Luận văn Thạc sĩ Quản lý Khoa học và Công nghệ: Đề xuất giải pháp áp dụng cơ chế đối tác công - tư trong các viện nghiên cứu ứng dụng (Nghiên cứu trường hợp Viện Ứng dụng công nghệ - Bộ Khoa học và Công nghệ)

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:79

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá thực trạng các mô hình đối tác trong việc nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học tại Việt Nam; tổng hợp cơ sở Pháp lý điều chỉnh mô hình đối tác giữa các đơn vị/tổ chức Nghiên cứu khoa học và các đối tác tư nhân theo mô hình đối tác công - tư (PPP); đề xuất Mô hình đối công - tư (PPP) trong việc nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học giữa nhà nước và tư nhân.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý Khoa học và Công nghệ: Đề xuất giải pháp áp dụng cơ chế đối tác công - tư trong các viện nghiên cứu ứng dụng (Nghiên cứu trường hợp Viện Ứng dụng công nghệ - Bộ Khoa học và Công nghệ)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HỒNG NGỌC ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP ÁP DỤNG CƠ CHẾ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ TRONG CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG (NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP VIỆN ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ - BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ) LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ HÀ NỘI, 2019
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HỒNG NGỌC ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP ÁP DỤNG CƠ CHẾ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ TRONG CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG (NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP VIỆN ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ - BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ) Ngành: Quản lý Khoa học và Công nghệ Mã số: 8 34 04 12 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TẠ DOÃN TRỊNH HÀ NỘI, 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Tất cả các số liệu và những trích dẫn trong luận văn đều có nguồn gốc chính xác và rõ ràng. Những phân tích của luận văn cũng chưa từng được công bố ở một công trình nào. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hồng Ngọc 3
LỜI CÁM ƠN Trước hết tôi xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành đến Thầy giáo TS Tạ Doãn Trịnh - người đã dành nhiều thời gian, tâm huyết với kinh nghiệm cũng như kiến thức của mình tận tình chỉ bảo, đưa ra những hướng dẫn cho tôi trong suốt quá trình làm luận văn. Tôi cũng xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc đến các thầy cô giáo của trường Học viện Khoa Học Xã Hội, đặc biệt là các thầy cô thuộc khoa Chính sách công, ngành Quản lý khoa học và công nghệ đã dạy dỗ và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học chuyển đổi và học cao học tại trường vừa qua. Tôi cũng xin bày tỏ lời cảm ơn các cán bộ, công nhân viên chức Viện Ứng dụng công nghệ đã chỉ bảo, chia sẻ những tài liệu và các đóng góp quý báu để tôi có những tư liệu phục vụ cho việc hoàn thành luận văn này. Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn đến toàn bộ gia đình, bạn bè và người thân, những người đã giúp đỡ, động viên tôi hoàn thành luận văn này.
