Pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại tại Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:14

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 1
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết này giới thiệu khái quát về pháp luật phân cấp quản lý quảng cáo thương mại theo quy định hiện hành. Trên cơ sở phân tích một số nội dung chưa hoàn thiện trong quy định của pháp luật về quản lý quảng cáo thương mại, tác giả đã đưa ra một số đề xuất sửa đổi Luật Thương mại và Luật Quảng cáo hiện hành, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý quảng cáo thương mại.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại tại Việt Nam hiện nay

PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ QUẢNG CÁO THƯƠNG MẠI TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Trần Thị Mai Phước1* Tóm tắt: Bài viết này giới thiệu khái quát về pháp luật phân cấp quản lý quảng cáo thương mại theo quy định hiện hành. Trên cơ sở phân tích một số nội dung chưa hoàn thiện trong quy định của pháp luật về quản lý quảng cáo thương mại, tác giả đã đưa ra một số đề xuất sửa đổi Luật Thương mại và Luật Quảng cáo hiện hành, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý quảng cáo thương mại. Trong đó, nổi bật là ý kiến đề xuất sáp nhập quy định về quản lý quảng cáo thương mại trong Luật Thương mại năm 2005 vào Luật Quảng cáo năm 2012, đồng thời xây dựng các nguyên tắc quản lý chung và quản lý quảng cáo đặc thù. Đặc biệt, các nhà làm luật cần xem phân cấp là một công cụ hỗ trợ đắc lực để xây dựng các nguyên tắc cho phù hợp, giúp hoạt động quản lý trong lĩnh vực này đạt hiệu quả cao hơn. Từ khóa: Pháp luật phân cấp quản lý, quảng cáo thương mại, Luật Thương mại, Luật Quảng cáo. Abstract: This article provides an overview of the law on decentralization of commercial advertising management according to current regulations. On the basis of analyzing a number of incomplete contents in the provisions of the law on management of commercial advertising, the author has made some suggestions for amend the current Commercial Law and the Law on Advertising, in order to contribute to the improvement of the commercial advertising management legal system. In which, remarkable is the suggestion to merge regulations on commercial advertising management in the Commercial Law 2005 into the Law on Advertising 2012, and at the same time to develop general management principles and specific advertising management. In particular, legislators need to consider decentralization as an effective support tool to develop appropriate principles, helping management activities in this field to be more effective. Thạc sĩ, Giảng viên Khoa Luật, Trường Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh; 1* Nghiên cứu sinh ngành Luật, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. 228
Keywords: Law on decentralization of management, commercial advertising, Commercial Law, Advertising Law. Giới thiệu Từ sau Hiến pháp 2013, thuật ngữ “phân cấp” đã xuất hiện ngày càng nhiều trong các văn bản pháp luật và trên các phương tiện truyền thông ở Việt Nam. Trong lĩnh vực quản lý quảng cáo nói chung và quảng cáo thương mại nói riêng, mặc dù cũng đã có một số quy định thể hiện sự phân cấp quản lý. Thế nhưng, cả hai văn bản luật liên quan đến lĩnh vực này đều được ban hành trước Hiến pháp năm 2013, đó là Luật Thương mại năm 2005 và Luật Quảng cáo năm 2012. Có lẽ vì thế mà phân cấp chưa được sử dụng một cách khoa học và triệt để trong các văn bản này. Từ đó, các quy định của pháp luật hiện hành về quản lý quảng cáo thương mại (QCTM) đã bộc lộ nhiều hạn chế. Mặt khác, nhiều nghiên cứu cũng đã chỉ ra rằng Luật Thương mại năm 2005 đang đứng trước yêu cầu bị thay thế hoặc ít nhất phải được sửa đổi, bổ sung ngay trong nhiệm kỳ Quốc hội này. Đây chính là nguyên nhân trực tiếp và cấp thiết, thôi thúc tác giả nghiên cứu “Pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại tại Việt Nam hiện nay” để kịp thời góp thêm tiếng nói vào việc hoàn thiện