Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên - tỉnh Tuyên Quang

Chia sẻ: Tuhai999 Tuhai999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:109

Thêm vào BST

Báo xấu

36
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn đánh giá quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang, từ đó đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên - tỉnh Tuyên Quang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN NGỌC LINH QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TẠI UỶ BAN NHÂN DÂN HUYỆN HÀM YÊN, TỈNH TUYÊN QUANG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LẠI ĐỨC VƯỢNG HÀ NỘI, NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn “Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên - tỉnh Tuyên Quang” là công trình nghiên cứu của tôi dưới sự hướng dẫn của TS. Lại Đức Vượng. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, khách quan, có nguồn gốc rõ ràng. Nội dung trong luận văn có sử dụng tài liệu tham khảo đều được trích dẫn nguồn một cách đầy đủ, rõ ràng và chính xác. Tác giả luận văn Nguyễn Ngọc Linh
LỜI CẢM ƠN Để có thể hoàn thành Luận văn này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, góp ý và giúp đỡ nhiệt tình từ các Thầy, Cô, sự động viên chia sẻ của bạn bè và người thân. Trước hết, tôi xin gửi lời cảm ơn đến các Thầy, Cô - giảng viên của Học viện Hành chính Quốc gia đã trang bị cho tôi những kiến thức và kỹ năng để tôi có được kết quả như ngày hôm nay. Tôi cũng xin được gửi lời cảm ơn đến ban lãnh đạo, tập thể cán bộ và chuyên viên văn phòng Ủy ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong suốt thời gian thực hiện đề tài. Cuối cùng tôi xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất đến người hướng dẫn khoa học TS. Lại Đức Vượng – Phó Chánh Văn phòng Bộ Nội Vụ đã dành nhiều thời gian, tâm sức chỉ bảo và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian vừa qua. Mặc dù tôi đã rất cố gắng trong quá trình nghiên cứu, nhưng do bản thân còn nhiều hạn chế nên Luận văn sẽ không tránh khỏi những sai sót. Tôi mong nhận được sự góp ý từ quý Thầy, Cô để Luận văn sẽ được hoàn thiện hơn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Tác giả luận văn Nguyễn Ngọc Linh
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ..................................................... 5 1.1. Khái quát chung về văn bản quản lý nhà nước .................................... 5 1.2. Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước ......... 25 Tiểu kết chương 1 ..................................................................................... 38 Chương 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TẠI UỶ BAN NHÂN DÂN HUYỆN HÀM YÊN, TỈNH TUYÊN QUANG ............................................... 39 2.1. Khái quát về huyện Hàm Yên. Tỉnh Tuyên Quang ........................... 39 2.2. Khái quát về Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang40 2.3. Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang ................................................................... 46 2.4. Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính thông thường tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang ....................................................... 56 2.5. Thực trạng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang (từ năm 2015 đến năm 2017) .............. 69 Tiểu kết chương 2 ..................................................................................... 77 Chương 3. GIẢI PHÁP CHỦ YẾU HOÀN THIỆN QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN HUYỆN HÀM YÊN - TỈNH TUYÊN QUANG ....................... 78 3.1. Định hướng và triển khai thực hiện đúng các quy định về soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước ............................................................... 78 3.2. Xây dựng và ban hành quy chế quản lý văn thư, lưu trữ đáp ứng yêu cầu hiện nay ......................................................................................................... 81 3.