Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:129

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá thực trạng công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý ngân sách địa phương trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH –––––––––––––––––––––––––– BÙI ĐỨC BIÊN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2016
ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH –––––––––––––––––––––––––– BÙI ĐỨC BIÊN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. BÙI ĐỨC THỌ THÁI NGUYÊN - 2016
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, chưa công bố tại bất kỳ nơi nào, mọi số liệu sử dụng trong luận văn này là những thông tin xác thực. Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Thái Nguyên, ngày 27 tháng 10 năm 2016 Tác giả luận văn Bùi Đức Biên
ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS Bùi Đức Thọ, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Trường Đại học Kinh tế & Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên - Đại học Thái Nguyên đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, hoàn thành luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn tới Ban lãnh đạo, các bạn bè đồng nghiệp, đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này. Do bản thân còn nhiều hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, tôi rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo và các bạn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Thái Nguyên, ngày 27 tháng 10 năm 2016 Tác giả luận văn Bùi Đức Biên
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii MỤC LỤC ........................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT ...................................................... vi DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH ................................................................. vii MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ..................................................................... 3 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài .................................................... 3 3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài ................................................................ 3 4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu ................................... 4 5. Kết cấu luận văn ............................................................................................ 4 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .................................................... 5 1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ............................................................................................................ 5 1.1.1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước ............................................ 5 1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước ............................................................... 8 1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................................. 10 1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................................................. 14 1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 14 1.2.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách địa phương ........................... 15 1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............................... 22 1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương ....... 31 1.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP ............................. 37 1.3. Cơ sở thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................... 40
iv 1.3.1. Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước về phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................................................................................. 40 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên .................................................................................................... 44 Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 46 2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 46 2.2. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 46 2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 46 2.2.2. Phương pháp tổng hợp, xử lý số liệu .................................................... 47 2.2.3. Phương pháp phân tích thông tin, số liệu .............................................. 47 2.3. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu ............................................................. 48 Chương 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN GIAI ĐOẠN 2011-2015 ........................................................................................... 51 3.1. Đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh .............................. 51 3.1.1. Đặc điểm địa lý - tự nhiên ..................................................................... 51 3.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Thái Nguyên ........................................ 53 3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên . 56 3.2.1. Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương ........................................................................................... 56 3.2.2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách ở địa phương ........................................................................................... 59 3.3. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ...................................................................................... 76 3.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 76 3.3.2. Một số tồn tại, hạn chế .......................................................................... 79 3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp và điều hành ngân sách trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ................................................................ 86
v Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN ..................88 4.1. Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2020 ........................................................................................................ 88 4.1.1. Quan điểm định hướng .......................................................................... 88 4.1.2. Mục tiêu định hướng ............................................................................. 89 4.2. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ..................................................... 90 4.2.1. Mục tiêu................................................................................................. 91 4.2.2. Quan điểm ............................................................................................. 92 4.3. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách và điều hành ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................. 95 4.3.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách ở địa phương ...................................... 96 4.3.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước của tỉnh Thái Nguyên ...................................................................... 98 4.3.3. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước các cấp .......................................................................................................... 105 4.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp quản lý NSĐP ..... 106 4.3.5. Một số giải pháp khác ......................................................................... 107 4.4. Các điều kiện để hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ......................................................... 110 4.5. Kiến nghị ................................................................................................ 111 KẾT LUẬN .................................................................................................. 117 TÀ I LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 119
vi DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 GTGT Giá trị gia tăng 2 TNDN Thu nhập doanh nghiệp 3 HĐND Hội đồng nhân dân 4 UBND Ủy ban nhân dân 5 NSNN Ngân sách nhà nước 6 NSTW Ngân sách trung ương 7 NSĐP Ngân sách địa phương 8 KBNN Kho bạc nhà nước
vii DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH Bảng: Bảng 3.1. Kết quả thực hiện nhiệm vụ thu ngân sách tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011 - 2015 ..................................................................... 62 Bảng 3.2. Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn năm 2011-2015 ............................................................................... 63 Bảng 3.3. Tỷ trọng thu ngân sách các cấp giai đoạn năm 2011-2015 ............ 63 Bảng 3.4. Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện, thị xã, thành phố giai đoạn năm 2011-2015 ............................................................................... 64 Bảng 3.5. Kết quả thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011-2015 ....................................................................... 73 Bảng 3.6. Tổng hợp chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011-2015 .......................................................... 74 Bảng 3.7. Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2011-2015 .............. 75 Bảng 3.8. Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai đoạn 2011 - 2015 .................. 75 Hình: Hình 1.1. Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam ................................................ 9 Hình 1.2: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép ................. 9
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xu hướng phân cấp quản lý đã và đang được thực hiện rộng khắp trên thế giới. Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức nhà nước ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tùy vào đặc điểm chính trị, kinh tế ở mỗi quốc gia. Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà nước về các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước. Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước. Cùng với sự phân cấp quản lý kinh tế và hành chính thì NSNN cũng được phân cấp quản lý. Phân cấp quản lý ngân sách là cần thiết, nó giúp quá trình quản lý và phân bổ một cách hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia, nó còn tạo điều kiện thuận lợi để thúc đẩy sự phát triển hài hòa về kinh tế xã hội. Sự phân cấp có thể là khác nhau phụ thuộc vào điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của từng quốc gia. Mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương đều có từng vùng miền khác nhau. Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính, lãnh thổ vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà nước. Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp ngân sách ở địa phương, là giải pháp quan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương. Nguồn thu ngân sách là có hạn, trong khi nhu cầu chi tiêu lớn, do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật về NSNN. Theo đó, nhiều vấn đề tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách địa phương đã được xử lý, khắc phục.