các quy định này trong thời gian tới. 1. Một số quy định của pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại tại Việt Nam và một số thuật ngữ được sử dụng trong bài 1.1. Một số thuật ngữ được sử dụng trong bài Trước khi đề cập đến pháp luật về phân cấp quản lý QCTM, thiết nghĩ cần phải làm rõ một số thuật ngữ được sử dụng trong bài viết này. - Trước hết là từ “phân cấp” hay “phân cấp quản lý” được các tác giả Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011) nhận định rằng “thực ra như là một, vì muốn quản lý thì thường phải “phân cấp”, phân cấp là để tiện quản lý. “Phân cấp quản lý” là “khái niệm Việt Nam”, nhưng có lẽ nó xuất xứ từ nước ngoài với nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền và tản quyền” (tr.4). Đúng như thế, trên thế giới, nhiều tài liệu nước ngoài sử dụng từ “phân quyền” hay “phi tập trung” thay vì sử dụng từ “phân cấp” hay “phân cấp quản lý” như ở Việt Nam. Tác giả Mai Văn Thắng (2012) cho rằng “phân quyền” bắt nguồn từ tiếng Anh là “decentralization” hay “decentralisation”. Thế nhưng, các tác giả Vũ Thành Tự Anh và Lê Xuân Bá thì sử dụng từ “devolution” để nói 229
về phân quyền còn từ “decentralization” khi nói về phân cấp. Đây cũng là quan điểm của rất nhiều tác giả Việt Nam khi đề cập đến các thuật ngữ này. Khi đọc tài liệu tiếng Anh, tác giả thấy cùng là từ “decentralization” nhưng tùy vào ngữ cảnh mà có khi dịch là “phân cấp”, có lúc dịch là “phân quyền”. Như vậy, mới nói về thuật ngữ tiếng Anh đã thấy tính đa dạng của phân cấp, còn nghiên cứu về nội dung thì đúng là “Nội hàm của khái niệm này cho đến nay vẫn chưa có sự thống nhất” (Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí, 2011). Trong bài viết này, tác giả thống nhất sử dụng từ “phân cấp”, được chuyển ngữ chủ yếu từ thuật ngữ “decentralization” trong tiếng Anh. Trên thế giới, “Phân cấp có nghĩa là chuyển giao trách nhiệm quản lý, huy động và phân bổ nguồn lực từ trung ương đến các đơn vị cấp bộ, ngành và các địa phương. Ngoài ra, sự phân cấp có thể được hiểu theo hai chiều: thứ nhất đó là nơi nào mà người ra quyết định được xác định? và người ra quyết định chịu trách nhiệm về tới đối tượng nào?” (Norman Uphoff, 1986, tr.221-222). Hay “phân cấp là một cải cách dân chủ, nhằm tìm cách chuyển giao chính trị, cơ quan hành chính, tài chính và lập kế hoạch từ trung ương đến chính các chính quyền địa phương. Nó tìm cách thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng, trao quyền cho người dân địa phương đưa ra quyết định của riêng [họ] và nâng cao trách nhiệm giải trình. Nó cũng nhằm mục đích giới thiệu hiệu quả và hiệu lực trong việc tạo ra và quản lý các nguồn lực và trong việc cung cấp các dịch vụ” (Decentralisation Secretariat (1994), dẫn theo Jesper Steffensen in Anwar Shah with Sana Shah (Ed), 2006, p.94). Ở Việt Nam, nhìn từ góc độ pháp luật thì cả từ “phân cấp” lẫn “phân cấp quản lý” hay “phân cấp quản lý nhà nước” đều chưa từng được định nghĩa trong một văn bản pháp luật nào. Do vậy, có rất nhiều nghiên cứu đưa ra định nghĩa hoặc giải thích tương đối khác nhau về phân cấp. Chẳng hạn: “Phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương” (Nguyễn Cửu Việt, 1997); “Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng” (Nguyễn Như Ý, 1999); “Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở” (Tô Tử Hạ, 2003); “Phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính quyền trung ương cho các chính quyền địa phương hay cho khu vực kinh tế tư nhân” (Vũ Thành Tự Anh, 2012). Hay “phân cấp là việc “chuyển giao trách nhiệm” lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực từ Chính phủ trung ương cho 230
