Luận văn Thạc sĩ Quản lý Tài nguyên và Môi trường: Đánh giá công tác quản lý tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp

Chia sẻ: Diệp Nhất Thiên | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:95

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bố cục của luận văn gồm phần mở đầu, kết luận, mục lục và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn có 3 chương như sau: Chương 1 - Tổng quan vấn đề nghiên cứu; Chương 2 - Đối tượng, nội dung và phương pháp nghiên cứu; Chương 3 - Kết quả nghiên cứu và thảo luận. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý Tài nguyên và Môi trường: Đánh giá công tác quản lý tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TRẦN MINH NGỌC ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG DƯỚI GÓC ĐỘ QUẢN LÝ TỔNG HỢP LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Thái Nguyên, năm 2020
ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TRẦN MINH NGỌC ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN QUANG DƯỚI GÓC ĐỘ QUẢN LÝ TỔNG HỢP Chuyên ngành: Quản lý Tài nguyên và Môi trường Mã số: 885 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. Chu Thành Huy Thái Nguyên, năm 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi là Trần Minh Ngọc, tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu do cá nhân tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Chu Thành Huy, không sao chép các công trình nghiên cứu của người khác. Số liệu và kết quả của luận văn chưa từng được công bố ở bất kì một công trình khoa học nào khác. Các thông tin thứ cấp sử dụng trong luận văn là có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ, trung thực và đúng quy cách. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn. Tác giả Trần Minh Ngọc i
LỜI CẢM ƠN Trong suốt thời gian nghiên cứu và học tập tại Trường Đại học Khoa học, Đại học Thái Nguyên, dưới sự hướng dẫn tận tình của các thầy cô, tôi đã nghiên cứu và tiếp thu được nhiều kiến thức bổ ích để vận dụng vào công việc hiện tại, nâng cao trình độ năng lực của bản thân. Luận văn thạc sĩ “Đánh giá công tác quản lý tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp” là kết quả của quá trình nghiên cứu trong những năm học vừa qua. Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng nhất tới TS. Chu Thành Huy - người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn. Tôi cũng xin cảm ơn các thầy cô đã tham gia giảng dạy, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập. Xin cảm ơn các đồng nghiệp tại Sở TN&MT tỉnh Tuyên Quang, bạn bè và gia đình đã giúp đỡ, động viên, tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập và hoàn thành bản luận văn này. Dù đã có nhiều cố gắng nhưng do giới hạn về trình độ nghiên cứu, giới hạn về tài liệu nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của các thầy cô giáo và những người quan tâm. Tác giả Trần Minh Ngọc ii
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ....................................................................................................... ii MỤC LỤC ............................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ..................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ........................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH ............................................................................................ vii PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................... 1 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................................................... 2 3. Những đóng góp của đề tài ............................................................................... 2 4. Cấu trúc luận văn............................................................................................... 2 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ...................................... 3 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .................................... 3 1.1.1. Nghiên cứu về quản lý tổng hợp tài nguyên nước ................................ 3 1.1.2. Nghiên cứu về quản lý nhà nước dưới góc độ quản lý tổng hợp .......... 5 1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước ....................... 