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CƠ CHẾ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG VIỆC TRIỂN KHAI Ở CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG ..................................................... 8 1.1 Khái niệm và sự cần thiết thực hiện cơ chế PPP trong Khoa học và Công nghệ ................................................................................................... 8 1.2 Tổng quan về mô hình hợp tác nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học..................................................................... 12 1.3. Những vấn đề phát sinh trong mô hình hợp tác nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học ...................................... 19 1.4 Triển vọng và thách thức .................................................................... 23 Tiểu kết chương ............................................................................................. 30 Chương 2: THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP) Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN TRIỂN KHAI TẠI VIỆN ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ ............................................................................................................. 31 2.1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về mô hình đối tác công - tư tại Việt Nam .............................................................................................. 31 2.2 Văn bản quy phạm pháp luật về mô hình đối tác Công - Tư trong hoạt động Khoa học và Công nghệ ........................................................... 39 2.3 Một số vấn đề vướng mắc về cơ chế, chính sách và luật pháp. .......... 42 2.4 Thực tiễn triển khai mô hình PPP tại Viện Ứng dụng công nghệ ...... 44 Chương 3: PPP TRONG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐÔI MỚI SÁNG TẠO VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT THÚC ĐẨY HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ TRONG VIỆN ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ. ............. 51 3.1 Khung phân tích PPP trong hoạt động khoa học, công nghệ và đổi mới (STI) ................................................................................................... 51
3.2 Những điều kiện cần và đủ để thiết kế và thực hiện PPP trong hoạt động Khoa học và Công nghệ và đổi mới sáng tạo .................................. 60 3.3 Đề xuất trong việc triển khai PPP tại Viện Ứng dụng Công nghệ - Bộ Khoa học và Công nghệ ...................................................................... 64 KẾT LUẬN .................................................................................................... 68 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 69
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Tiếng việt Tiếng anh AC Năng lực tiếp nhận Absorptive Capacity BT xây dựng - chuyển giao Build - Transfer BLT Hợp đồng xây dựng - thuê dịch Build - Lease - Transfer vụ - chuyển giao BOT Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - Build - Operate - Transfer chuyển giao BTO Hợp đồng xây dựng - chuyển giao Build - Transfer - Operate - kinh doanh CSHT Cơ sở hạ tầng DN Doanh nghiệp ĐH Đại học ĐHQG Đại học quốc gia ICT Công nghệ thông tin và chuyền Information - Coonmunication thông - Technology IS Hệ thống đổi mới Innovation system IPR Quyền tài sản trí tuệ Intellectual property rights KH&CN Khoa học và Công nghệ NC&PT Nghiên cứu và phát triển NNSN Nguồn ngân sách Nhà nước ODA Hỗ trợ phát triển chính thức (đầu Official Development tư nươc ngoài) Assistance PPP Quan hệ đối tác công – tư Public-Private Partnership RC Năng lực nghiên cứu Research Capacity R&D Nghiên cứu và phát triển Research and Development STI Khoa học, công nghệ và đổi mới Science - Technology - Innovation SMEs doanh nghiệp nhỏ và vừa Small and medium enterprises TW Trung ương TIP Công nghệ & Thực hiện đổi mới Technology & Innovation Performance UBND Ủy ban nhân dân