các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy chính phủ trung ương và các đơn vị cấp dưới hay chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thứ bậc” (Bùi Thị Thùy Nhi, 2019)… Tương tự, phân cấp quản lý nhà nước cũng là thuật ngữ chưa có sự thống nhất trong giới nghiên cứu. Nếu như các tác giả Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011) cho rằng “Phân cấp quản lý” là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ, tổ chức chính quyền địa phương và phân định thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước” (tr.4-5) thì theo tác giả Phạm Duy Nghĩa (2012a), “phân cấp quản lý nhà nước là phân công, phân nhiệm trong nội bộ nền hành chính quốc gia, trong đó trước hết là phân chia thẩm quyền giữa cấp trung ương và cấp địa phương”. Dung hòa các quan điểm trên, tiếp cận dưới góc độ pháp luật về quản lý nhà nước, trong bài viết này, tác giả tạm định nghĩa: Phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính quyền trung ương đến các bộ, ngành và đến chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính. Còn Phân cấp quản lý là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm quản lý từ chính quyền trung ương đến các bộ, ngành và đến chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính. - Quảng cáo thương mại được Điều 102 Luật Thương mại năm 2005 định nghĩa “là hoạt động xúc tiến thương mại của thương nhân để giới thiệu với khách hàng về hoạt động kinh doanh hàng hóa, dịch vụ của mình”. - Kết nối các thuật ngữ trên, ta có thể hiểu rằng pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại là hệ thống các quy định của pháp luật về việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm quản lý hoạt động xúc tiến thương mại của thương nhân để giới thiệu với khách hàng về hoạt động kinh doanh hàng hóa, dịch vụ của mình; từ chính quyền trung ương đến các bộ, ngành và đến chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính. 1.2. Một số quy định của pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại tại Việt Nam Về pháp luật về phân cấp quản lý QCTM có hai vấn đề cơ bản được quy định trong Luật Quảng cáo năm 2012 là: Nội dung quản lý nhà nước về quảng cáo (Điều 4) và việc 231
quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo (được nhắc đến tại Điều 5 và nhiều điều luật khác). * Nội dung quản lý nhà nước về quảng cáo Điều 4 Luật Quảng cáo năm 2012 quy định các Nội dung quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo bao gồm: “1/.Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động quảng cáo; 2/.Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển hoạt động quảng cáo; 3/.Phổ biến, giáo dục pháp luật về hoạt động quảng cáo; 4/.Chỉ đạo hoạt động nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong hoạt động quảng cáo; 5/.Chỉ đạo, tổ chức thực hiện công tác đào tạo, bồi dưỡng nhân lực cho hoạt động quảng cáo; 6/.Tổ chức thực hiện công tác khen thưởng trong hoạt động quảng cáo; 7/.Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quảng cáo; và 8/.Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt động quảng cáo”. Như vậy, để góp phần đẩy mạnh hoạt động quảng cáo phát triển ổn định và đúng pháp luật thì việc quản lý nhà nước về quảng cáo cần được thực hiện đúng và đầy đủ các nội dung trong chuỗi hoạt động nêu trên. Bắt đầu từ việc Ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quảng cáo; Xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển; Phổ biến, giáo dục pháp luật… cho đến việc Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong việc thực hiện hoạt động quảng cáo. * Cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo và phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo thương mại Để thực hiện các nội dung quản lý nhà nước tại Điều 4, tất nhiên một cơ quan không thể thực hiện được mà đòi hỏi phải có sự phân công, phối hợp giữa nhiều cơ quan khác nhau. Thông qua quy định tại Điều 5 Luật Quảng cáo và các Điều 26, 27 Nghị định 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013, ta thấy các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo – với các nhiệm vụ được phân cấp, bao gồm: - Chính phủ: thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo. - Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch: chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo, có nhiệm vụ: xây dựng trình cơ quan có thẩm 232
quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền cơ chế, chính sách, pháp luật về hoạt động quảng cáo; hướng dẫn, đôn đốc công tác xây dựng quy hoạch quảng cáo ngoài trời tại địa phương; thành lập Hội đồng thẩm định và tổ chức thẩm định sản phẩm quảng cáo; tổ chức việc đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ, quản lý trong hoạt động quảng cáo; thanh tra, kiểm tra và xử lý các hành vi vi phạm về quảng cáo theo quy định của pháp luật; hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quảng cáo; các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật. - Bộ Thông tin và Truyền thông thực hiện các nhiệm vụ về: a) Thực hiện các nhiệm vụ về quản lý quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin theo quy định của pháp luật; b) Cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi Giấy phép ra kênh, chương trình chuyên quảng cáo trên báo nói, báo hình; c) Tiếp nhận thủ tục thông báo ra phụ trương chuyên quảng cáo đối với báo in; d) Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật trong hoạt động quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin. - Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công Thương có trách nhiệm: a).Phối hợp với Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước về quảng cáo; quản lý nhà nước về nội dung quảng cáo đối với các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt thuộc ngành, lĩnh vực được phân công; b).Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quảng cáo đối với các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt thuộc phạm vi quản lý của mình; c).Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về quảng cáo thuộc lĩnh vĩnh vực được phân công quản lý. - Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về quảng cáo theo thẩm quyền. Quy định này thể hiện sự phối hợp cần thiết giữa các cơ quan quản lý chuyên môn về lĩnh vực được quảng cáo. Chẳng hạn: Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch cần phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông khi quảng cáo sản phẩm trên báo chí; trên phương tiện điện tử, thiết bị đầu cuối, thiết bị viễn thông; với Bộ xây dựng và Bộ Giao thông vận tải khi quy hoạch quảng cáo ngoài trời; với Bộ Y tế khi quảng cáo các loại thực phẩm hay thuốc Tây; với Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn khi quảng cáo các loại thuốc được sử dụng trong nông nghiệp,… Trong lĩnh vực QCTM, nhất thiết cần có sự phối hợp với Bộ Công thương. 233
- Ủy ban nhân dân các cấp: thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền. Quy định này cũng thống nhất với nội dung tại khoản 4 Điều 8 Luật Thương mại, rằng “Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện việc quản lý nhà nước về các hoạt động thương mại tại địa phương theo sự phân cấp của Chính phủ”. Theo quy định hiện hành thì UBND cấp tỉnh có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với hoạt động quảng cáo trên địa bàn theo thẩm quyền, có các nhiệm vụ: “1.Cấp, cấp lại, sửa đổi, bổ sung, thu hồi Giấy phép thành lập Văn phòng đại diện của doanh nghiệp quảng cáo nước ngoài; 2.Tổ chức xây dựng, phê duyệt và chỉ đạo thực hiện quy hoạch quảng cáo ngoài trời trên địa bàn; 3. Tổ chức, hướng dẫn thực hiện các quy định của pháp luật về quảng cáo tại địa phương; 4.Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ quản lý và nghiệp vụ về quảng cáo tại địa phương; 5.Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về hoạt động quảng cáo theo thẩm quyền; 6.Báo cáo định kỳ việc quản lý hoạt động quảng cáo trên địa bàn gửi về Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch trước ngày 31 tháng 12 hằng năm và báo cáo đột xuất theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; và 7.Các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật” (Điều 28 Nghị định 181/2013/NĐ-CP). Ngoài ra, nếu như ở trung ương có bộ và cơ quan ngang bộ tham gia quản lý thì ở địa phương, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cũng có chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước. Chẳng hạn, Sở Thông tin và Truyền thông tham gia quản lý hoạt động cung cấp dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới tại Việt Nam và tham mưu cho UBND cấp tỉnh về “quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin…”; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tham mưu về “quảng cáo (trừ quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin) ở địa phương theo quy định của pháp luật…”. 