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp tham gia vào quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang ........................................................................................ 83 3.4. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động soạn thảo văn bản để rút ngắn thời gian thực hiện quy trình soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản tại UBND huyện Hàm Yên .......................................................................... 86 3.5. Áp dụng hệ thống quản lý theo chất lượng ISO 9001:2015 .............. 88 Tiểu kết chương 3 ..................................................................................... 90 KẾT LUẬN ........................................................................................................ 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................... 92 PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT Cán bộ công chức: CBCC Công nghệ thông tin: CNTT Hội đồng nhân dân: HĐND Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân: HĐND&UBND Uỷ ban nhân dân: UBND Văn bản chuyên môn, kĩ thuật: VBCMKT Văn bản hành chính cá biệt: VBHCCB Văn bản hành chính thông thường: VBHCTT Văn bản quản lý nhà nước: VBQLNN Văn bản quy phạm pháp luật: VBQPPL
DANH MỤC CÁC BẢNG VÀ SƠ ĐỒ I – Các bảng Bảng 2.5.1: Bảng thống kê số lượng văn bản quản lý nhà nước ban hành từ năm 2015 đến năm 2017 của UBND huyện Hàm Yên Bảng 2.5.2: Tỷ lệ phần trăm (%) các văn bản của UBND huyện Hàm Yên khi ban hành có sai xót về lỗi Bảng 2.5.3: Tỷ lệ phần trăm (%) số văn bản ban hành sai thể thức và nội dung (Từ năm 2015 đến năm 2017) của UBND huyện Hàm Yên II – Các sơ đồ Sơ đồ 1: Quy trình soạn thảo và ban hành quyết định của UBND huyện Hàm Yên Sơ đồ 2: Quy trình soạn thảo và ban hành báo cáo của UBND huyện Hàm Yên Sơ đồ 3: Quy trình soạn thảo và ban hành công văn của UBND huyện Hàm Yên
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Công tác soạn thảo và ban hành văn bản đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong hoạt động công vụ của các cơ quan quản lý nhà nước; văn bản vừa là nguồn pháp luật cơ bản, vừa là công cụ quản lý hữu hiệu phục vụ cho hoạt động điều hành của cơ quan, tổ chức. Do vậy, trong quy trình hoạt động, cơ quan tổ chức nào ý thức được vai trò, tầm quan trọng và quan tâm đúng mực đến công tác văn bản thì việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức đó luôn thu được những kết quả tốt đẹp, góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước. Trong những năm qua, hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước nói chung và cấp cơ sở nói riêng đã được Đảng và Nhà nước rất quan tâm. Với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13 ngày 22 tháng 6 năm 2015 của Quốc hội và Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ; Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính,…đã thể hiện rất rõ điều này. Các văn bản pháp lý nêu trên đã hình thành một quy trình tương đối đồng bộ về thủ tục, trình tự soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đối với các văn bản hành chính thì tùy theo đặc điểm hoạt động của từng cơ quan mà có quy trình ban hành tương ứng. Trong thực tế những năm qua các văn bản này đã được chính quyền cấp cơ sở trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang thực hiện nghiêm túc. Hàng năm, Ủy ban nhân dân tỉnh và Sở Tư pháp đã tổ chức các đợt kiểm tra, rà soát văn bản của cấp huyện ban hành. Việc gửi văn bản để các cơ quan có thẩm quyền thẩm định trước khi ban hành cũng đã được thực hiện nghiêm túc. Chính vì vậy, công tác soạn thảo và ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước đã đạt được những kết quả đáng kể, đáp ứng được yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khách quan, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác này vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập cần phải được khắc phục. Những bất cập đó là: văn bản ban hành trái thẩm quyền; văn bản sai về thể thức; văn bản có nội dung trái pháp luật; văn bản thiếu tính khả thi, văn bản thiếu sự mạch lạc, logic. Những hạn chế, bất cập này của công tác văn bản ít nhiều đã làm ảnh hưởng đến quá 1