6 1.2.1. Các khái niệm cơ bản ............................................................................ 6 1.2.2. Xây dựng thang đánh giá hiện trạng quản lý nhà nước về tài nguyên nước dưới góc độ quản lý tổng hợp .............................................................. 10 1.3. Cơ sở thực tiễn công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước .................. 16 1.4. Tổng quan khu vực nghiên cứu .................................................................... 19 1.4.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................... 19 1.4.2. Tình hình kinh tế xã hội ...................................................................... 26 CHƯƠNG 2: ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ... 28 2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................ 28 2.1.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài ......................................................... 28 2.1.2. Phạm vi nghiên cứu............................................................................. 28 2.2. Nội dung nghiên cứu .................................................................................... 28 2.3. Quan điểm tiếp cận và phương pháp nghiên cứu ......................................... 28 iii
2.3.1. Quan điểm tiếp cận ............................................................................. 28 2.3.2. Phương pháp nghiên cứu..................................................................... 31 CHƯƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................ 34 3.1. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang .................................................................................................................. 34 3.1.1. Thực hiện pháp luật, chính sách, quy định của Nhà nước về tài nguyên nước ........................................................................................ 34 3.1.2. Thực trạng thu tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước .................. 34 3.1.3. Thực trạng xây dựng quy hoạch, kế hoạch khai thác TNN ................ 35 3.1.4. Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về tài nguyên nước..... 35 3.1.5. Ban hành chính sách, quy định thực hiện quy hoạch, kế hoạch khai thác tài nguyên nước ..................................................................................... 36 3.1.6. Đánh giá công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang ................................................................................................ 37 3.2. Các yếu tố tác động đến công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang ................................................................................................ 45 3.2.1. Hệ thống văn bản pháp quy và các văn bản thi hành.......................... 45 3.2.2. Bộ máy quản lý nhà nước về TNN của tỉnh Tuyên Quang ................ 46 3.2.3. Sự phối hợp quản lý giữa các Sở ngành của tỉnh Tuyên Quang ......... 47 3.2.4. Sự phối hợp quản lý đối với cấp huyện, xã......................................... 47 3.3. Đánh giá công tác QLNN về TNN trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp ............................................................................................. 48 3.3.1. Về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định, hướng dẫn nhằm quản lý tổng hợp tài nguyên nước ................................................ 48 3.3.2. Việc triển khai các biện pháp quản lý tổng hợp tài nguyên nước....... 51 3.3.3. Việc kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong quản lý tài nguyên nước hướng đến quản lý tổng hợp.......................................................................... 61 3.3.4. Hợp tác quốc tế trong quản lý tổng hợp tài nguyên nước................... 64 3.3.5. Kết quả đánh giá.................................................................................. 65 iv