2. Một số nội dung chưa hoàn thiện về hệ thống pháp luật trong lĩnh vực phân cấp quảng cáo thương mại Theo quy định của Luật Quảng cáo hiện hành, nhìn chung thì thẩm quyền quản lý QCTM được phân cấp tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ quy định thì pháp luật về phân cấp quản lý QCTM còn một số vấn đề chưa thực sự hoàn thiện. Có thể kể đến một số nội dung sau: 234
- Thứ nhất: Từ ngày 31 tháng 7 năm 2007, Bộ Công nghiệp và Bộ Thương mại đã hợp nhất thành Bộ Công Thương. Thế nhưng, Luật Thương mại hiện hành vẫn còn sử dụng tên cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động thương mại là Bộ Thương mại (thay vì sử dụng Bộ Công Thương). Mặc dù sự thay đổi này đã tồn tại 14 năm và đến nay, Luật này đã được sửa đổi hai lần bởi các luật có liên quan. - Thứ hai: Bộ Công thương có chức năng quản lý nhà nước về thương mại, trong đó bao gồm 4 hoạt động xúc tiến thương mại là khuyến mại, QCTM, trưng bày, hội chợ triển lãm thương mại. Đối với hoạt động QCTM, Bộ có nhiệm vụ “hướng dẫn, kiểm tra về nội dung, điều kiện hoạt động QCTM, thương hiệu, hội chợ, triển lãm thương mại, khuyến mại, trưng bày, giới thiệu hàng hóa, dịch vụ ở trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật”. Thế nhưng, Luật Thương mại năm 2005 và các văn bản hướng dẫn chưa có quy định nào cho thấy Bộ Công thương tham gia quản lý hoạt động quảng cáo, mặc dù bản chất của các quảng cáo đều là QCTM. Thậm chí, trong Nghị định số 09/2018/NĐ-CP, tất cả các cụm từ liên quan đến “Cung cấp dịch vụ xúc tiến thương mại” đều kèm theo điều kiện “không bao gồm dịch vụ quảng cáo”. Điều này có nghĩa rằng hoạt động mua bán hàng hóa và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hóa do Bộ Công thương quản lý không bao gồm dịch vụ quảng cáo. Hơn nữa, Luật Thương mại năm 2005 cũng không có quy định nào dẫn chiếu đến việc áp dụng Luật Quảng cáo trong quản lý QCTM. - Thứ ba: các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền chính trong quản lý nhà nước về hoạt động QCTM giữa Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và Bộ Công thương cũng rất khó xác định. Đối với hoạt động quảng cáo thông thường thì Luật Quảng cáo quy định “Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước”. Thế nhưng, đối với hoạt động QCTM thì Luật Quảng cáo không đề cập đến, còn Luật Thương mại thì lại không quy định trách nhiệm quản lý chính thuộc về Bộ nào. Sở dĩ QCTM được quy định trong Luật Thương mại là vì tính chất của sản phẩm được quảng cáo và các vấn đề liên quan rõ ràng thuộc phạm vi quản lý của Bộ Công thương. Thế nhưng vấn đề quảng cáo lại liên quan đến hình ảnh, văn hóa tức là thuộc phạm vi quản lý của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Đây chính là nguyên nhân gây tranh cãi về thẩm quyền chính trong hoạt động QCTM trên thực tế. - Thứ tư: Hiện nay, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động quảng cáo, có nhiệm vụ quản lý trực tiếp mảng quảng cáo ngoài trời và quảng cáo có yếu tố nước ngoài. Bộ Thông tin và Truyền thông 235
thực hiện các nhiệm vụ về quản lý quảng cáo trên báo chí, trên môi trường mạng, trên xuất bản phẩm và quảng cáo tích hợp trên các sản phẩm, dịch vụ bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin theo quy định của pháp luật; cấp, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép ra kênh, chương trình quảng cáo đối với báo nói, báo hình… Theo đó, có nhiều văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hai Bộ đối với hoạt động quảng cáo nhưng lại chưa có một văn bản nào nêu rõ cơ chế phối hợp quản lý quảng cáo giữa hai Bộ này với nhau và giữa hai bộ với các cơ quan liên quan khác nhằm hạn chế việc