DANH MỤC CÁC HÌNH, BẢNG Hình 1.1. Mô hình các khoa, bộ môn của Đại học quốc gia Hà Nội .............. 17 Hình 3.1. Hệ thống con theo chức năng, các tác nhân cơ sở và ..................... 53 tổ chức trung gian ............................................................................................ 53 Hình 3.2. Môi trường liền kề: yếu tố tác động liên quan và các chế độ (mức meso)............................................................................................ 55 Hình 3.3. Điều kiện khung: cấu trúc và lĩnh vực chính sách cấp độ vĩ mô .... 56 Bảng 3.1: Phân nhóm hoạt động có yếu tố chuyển giao tri thức và công nghệ ....................................................................................................... 58
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Public-Private Partnership - PPP có thể tạm dịch là Quan hệ đối tác công - tư. Thuật ngữ đối tác công - tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 50 của thế kỷ trước. Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 60. Kể từ thập niên 80, thuật ngữ đối tác công - tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT) hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Mô hình đối tác này bắt đầu xuất hiện ở Việt Nam từ đầu thập niên 90. Có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình PPP, nhưng phổ biến nhất là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân chia lợi ích, chia sẻ rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHT hay cung cấp một dịch vụ công nào đó. Trước nhu cầu vốn đầu tư CSHT của đất nước nói chung và mỗi ngành/địa phương nói riêng là rất lớn, trong khi ngân sách nhà nước thì có hạn và vốn của các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp, thì PPP được xem là đòn bẩy tích cực bù đắp sự thiếu hụt này. Thông qua PPP, nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp vốn bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân. Trước đây, PPP chủ yếu được áp dụng trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, xây dựng đường xá, nhà máy phát điện hay hệ thống cấp thoát nước… Tuy nhiên đến nay, hình thức đầu tư này đã được mở rộng ra nhiều lĩnh vực, trong đó có KH&CN, với mục tiêu huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào thực hiện nhiệm vụ trong lĩnh vực này. Theo các chuyên gia, 1
PPP trong KH&CN có nhiệm vụ cơ bản là thu hút vốn đầu tư để xây dựng, hoàn thiện kết cấu hạ tầng và các nhiệm vụ KH&CN; thay đổi phương thức tổ chức và quản lý để khu vực tư tham gia nhiều hơn, tích cực và chủ động hơn vào các chương trình, dự án KH&CN; và chia sẻ rủi ro trong nghiên cứu khoa học. Khi dự án theo hình thức PPP được thực hiện cũng sẽ giúp nâng cao chuỗi giá trị sản phẩm, đồng thời thúc đẩy việc đổi mới công nghệ, thúc đẩy khởi nghiệp sáng tạo và phát triển doanh nghiệp KH&CN - Một mục tiêu quan trọng trong phát triển KH&CN của Việt Nam. PPP hỗ trợ đổi mới công nghệ và nâng cấp chuỗi giá trị. Nguồn lực đầu tư cho đổi mới công nghệ luôn là vấn đề Nhà nước và doanh nghiệp hết sức quan tâm, vì đây là yếu tố quyết định đến sự thành công của việc nâng cấp chuỗi giá trị sản phẩm. Với quan điểm không phân biệt các thành phần kinh tế trong việc thụ hưởng các cơ chế chính sách hỗ trợ đầu tư của Nhà nước, thời gian qua các doanh nghiệp trong nước đã và đang nhận được sự hỗ trợ từ khu vực công, nhất là hỗ trợ về công nghệ và các chính sách ưu đãi. Tuy nhiên để tiếp tục phát triển, nhanh chóng tiếp cận được các công nghệ mới, hiện đại, các doanh nghiệp vẫn rất cần có thêm cơ chế và chính sách mang tính đột phá nhằm thu hút hơn nữa các nguồn lực đầu tư từ xã hội (cả trong và ngoài nước) để đổi mới công nghệ, sáng tạo ra các sản phẩm mới. Về cơ chế chính sách thu hút đầu tư phục