2 Ngoài những thành tựu đạt được, thực tiễn cho thấy cơ chế phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương vẫn còn tồn tại những bất cập cần phải được hoàn thiện, nhằm đảm bảo tính độc lập của ngân sách các cấp, tăng tính chủ động của các cấp chính quyền ở địa phương trong khai thác các nguồn thu tại chỗ và bố trí chi tiêu hợp lý. Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, qua hơn 10 năm thực hiện Luật ngân sách nhà nước từ năm 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính quyền từ tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bước đầu quan tâm khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào ngân sách cấp trên. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa phương,… nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng, chưa tạo động lực khai thác nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất thu thuế còn diễn ra khá phổ biến, … Mặt khác, một số chính sách của Nhà nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường thay thế cho khoản phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho Luật thuế nhà đất, … cũng ảnh hưởng đến việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn của tỉnh Thái Nguyên là rất cần thiết. Trước những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tác giả đã chọn đề tài nghiên cứu “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên ngành Quản lý kinh tế.
3 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục tiêu chung Phân tích, đánh giá thực trạng công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý ngân sách địa phương trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa phương (NSĐP). - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trong giai đoạn 2011 - 2015, đặc biệt là kể từ khi luật NSNN sửa đổi (năm 2002) có hiệu lực thi hành từ 2004 đến nay. - Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thái Nguyên. - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP giai đoạn 2016 - 2020. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài 3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài Những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến công tác phân cấp quản lý NSĐP, đặc biệt là vai trò của các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong việc quản lý, điều hành ngân sách địa phương, góp phần quan trọng đảm bảo nguồn lực ngân sách để phát triển kinh tế xã hội. 3.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài - Phạm vi nội dung: Nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên và các vấn đề có liên quan. - Phạm vi không gian: Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên. - Phạm vi thời gian: Giai đoạn 2011 - 2015.
4 4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu Về ý nghĩa khoa học: Luận văn đã hệ thống hóa, phân tích các quan điểm, ý nghĩa vai trò, nội dung của NSNN, bản chất của phân cấp quản lý NSĐP và những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP. Từ đó đề xuất các giải pháp, nguyên tác cần quán triệt trong quá trình hoạch định chính sách phân cấp quản lý NSĐP, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương. Về thực tiễn: Thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế, chính sách hiện hành trong phân cấp quản lý NSĐP mà trọng tâm là cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên để làm sáng tỏ những ưu điểm, hạn chế, tồn tại vướng mắc để rút ra bài học kinh nghiệm, từ đó đề xuất những giải pháp cụ thể với những bước đi thích hợp để hướng tới thực hiện cơ chế phân cấp quản lý NSĐP trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. 5. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo nội dung chính của luận văn được kết cấu thành 4 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Chương 2: Phương pháp nghiên cứu Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011-2015. Chương 4: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên.
