lớn về cả kinh tế - xã hội với những bước tiến đáng kể. Kinh tế của tỉnh tăng trưởng mạnh trên mọi lĩnh vực, thu hút đầu tư tốt thuộc nhóm dẫn đầu của cả nước. Bên cạnh đó, các vụ án hành chính trên địa bàn tỉnh thời gian qua cũng không ngừng tăng cao. Hoạt động xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân (TAND) hai cấp tỉnh Thanh Hóa đã góp phần tích cực trong việc nâng cao chất lượng hoạt động hành chính của chính quyền địa phương, bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính vẫn gặp không ít khó khăn, vướng mắc mà một trong những nội dung đó chính là việc xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án. Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của TAND cấp huyện và TAND tỉnh có sự thay đổi. Theo đó, những khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND, chủ tịch UBND cấp huyện do TAND cấp tỉnh giải quyết sơ thẩm (trước đây nội dung này do TAND cấp huyện giải quyết). Quy định này khắc 6
phục được tình trạng nể nang của TAND cấp huyện trong việc phải tiến hành xét xử đối với những vụ án mà bên bị kiện là cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan hành pháp ở địa phương. Nhưng cũng làm tăng thêm trách nhiệm và khối lượng công việc của TAND cấp tỉnh, khiến cho công việc quá tải. Đơn cử năm 2020 có 90 vụ án hành chính sơ thẩm thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh, nhưng chỉ mới xét xử được 28 vụ, còn tới 62 vụ chưa giải quyết. Mặt khác, nhiều vụ việc có sự chồng chéo giữa thẩm quyền của cơ quan hành chính là UBND các cấp với TAND, TAND cấp huyện với TAND cấp tỉnh, khiến việc xác định thẩm quyền xét xử thêm khó khăn. Thực trạng này yêu cầu đặt ra cần nghiên cứu, đánh giá để tìm ra giải pháp phù hợp nhằm giải quyết việc xác định thẩm quyền của TAND tại Thanh Hóa trong việc xét xử vụ án hành chính. Nhận thức được những bất cập, vướng mắc còn tồn tại trong việc xác định thẩm quyền của TAND trong giải quyết vụ án hành chính trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, học viên đã lựa chọn đề tài “Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa” để làm luận văn thạc sĩ, với mục tiêu đánh giá và đưa ra được những giải pháp mang tính khả thi để giải quyết những vấn đề trên. 2. Tình hình nghiên cứu Việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án đóng vai trò quan trọng và là tiền đề để TAND giải quyết các vụ án nói chung, các vụ án hành chính nói riêng, chính vì vậy có nhiều nghiên cứu đã quan tâm đến nội dung này. Có thể kể đến các nghiên cứu là: Luận văn của tác giả Nguyễn Thị Bạch Tuyết (2014) về “Thẩm quyền xét xử của TAND theo Luật TTHS Việt Nam trước yêu cầu cải cách tư pháp (nghiên cứu thực tiễn địa bàn tỉnh Nam Định)”, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội. Tác giả đã nghiên cứu và đánh giá quy định của pháp luật TTHS dưới khóa cạnh lập pháp và thực tiễn, từ đó đánh giá thực tiễn tại tỉnh Nam Định 7
và đề xuất những kiến nghị hoàn thiện các quy định về thẩm quyền xét xử vụ án hình sự của TAND trước yêu cầu cải cách tư pháp. Liên quan trực tiếp đến xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính, có thể kể đến các nghiên cứu là: Luận văn của tác giả Nguyễn Đức Chính (2014) về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC Việt Nam”, Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội. Tác giả đã phân tích, đánh giá và chỉ ra những nội dung bất hợp lý trong quy định của Luật TTHC về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân. Từ đó đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định của Luật TTHC với Luật Tố tụng dân sự. Bài báo của tác giả Nguyễn Thị Hà (2017) về “Bàn về thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của TAND ở nước ta hiện nay”, đăng trên Tạp chí Nghề luật số 3/2017, tr.65-71. Tác giả đánh giá một số thuật ngữ như “quyết định hành chính”, “hành vi hành chính”, “quyết định, hành vi có tính chất nội bộ” được quy định trong luật chưa được giải thích rõ ràng gây khó khăn trong thụ lý vụ án hành chính. Thẩm quyền của TAND trong xét xử vụ án hành chính cần học hỏi kinh nghiệm một số quốc gia trong việc xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính phát hiện trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Bài báo của tác giả Phan Long Lực (2019) về “Một số bất cập và đề nghị hoàn thiện pháp luật TTHC”, Tạp chí Tòa án. Trên cơ sở hoạt động thực tiễn, tác giả đánh giá nguyên nhân trực tiếp dẫn đến việc giải quyết vụ án bị kéo dài, phát sinh nhiều án quá hạn, điển hình là quy định về Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện, Tòa án cấp tỉnh tại Điều 31, Điều 32 Luật TTHC năm 2015. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất cần giao thẩm quyền cho Tòa án cấp huyện giải quyết xét xử các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Có như vậy thì việc giải quyết, xét xử các vụ án hành chính và các tranh chấp dân sự đỡ tốn thời gian, kịp thời, tạo thuận lợi cho người 8