vụ cho đổi mới công nghệ, ngày 14/2/2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và ngày 28/6/2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Thông tư 06/2016/TT- BKHĐT hướng dẫn một số điều của Nghị định 15. Việc thu hút đầu tư phát triển hạ tầng dịch vụ KH&CN được quy định tại: Điểm đ, e Khoản 1, Điều 4 của Nghị định 15. Các điểm này thể hiện mục tiêu của chính sách mới về thu hút đầu tư, trong xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, quản lý khai thác các hạ tầng sẵn có đều có thể áp dụng hình thức PPP. Đây là những điểm rất mới về chính sách mà trước đây chưa từng được xây dựng và triển khai. Theo cơ chế 2
mới này, nếu áp dụng PPP đối với các hạ tầng kỹ thuật cơ sở nghiên cứu, phòng thí nghiệm đã được Nhà nước đầu tư, có thể theo mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise). Theo mô hình này, các CSHT đã được Nhà nước đầu tư sẽ được giao lại cho tư nhân quản lý và khai thác nhưng quyền sở hữu vẫn thuộc về Nhà nước. Khi áp dụng mô hình này cùng với việc áp dụng các quy định tự chủ về tài chính theo Nghị định số 54/2016/NĐ-CP ngày 14/6/2016 quy định cơ chế tự chủ của tổ chức KH&CN công lập sẽ giúp chuyển đổi các tổ chức KH&CN công lập thành doanh nghiệp KH&CN, đồng thời tạo ra cơ chế giúp cho các đối tượng khởi nghiệp tiếp cận thuận lợi và sử dụng được các hạ tầng kỹ thuật cho nghiên cứu và phát triển công nghệ mới cho chuỗi giá trị. Khi áp dụng mô hình PPP cho các dự án đầu tư CSHT trong các khu công nghệ cao, nông nghiệp công nghệ cao… khó áp dụng mô hình BOT (Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BTO (Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh) do khả năng hoàn vốn và sinh lời không cao, không hấp dẫn nhà đầu tư. Tuy nhiên các mô hình BTL (Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), hay BLT (Hợp đồng xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao) vẫn có tính hấp dẫn các nhà đầu tư nếu nguồn vốn từ ngân sách được sử dụng để bù đắp cho phần chi phí mà nguồn thu từ phí thực hiện các dịch vụ khoa học kỹ thuật không đủ bù đắp cho các nhà đầu tư. Để thực hiện mô hình PPP cho nhiệm vụ KH&CN, ngày 7/10/2016 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1931/QĐ-TTg phê duyệt Đề án thí điểm thực hiện cơ chế đối tác công - tư, đồng tài trợ thực hiện nhiệm vụ KH&CN (gọi tắt là Đề án 1931). Đề án 1931 cho phép khu vực tư và khu vực công cùng tiến hành xác định mục tiêu các nhiệm vụ KH&CN sẽ thực hiện để tạo ra các sản phẩm mới định hướng thị trường và có tính cạnh tranh. Đề án thực hiện theo hình thức PPP sẽ giúp tận dụng được khả năng nhanh nhạy về nắm bắt nhu cầu thị trường của nhà đầu tư, doanh nghiệp ngay từ khâu xác định nhiệm vụ và định hướng mục tiêu sản phẩm ngay từ khâu đầu vào. Bản chất đây 3
cũng là việc xây dựng lộ trình công nghệ cho sản phẩm tương lai theo định hướng thị trường. PPP hỗ trợ hình thành và phát triển doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo, doanh nghiệp KH&CN. Trong mô hình PPP, khi thực hiện sẽ hình thành nên doanh nghiệp dự án. Đây là chủ thể đại diện cho cả hai phía công và tư để tổ chức triển khai thực hiện dự án trong thời gian có hiệu lực của hợp đồng PPP. Đối với một dự án đầu tư cho hạ tầng KH&CN, hay dự án KH&CN sau khi được thành lập sẽ xuất hiện doanh nghiệp dự án là doanh nghiệp KH&CN. Số lượng doanh nghiệp KH&CN được hình thành tùy thuộc vào tính chất và quy mô của dự án. Tuy nhiên, điểm riêng biệt của các doanh nghiệp tham gia hợp đồng PPP là bắt buộc phải tuân thủ nghiêm ngặt hợp đồng, mọi sự thay đổi đều không được phép hoặc phải có ý kiến của các bên và cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhất là tổ chức tín