Tài liệu Tài chính công và quản lý tài chính công

Chia sẻ: Nguyen Thanh Huong | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:147

Thêm vào BST

Báo xấu

1.207
lượt xem 470
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nội dung Tài liệu Tài chính công và quản lý tài chính công gồm 8 chương: Chương 1 Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công, Chương 2 Ngân sách nhà nước,Chương 3 Quản lý thu ngân sách nhà nước; Chương 4 Quản lý chi thường xuyên, Chương 5 Quản lý tài chính ở các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập,.....

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tài liệu Tài chính công và quản lý tài chính công

…………..o0o………….. Tài liệu TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 1
MỤC LỤC CHƯƠNG I. Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công.... 3 C h ươ ng I I : ngân sách nhà n ư ớc ................................ ............................. 22 Chương III. Quản lý thu ngân sách nhà nước .............................................. 51 C h ương IVv: quản lý chi thường xuy ên ................................................. 76 Chương Vv: quản lý tài chính ở các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập .....................................................................................................108 chương VI: quản lý quỹ ngân sách nhà nước ..............................................113 Chương VII ................................................................................................124 ChươngVIII...............................................................................................135 2
CHƯƠNG I. TổNG QUAN Về TàI CHíNH CÔNG Và QUảN Lý TàI CHíNH CÔNG I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước 1. Khái niệm Tài chính Nhà nước Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia. Nó ra đ ời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, x ã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đ ã được tiền tệ hoá m à còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện như vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính N hà nước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính Nhà nước là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết. G ắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các qu ỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các ngu ồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thể đ ược xem như là sự tổng hợp của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước. Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm: Q uỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài NSNN. Q uá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trên chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còn các quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính N hà nước. Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử 3
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất b ên trong của tài chính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - x ã hội của tài chính Nhà nước. Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính N hà nước như sau: Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Tài chính Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính. 2. Đặc điểm của tài chính Nhà nước 2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. V iệc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước - Q uốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi N gân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó. N hận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành N gân sách Nhà nước. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích to àn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đ ầu và chi phối các mặt lợi ích khác. 2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước X ét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2). Các quỹ tiền 4
tệ đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của to àn xã hội đã đ ược tập trung vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước, trong đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là: Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đ ặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất… K ết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các chỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế... Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính N hà nước. Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế x ã hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị. Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổng thu nhập của tài chính nhà nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu, trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sản xuất. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ. Từ đó, của cải mới được sáng tạo trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. ở các quốc gia phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội được tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn. Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như vậy, cùng với các hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn tài chính chủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chính Nhà nước. Do đó, để tăng thu tài chính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội. Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể đ ược lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có b ắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhưng, nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu. 5
ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, để việc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà nước hợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế - xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đ òn bẩy của các công cụ tài chính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã hội. 2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước Chi tiêu tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ (vốn) của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây bao gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các quỹ của DNNN. Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu quả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu đ ịnh lượng như: Tổng số lợi nhuận thu đ ược trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu động trong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí). K hác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa vào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính N hà nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện. Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nước trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một số vấn đề xã hội… nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính Nhà nước phải đảm nhận. Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính N hà nước dựa vào hai tiêu thức cơ b ản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây được hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp. N hận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc định hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trung vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việc hình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu 6
nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm nghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự an toàn xã hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên… với yêu cầu là chi phí b ỏ ra là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao nhất. 2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước G ắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với to àn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hưởng của tài chính Nhà nước rất rộng rãi, TCNN có thể tác động tới các hoạt động khac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - x ã hội. Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà nước có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay N hà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định. N hận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sử dụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã h ội được đặt ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự phát triển xã hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn đề kinh tế - x ã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề về xã hội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tài chính Nhà nước, đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt đ ược của sự phát triển x ã hội. II. Chức năng của tài chính Nhà nước N hư đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nước cũng có những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế, vậy cóba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát. 1. Chức năng phân bổ nguồn lực Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN m à nh ờ vào đó các ngu ồn tài lực thuộc quyền chi phối 7