3.4. Đề xuất các giải pháp quản lý nhà nước về tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp .................................................................. 66 3.4.1. Nhóm giải pháp về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định, hướng dẫn nhằm quản lý tổng hợp tài nguyên nước .................... 66 3.4.2. Nhóm giải pháp về triển khai các biện pháp quản lý tổng hợp tài nguyên nước .................................................................................................. 67 3.4.3. Nhóm giải pháp kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong quản lý tài nguyên nước hướng đến quản lý tổng hợp.................................................... 70 3.4.4. Nhóm giải pháp về hợp tác quốc tế trong quản lý tổng hợp tài nguyên nước ........................................................................................... 73 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ............................................................................. 74 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................... 76 PHỤ LỤC v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 QLNN Quản lý nhà nước 2 TNN Tài nguyên Nước 3 QLTH Quản lý tổng hợp 4 QLTHTNN Quản lý tổng hợp tài nguyên nước 5 QLTHĐBB Quản lý tổng hợp đới bờ biển 6 TN&MT Tài nguyên và Môi trường 7 UBND Ủy ban nhân dân 8 NN&PTNN Nông nghiệp và Phát triển nông thôn vi
DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Chỉ tiêu đánh giá tổng hợp hiện trạng QLNN về tài nguyên nước ... 16 Bảng 3.1. Số lượng các giấy phép còn hiệu lực .................................................. 34 Bảng 3.2. Các văn bản của UBND tỉnh Tuyên Quang về quản lý TNN ............ 36 Bảng 3.3. Đánh giá về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định, hướng dẫn nhằm quản lý tổng hợp tài nguyên nước ........................................... 48 Bảng 3.4. Đánh giá về lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ, khai thác, sử dụng ...... 51 Bảng 3.5. Đánh giá công cụ về giá, phí .............................................................. 55 Bảng 3.6. Đánh giá về quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông ................... 57 Bảng 3.7. Đánh giá về xã hội hóa công tác quản lý và tăng cường vai trò của cộng đồng .......................................................................................................... 58 Bảng 3.8. Đánh giá về truyền thông, nâng cao nhận thức cộng đồng ................ 59 Bảng 3.9. Đánh giá về khoa học công nghệ ........................................................ 60 Bảng 3.10. Đánh giá về việc kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong quản lý tài nguyên nước hướng đến quản lý tổng hợp .......................................................... 61 Bảng 3.11. Đánh giá về hợp tác quốc tế trong quản lý tổng hợp tài nguyên nước . 64 Bảng 3.12. Kết quả đánh giá ............................................................................... 65 DANH MỤC HÌNH Hình 1.1. Sơ đồ hành chính tỉnh Tuyên Quang................................................... 20 Hình 3.1. Sơ đồ bộ máy công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước tỉnh Tuyên Quang ....................................................................................................... 46 vii
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tài nguyên nước gồm các nguồn nước mà con người sử dụng hoặc có thể sử dụng vào những mục đích khác nhau. Nước là nguồn tài nguyên thiết yếu cho cuộc sống con người và là ưu tiên hàng đầu để phát triển bền vững. Tại Việt Nam, tài nguyên nước có sự đóng góp vô cùng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội, là yếu tố quan trọng trong việc bảo đảm an ninh lương thực, an ninh năng lượng và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Cùng với đó, công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước cũng được tăng cường, có những bước chuyển quan trọng và đạt được nhiều thành tựu. Tuy nhiên, bên cạnh đó, công tác quản lý tài nguyên nước đã và đang bộc lộ những hạn chế, bất cập và gặp nhiều thách thức lớn như: tình trạng sử dụng nước chưa hiệu quả, nguồn nước liên tục bị suy giảm về số lượng và chất lượng, mâu thuẫn tranh chấp trong sử dụng nước tiếp tục gia tăng, nguồn lực đầu tư cho quản lý, bảo vệ tài nguyên nước không đáp ứng được yêu cầu, hệ thống pháp luật về tài nguyên nước còn thiếu đồng bộ và việc triển khai thực hiện chưa đạt kết quả như mong muốn...