dân, hạn chế án quá hạn luật định và phù hợp với xu thế tăng thẩm quyền cho cấp huyện theo tinh thần cải cách tư pháp của Đảng và Nhà nước. Báo cáo của TAND hai cấp TP. Hồ Chí Minh trong Hội nghị triển khai công tác TAND năm 2020 có nêu vấn đề thẩm quyền giải quyết của TAND còn nhiều khó khăn, bất cập (mục 2.1) như việc hủy giấy chứng nhận đăng ký kết hôn, khiếu kiện văn bản chứng thực, khấu trừ thuế TNCN, quyết định bổ nhiệm thừa phát lại. Đây là những khó khăn mà chưa có hướng dẫn cụ thể để giải quyết khiến TAND không có phương án thụ lý. Bài báo của tác giả Đoàn Thị Ngọc Hải (2020) về “Phân cấp thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính - Một số vấn đề cần được hoàn thiện”, đăng trên Tạp chí KHCN Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả đã phân tích thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của TAND cấp huyện và TAND cấp tỉnh theo Luật TTHC năm 2015 và đánh giá, phương pháp liệt kê để phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm là không phù hợp mà cần sử dụng phương pháp định tính kết hợp với phương pháp loại trừ. Cũng tác giả Đoàn Thị Ngọc Hải đã đánh giá vấn đề này thông qua một nội dung nhỏ đăng trong bài “Những vướng mắc, bất cập của Luật TTHC và hướng đề xuất hoàn thiện”, Tạp chí Tòa án. Tác giả đánh giá quy định thẩm quyền của TAND cấp tỉnh là chưa cụ thể khi muốn lấy vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND cấp huyện lên để giải quyết. Như vậy có thể thấy, liên quan đến nội dung thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân đã có một số nghiên cứu, được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Trong đó các tác giả hầu hết chỉ ra những vấn đề chung liên quan đến quy định của pháp luật TTHC trong xác định thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính. Tuy nhiên, nghiên cứu toàn diện thẩm quyền xét xử vụ án hành chính thực hiện trên phạm vi địa bàn một tỉnh như tỉnh Thanh Hóa còn có ít công trình nghiên cứu. Chính vì vậy nội dung mà đề tài triển khai đảm bảo được tính mới, tính khoa học của một luận văn thạc sĩ. 9
3. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của Luật TTHC năm 2015 về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của TAND, khái quát các vấn đề lý luận liên quan. Trên cơ sở lý thuyết, luận văn triển khai đánh giá việc áp dụng các quy định của Luật TTHC về xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính tại TAND tỉnh Thanh Hóa. Từ đó, luận văn chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập còn tồn tại và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật TTHC về xác định thẩm quyền xét xử. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung: Luận văn nghiên cứu vấn đề xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính từ thực tiễn TAND tỉnh Thanh Hóa. Về không gian: Luận văn nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. Về thời gian: Giai đoạn từ khi Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực đến nay (2016-2020). 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn làm rõ một số vấn đề lý luận chung về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án trong tố tụng hành chính, tìm hiểu quy định này đặt trong lịch sử Luật Tố tụng hành chính Việt Nam; đánh giá thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án tại tỉnh Thanh Hóa. Làm rõ những điểm hạn chế, thiếu sót, những quy định đã phù hợp của pháp luật trong quy định về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án, phân tích những tồn tại, hạn chế trong thực tiễn áp dụng quy định đó. Để đạt được mục đích trên, nhiệm vụ đặt ra cho luận văn là: - Nghiên cứu, thu thập, đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình nghiên cứu đối với các vấn đề liên quan đến đề tài luận văn ở Việt Nam và tại 10