của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Đ ương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ở nước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nước thực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hướng chung là chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng giảm dần. ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội. Trong điều kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách N hà nước ta là Ngân sách của to àn b ộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó N gân sách Nhà nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhà nước về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu quả của nó. Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài chính N hà nước, tưởng như một chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chính N hà nước, nhưng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự quan trọng của tài chính Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội d ưới sự điều khiển của Nhà nước. Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dần những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảm dần. Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước cho các hoạt động kinh tế x ã hội cũng được sử dụng theo cách khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách được phân bổ có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể hiện xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của tài chính Nhà nước . V ận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vào đời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà nước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đ ã định. Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách là người có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là nguời 8
có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ. K ết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phân phối và được sử dụng. Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế. N hững kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công cụ tài chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở thực lực nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một tiêu chuẩn không kém phần quan trọng. Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước là chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển. N hằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tài chính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của N hà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước, vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khu vực tư nhân. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển và ổn định kinh tế. 2. Chức năng tái phân phối thu nhập Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong 9
xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội. Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội m à Nhà nước tham gia điều tiết. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng về mặt kinh tế và công b ằng về mặt xã hội. Như đ ã biết, công bằng về kinh tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà việc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tương xứng với nhau, nó đ ược thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi trường cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cá nhân b ằng việc bỏ ra lao động mà có được thu nhập, nhưng thu nhập mà họ nhận được (thù lao cho lao động) là tương xứng với số lượng và chất lượng lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế. Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sự không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình… mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề không công bằng xã hội. Như vậy, công bằng x ã hội là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong m ức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được. Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu nhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuận doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổ phần… thì chức năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội… thì tài chính Nhà nước thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đã được tập trung trong tay Nhà nước (cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này). N hững phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành một đòi hỏi khách quan của xã hội. Kết quả của việc thực hiện chức năng này của 10
tài chính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được một khoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tới mục tiêu công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội. K hác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội của sự phân phối. 3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân. Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết là quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước. Nói khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm giữ. Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - x ã hội khác và được tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định. Do đó, đ ối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thân quá trình phân phối của tài chính Nhà nước m à còn là các quá trình phân phối các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính. V ới đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng rãi, nó bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - x ã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt động phân phối các nguồn tài chính đ ể tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Đ iều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản lý và tác động. Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; K iểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân 11
bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương, giữa các ngành… K ết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thể hiện trên các khía cạnh: Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đ ã định. Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự động của điều chỉnh đối với các quá trình phân b ổ trên cơ sở các điều kiện thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờ qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân b ổ để có thể hiệu chỉnh lại quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định. Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm bảo cho các hoạt độ ng thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước. Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tài chính Nhà nước. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài chính Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó. III. H ệ thống tài chính công H ệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính Nhà nước. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận: - Tài chính chung của Nhà nước. ( tài chính công tổng hợp ) - Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước. - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. - Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước. 1. Tài chính chung của Nhà nước (tài chính công tổng hợp) Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho ho ạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà 12
nước bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính phủ TWvà chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước...). Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách N hà nước là các cơ quan Nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ. 2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên. Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư pháp cũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng thời chúng cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho ho ạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nước cấp to àn bộ. Nguồn tài chính ở đây đ ược sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc chức năng của cơ quan. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước là các cơ quan hành chính Nhà nước. 3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lơi nhuận m à chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội. Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi... 13
Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu. Do đó, thu nhập của các đ ơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ ho ặc một phần. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.* Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đ ơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận - N gân sách Nhà nước. - Tín d ụng Nhà nước. - Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước. 4. Ngân sách Nhà nước N gân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong tài chính Nhà nước. Thu của Ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu c ủa Ngân sách Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là m ột hệ thống bao gồm các cấp N gân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp.* Tương ứng với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ N gân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương. Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp, quỹ Ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng... Đ ặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách N hà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. 5. Tín dụng Nhà nước * Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu. * Xem Luật Ngân sách Nhà nước 2002. 14