dụng cho dự án PPP. Đây là điểm quan trọng cần lưu ý trong quá trình khởi nghiệp sáng tạo và hình thành các doanh nghiệp KH&CN . Mặc dù đã được áp dụng thành công ở nhiều quốc gia trên thế giới, song hình thức hợp tác đối tác công - tư là khá mới ở Việt Nam, nhất là khi áp dụng vào lĩnh vực KH&CN. Tuy nhiên đây là một xu hướng tất yếu. Do đó việc nghiên cứu mô hình này cần được tiếp tục cả về phương diện lý luận cũng như thực tiễn để PPP thực sự là một giải pháp đột phá thu hút các nguồn lực xã hội (cả trong và ngoài nước) nhằm thúc đẩy khởi nghiệp sáng tạo, phát triển các doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo và doanh nghiệp KH&CN . Vì vậy, việc lựa chọn và thực hiện đề tài khóa luận Thạc sĩ “Đề xuất giải pháp áp dụng cơ chế đối tác công - tư trong các viện nghiên cứu ứng dụng (Nghiên cứu trường hợp Viện Ứng dụng công nghệ - Bộ Khoa học và Công nghệ)” là cần thiết và có ý nghĩa khoa học và thực tế. 4
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Công trình nghiên cứu thực nghiệm PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố, cụ thể nghiên cứu khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh của nước đó. Ở Việt Nam vai trò của công nghệ trong phát triển đã được thừa nhận một cách rộng rãi. Trong môi trường cạnh tranh ngày càng tăng hiện nay, công nghệ là một yếu tố chiến lược sống còn cho phát triển nhanh chóng kinh tế - xã hội. Kết quả của việc ứng dụng, khai thác công nghệ phụ thuộc vào việc chúng ta tạo ra được những công nghệ phù hợp, có khả năng áp dụng được vào hoạt động thực tiễn của các doanh nghiệp. Cho nên, luận văn sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Phân tích, đánh giá thực trạng các mô hình đối tác trong việc nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học tại Việt Nam. Tổng hợp cơ sở Pháp lý điều chỉnh mô hình đối tác giữa các đơn vị/tổ chức Nghiên cứu khoa học và các đối tác tư nhân theo mô hình đối tác công - tư (PPP). Đề xuất Mô hình đối công - tư (PPP) trong việc nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học giữa nhà nước và tư nhân. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Mô hình hợp tác công tư đã được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Ở Việt Nam, mô hình này chủ yếu được áp dụng để xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, và cũng mới bắt đầu manh nha sang ngành KH&CN. Do đó có thể nói, đề tài liên quan tới vấn đề trong ngành KH&CN vẫn còn rất mới .Vì là một đề tài mới và có phạm vi rộng, nên luận văn chỉ tập trung vào nghiên cứu việc áp dụng cơ chế đối tác công - tư ở Viện ứng dụng công nghệ. 5
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Thực tiễn triển khai mô hình đối tác công - tư đã và đang được áp dụng vào ngành KH&CN, đã đưa ra được những cơ hội và thách thức trong việc triển khai mô hình đối tác công - tư. Đồng thời cũng nêu được những khó khăn và thuận lợi của việc triển khai mô hình này. Tuy vẫn còn gặp nhiều khó khăn nhưng cũng đã có bước thành công nhất định. Luận văn dựa vào phương pháp Phương pháp nghiên cứu chính sau đây Phương pháp tiếp cận thể chế được sử dụng để tiến hành các hoạt động nghiên cứu làm rõ vai trò của từng đối tác trong dự án PPP, bao gồm cả vai trò của người sử dụng/hưởng lợi từ dự án. Tiếp cận theo lợi ích được sử dụng nhằm xem xét cân bằng lợi ích, cách ứng xử liên quan đến các quy định, quy tắc, cam kết của các bên nếu tham gia các dự án PPP, như đại diện Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Phương pháp hỏi chuyên gia là phương pháp sử dụng trí tuệ của đội ngũ chuyên gia để xem xét nhận định bản chất của đối tượng, tìm ra một giải pháp tối ưu. Phương pháp phân tích tổng hợp phân tích là nghiên cứu các tài liệu, lý luận khác nhau bằng cách phân tích chúng thành từng bộ phận để tìm hiểu sâu sắc về cơ chế PPP. Tổng hợp là liên kết từng mặt, từng bộ phận thông tin đã được phân tích tạo ra một hệ thông lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về cơ chế PPP. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Thực tiễn quốc tế cho thấy cách hiểu về PPP trong khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo (STI) là rất đa dạng. Một thiết kế cụ thể bị chi phối bởi rất nhiều yếu tố, trong đó phải kể đến những vấn đề mà PPP nhằm giải quyết; môi trường pháp lý và những thông lệ chi phối toan tính và hành xử của các bên; mong muốn, năng lực và cơ hội hợp tác của các bên. Việc đạt được đồng thuận giữa nhiều bên có lợi ích cốt lõi khác nhau để thành lập PPP và sau đó triển khai thực hiện là điều không đơn giản và đòi hỏi nhiều nỗ lực. Kinh 6
nghiệm cũng cho thấy PPP đòi hỏi có thời gian để các bên hiểu về nhau tốt hơn, do vậy ngoài những mục tiêu về những kết quả cụ thể, bản thân quá trình tương tác giữa các bên cũng cần được coi là một mục tiêu của PPP. Để PPP có kết quả tốt, sẽ cần đến những thử nghiệm, những điều chỉnh chính sách, pháp luật liên quan. Không có công thức chung cho những việc như vậy. Quá trình cùng tiến hóa giữa thực tiễn và chính sách là điều không thể tránh khỏi và là điều hay nên thực hiện. Trong bối cảnh Việt Nam nói chung, PPP được kỳ vọng là một sự bổ sung chính sách để giải quyết những loại vấn đề mà các công cụ chính sách hiện thời chưa đáp ứng được. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương. Chương 1. Cơ sở lý luận của cơ chế đối tác công - tư và kinh nghiệm quốc tế trong việc triển khai ở các viện nghiên cứu ứng dụng. Chương 2. Thực trạng các quy định pháp lý điều chỉnh hoạt động đối tác công - tư (PPP) ở Việt Nam và thực tiễn triển khai tại Viện ứng dụng công nghệ. Chương 3. PPP trong khoa học và công nghệ, đổi mới sáng tạo và và một số đề xuất thúc đẩy hình thức đối tác công - tư trong Viện ứng dụng công nghệ. 7
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CƠ CHẾ ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG VIỆC TRIỂN KHAI Ở CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU ỨNG DỤNG 1.1 Khái niệm và sự cần thiết thực hiện cơ chế PPP trong Khoa học và Công nghệ 1.1.1 Khái niệm PPP Quan hệ đối tác công - tư được nhìn nhận như một phương thức để tổ chức và huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào những hoạt động từ trước tới nay vẫn được coi là thuộc chức năng của Nhà nước, vừa giúp thúc đẩy quá trình cải cách hoạt động của hệ thống Nhà nước, trong đó có cải cách hành chính, vừa cho phép thu hút vốn để xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng cho đất nước hoặc cho từng vùng, vừa cho phép thay đổi phương thức tổ chức và quản lý, cho phép khu vực công tham gia nhiều hơn, tích cực và chủ động hơn vào các chương trình, dự án công. Bên cạnh đó, PPP còn được nhìn nhận từ khía cạnh chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân trong quá trình thực hiện dự án. Về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh, lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ. PPP khác với mua sắm công. Trong một dự án mua sắm công điển hình, cơ quan nhà nước đặt ra những thông số kỹ thuật và yêu cầu về thiết kế/dịch vụ, gọi thầu trên cơ sở thiết kế chi tiết/dịch vụ đó, và thanh toán cho các nhà thầu tư nhân. Nhà nước sẽ phải chi trả cho toàn bộ chi phí, kể cả những chi phí phát sinh do thay đổi yêu cầu từ phía nhà nước. Việc vận hành và bảo trì cũng hoàn toàn nằm trong tay Nhà nước và nhà thầu không chịu 8
trách nhiệm cho kết quả hoạt động dài hạn của cơ sở dịch vụ sau thời gian bảo hành (thường là ngắn hơn rất nhiều). Theo hình thức PPP, cơ quan nhà nước chỉ rõ những yêu cầu của họ dưới dạng “đầu ra”. Khu vực tư nhân có mức độ tự do nhất định để thiết kế, cấp vốn, xây dựng và vận hành cơ sở dịch vụ sao cho đáp ứng được những yêu cầu “đầu ra” của nhà nước. Khu vực tư nhân sẽ được thanh toán (phí dịch vụ) trong suốt quãng đời của hợp đồng PPP trên cơ sở thỏa thuận trước, theo đó qua thời gian nhà đầu tư sẽ thu lại được vốn và lãi. Kết quả chủ yếu của PPP là việc chuyển những rủi ro cơ bản liên quan tới dự án từ phía Nhà nước sang doanh nghiệp thực hiện. 1.1.2 Sự cần thiết của cơ chế PPP trong thực hiện nhiệm vụ Khoa học và Công nghệ Thực tế đầu tư từ ngân sách nhà nước cho việc thực hiện các nhiệm vụ KH&CN còn ít lại dàn trải và không tránh khỏi những trùng lặp trong các nhiệm vụ cụ thể được thực hiện, là một trong những nguyên nhân dẫn đến hạn chế về hiệu quả đầu tư, kết quả đạt được. Đặc biệt, sự liên kết, tham gia của khu vực tư trong việc thực hiện các nhiệm vụ KH&CN có kinh phí từ ngân sách nhà nước còn khá mờ nhạt. Trên thực tế, nhà nước đã có một số cơ chế, chính sách khuyến khích sự tham gia của khu vực tư trong việc tham gia và thực hiện các nhiệm vụ KH&CN của nhà nước. Những cơ chế, chính sách này đã có tác dụng huy động, khuyến khích sự tham gia của doanh nghiệp cùng với nhà nước thực hiện các nhiệm vụ KH&CN. Mặc dù vậy, nhìn chung, vẫn còn những hạn chế nhất định trong việc khuyến khích khu vực tư tham gia thực hiện nhiệm vụ KH&CN cùng với khu vực công. Đặc biệt, việc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ KH&CN của nhà nước vẫn còn thiếu sự tham gia một cách tích cực, chủ động, mạnh mẽ và xuyên suốt của khu vực tư trong tất cả các bước, từ xác định nhiệm vụ đến đóng góp kinh phí, tổ chức, quản lí việc thực hiện và 9
chuyển giao, ứng dụng sản phẩm tạo ra. Phân tích các cơ chế, chính sách hiện hành có thể thấy một số điểm nổi bật như sau: - Thông thường các đề xuất bắt nguồn từ một phía, Nhà nước hoặc tư nhân. Sự tham dự của phía thứ hai có tính chất hưởng ứng khi thấy nhu cầu của mình (về lợi ích, về sứ mệnh) được đồng thời thực hiện. - Về tổ chức và quản lý, nhà nước có vai trò điều phối và đưa ra cơ chế quản lý, thể hiện ở việc lựa chọn và xét duyệt đầu vào, kiểm tra và giám sát việc tổ chức thực hiện, xét duyệt nghiệm thu kết quả và duyệt quyết toán kinh phí được sử dụng. - Nguồn kinh phí do hai bên cùng đóng góp theo tỷ lệ 30:70 hoặc 50:50 (trước đây quy định tỷ lệ thu hồi 100%, 80 hoặc 70% cũng có ý nghĩa tương tự) nhưng cơ chế tài chính về sử dụng kinh phí áp dụng đối với các nhiệm vụ KH&CN liên kết về cơ bản cũng giống như các nhiệm vụ được cấp 100% kinh phí từ NSNN. - Còn vắng bóng hình thức hợp tác mà cả hai phía cùng chủ động bàn bạc và cùng khởi xướng ý tưởng nghiên cứu (không theo nghĩa 1 bên khởi xướng và 1 bên phê duyệt hoặc ngược lại). Sự thiếu vắng này được thể hiện cả từ khía cạnh quy định của pháp luật, cả từ khía cạnh thực tiễn quản lý các nhiệm vụ KH&CN. Có thể thấy, gần như hoàn toàn chưa xây dựng được quan hệ hợp tác hai bên, khi sứ mệnh của Nhà nước và lợi ích của tư nhân gặp nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ KH&CN. - Các qui định và cơ chế hiện hành đối với việc xác định, thực hiện nhiệm vụ KH&CN vẫn theo tinh thần hoặc nhà nước chủ động đặt hàng, doanh nghiệp tham gia thực hiện hoặc doanh nghiệp chủ động đề xuất, nhà nước hỗ trợ thực hiện. Hiện chưa có những quy định pháp luật làm căn cứ cho việc nhà nước, doanh nghiệp và các tổ chức, cá nhân khác cùng nhau chủ động thiết lập quan hệ đối tác để cùng nhau xác định, thực hiện, khai thác kết 10