một số quốc gia khác. Từ đó, khái quát các vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo, hoặc chưa được đề cập, định hướng nội dung luận văn. - Phân tích những vấn đề lý luận để làm rõ khái niệm: hành chính, vụ án hành chính, thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. - Phân tích các quy định về thẩm quyền xét xử trong Luật TTHC năm 2015 và đánh giá các quy định đó trong thực tiễn xét xử của TAND tỉnh Thanh Hóa. - Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của TAND cũng như giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật để xác định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của TAND tỉnh Thanh Hóa. 5. Phương pháp nghiên cứu Để triển khai nghiên cứu đề tài, luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách tư pháp. Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể và đặc thù như: phương pháp phân tích tổng hợp, phân tích các tình huống, vụ án cụ thể; phương pháp so sánh; phương pháp thống kê…để tổng hợp các tri thức khoa học và luận chứng các vấn đề nghiên cứu trong luận văn. 6. Kết cấu của luận văn Luận văn được triển khai gồm 2 chương chính, ngoài mở đầu, kết luận, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo. Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính Chương 2: Thực trạng về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân tỉnh Thanh Hóa và giải pháp. 11
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính 1.1.1. Khái niệm vụ án hành chính Trước đây và cho đến hiện nay mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và người dân luôn là mối quan hệ “không bình đẳng” giữa một bên là chủ thể quản lý và một bên là đối tượng quản lý. Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, được tiến hành chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính có tính mệnh lệnh đơn phương và bắt buộc thi hành với đối tượng quản lý nhằm giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền để xác lập, duy trì, bảo vệ các trật tự công. Do những hạn chế, sai sót của việc thực thi quyền hành pháp và tính chất "quyền lực - phục tùng" có tính bất bình đẳng trong quan hệ quản lý hành chính, trong nhiều trường hợp việc thực thi quyền hành pháp có thể chứa đựng khả năng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý đồng thời làm mất ổn định trật tự quản lý và chính trị xã hội. Do đó có thể dẫn đến sự phản kháng có ý thức của cá nhân, tổ chức làm phát sinh tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Có thể thấy, tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất cập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp cần phải được giải quyết thấu đáo đảm bảo sự cân bằng giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của nhân dân; giữa quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của nhân dân trong quản lý hành chính nhà nước, đảm bảo công bằng xã hội. Theo Từ điển Tiếng Việt, “tranh chấp” được hiểu là “đấu tranh giằng co khi có ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa các bên” 12
[11,tr.1024]. Sự xung đột về lợi ích giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được xác định là tranh chấp hành chính - “tranh chấp phát sinh trong các lĩnh lực khác nhau của hoạt động hành chính nhà nước” [7,tr.124,125]. Tranh chấp hành chính hiểu theo nghĩa rộng có nhiều loại, bao gồm cả tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, như tranh chấp về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, tranh chấp về quyết định, hành vi chỉ đạo điều hành giữa các cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước (quyết định phân cấp, quyết định ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên cho cơ quan nhà nước cấp dưới, quyết định phân công của cấp trưởng cho cấp phó). Các tranh chấp này được xem là tranh chấp hành chính nội bộ của hệ thống quản lý hành chính nhà nước và giải quyết theo thủ tục hành chính. Bên cạnh đó, tranh chấp hành chính chủ yếu là tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước (giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức) phát sinh khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để ban hành các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính mệnh lệnh đơn phương bắt buộc thi hành ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý. Khi các cá nhân, tổ chức (đối tượng quản lý hành chính nhà nước) phản đối quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước thì phát sinh tranh chấp. Trong phạm vi luận văn đề cập đến tranh chấp hành chính theo nghĩa là sự xung đột về mặt lợi ích giữa một bên là Nhà nước mà đại diện là các chủ thể thực hiện quyền hành pháp đối với đối tượng bị quản lý trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước khi giữa họ có quan điểm đối lập nhau về tính hợp pháp, tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp và đối tượng quản lý thực hiện các hành vi phản kháng được pháp luật quy định nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Có thể khái quát rằng tranh chấp hành chính “là mâu thuẫn bất đồng giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với các đối tượng quản lý thuộc về 13