thương nhân phải “gõ nhiều cửa” để được cấp phép quảng cáo (trong các trường hợp phải có giấy phép theo quy định). Giả định khi một thương nhân nộp hồ sơ thông báo quảng cáo. Pháp luật yêu cầu trong hồ sơ phải có văn bản của Sở Quy hoạch – Kiến trúc thỏa thuận về kiến trúc, quy hoạch, bản phối cảnh vị trí đặt biển quảng cáo, bản sao giấy phép xây dựng công trình quảng cáo. Điều này có nghĩa là trước khi nộp hồ sơ tại Sở quản lý về văn hóa, ngoài việc đến những nơi liên quan khác để chuẩn bị các giấy tờ (có công chứng) khác, người nộp hồ sơ phải đến Sở Quy hoạch – Kiến trúc để có được văn bản thỏa thuận nói trên. Nếu có cơ chế phối hợp tốt thì các cơ quan này sẽ có sự liên thông trong việc tạo ra một bộ hồ sơ quảng cáo “một cửa” hoàn chỉnh. Thậm chí, nếu có cơ chế phối hợp tốt có thể xem giấy phép quảng cáo trên phương tiện này là một trong những hồ sơ quan trọng để được quảng cáo trên phương tiện khác, giảm bớt các loại giấy tờ không cần thiết cho người nộp hồ sơ quảng cáo trong trường hợp cùng một sản phẩm nhưng quảng cáo trên nhiều phương tiện khác nhau. - Thứ năm: liên quan đến việc phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước đối với hoạt động QCTM, chưa có quy định cụ thể nào về việc quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển quảng cáo. Điều này xuất phát từ nguyên nhân Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch được giao nhiệm vụ “xây dựng trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền cơ chế, chính sách, pháp luật về hoạt động quảng cáo”. Song, cơ chế, chính sách, pháp luật về hoạt động QCTM thì lại không thể thực hiện bởi Bộ này (vì tác giả cho rằng nó thuộc về sự thông hiểu của Bộ Công thương nhiều hơn). - Đối với các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về QCTM. Hiện tại, Nghị định 98/2020/NĐ-CP không xử lý hành vi vi phạm hành chính về QCTM. Còn Nghị định 38/2021/NĐ-CP thì không bao quát hết việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo đặc thù như QCTM. Từ đó, dẫn đến tình trạng nhiều hành vi QCTM bị Điều 109 Luật Thương mại nghiêm cấm nhưng không bị Nghị định 38/2021/NĐ-CP xử phạt. Chẳng hạn các hành vi: Quảng cáo hàng hóa, dịch vụ mà Nhà nước hạn chế kinh doanh (khoản 3); Quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa chưa được phép lưu thông, dịch vụ chưa 236
được phép cung ứng trên thị trường Việt Nam tại thời điểm quảng cáo (khoản 4); Lợi dụng QCTM gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, tổ chức, cá nhân (khoản 5). Từ việc thiếu vắng các quy định xử phạt nêu trên dẫn đến việc bỏ lọt các hành vi vi phạm trên thực tế, khiến cho việc thi hành pháp luật nói chung và Luật Thương mại nói riêng chưa nghiêm. Giả định thương nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ hạn chế kinh doanh thực hiện việc quảng cáo các mặt hàng này thì cơ quan có thẩm quyền áp dụng quy định nào để xử lý? Hoặc trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi “quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa chưa được phép lưu thông, dịch vụ chưa được phép cung ứng trên thị trường Việt Nam tại thời điểm quảng cáo” thì cơ sở nào để xử phạt hành vi trên? Hoặc nếu có hành vi vi phạm khoản 5 Điều 109 Luật Thương mại thì chủ thể vi phạm chỉ có thể phải bồi thường thiệt hại theo quy định của Bộ luật Dân sự chứ không bị xử phạt hành chính. Ngoài ra, Điều 197 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi năm 2017) quy định về Tội quảng cáo gian dối “Người nào quảng cáo gian dối về hàng hóa, dịch vụ, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này...”