quả thực hiện nhiệm vụ KH&CN mà tất cả các bên cùng quan tâm, nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí công cho KH&CN . Trong khi đó, kinh nghiệm nước ngoài cũng đã cho thấy, PPP là công cụ mới, đáp ứng những nhiệm vụ mà những công cụ hiện có chưa đáp ứng được (qui mô, kinh phí, tầm ảnh hưởng). PPP nhằm vào các chương trình nghiên cứu trung và dài hạn với cam kết rõ ràng của khu vực tư nhân. Trong quan hệ này, đóng góp khu vực công giữ vai trò đòn bẩy, tạo ra môi trường thúc đẩy liên kết giữa doanh nghiệp và các tổ chức KH&CN. Nội dung chương trình nghiên cứu được hình thành dựa trên đề xuất của doanh nghiệp sẽ nâng cao tính khả thi và đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Thêm vào đó, với tính chất bất đối xứng thông tin giữa nhà quản lý và nhà khoa học và nhu cầu cụ thể của doanh nghiệp, cần xem xét đến khả năng quản lý rủi ro tốt hơn của doanh nghiệp trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ để việc quản lý và sử dụng nguồn lực chung của xã hội được hiệu quả hơn. Ngoài ra, một khi cơ chế quản lý nhiệm vụ được trao cho bên đầu tư nhiều hơn quản lý (50-70% đồng vốn góp chung vào thực hiện nhiệm vụ) thì khả năng hấp dẫn của loại hình hợp tác công - tư đối với khu vực tư nhân cũng sẽ tăng lên. Các vấn đề, hạn chế chung về đầu tư, thực hiện và hiệu quả của các nhiệm vụ KH&CN đòi hỏi phải có giải pháp tháo gỡ, trong đó có việc đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư. Ngoài việc có thêm nguồn kinh phí đầu tư cho nhiệm vụ KH&CN, khu vực tư với những lợi thế về năng lực nghiên cứu và phát triển, năng lực quản lí, phát triển thị trường, liên kết, tạo mạng lưới, v.v…, trở thành một đối tác quan trọng mà nhà nước có thể hợp tác để nâng cao hiệu quả đầu tư và thực hiện nhiệm vụ KH&CN. Việc thu hút, khuyến khích khu vực tư tham gia vào nhiệm vụ KH&CN cũng đáp ứng yêu cầu xã hội hóa hoạt động KH&CN, tạo điều kiện khu vực tư tham gia một cách chủ động, tích cực. 11
Thực tế đã cho thấy, đầu tư dự án theo hình thức đối tác công - tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Luật Đầu tư công cũng đã chính thức mở ra cơ chế đối tác công - tư để thực hiện, quản lí, vận hành dự án kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp các dịch vụ công (Luật Đầu tư công, 2014). Việc xây dựng cơ chế hợp tác công - tư, đồng tài trợ thực hiện nhiệm vụ KH&CN là một trong những giải pháp để tăng cường huy động các nguồn lực xã hội, thu hút đầu tư trong và ngoài nước cho KH&CN, hạn chế tình trạng đầu tư manh mún từ ngân sách nhà nước, giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao trong hoạt động KH&CN. 1.2 Tổng quan về mô hình hợp tác nghiên cứu, ứng dụng và triển khai kết quả nghiên cứu khoa học 1.2.1 Một số mô hình PPP ở nước ngoài Quan hệ đối tác công - tư trong nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ tại Hoa Kỳ. Tại Hoa Kỳ, PPP trong hoạt động R&D được coi là việc khu vực tư nhân tham gia đầu tư kinh phí cho các dự án nghiên cứu của đại học và các viện nghiên cứu nhà nước với kỳ vọng được tiếp cận sớm kết quả hoặc được sở hữu (toàn bộ hoặc một phần) tài sản trí tuệ được tạo ra từ những nghiên cứu này. Năm 2000, chính phủ Hoa Kỳ trả tiền cho số lượng nghiên cứu nhiều hơn so với số nghiên cứu mà chính phủ thực hiện; ngược lại, khu vực doanh nghiệp và đại học tiến hành nhiều nghiên cứu bằng tiền cấp phát và hợp đồng với chính quyền liên bang. NC&PT do khu vực doanh nghiệp thực hiện (chủ yếu là nghiên cứu ứng dụng) chiếm tới ba phần tư tổng số NC&PT của Hoa Kỳ, tuy nhiên NC&PT do các đại học và cơ quan chính phủ thực hiện cũng chiếm một tỷ lệ quan trọng, đặc biệt khi tính tới yếu tố là NC&PT trong hai 12