trình thực thi công vụ của các cơ quan, tổ chức, làm ảnh hưởng đến uy tín và tính uy nghiêm của các cơ quan công quyền. Nhận thấy được vai trò và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản trong các cơ quan quản lý nhà nước, nên tác giả đã lựa chọn đề tài “Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên - tỉnh Tuyên Quang” làm Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Văn bản luôn là đề tài thu hút sự quan tâm của những nhà khoa học, chuyên gia trong lĩnh vực này. Ở Việt Nam trong những năm gần đây việc tìm kiếm các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản nói chung và chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản của Ủy ban nhân dân cấp cơ sở nói riêng đã thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý và cuộc khác học viên ở phạm vi mức độ khác nhau, cụ thể: Cuốn sách “Quản lý văn bản quản lý hành chính nhà nước” của tác giả TS. lưu kiếm Thanh, Nxb nhà xuất bản thống kê, Hà Nội đã giới thiệu những vấn đề chung nhất của văn bản văn bản, quản lý nhà nước và văn bản quản lý nhà nước, vai trò của văn bản quản lý nhà nước, kỹ năng soạn thảo một số văn bản quản lý nhà nước đối với các bước và quy trình soạn thảo văn bản cụ thể. Ngoài ra có rất nhiều giáo trình, cuốn sách đề cập đến việc soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước như: “Tìm hiểu thẩm quyền ban hành của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” của nhà xuất bản Lao động; Giáo trình “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản” (đào tạo Đại học Hành chính) biên soạn GS. TSKH Nguyễn Văn Thâm, PGS.TS Lưu Kiếm Thanh; Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của tác giả Nguyễn Văn Thâm - Nhà xuất bản Chính trị quốc gia; Hướng dẫn soạn thảo văn bản quy lập quy của TS. Lưu Kiếm Thanh, nhà xuất bản thống kê. Như vậy, có thể nói số lượng công trình nghiên cứu về văn bản quản lý nhà nước là rất lớn nhiều công trình đã đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước nhưng ở mức độ phạm vi khác nhau. Song, cho đến nay chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước cấp huyện nói chung. Tuy nhiên những công trình của các tác giả nêu trên là nguồn tư liệu tham khảo rất quan trọng và quý báu trong quá trình nghiên cứu và viết luận văn của tác giả. 2
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích: Luận văn đánh giá quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang, từ đó đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang. 3.2. Nhiệm vụ: - Nghiên cứu cơ sở lý luận về văn bản, văn bản quản lý nhà nước - Đánh giá thực trạng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý Nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang - Đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND huyện Hàm Yên. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng: Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là văn bản quản lý nhà nước cấp huyện trên địa bàn huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang; Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang. 4.2. Phạm vi: - Về không gian: Trên địa bàn huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang - Về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2017 - Nội dung: Tìm hiểu quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của loại văn bản: Quyết định của UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang; Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính của hai loại văn bản tiêu biểu: Công văn, Báo cáo của UBND huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang. Vì đây là hai loại văn bản có thể nói tần suất ban hành tương đối nhiều tại UBND huyện. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Đề tài được tiến hành dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của C.Mac về Nhà nước và Pháp luật; hệ thống các quan điểm chỉ đạo, định hướng của Đảng và Nhà nước trong 3