Điều này đặt ra yêu cầu phải quản lý bền vững và hiệu quả hơn các hoạt động khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước; phòng chống và khắc phục hậu quả do nước gây ra. Quản lý tài nguyên nước theo phương thức tổng hợp, sử dụng đa mục tiêu và gắn với các tài nguyên thiên nhiên khác – một phương thức quản lý tài nguyên nước đã và đang được áp dụng thành công ở một số nước trên thế giới và ngày càng chứng tỏ là một phương thức có hiệu quả là một trong những lựa chọn tối ưu đáp ứng được những yêu cầu trên. Quản lý tổng hợp tài nguyên nước hiện nay đã được chấp nhận ở quy mô quốc tế như một giải pháp nhằm hướng đến việc quản lý hiệu quả, công bằng và bền vững tài nguyên nước có hạn của thế giới và giải quyết những yêu cầu liên quan đến tranh chấp. Tuyên Quang là tỉnh có nguồn tài nguyên nước khá phong phú, chất lượng tốt, nhưng do tác động của biến đổi khí hậu, tốc độ gia tăng dân số, sự phát triển của các hoạt động kinh tế - xã hội cũng đã tạo sức ép đến tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh, đòi hỏi phải có những giải pháp quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên nước hiệu quả, hợp lý và bền vững. 1
Xuất phát từ những lý do trên, việc thực hiện đề tài: “Đánh giá công tác quản lý tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp” là cần thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiễn. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu đề tài là xác định các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN dưới góc độ quản lý tổng hợp. Để đạt mục tiêu nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra là: - Tổng quan cơ sở lý luận về quản lý tổng hợp tài nguyên nước. - Phân tích hiện trạng quản lý tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang. - Xây dựng tiêu chí đánh giá quản lý tổng hợp tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý tài nguyên nước tại tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp. 3. Ý nghĩa của đề tài - Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nuớc về tài nguyên nước dưới góc độ quản lý tổng hợp. - Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiện trạng quản lý tài nguyên nước dưới góc độ quản lý tổng hợp. - Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nuớc về tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang. - Đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nuớc về tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang. 4. Cấu trúc luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương như sau: - Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu - Chương 2: Đối tượng, nội dung và phương pháp nghiên cứu - Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận 2
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1.1. Nghiên cứu về quản lý tổng hợp tài nguyên nước Nước là yếu tố quan trọng đối với phát triển kinh tế và xã hội, đồng thời cũng có chức năng cơ bản trong việc duy trì tính toàn vẹn của môi trường tự nhiên. Tuy nhiên, nước chỉ là một trong số những nguồn tài nguyên thiên nhiên quan trọng và các vấn đề về nước nói riêng chưa được xem xét một cách riêng biệt và cấp thiết. Các nhà quản lý gặp khó khăn khi phải đưa ra những quyết định trong việc phân phối nước, cân đối nguồn nước cấp đang giảm dần giữa những nhu cầu đang ngày càng tăng. Những yếu tố quan trọng như thay đổi về nhân khẩu học và khí hậu làm tài nguyên nước trở nên căng thẳng hơn. Phương pháp tiếp cận phân mảng truyền thống không còn khả thi và cần có cách tiếp cận toàn diện hơn để quản lý TNN. Chính vì vậy, tiếp cận Quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM) mà hiện nay đã được chấp nhận ở quy mô quốc tế như một giải pháp nhằm hướng đến việc quản lý hiệu quả, công bằng và bền vững tài nguyên nước có hạn của thế giới và giải quyết những yêu cầu liên quan đến tranh chấp (Cục Thông tin KH&CN quốc gia, 2015). Đã có nhiều cuộc hội nghị, hội thảo ở cả tầm khu vực và Quốc tế để thảo luận xung quanh các chủ đề về nước như: Hội nghị thượng định về nước năm 1992 tại Rio với chủ đề “Nước và môi trường”; Diễn đàn nước thế giới lần thứ nhất tại Marrakech (Marocco) năm 1997 với chủ đề “Tầm nhìn dài hạn về nước, cuộc sống và môi trường cho thế kỷ 21”; Diễn đàn nước thế giới tại Hague (Hà Lan) năm 2000 với chủ đề “Nước là công việc của tất cả mọi người”; Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững tại Johannesburg năm 2002 “Nước là một trong năm chủ đề quan trọng nhất của thế giới ”; Diễn đàn nước thế giới lần thứ ba tại Kyoto (Nhật Bản) với các chủ đề thảo luận như: Quản lý tổng hợp nguồn nước và quản lý lưu vực sông; nước và khí hậu; nước và nông nghiệp; khoa học công nghệ và quản lý nước, .v.v. Tại Hội nghị về Nước và Môi trường tháng 1/1992 tại Dublin, 4 nguyên tắc về quản lý tổng hợp tài nguyên nước (QLTHTNN) đã được đưa ra (gọi tắt là 3