quyền, lợi ích, nghĩa vụ pháp lý theo quy định của pháp luật”. Khi những xung đột, tranh chấp này bị đẩy lên cao, khi các quyết định hay hoạt động của cơ quan nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân thì họ có quyền phản kháng. Hiện nay đa số các quốc gia trong đó có Việt Nam tồn tại hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính cơ bản sai: Thứ nhất, giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường hành chính, tức là giao trách nhiệm và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính cho chính các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết tại cơ quan hành chính có thể được thực hiện một lần hoặc nhiều lần và việc giải quyết đó khá linh hoạt, đúng với tính chất của hoạt động quản lý với mục đích cao nhất là giải quyết ổn thỏa những bất đồng về mặt lợi ích giữa người dân và cơ quan nhà nước. Thứ hai, giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tố tụng, tức là việc giải quyết các khiếu quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể do cơ quan tài phán đảm nhiệm khi người dân có thể khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Việc tổ chức cơ quan tài phán như thế nào, phạm vi thẩm quyền cũng như quyền hạn cụ thể trong quá trình xét xử ra sao do những yếu tố lịch sử - chính trị cũng như truyền thống pháp lý và quan niệm riêng của mỗi nước quyết định. Theo hình thức thứ hai thì việc khiếu kiện của công dân được đưa ra xét xử trước Tòa án có thẩm quyền thông qua một trình tự tố tụng và phát sinh vụ án hành chính. Hay nói cách khác vụ án hành chính phát sinh khi có khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức tại Tòa án nhân dân. Khiếu kiện hành chính là việc cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính khi cho rằng quyết định đó hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình để đề nghị Tòa án phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó. Theo từ điển Tiếng 14
Việt thì “vụ” là việc, sự việc không hay, rắc rối cần phải giải quyết; còn “án” là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án. “Vụ án” là công việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án. Còn theo từ điển Luật học thì vụ án là “Một vụ việc có dấu hiệu trái pháp luật mang tính chất hình sự hoặc tranh chấp giữa các chủ thể pháp luật được đưa ra Tòa án hoặc cơ quan trọng tài giải quyết…”. Như vậy có thể hiểu khái quát chung về vụ án hành chính là vụ việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp trong các lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước. Thực tiễn hiện nay khái niệm vụ án hành chính chưa được qui định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật nào. Tuy nhiên khi đề cập đến khái niệm này ta có thể hiểu như sau: “Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính được Tòa án có thẩm quyền thụ lý theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Như vậy vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đây là căn cứ đầu tiên để Tòa án xem xét thụ lý đơn khởi kiện. 1.1.2. Khái niệm xét xử vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân Ở Việt Nam, trước khi Tòa hành chính được thành lập thì vấn đề giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền cũng đã được quan tâm ở mức độ nhất định. Tuy nhiên do chịu ảnh hưởng của các nước XHCN trước đây nên trong thời kỳ này các tranh chấp hành chính chủ yếu được giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà ít được giải quyết theo thủ tục tố tụng tại Tòa án. Quy định trong các văn bản luật cũng chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền. Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư 15
pháp. Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII ngày 23/01/1995 đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, trong đó giao cho Tòa án nhân dân chức năng xét xử các vụ án hành chính. Khái niệm “vụ án hành chính” và “xét xử vụ án hành chính” trở nên phổ biến trong học thuật từ đó đến nay. Theo từ điển Tiếng Việt thì “Giải quyết” có nghĩa là “làm cho không còn thành vấn đề nữa”. Dựa vào khái niệm “vụ án hành chính” đã đề cập ở trên thì có thể hiểu một cách khái quát nội dung của “giải quyết vụ án hành chính” là việc các cơ quan, người tiến hành tố tụng hành chính trên cơ sở thực thi quyền tư pháp, theo thủ tục tố tụng hành chính xem xét và phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính có liên quan, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Còn xét về mặt hình thức thì giải quyết vụ án hành chính được thể hiện thông qua các giai đoạn của Tố tụng hành chính bao gồm: Khởi kiện vụ án hành chính, thụ lý vụ án hành chính và xét xử vụ án hành chính. Xét về mặt thuật ngữ, khi nói đến giải quyết vụ án hành chính là nói đến một chức năng cụ thể của Tòa án nhân dân. Việc trao cho Tòa án chức năng xét xử các vụ án hành chính tạo ra cơ chế riêng độc lập, khách quan, công khai, dân chủ, công bằng hơn để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trước khả năng bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước. Do vậy, việc giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân vừa có những đặc điểm 16
chung về giải quyết các loại án, vừa có nét đặc thù riêng. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình Tòa án nhân dân được nhân danh quyền lực Nhà nước để tiến hành xem xét, đánh giá và ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp luật quy định nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước và tổ chức, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Trong thực tế, thuật ngữ “Giải quyết vụ án hành chính” thường được hiểu theo những cách sau: Thứ nhất, “Giải quyết vụ án hành chính” chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với các tổ chức, công dân trong xã hội do Tòa án nhân dân thực hiện theo trình tự tố tụng. Theo cách hiểu này thì giải quyết vụ án hành chính đồng nghĩa với xét xử hành chính. Thứ hai, “Giải quyết vụ án hành chính” là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hành chính hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp, bao gồm giải quyết “khiếu” (khiếu nại) và giải quyết “kiện” (khởi kiện). Như vậy giải quyết vụ án hành chính sẽ bao gồm xét xử hành chính và các cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính khác, đặc biệt là việc giải quyết của chính cơ quan hành chính Nhà nước (như cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay). Thứ ba, “Giải quyết vụ án hành chính” là việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi các cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành pháp theo trình tự, thủ tục có tính chất tư pháp, phù hợp với đặc điểm và yêu cầu của việc giải quyết các tranh chấp hành chính (hành chính tài phán). Thực tế hiện nay, việc giải quyết tranh chấp này phải theo trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính hoặc giải quyết tại Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính. Nếu các tranh chấp hành chính được giải quyết tại Tòa án thì 17
phát sinh vụ án hành chính, việc giải quyết vụ án hành chính sẽ tiến hành theo trình tự thủ tục tố tụng do pháp luật quy định. Việc trao cho Tòa án chức năng xét xử các vụ án hành chính tạo ra cơ chế riêng, độc lập, khách quan, công khai, dân chủ, công bằng hơn để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trước khả năng bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Theo tinh thần Điều 102 Hiến pháp năm 2013, thì xét xử là hoạt động đặc trưng, là chức năng, nhiệm vụ của các Tòa án. Tòa án là cơ quan duy nhất của một nước được đảm nhiệm chức năng xét xử. Mọi bản án do các tòa án tuyên đều phải thông qua hoạt động xét xử hợp pháp. Như vậy có thể hiểu theo nghĩa hẹp xét xử vụ án hành chính là việc Tòa án đưa vụ án hành chính thuộc thẩm quyền ra xét xử công khai tại phiên tòa khi có đủ căn cứ do pháp luật quy định; hiểu theo nghĩa rộng thì xét xử vụ án hành chính bao gồm các hoạt động như: thụ lý vụ án hành chính, nghiên cứu hồ sơ, thu thập chứng cứ, chuẩn bị xét xử và mở phiên tòa xét xử vụ án hành chính. Hoạt động xét xử vụ án hành chính phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục nhất định, so với việc xét xử các vụ án khác thì xét xử các vụ án hành chính có những đặc thù như: về chủ thể trong vụ án hành chính, về đối tượng xét xử… Từ khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, người dân có nhiều điều kiện thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, quy trình khởi kiện cũng tiến bộ hơn nhằm bảo đảm tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, cho đến nay án hành chính vẫn còn khá mới mẻ ở Việt Nam cả về phương diện lý luận và thực tiễn xét xử so với án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình vốn đã có từ lâu trong lịch sử tư pháp Việt Nam. Việc giải quyết vụ án hành chính có những đặc thù nhất định xuất phát từ chủ thể và đối tượng của tranh chấp hành chính so với việc giải quyết các vụ án dân sự, hình sự, hôn nhân gia đình hay kinh doanh thương mại. 1.1.3. Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính tại toà án 18
Theo Từ điển tiếng Việt “Thẩm quyền là quyền xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật” [11, tr.922]. Theo Từ điển Luật học thì Thẩm quyền được hiểu là: “Quyền chính thức được xem xét để kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề” [28, tr.701]. Cũng theo từ điển Luật học, “thẩm quyền xét xử” nói chung được hiểu là “khả năng của một tòa án xem xét một vụ việc trong phạm vi pháp luật cho phép” [28,tr.704]. Theo các khái niệm này, thẩm quyền gắn liền với quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người nắm giữ những chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan đó để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của họ. Mỗi cơ quan Nhà nước có chức năng và thẩm quyền được phân định theo lĩnh vực, ngành, khu vực hành chính, cấp hành chính. Thực hiện chức năng này, Tòa án có thẩm quyền xét xử. Trước hết, xét xử là hoạt động xem xét, đánh giá bản chất pháp lý của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của vụ việc, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết phù hợp với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc.... Điều 102 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: “1. Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. 2. Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do luật định. 3. Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.” Như vậy, thẩm quyền xét xử là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án mà không thuộc bất kỳ một cơ quan Nhà nước nào khác. Đó là quyền của Tòa án được xem xét, đánh giá, đưa ra phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của một vụ việc, nhưng quan trọng nhất chính là được nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết để giải quyết vụ việc về mặt pháp lý. 19
Theo Từ điển Luật học “Thẩm quyền xét xử của Tòa án là quyền xem xét và định đoạt trong hoạt động xét xử của Tòa án theo quy định của pháp luật” [28, tr.701]. Để làm rõ khái niệm này, Từ điển Luật học đưa ra hai cách hiểu cụ thể: Thứ nhất, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” được hiểu là một quyền chuyên biệt được trao riêng cho Tòa án, khác với thẩm quyền của các cơ quan khác. Thẩm quyền xét xử là quyền chung của các Tòa án không phân biệt phân cấp, phân vùng lãnh thổ. Theo cách hiểu này, thẩm quyền xét xử được khẳng định là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án, mà không một cơ quan Nhà nước nào khác có thẩm quyền này. Thứ hai, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” còn được hiểu là thẩm quyền riêng của từng Tòa án cụ thể được phân định theo cấp, theo lãnh thổ và theo vụ việc. Theo đó, phân định theo cấp xét xử có: thẩm quyền xét xử sơ thẩm và thẩm quyền xét xử phúc thẩm; phân định theo vụ việc có thẩm quyền của Tòa án xét xử vụ án, vụ việc dân sự, hình sự, hành chính, hôn nhân gia đình...; phân định theo lãnh thổ có vụ án, vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của từng Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo địa giới hành chính [11, tr.701-702]. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thứ hai. Nghĩa là ở đây, khái niệm “thẩm quyền xét xử” được phân tích dựa trên các quy định của pháp luật nhằm làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo loại việc (những loại việc thuộc phạm vi xét xử của Tòa án), theo cấp (có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm), theo lãnh thổ (phân biệt thẩm quyền của các Tòa hành chính trong phạm vi địa giới hành chính). Cụ thể: thẩm quyền xét xử của Tòa án là quyền của Tòa án được xác định trên cơ sở phân định vụ việc, cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ việc thông qua hoạt động xét xử. Trên cơ sở khái niệm vụ án hành chính và thẩm quyền xét xử của Tòa 20