. Thế nhưng, hiện không có một quy định nào xử phạt vi phạm hành chính về hành vi quảng cáo gian dối về hàng hóa, dịch vụ. Nếu có quy định đầy đủ và quản lý tốt hơn thì phải chăng hành vi quảng cáo sai sự thật của nhiều nghệ sĩ trong thời gian gần đây phải bị xử lý nghiêm. Thế nhưng chủ thể phát hiện ra những sai phạm, thậm chí gây áp lực cho các nghệ sĩ phải lên tiếng xin lỗi dư luận và thừa nhận hành vi vi phạm của mình chính là cộng đồng mạng chứ không phải là một cơ quan quản lý nhà nước nào. Do vậy, còn có quá nhiều vấn đề cần bàn về quản lý quảng cáo thương mại. 3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý quảng cáo thương mại tại Việt Nam Qua phân tích một số nội dung nêu trên, trong phạm vi có hạn của bài viết, tác giả chỉ đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật liên quan đến phân cấp QCTM như sau: - Sửa đổi nội dung khoản 2 Điều 8 Luật Thương mại thành “Bộ Công thương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện việc quản lý nhà nước về hoạt động mua bán hàng hóa và các hoạt động thương mại cụ thể được quy định tại Luật này. Việc phối hợp quản lý hoạt động quảng cáo thương mại được thực hiện theo quy định của pháp luật về quảng cáo” 237
- Theo đó, toàn bộ nội dung về QCTM trong Luật Thương mại nên được sáp nhập vào Luật Quảng cáo. Tức là song song với việc sửa đổi Luật Thương mại, cần sửa đổi Luật Quảng cáo theo hướng “quy hoạch” tất cả các loại quảng cáo về một mối và xây dựng nguyên tắc quản lý quảng cáo chung và nguyên tắc đặc thù cho từng loại. - Việc xây dựng các nguyên tắc quản lý quảng cáo, cần thể hiện rõ vai trò chủ đạo của cơ quan quản lý chuyên ngành. Trong đó, có 3 điểm đáng lưu ý là: + Khi phân chia các loại quảng cáo cũng như phân định vai trò quản lý của ngành thì có thể căn cứ vào hai vấn đề cốt lõi của hoạt động quảng cáo, đó là “nội dung” và “phương tiện” quảng cáo. Bởi lẽ, đại đa số các loại quảng cáo đều là QCTM; Có nhiều trường hợp, sản phẩm đồng thời được quảng cáo trên nhiều phương tiện khác nhau (trong đó có cả quảng cáo ngoài trời); Một sản phẩm được quảng cáo vừa là quảng cáo có yếu tố nước ngoài, vừa là QCTM, vừa quảng cáo ngoài trời, vừa quảng cáo trên các phương tiện khác. Do vậy, nếu xuất phát từ yêu cầu quản lý “nội dung quảng cáo” thì cơ quan chủ trì quản lý hoạt động quảng cáo là Bộ Công thương, nếu như nội dung quảng cáo có tính chất thương mại. Còn nếu xuất phát từ yêu cầu quản lý “phương tiện quảng cáo” thì cơ quan chủ trì quản lý hoạt động quảng cáo là Bộ Thông tin và Truyền thông… + Phân cấp quản lý là yếu tố quan trọng nhằm làm rõ vai trò của từng ngành và từng cấp chính quyền trong quản lý quảng cáo. Điều này nhằm tránh được chồng chéo về thẩm quyền cũng như chia sẻ áp lực quản lý cho các cơ quan liên quan. + Cơ chế phối hợp quản lý cần chú trọng đến việc đơn giản hóa thủ tục hành chính nhằm tạo điều kiện cho các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động quảng cáo. Vì thế, thủ tục đăng ký hoạt động quảng cáo và thủ tục thẩm tra cấp giấy chứng nhận hoạt động quảng cáo (đối với các trường hợp cần ý kiến thẩm định của nhiều cơ quan khác nhau) thì phải tính toán đến thủ tục “một cửa” ngay trong Luật này. Do vậy, khi xây dựng nguyên tắc quản lý quảng cáo, Quốc hội cần tính toán đến những yếu tố này để quy định cho phù hợp. Thiết nghĩ, các nguyên tắc quản lý quảng cáo cần được luật hóa trong Luật Quảng cáo để tăng tính khoa học, thống nhất và khả thi trong việc xây dựng và áp dụng pháp luật. Kết luận 238
Pháp luật về phân cấp quản lý QCTM ở Việt Nam hiện nay dù đang được điều chỉnh bởi nhiều văn bản. Song, để việc quản lý thống nhất, khoa học và hiệu quả hơn thì trước hết, cần phải sắp xếp và “quy hoạch” lại những quy định liên quan đến công tác quản lý quảng cáo trong Luật Quảng cáo và Luật Thương mại hiện hành. Trong đó, việc xây dựng các nguyên tắc quản lý trong quảng cáo là điều tối quan trọng cần được giải quyết ngay trong lần sửa đổi tiếp theo của hai văn bản luật này. Theo đó, các văn bản dưới luật cần dựa trên các nguyên tắc căn bản Luật định để hướng dẫn áp dụng cho thống nhất. Trên tinh thần đó, vấn đề phân cấp quản lý cần được xem là một công cụ cần được sử dụng và sử dụng một cách có hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về quảng cáo nói chung và quảng cáo thương mại nói riêng/. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Văn bản của nhà nước 1. Quốc hội, 2013. Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam. 2. Quốc hội, 2005. Luật Thương mại. 3. Quốc hội, 2012. Luật Quảng cáo 4. Quốc hội, 2015, 2019. Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. 5. Chính phủ, 2013. Nghị định số 181/2013/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2013 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật quảng cáo. 6. Chính phủ, 2017. Nghị định số 54/2017/NĐ-CP ngày 08/5/2017 quy định chi tiết một số điều của biện pháp thi hành Luật Dược. 7. Chính phủ, 2017. Nghị định số 98/2017/NĐ-CP ngày 18 tháng 08 năm 2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương. 239