sự nghiệp đổi mới; đồng thời xuất phát từ thực tiễn tình hình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: Nhằm đạt được mục tiêu nghiên cứu, Luận văn đã tập trung sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp phân tích, tổng hợp; - Phương pháp thống kê; - Phương pháp so sánh; - Phương pháp khảo sát thực tế. 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn Luận văn chỉ ra những nguyên nhân của hạn chế, bất cập trong quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện nói chung và Ủy ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang nói riêng; đề xuất những giải pháp chủ yếu hoàn thiện quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang. Ngoài ra, những kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu giảng dạy và học tập nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước nói chung và cho học viên, giảng viên Trung tâm bồi dưỡng Chính trị huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang nói riêng. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, Luận văn bao gồm 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận về Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý Nhà nước Chương 2. Thực trạng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý Nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang Chương 3. Giải pháp chủ yếu hoàn thiện quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại Uỷ ban nhân dân huyện Hàm Yên, tỉnh Tuyên Quang. 4
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.1. Khái quát chung về văn bản quản lý nhà nước 1.1.1. Khái niệm văn bản Văn bản là hoạt động giao tiếp của nhân loại được thực hiện chủ yếu bằng ngôn ngữ. Phương tiện giao tiếp này được thực hiện ngay từ buổi đầu của xã hội loài người. Với sự ra đời của chữ viết, con người đã thưc hiện được những không gian cách biệt qua nhiều thế hệ. Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn luôn được thực hiện qua quá trình phát và nhận các ngôn bản. Văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học và được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau. Vì thế có rất nhiều cách tiếp cận, nhiều quan điểm khác nhau về văn bản. - Quan niệm 1: “Văn bản là một loại tài liệu được hình thành trong các hoạt động khác nhau của đời sống xã hội”; - Quan niệm 2: Quan niệm của các nhà ngôn ngữ: “Văn bản là một chỉnh thể ngôn ngữ, thường bao gồm một tập hợp các câu và có thể có một đầu đề, có tính nhất quán về chủ đề, trọn vẹn về nội dung, được tổ chức theo một kết cấu chặt chẽ”; - Quan niệm 3: Quan niệm theo nghĩa rộng của các nhà nghiên cứu hành chính: “Văn bản là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ hay một ký hiệu ngôn ngữ nhất định”. Theo nghĩa rộng, “Văn bản là bản viết, bản in, mang nội dung là những gì cần được lưu lại để làm bằng chứng’’. Theo các nhà nghiên cứu khoa học về xử lý và lưu giữ thông tin thì văn bản là vật ghi lại thông tin, có thể lưu giữ theo thời gian. Với quan điểm này chúng ta có thể hiểu rằng một bia đá, một bức hoành phi ở đình, chùa, một biển báo tín hiệu giao thông, một chúc thư, một tác phẩm văn học, một công trình khoa học, công văn, giấy tờ, một khẩu hiệu, băng ghi âm, ghi hình đều được gọi là văn bản. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các công văn, giấy tờ, hồ sơ, tài liệu…được hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế. Do đó, các loại tài liệu, giấy tờ được dùng trong quá trình quản lý của các cơ quan, tổ chức như công văn, tờ trình, thông báo, báo cáo, nghị quyết, quyết định, chỉ thị, thông tư… đều được gọi là văn bản. 5