Tín d ụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và ho ạt động cho vay của Nhà nước. Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhà nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà nước, nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính. Đ ặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả. 6. Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các quỹ ngoài Ngân sách) Các quỹ TCNN ngo ài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính. IV. Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính công 1. Khái niệm quản lý Tài chính công Q uản lý nói chung được quan niệm như m ột quy tình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã đ ịnh. Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn. Q uản lý tài chính nhà nước là m ột nội dung của quản lý tài chính và là một mặt của quản lý x ã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ. Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. 15
Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN. Đó cũng chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCNN. Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới các d ạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục N SNN... Cùng với pháp luật, hàng lo ạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý TCNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN... Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý TCNN như sau: Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt đ ược các mục tiêu đã định. 2. Đặc điểm của quản lý TCNN Q uản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quá trình hoạt động của TCNN. Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý TCNN. Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý TCNN lại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tượng quản lý và mô hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý. Từ đó có thể khái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNN là: 2.1. Đặc điểm về đối tượng quản lý TCNN Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Tuy nhiên, các hoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - các chủ thể của TCNN. Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí của TCNN, vừa là người tổ chức các hoạt động của TCNN. Do đó, các cơ quan này cũng trở thành đối tượng của quản lý TCNN. Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt đ ược của các hoạt động TCNN làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động TCNN của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý TCNN. Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà nước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng công quỹ. 16
Q uản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạt động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý yếu tố con người với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN. 2.2. Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý tài chính nhà nước N hư đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra, đánh giá…). Mỗi phương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các ưu, nhược điểm riêng. N ếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động TCNN. Ngược lại, các phương pháp kinh tế, các đòn bảy kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động TCNN theo cùng một hướng đích. Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làm phương pháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý. Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền với quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tới các phương pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó là các phương pháp tổ chức, hành chính, các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN. 2.3. Đặc điểm về quản lý nội d ung vật chất của TCNN Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ ho ặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế. Đ iều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà 17
nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của to àn xã hội. Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận động của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực tiễn. Như vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lý TCNN. 3. Nội dung cơ bản của quản lý TCNN Q uản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm: quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN. 3.1. Quản lý Ngân sách nhà nước 3.1.1. Quản lý quá trình thu của NSNN Thu ngân sách Nhà nước đ ược thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc bao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu trong các doanh nghiệp nhà nước. Ngo ài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua... Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó. Y êu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là: - Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay N hà nước để trang trải các kho ản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giai đo ạn lịch sử. V iệc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước. Mức độ tập trung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lực tài chính của nền kinh tế. Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu tố sau đây: + Mức thu nhập GDP bình quân đầu người 18
+ Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế. + K hả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên + Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đ ầu tư + Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước + Tổ chức bộ máy thu nộp Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đ ơn thuần là quản lý các hình thức thu và số thu NSNN m à phải tổ chức quản lý các yếu tố quyết định đến số thu của NSNN. - Đ ảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của NSNN ngày càng lớn hơn. 3.1.2. Quản lý quá trình chi của N SNN Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thị trường chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. V ì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp. Xét theo yếu tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lý các khoản chi NSNN bao gồm: + Q uản lý các khoản chi đầu tư phát triển + Q uản lý các khoản chi thường xuyên + Q uản lý các khoản chi trả nợ + Q uản lý chi dự phòng Các khoản chi kể trên được trang trải bằng các nguồn tài chính khác nhau, mang tính chất khác nhau. Do đó trong việc hoạch định các phương pháp và nguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau. Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây: - Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của N hà nước. 3.1.3. Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách N hà nước Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng cân đối. 19
V ề khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sản xuất kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ lạm phát thấp thì khả năng cân đối thu, chi NSNN được thực hiện tương đối thuận lợi. Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNN gặp khó khăn. V ề chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà nước làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN. Một hệ thống chính sách kinh tế x ã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối thu - chi NSNN có điều kiện thực hiện. Ngược lại, một hệ thống chính sách chế độ kinh tế, xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo. Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phương pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là: Thực hiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước để đảm bảo sự cân đối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính... V iệc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thực hiện các biện pháp đó. 3.2. Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý ho ạt động của NSNN. Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách nhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm cho ho ạt động của NSNN lành mạnh và đ ạt hiệu quả cao. Phân cấp hoạt động quản lý thu, chi NSNN đ ược thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền. Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhà nước (2002) là: - Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể: Chia nguồn thu thành 3 loại: + Trung ương: 100% + Đ ịa phương: 100% + Đ iều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phương 20