nguyên tắc Dublin). Những nguyên tắc này đã phản ánh sự thay đổi nhận thức về tài nguyên nước. Các nguyên tắc sau đó đã được hoàn thiện trong những hội nghị tiếp theo đang được coi là nền tảng của công tác quản lý tổng hợp nguồn nước. Nguyên tắc chung để quản lý tài nguyên nước là “Quản lý tổng hợp". (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2015). Trong nghiên cứu quản lý tổng hợp tài nguyên nước, có một số hướng nghiên cứu phổ biến như: quản lý tổng hợp lưu vực sông, quản lý tổng hợp đới bờ biển hay quản lý tổng hợp vùng bờ... - Nghiên cứu quản lý tổng hợp lưu vực sông: Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới trong nửa cuối của thế kỷ 20 và phát triển rất mạnh trong vài thập kỷ gần đây nhằm đối phó với những thách thức về sự khan hiếm nước, sự gia tăng tình trạng ô nhiễm và suy thoái các nguồn tài nguyên và môi trường của các lưu vực sông. Hiện nay trên thế giới đã có hàng trăm các tổ chức quản lý lưu vực sông được thành lập để quản lý tổng hợp và thống nhất tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan khác trên lưu vực sông, tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng nhưng không làm tổn hại đến tính bền vững của hệ thống môi trường trọng yếu của lưu vực, duy trì các điều kiện môi trường sống lâu bền cho con người. Trên thế giới, kể từ sau Hội nghi Dublin và Hội nghị thượng đỉnh về Môi trường và phát triển của thế giới họp tại Rio de janero (Brasin, 1992), phần lớn các nước trên thế giới đều trong tiến trình thực hiện quản lý tổng hợp tài nguyên nước (QLTHTNN) với việc lấy lưu vực sông làm đơn vị quản lý nước càng được chú trọng và được coi là điều kiện cần thiết để nâng cao hiệu quả sử dụng nước, điều phối và giải quyết tốt các mâu thuẫn trong khai thác và sử dụng tài nguyên nước giữa các vùng, các khu vực thượng hạ lưu của lưuvực sông. - Nghiên cứu quản lý tổng hợp đới bờ biển: Quản lý tổng hợp đới bờ biển (QLTHĐBB, ICZM) là một chương trình tạo dựng nhằm quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường đới bờ biển, có sự tham gia liên kết của tất cả các ngành kinh tế bị tác động, các cơ quan chính phủ và các tổ chức phi chính phủ. QLTHĐBB là mẫu hình mới nhất về quản lý các đới bờ biển, liên kết hoạt động đối tác, tập hợp các bên có quyền lợi, là một quá trình phối hợp và các hoạt động 4
không trùng lặp. Nó bao gồm việc đánh giá toàn diện, đặt ra các mục tiêu, quy hoạch và quản lý hệ thống vùng bờ và tài nguyên, có xét đến các đặc điểm lịch sử, văn hoá và truyền thống, mâu thuẫn lợi ích và sử dụng; đó là một quá trình liên tục và tiến hoá nhằm đạt tới sự phát triển bền vững. QLTHĐBB là một quá trình động và liên tục, nhờ đó các quyết định được đưa ra nhằm sử dụng, phát triển bền vững và bảo vệ môi trường, tài nguyên bờ và biển. Theo Cộng đồng châu Âu (1999), QLTHĐBB là một quá trình động, đa năng và lặp lại nhằm phát triển quản lý bền vững đới bờ biển. Nó gồm một số chu kỳ lặp lại, mà một chu kỳ đầy đủ bắt đầu từ thu thập thông tin, lập quy hoạch (theo nghĩa rộng nhất), ra quyết định, quản lý và giám sát thực hiện và kết thúc bằng đánh giá thực hiện. QLTHVBB có sự tham gia và hợp tác được đồng thuận của tất cả các bên có lợi ích để đạt được các mục tiêu xã hội ở một đới bờ biển xác định và thực thi các hành động nhằm hướng tới các mục đích này. Về lâu dài, QLTHĐBB tiến tới sự cân bằng về các mục tiêu môi trường, kinh tế, xã hội, văn hoá và nghỉ dưỡng, nằm trong phạm vi của quá trình tự nhiên. “Tổng hợp” ở đây mang nghĩa tổng hợp các mục tiêu và lợi ích, tổng hợp các cách thức cần thiết để đạt mục tiêu; tổng hợp mọi lĩnh vực chính sách và mọi ngành liên quan; tổng hợp về không gian, gồm cả các phần biển và đất liền của vùng quản lý (Tổng cục Biển và Hải đảo, 2015). 