Giáo trình môn “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản” của Học viện Hành chính Quốc gia có đưa ra khái niệm về văn bản như sau: Văn bản là phương tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định. [17, tr 8]. Đây là khái niệm được dùng rất phổ biến trong nghiên cứu văn bản quản lý nhà nước. 1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, thể hiện rõ quyền lực của Nhà nước, Nhà nước dùng pháp luật để điều chỉnh các hành vi hoạt động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Thực hiện việc quản lý này đều do các cơ quan trong bộ máy nhà nước đảm nhiệm (bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao). Việc quản lý nhà nước nhằm thỏa mãn những nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Khái niệm văn bản quản lý nhà nước được hiểu như sau: Văn bản quản lý nhà nước (VBQLNN) là những thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ của Nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. . Văn bản quản lý hành chính nhà nước (VBQLHCNN) là một bộ phận của văn bản QLNN, bao gồm những văn bản của các cơ quan nhà nước (mà chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước) dùng để đưa ra các quyết định và chuyển tải các thông tin quản lý trong hoạt động chấp hành và điều hành. Các văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền lập pháp (văn bản luật, văn bản dưới luật mang tính chất luật) hoặc thuộc thẩm quyền tư pháp (bản án, cáo trạng,...) không phải là văn bản QLHCNN. 1.1.2.1. Đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước - Chủ thể ban hành là do các cơ quan nhà nước, tập thể hoặc cá nhân (người ở vị trí lãnh đạo thay mặt cho Nhà nước hay cá nhân được Nhà nước giao quyền). - Thẩm quyền ban hành của văn bản quản lý nhà nước theo Luật định hoặc theo quy chế hoạt động của cơ quan. - Trình tự, thủ tục, thể thức do pháp luật quy định. - Tính chất áp dụng mang tính công quyền và được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau. 6
1.1.2.2. Phân loại văn bản quản lý nhà nước Các nhà nghiên cứu đã đưa ra rất nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại văn bản quản lý nhà nước. - Phân loại theo tác giả (chủ thể ban hành) - Phân loại theo tên loại - Phân loại theo mục đích ban hành - Phân loại theo thời gian hoặc địa điểm ban hành - Phân loại theo lĩnh vực hoạt động chuyên môn - Phân loại theo hướng chu chuyển của văn bản - Phân loại theo tính chất cơ mật và phạm vi áp dụng của văn bản - Phân loại theo kỹ thuật chế tác - Phân loại theo tính chất và hiệu lực pháp lý… 1.1.2.3. Các yêu cầu về kỹ thuật soạn thảo VBQLNN Văn bản quản lý Nhà nước dưới các hình thức khác nhau và mức độ khác nhau có giá trị truyền đạt các thông tin quản lý, phản ánh và thể hiện quyền lực Nhà nước. Vì vậy, các cơ quan nhà nước phải lưu ý ban hành các văn bản có chất lượng để hoạt động quản lí nhà nước được vận hành tốt hơn. Đối với các văn bản quản lí nhà nước phải đáp ứng tốt các yêu cầu trong quá trình soạn thảo. Các yêu cầu đó bao gồm: Thứ nhất, Yêu cầu về nội dung: Văn bản khi được sọan thảo và ban hành phải đáp ứng được một số nội dung cơ bản sau: Một là, Tính mục đích của văn bản Trong quá trình chuẩn bị xây dựng dự thảo, người soạn thảo cần xác định rõ chủ đề, mục tiêu của văn bản và trả lời được câu hỏi: văn bản này ban hành để làm gì; giải quyết công việc gì; văn bản ban hành dưới hình thức nào; kết quả của việc thực hiện văn bản là gì. - Phạm vi điều chỉnh của văn bản cần phải làm rõ: mức độ giải quyết của văn bản đến đâu, văn bản hướng tới đối tượng nào, nội dung văn bản phải thiết thực, đáp ứng các nhu cầu thực tế đặt ra. - Tính phục vụ chính trị, văn bản phải phù hợp và thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách cấp ủy Đảng, nghị quyết của các cơ quan quyền 7
lực cùng cấp và các văn bản của cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên, áp dụng vào giải quyết những công việc cụ thể ở một ngành, một cấp nhất định. Hai là, Tính công quyền - Văn bản phản ánh và thể hiện quyền lực nhà nước ở các mức độ khác nhau, đảm bảo cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác; - Tính cưỡng chế, bắt buộc thực hiện ở những mức độ khác nhau của văn bản, tức là văn bản thể hiện quyền lực nhà nước; - Nội dung của văn bản QPPL phải được trình bày dưới dạng các các QPPL: giả định - quy định; giả định - chế tài; - Để đảm bảo có tính công quyền, văn bản phải có nội dung hợp pháp, được ban hành theo đúng hình thức và trình tự do pháp luật quy định. Ba là, Tính khoa học của văn bản Một văn bản có tính khoa học phải bảo đảm: - Một văn bản có nội dung trình bày khoa học là một văn bản có kết cấu phù hợp, nhất quán về chủ đề, không có sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các ý. Hệ thống các ý được trình bày khoa học, không trùng lặp để tạo thuận lợi cho người tiếp nhận và triển khai các thông tin có trong văn bản. - Các quy định đưa ra phải có cơ sở khoa học, phù hợp với quy luật phát triển khách quan của tự nhiên và xã hội, dựa trên thành tựu phát triển của khoa học - kỹ thuật; - Có đủ lượng thông tin quy phạm và thông tin thực tế cần thiết; - Các thông tin được sử dụng để đưa vào văn bản phải được xử lý và đảm bảo chính xác, cụ thể; - Bảo đảm sự logic về nội dung, sự nhất quán về chủ đề, bố cục chặt chẽ; - Sử dụng tốt ngôn ngữ hành chính - công cụ chuẩn mực; - Đảm bảo tính hệ thống (tính thống nhất) của văn bản. Nội dung của văn bản phải là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, không có sự trùng lặp, mâu thuẫn, chồng chéo trong một văn bản và hệ thống văn bản; - Nội dung của văn bản phải có tính dự báo cao; - Nội dung cần được hướng tới quốc tế hóa ở mức độ thích hợp. 8
- Thông tin trong văn bản đầy đủ, cụ thể, chính xác, có tính dự báo. Bốn là, Tính đại chúng của văn bản Đối tượng chịu tác động của văn bản là các tầng lớp nhân dân trình độ học vấn khác nhau. Vì vậy, văn bản phải có nội dung dễ hiểu, dễ nhớ, phù hợp với trình độ dân trí, song vẫn đảm bảo tính nghiêm túc, chặt chẽ và khoa học. Tính phổ thông đại chúng của văn bản cũng thể hiện qua việc lựa chọn và sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu, dễ nhớ giúp cho nhân dân nắm bắt chính xác tinh thần nội dung văn bản để nghiêm túc thực hiện. Năm là, Tính khả thi của văn bản Tính khả thi của văn bản là kết hợp đúng đắn và hợp lý các yêu cầu về tính mục đích, tính khoa học, tính đại chúng và tính công quyền. Ngoài ra, để các nội dung của văn bản được thi hành đầy đủ và nhanh chóng, văn bản còn phải hội đủ các điều kiện sau: - Nội dung văn bản phù hợp với thực tế cuộc sống và mức độ phát triển kinh tế - xã hội hiện tại, phù hợp với trình độ năng lực, khả năng của các chủ thể thi hành. - Khi quy định các quyền cho chủ thể phải kèm theo các điều kiện bảo đảm thực hiện các quyền đó. - Phải nắm vững điều kiện, khả năng mọi mặt của đối tượng thực hiện văn bản nhằm xác lập trách nhiệm của họ trong các văn bản cụ thể. - Nêu được các điều kiện cần thiết để đảm bảo thực hiện các quy định hay yêu cầu đưa ra trong văn bản. - Xác lập trách nhiệm cụ thể của cơ quan, tổ chức cá nhân thi hành văn bản. Sáu là, Tính pháp lý của văn bản Văn bản quản lý hành chính nhà nước phải bảo đảm cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của các cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác. Văn bản đảm bảo tính pháp lý khi: - Nội dung điều chỉnh đúng thẩm quyền do luật định + Mỗi cơ quan chỉ được phép ban hành văn bản đề cập đến những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của mình. + Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, 9
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, các nghị định của Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ,… - Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành Xuất phát từ vị trí chính trị, pháp lý của cơ quan nhà nước trong cơ cấu quyền lực nhà nước, bộ máy nhà nước là một hệ thống thứ bậc thống nhất, vì vậy, mọi văn bản do cơ quan nhà nước ban hành cũng phải tạo thành một hệ thống, thống nhất có thứ bậc về hiệu lực pháp lý. Điều đó thể hiện ở những điểm sau: + Văn bản của cơ quan quản lý nhà nước được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp, luật; + Văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ban hành phải phù hợp với văn bản của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp; + Văn bản do cơ quan cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản của cơ quan cấp trên; + Văn bản của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn phải phù hợp với văn bản của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành; + Văn bản của người đứng đầu cơ quan làm việc theo chế độ tập thể phải phù hợp với văn bản do tập thể cơ quan ban hành; + Văn bản phải phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. - Nội dung văn bản phải phù hợp với tính chất pháp lý của mỗi nhóm trong hệ thống văn bản + Mỗi văn bản trong hệ thống có thể chia thành nhiều loại, theo hiệu lực pháp lý, mỗi loại có tính chất pháp lý khác nhau, không được sử dụng thay thế cho nhau; + Khi ban hành văn bản cá biệt, văn bản chuyên ngành phải dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật; văn bản hành chính thông thường không được trái với văn bản cá biệt và văn bản quy phạm pháp luật. Để sửa đổi, bổ sung thay thế một văn bản phải thể hiện bằng văn bản có tính chất và hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc tương ứng. - Văn bản phải được ban hành đúng căn cứ pháp lý, thể hiện + Có căn cứ cho việc ban hành; 10
+ Những căn cứ pháp lý đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; + Cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản có thẩm quyền xây dựng dự thảo và trình theo quy định của pháp luật. Thứ hai, Yêu cầu về thể thức văn bản: Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần (yếu tố) cấu thành văn bản và sự thiết lập, trình bày các thành phần đó theo đúng những quy định của pháp luật hiện hành. [18, tr 30]. Yếu tố thể thức trong văn bản đóng một vai trò quan trọng trong việc tạo nên giá trị pháp lí và tính công quyền trong văn bản. Hiện nay, văn bản quy định về thể thức đối với văn bản hành chính là Thông tư 01/2011/TT-BNV, ngày 19 tháng 01 năm 2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Thể thức trình bày văn bản hành chính được quy định tại Thông tư này từ điều 6 đến điều 14. Việc trình bày các yếu tố trong văn bản cụ thể như sau: Một là, Các yếu tố thể thức trong văn bản i) Thành phần chung: Các thành phần chung có thể hiểu là yếu tố bắt buộc phải trình bày trong hầu hết các văn bản được ban hành của các cơ quan, tổ chức. Các thành phần thể thức chung bao gồm: + Quốc hiệu + Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản + Số và ký hiệu của văn bản + Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản + Tên loại và trích yếu nội dung của văn bản + Nội dung văn bản + Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền + Dấu của cơ quan, tổ chức + Nơi nhận. + Dấu chỉ mức độ khẩn, mật (đối với những văn bản loại khẩn, mật) 11
ii) Các thành phần thể thức bổ sung: + Dấu chỉ độ mật, khẩn + Tên viết tắt người đánh máy và số lượng bản phát hành + Các yếu tố chỉ dẫn phạm vi phổ biến. [17, tr 52] Hai là, Yêu cầu về ngôn ngữ: i) Phong cách ngôn ngữ trong văn bản QLNN - Khái niệm phong cách ngôn ngữ Việc sử dụng ngôn ngữ là một phần quan trọng trong các yếu tố cấu thành chất lượng của một văn bản quản lý nhà nước. Soạn thảo văn bản quản lý đòi hỏi phải biết lựa chọn, sử dụng ngôn ngữ. Khi soạn thảo văn bản, xử lý thông tin ngôn ngữ cần được xem là một giai đoạn có tầm quan trọng đặc biệt. Trong vấn đề này, nắm vững phong cách của văn bản hành chính và vận dụng chúng một cách thích hợp là một điều kiện thiết yếu. Ngôn ngữ là công cụ giao tiếp chủ yếu của con người và là một hệ thống tín hiệu đặc biệt - phong phú, đa dạng và tinh tế. Sự lựa chọn và sử dụng các phương tiện ngôn ngữ phù hợp, phụ thuộc vào các yếu tố ngoài ngôn ngữ như hoàn cảnh giao tiếp, đề tài và mục đích giao tiếp, nhân vật tham dự giao tiếp... Sự lựa chọn này không chỉ có tính chất cá nhân mà còn có tính chất cộng đồng, hình thành nên những cách thức lựa chọn và sử dụng ngôn ngữ có tính chất truyền thống, chuẩn mực của toàn xã hội, tạo nên những khuôn mẫu trong hoạt động lời nói hay còn gọi là phong cách ngôn ngữ. Phong cách ngôn ngữ là các dạng tồn tại của ngôn ngữ dân tộc biểu thị quy luật lựa chọn, sử dụng các phương tiện ngôn ngữ tùy thuộc vào các nhân tố ngoài ngôn ngữ như hoàn cảnh giao tiếp, đề tài và mục đích giao tiếp, đối tượng tham gia giao tiếp. Do đó, có thể hiểu phong cách ngôn ngữ là những khuôn mẫu của hoạt động ngôn ngữ hình thành từ thói quen lựa chọn và sử dụng ngôn ngữ có tính chất truyền thống, tính chất chuẩn mực xã hội, trong việc xây dựng các lớp văn bản tiêu biểu. - Các phong cách ngôn ngữ tiếng Việt Các phong cách ngôn ngữ cơ bản trong tiếng Việt: + Phong cách ngôn ngữ khoa học; + Phong cách ngôn ngữ báo chí; 12
+ Phong cách ngôn ngữ chính luận; + Phong cách ngôn ngữ hành chính - công vụ; + Phong cách ngôn ngữ văn chương; + Phong cách ngôn ngữ sinh hoạt. Trong các phong cách kể trên, phong cách ngôn ngữ hành chính - công vụ (hay còn gọi là phong cách ngôn ngữ hành chính) là khuôn mẫu để xây dựng văn bản quản lý nói chung trong đó có văn bản quản lý nhà nước. Nói cách khác, ngôn ngữ văn bản quản lý nhà nước thuộc phong cách ngôn ngữ hành chính. - Đặc trưng của ngôn ngữ văn bản quản lý nhà nước Trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản, ngoài việc chú trọng đến yếu tố nội dung, yếu tố thể thức thì yếu tố ngôn ngữ cũng là một trong những yếu tố vô cùng quan trọng. Ngôn ngữ là công cụ giao tiếp chủ yếu của con người và là một hệ thống tín hiệu đặc biệt, phong phú, đa dạng và tinh tế. Trong quá trình sử dụng ngôn ngữ, con người có thể lựa chọn các phương tiện ngôn ngữ sao cho phù hợp với từng bối cảnh giao tiếp để quá trình giao tiếp đạt hiệu quả. Ngôn ngữ trong văn bản quản lý Nhà nước phải đảm bảo được một số nội dung sau đây: - Tính chính xác, rõ ràng + Sử dụng ngôn ngữ tiếng Việt chuẩn mực (đúng ngữ pháp, đúng chính tả, dùng từ, đặt câu…); + Thể hiện đúng nội dung mà văn bản muốn truyền đạt; + Tạo cho tất cả mọi đối tượng tiếp nhận có cách hiểu như nhau theo một nghĩa duy nhất; + Đảm bảo tính logic, chặt chẽ; + Diễn đạt các ý minh bạch, chuẩn xác, không mập mờ, mơ hồ… + Phù hợp với từng loại văn bản và hoàn cảnh giao tiếp. - Tính phổ thông đại chúng Văn bản phải được viết bằng ngôn ngữ dễ hiểu, những từ ngữ phổ thông, các yếu tố ngôn ngữ nước ngoài đã được Việt hoá tối ưu. 13
“Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu. Đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung, thì phải được định nghĩa trong văn bản”. [13, tr 4] Muốn văn bản dễ hiểu, dễ nhớ, dễ tiếp thu, nhất là trong điều kiện dân trí còn thấp, ý thức pháp luật chưa cao, thì cần phải viết ngắn gọn, không lạm dụng thuật ngữ chuyên môn, hành văn viện dẫn lối bác học. Việc lựa chọn ngôn ngữ trong quá trình soạn thảo văn bản hành chính là một việc quan trọng. Cần lựa chọn ngôn ngữ thận trọng, tránh dùng các ngôn ngữ cầu kỳ, tránh sử dụng ngôn ngữ và diễn đạt suồng sã. - Tính khuôn mẫu Khác với các phong cách ngôn ngữ khác, ngôn ngữ trong văn bản thuộc phong cách hành chính có tính khuôn mẫu ở mức độ cao. Tính khuôn mẫu đảm bảo cho sự thống nhất, tính khoa học và tính văn hóa của công văn giấy tờ. Tính khuôn mẫu còn thể hiện trong việc sử dụng từ ngữ hành chính - công vụ, các quán ngữ kiểu: “Căn cứ vào…”, “Theo đề nghị của…”, “Các … chịu trách nhiệm thi hành … này”…, hoặc thông qua việc lặp lại những từ ngữ, cấu trúc ngữ pháp, dàn bài có sẵn,… Tính khuôn mẫu của văn bản giúp người soạn thảo đỡ tốn công sức, đồng thời giúp người đọc dễ lĩnh hội, mặt khác, cho phép ấn bản số lượng lớn, trợ giúp cho công tác quản lý và lưu trữ theo kỹ thuật hiện đại. Các thành phần, các ý trong văn bản được trình bày, sắp xếp theo một trật tự được quy định chung. Sử dụng lặp lại nhiều lần những thuật ngữ hành chính, những từ thuộc lớp từ hành chính công vụ… - Tính khách quan Nội dung của văn bản phải được trình bày trực tiếp, không thiên vị, bởi lẽ loại văn bản này là tiếng nói quyền lực của nhà nước chứ không phải tiếng nói riêng của một cá nhân, dù rằng văn bản có thể được giao cho một cá nhân soạn thảo. Là người phát ngôn cho cơ quan, tổ chức công quyền, các cá nhân không được tự ý đưa những quan điểm riêng của mình vào nội dung văn bản, mà phải nhân danh cơ quan trình bày ý chí của nhà nước. Chính vì vậy, cách hành văn biểu cảm thể hiện tình cảm, quan điểm cá nhân không phù hợp với văn phong hành chính - công vụ. Tính khách quan, phi cá nhân của văn bản gắn liền với chuẩn mực, kỉ cương, vị thế, tôn ti mang tính hệ thống của cơ quan nhà nước, có nghĩa là tính chất này được quy định bởi các chuẩn mực pháp lý. 14