8. Chính phủ, 2018. Nghị định số 123/2018/NĐ-CP ngày 17/9/2017 sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định về điều kiện đầu tư, kinh doanh trong lĩnh vực nông nghiệp. 9. Chính phủ, 2019. Nghị định số 11/2019/NĐ-CP ngày 30/01/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định có quy định thủ tục hành chính liên quan đến yêu cầu nộp bản sao giấy tờ có công chứng, chứng thực thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Văn hóa - Thể thao và Du lịch. 10. Chính phủ, 2020. Nghị định số 98/2020/NĐ-CP ngày 26 tháng 8 năm 2020 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. 11. Chính phủ, 2021. Nghị định 38/2021/NĐ-CP ngày 29 tháng 3 năm 2021 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa và quảng cáo. 12. Chính phủ, 2021. Nghị định số 70/2021/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 181/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo. 13. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và Bộ Nội vụ, 2015. Thông tư liên tịch số 07/2015/TTLT-BVHTTDL-BNV ngày 14 tháng 9 năm 2015 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Phòng Văn hóa và Thông tin thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. 14. Bộ Thông tin - Truyền thông và Bộ Nội vụ, 2016. Thông tư liên tịch số 06/2016/TTLT-BTTTT-BNV ngày 10 tháng 3 năm 2016 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của sở thông tin và truyền thông thuộc ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; phòng văn hóa và thông tin thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Các tài liệu tham khảo khác 15. Vũ Thành Tự Anh, 2012. Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam nhìn từ góc độ thể chế. Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế mùa Thu - Kinh tế Việt Nam 2012, triển vọng 2013: Đổi mới phân cấp trong cải cách thể chế. 240
16. Tô Tử Hạ (Chủ biên), 2003. Từ điển Hành chính. Nxb. Lao động xã hội. 17. Phạm Duy Nghĩa, 2012. ‘Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp’. Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế mùa Thu - Kinh tế Việt Nam 2012, triển vọng 2013: Đổi mới phân cấp trong cải cách thể chế. 18. Bùi Thị Thùy Nhi, 2019. “Thực trạng phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam hiện nay”. Tạp chí Công thương, tháng 01/2020. 19. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí, 2011. Phân cấp quản lý nhà nước, Nxb. Công an nhân dân. Hà Nội 2011, tr.29. 20. Mai Văn Thắng, 2012. “Mô hình phân quyền ở Liên bang Nga”. Tạp chí nghiên cứu lập pháp, tháng 6/2012. 21. Nguyễn Cửu Việt, 1997. “Một số quan điểm về cải cách hành chính”. Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Số 4, tr.12. 22. Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh, 2011. “Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”. Tạp chí Khoa học pháp lý. Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3/2011 23. Nguyễn Như Ý (Chủ biên), 1999. Từ điển Tiếng Việt. Nxb. Văn hóa - Thông tin. Tài liệu tiếng nước ngoài 24. Anwar Shah with Sana Shah (Ed). 2006. Local governance in developing countries. World Bank Publications. 25. Norman Uphoff. 1986. Local Institutional Develepment: an anatical sourcebook with cases, Kumarian Press, West Harford. 26. Besfat Dejen Engdaw. 2021. “Decentralization and Good Governance”. Handbook of Research on Nurturing Industrial Economy for Africa’s Development (pp.281-304), Chapter: 15Publisher: IGI. Project: Good governance, decentralization, and public policy./. 241