1.1.2. Nghiên cứu về quản lý nhà nước dưới góc độ quản lý tổng hợp Quản lý tổng hợp là nền tảng để quản lý thống nhất các hợp phần tự nhiên và các hoạt động khai thác, sử dụng của con người, đảm bảo phát triển bền vững. Tiếp cận quản lý tổng hợp là sự thống nhất về không gian địa lý, thể chế chính sách, quy hoạch phát triển và quản lý khai thác, sử dụng tài nguyên. Đồng thời cũng là sự thống nhất về cơ chế tài chính bền vững cho hoạt động quản lý vùng lãnh thổ trên mọi phương diện khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển tài nguyên, môi trường. Như vậy, quản lý tổng hợp sẽ đảm bảo cho việc khai thác, sử dụng và phát triển toàn diện, bền vững tài nguyên (thiên nhiên và nhân văn) cũng như bảo vệ môi trường. Tiếp cận quản lý tổng hợp là tiếp cận hệ thống và dựa vào hệ sinh thái (Đoàn Thị Thanh Mỹ, 2016). 5
Quản lý nhà nước dưới góc độ quản lý tổng hợp là sự quản lý về mặt hành chính nhà nước của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua các thể chế pháp lý nhằm điều hòa, phối hợp tốt giữa các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương trong việc tham gia vào quá trình hoạch định, tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sử dụng và khai thác, bảo vệ tài nguyên, môi trường phù hợp với định hướng, yêu cầu phát triển bền vững, đồng thời bảo vệ vững chắc chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia (Đoàn Thị Thanh Mỹ, 2016). Bản chất của phương thức quản lý nhà nước tổng hợp là việc nâng cao chất lượng quản lý phù hợp với yêu cầu phát triển bền vững thông qua việc dân chủ hóa các quá trình quản lý (từ hoạch định đến thực thi chính sách), dựa trên việc xác lập một cơ chế quản lý có sự tham gia tích cực, bình đẳng của các cộng đồng gắn với môi trường để chia sẻ và phát triển các lợi ích kinh tế giữa các ngành, lĩnh vực, các địa phương một cách hài hòa, đồng thời vẫn bảo đảm tính thống nhất về lợi ích quốc gia (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2015). Trong quản lý tổng hợp, nhân tố cộng đồng không chỉ là đối tượng quản lý mà còn là đối tác quản lý của chính quyền, có mối quan hệ bình đẳng về quyền và lợi ích mà chính quyền địa phương phải tôn trọng, bảo đảm thực hiện dân chủ, tham gia trực tiếp vào quá trình quản lý. Có thể nói, quản lý nhà nước tổng hợp là phương thức quản lý dựa trên quá trình hoạch định, thỏa thuận và đi đến thống nhất trong việc chia sẻ lợi ích kinh tế, xã hội, môi trường nhằm quản lý phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững. Nếu làm tốt các mặt tổng hợp trên trong quan hệ hài hoà giữa ba thành tố kinh tế - xã hội – môi trường, chúng ta sẽ đạt được sự quản lý bền vững. 1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước 1.2.1. Các khái niệm cơ bản 1.2.1.1. Quản lý nhà nước về tài nguyên nước Từ các cách tiếp cận khác nhau, có nhiều khái niệm khác nhau về quản lý như: Quản lý là nghệ thuật nhằm đạt mục đích thông qua nỗ lực của người khác; quản lý là hoạt động của các cơ quan quản lý nhằm đưa ra các quyết định; quản lý là công tác phối hợp có hiệu quả các hoạt động của các cộng sự trong cùng một tổ chức; quản lý là quá trình phối hợp các nguồn lực nhằm đạt đuợc những 6
mục tiêu của tổ chức...Theo cách tiếp cận hệ thống, quản lý là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt được mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật (Nguyễn Hồng Sơn, Phan Huy Đường, 2013). Trong quá trình tồn tại và phát triển của xã hội loài người, quản lý xuất hiện như một tất yếu khách quan. QLNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, là sự quản lý của Nhà nước đối với xã hội và công dân. Có nhiều khái niệm khác nhau về QLNN. Nguyễn Khắc Thái Sơn (2007) đưa ra khái niệm: “QLNN là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”. Phan Huy Đường (2015) định nghĩa QLNN như sau: “QLNN là một dạng quản lý do nhà nước làm chủ thể, định hướng điều hành, chi phối v.v...để đạt được mục tiêu kinh tế xã hội trong những giai đoạn lịch sử nhất định". Hiện chưa có khái niệm cụ thể, chính xác thế nào là QLNN về TNN, song từ các khái niệm nêu trên có thể định nghĩa quản lý nhà nước về TNN như sau: Quản lý nhà nước về TNN là hoạt động tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hành vi của các chủ thể tham gia vào việc bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống, khắc phục hậu quả và tác hại do nước gây ra nhằm duy trì và phát triển các quan hệ pháp luật về tài nguyên nước theo trật tự pháp luật quy định. Nói cách khác, QLNN về TNN là hoạt động Nhà nước với việc sử dụng các phương pháp, công cụ quản lý thích hợp tác động đến hoạt động khai thác TNN được mục tiêu trong quá trình quản lý. Để thực hiện vai trò quản lý của mình, Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ cần thiết như công cụ định hướng (Quy hoạch, Chiến lược phát triển), công cụ kinh tế (thuế); công cụ pháp lý (hệ thống pháp luật, các văn bản pháp quy...), công cụ tổ chức, giáo dục... Theo quy định tại Điều 57 Luật Tài nguyên nước, nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên nước, bao gồm: 7
- Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách về bảo vệ, khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước; phòng chống và khắc phục hậu quả, tác hại do nước gây ra; - Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn về tài nguyên nước; - Quản lý công tác điều tra cơ bản về tài nguyên nước; dự báo khí tượng thủy văn, cảnh báo lũ, lụt, hạn hán và các tác hại khác do nước gây ra; tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ, tài liệu về tài nguyên nước; - Cấp, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước; - Quyết định biện pháp, huy động lực lượng, vật tư, phương tiện để phòng, chống, khắc phục hậu quả lũ, lụt, hạn hán, xử lý sự cố công trình thủy lợi và các tác hại khác do nước gây ra; - Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước; giải quyết tranh chấp, khiếu nại và tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước; - Quan hệ quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên nước; thực hiện điều ước quốc tế về tài nguyên nước mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia; - Tổ chức bộ máy quản lý, đào tạo cán bộ; tuyên truyền, phổ biến pháp luật về tài nguyên nước. 1.2.1.2. Quản lý tổng hợp tài nguyên nước Quản lý tổng hợp tài nguyên nước ra đời thay thế cho khái niệm quản lý nguồn nước truyền thống. Khái niệm này tiếp tục được bổ sung và phát triển. Chương 18 của Chương trình nghị sự 21 của Hội nghị Liên Hợp quốc về Môi trường và Phát triển (UNCED) năm 1992 định nghĩa: “Quản lý tổng hợp tài nguyên nước dựa trên nhận thức nước là một bộ phận nội tại của hệ sinh thái, là nguồn tài nguyên thiên nhiên và là một loại hàng hóa kinh tế và xã hội. Vì mục đích này, tài nguyên nước cần phải được bảo vệ, có tính đến chức năng của các hệ 8
sinh thái nước và sự tồn tại mãi mãi của tài nguyên, để có thể thỏa mãn và dung hòa các nhu cầu về nước cho các hoạt động của con người”. Mitchell (1990) đã đưa ra định nghĩa: “QLTHTNN là một quá trình giải quyết các vấn đề quản lý sử dụng nước gồm các thành phần của chu trình thủy văn, vượt qua ranh giới giữa nước, đất và môi trường, tạo lập mối quan hệ nội tại của nước với các chính sách rộng lớn hơn phù hợp với đặc điểm phát triển kinh và quản lý môi trường khu vực”. Grigg (2008) thì cho rằng: “QLTHTNN là một khuôn khổ được tạo nên cho việc quy hoạch, tổ chức và kiểm soát hệ thống nước nhằm cân bằng tất cả những quan điểm và mục tiêu của những người bị ảnh hưởng”. Định nghĩa về quản lý tổng hợp tài nguyên nước do Tổ chức cộng tác vì nước toàn cầu (Global Water Partnership GWP) đưa ra và được sử dụng phổ biến cho đến nay là "Quản lý tổng hợp tài nguyên nước là một quá trình đẩy mạnh phối hợp phát triển và quản lý tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan, sao cho tối đa hoá các lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng mà không phương hại đến tính bền vững của các hệ sinh thái thiết yếu". Định nghĩa trên đã nhấn mạnh QLTHTNN là một quá trình và trong đó khái niệm “quản lý” phải được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cả “phát triển và quản lý” nhằm đạt tới 3 mục tiêu cơ bản về kinh tế, xã hội và môi trường. Trên cơ sở những vấn đề được nêu trên, khái niệm QLTHTNN khác với khái niệm Quản lý tài nguyên nước trước kia ở điểm phải xem xét tài nguyên nước (TNN) trong mối quan hệ tương quan giữa con người và tài nguyên tức là phải xem xét hai cấp độ: hệ tự nhiên có vai trò quan trọng sống còn đối với khả năng và chất lượng tài nguyên; hệ con người về cơ bản là xác định việc sử dụng tài nguyên nước, phát thải và ô nhiễm tài nguyên, đồng thời là động lực cho những ưu tiên phát triển. Một cách tổng quát nhất, QLTHTNN được nhìn nhận với ý nghĩa là: - Một quá trình để quản lý tài nguyên nước hiệu quả hơn vì mục tiêu phát triển bền vững; 9
- Một quan điểm từ trách nhiệm của nhà nước đến trách nhiệm của các tổ chức và cộng động khai thác sử dụng tài nguyên nước; - Một cách tiếp cận vận dụng hài hòa các dạng thể chế trong quản lý tài nguyên nước. Theo đó, QLTHTNN có nội dung là ba yếu tố chính: + Tạo môi trường thuận lợi; + Khung thể chế; + Công cụ quản lý. 1.2.2. Xây dựng thang đánh giá hiện trạng quản lý nhà nước về tài nguyên nước dưới góc độ quản lý tổng hợp 1.2.2.1. Mục tiêu đánh giá Đánh giá hiện trạng quản lý nhà nước về tài nguyên nước dưới góc độ quản lý tổng hợp để có được cái nhìn khái quát về những điểm mạnh và những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước hiện nay từ đó đánh giá được tính hiệu quả của phương thức quản lý tổng hợp. Trên cơ sở đó, đưa ra được các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang dưới góc độ quản lý tổng hợp, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội của địa phương phát triển. 1.2.2.2. Tiêu chí đánh giá Việt Nam cùng với nhiều quốc gia khác trên thế giới đã trải qua chặng đường 15 năm thực hiện Tuyên bố Thiên niên kỷ và các mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ (MDGs). Kết quả đánh giá trên toàn cầu cho thấy, ba trong số tám mục tiêu phát triển thiên niên kỷ - về đói nghèo, các khu ổ chuột và nước - đã được đáp ứng trước thời hạn năm 2015, còn lại nhiều mục tiêu MDGs vẫn chưa đạt được. Để tiếp tục thực hiện những công việc chưa hoàn thành của MDGs và các ưu tiên mới về phát triển bền vững toàn cầu, Hội nghị Liên hợp quốc về Phát triển bền vững (Rio +20) tại Rio de Janeiro vào tháng 6 năm 2012 đã đưa ra một thỏa thuận về khởi động quá trình phát triển một tập hợp các mục tiêu phát triển bền vững toàn cầu (SDGs). Ngày 25 tháng 9 năm 2015, Hội nghị thượng đỉnh 10
Liên hợp quốc về phát triển bền vững đã thông qua tại văn kiện “Chuyển đổi thế giới của chúng ta: Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững” với 17 mục tiêu và 169 mục tiêu cụ thể về phát triển bền vững, trong đó, vấn đề tài nguyên, môi trường và biến đổi khí hậu tiếp tục là các ưu tiên. Thực hiện cam kết của Việt Nam, ngày 10 tháng 5 năm 2017, Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Quyết định số 622/QĐ-TTg phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia thực hiện Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững với 17 mục tiêu phát triển bền vững và 115 mục tiêu cụ thể. Trên cơ sở các nội dung công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước (Xây dựng, ban hành các chính sách, quy định, quy hoạch về tài nguyên nước; Tổ chức thực hiện các quy định đối với các đối tượng liên quan; Giám sát, xử lý các vi phạm trong lĩnh vực tài nguyên nước) kết hợp với các nguyên tắc của Chương trình Nghị sự 2030 của Việt Nam (Ban hành theo Quyết định 622/QĐ- TTg ngày 10/5/2017), việc đánh giá hiện trạng quản lý nhà nước về tài nguyên nước được tiến hành dựa trên 4 tiêu chuẩn và 60 tiêu chí, cụ thể: a) Tiêu chuẩn 1: việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định, hướng dẫn nhằm quản lý tổng hợp tài nguyên nước - Xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về cấp nước: các cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh có xây dựng và ban hành được các văn bản quy phạm pháp luật về cấp nước - Ban hành các quy định về đơn giá, định mức kinh tế - kỹ thuật trong quá trình sản xuất và cung cấp nước sạch - Ban hành các quy định về đơn giá, định mức kinh tế kỹ thuật trong lĩnh vực tài nguyên nước. - Xây dựng cơ chế chính sách về cấp nước nông thôn, đảm bảo người dân được tiếp cận đầy đủ và công bằng với nước uống và và nước sinh hoạt an toàn. - Xây dựng cơ chế ưu tiên hỗ trợ cho những vùng nghèo, người nghèo; các vùng đặc biệt khó khăn, thường xuyên hạn hán, vùng ven biển, hải đảo trong việc tiếp cận với các dịch vụ về nước sinh hoạt. 11