5 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước Khi nhà nước ra đời đòi hỏi phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu của mình, hay nói cách khác đó là điều kiện để xuất hiện NSNN. Như vậy, khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm nhà nước. Song khái niệm NSNN ra đời trong lịch sử chỉ khi quan hệ hàng hoá - tiền tệ phát triển mạnh. Đó chính là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN. Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. NSNN là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính công. NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp [5]. Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là nhà nước thì được gọi là NSNN. Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002 thì [14]: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Với khái niệm trên, có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh [5]:
6 Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN do nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội. Thu NSNN là hoạt động tạo lập quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước là quỹ NSNN. Thực chất đây là quá trình nhà nước sử dụng các quyền lực có được của mình để động viên, phân phối một bộ phận nguồn lực của xã hội dưới dạng tiền tệ về tay nhà nước hình thành nên quỹ NSNN. Nguồn thu là nơi tạo ra số thu, nơi chứa số thu. Như trên đã nói thu NSNN là một quá trình tác động của nhà nước thì nguồn thu chính là đối tượng của quá trình thu đó. Nguồn thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN. Chi NSNN là quá trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan tiến hành phân phối, sử dụng quỹ NSNN do quá trình thu tạo lập nên để đảm bảo điều kiện vật chất cho nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà xã hội giao phó cho nhà nước. Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một
7 năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính,… từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính giữa nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời bản chất chính trị của ngân sách nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền. Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện [5]: Một là, nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong đó là ngân sách nhà nước. Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách nhà nước luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Hai là, ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá, động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân
8 sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng và hiệu quả kinh tế - xã hội; 1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Việc xây dựng hệ thống NSNN của nước ta hiện nay dựa trên các nguyên tắc sau [5]: Một là, Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia. Đó là điều kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động thu chi của NSNN ở các cấp đi đúng quỹ đạo quản lý kinh tế, tài chính của nhà nước, tạo nên mối liên hệ gắn bó hữu cơ giữa các cấp ngân sách làm cho hoạt động ngân sách phù hợp với sự vận động của các phạm trù kinh tế tài chính khác. Hai là, Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong hệ thống NSNN, vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo của mỗi cấp cơ sở trong việc xử lý các vấn đề của ngân sách. Trong hệ thống NSNN, ngân sách Trung ương (NSTW) đóng vai trò chủ đạo trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn quốc. Hoạt động thu chi của NSTW có ảnh hưởng lớn đến các mặt cân đối lớn trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Ngân sách địa phương là công cụ tài chính quan trọng giúp chính quyền địa phương thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội, khai thác tốt các thế mạnh của địa phương đồng thời là công cụ góp phần thực hiện sự giám sát của nhà nước đối với các mặt hoạt động kinh tế - xã hội trên một vùng lãnh thổ nhất định.
9 Hình 1.1. Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam Ngân sách Ngân sách nhà nước Trung ương Ngân sách địa Ngân sách phương cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách xã (Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010) Ở nước ta tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống NSNN gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Hình 1.2: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép Ngân sách nhà nước Ngân sách địa phương Ngân sách tỉnh Ngân sách Trung ương Ngân sách huyện Ngân sách xã (Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010) Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Điều này phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm:
10 - Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Cả 4 cấp ngân sách này hợp chung thành NSNN, trong đó ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo; ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã lồng ghép vào nhau và hợp chung lại thành ngân sách địa phương. Theo hiến pháp năm 1992 của Việt Nam thì Quốc hội quyết định và phân bổ NSNN, tức là quyết định cả ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Đây là điểm khác biệt cần lưu ý so với nhiều nước trên thế giới và cũng là điểm khó khăn trong việc quyết định phân bổ ngân sách hàng năm. Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng cần phải xây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lý, với viê ̣c phân cấp quản lý phù hơ ̣p nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất. 1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1.3.1. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước - Phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp dưới trên cơ sở đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa cấp trên và cấp dưới. Phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, xoá đói giảm nghèo, góp phần thúc đẩy nền kinh tế thị trường phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách kinh tế. - Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất
11 về nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô của trung ương và sự thông suốt của hệ thống nhưng tôn trọng quyền tự chủ của địa phương. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở từng địa phương. - Góp phần đẩy mạnh và tăng tính hiệu quả của phân cấp quản lý nhà nước về tài chính giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, tăng tích luỹ cho đầu tư phát triển; phát triển giáo dục, y tế, văn hoá xã hội, xoá đói giảm nghèo phù hợp với điều kiện thực tế, phù hợp với xu hướng hội nhập với thể chế phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. - Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của trung ương và địa phương trong quản lý, sử dụng tài chính, ngân sách; giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa ngành và địa bàn lãnh thổ… - Xác định chính xác nội dung, địa chỉ, trách nhiệm và gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp thông qua phân cấp, khắc phục được các chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý. Đảm bảo phân cấp phù hợp với thực tế của cơ quan được giao nhiệm vụ, khắc phục tình trạng lúng túng, trì trệ trong triển khai thực hiện; đảm bảo phát huy được vai trò quản lý nhà nước về tài chính. 1.1.3.2. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước * Đối với quản lý hành chính nhà nước [5] Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương. Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách