Kinh nghiệm quốc tế về vai trò của các cơ quan kiểm toán tối cao trong kiểm toán xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa

KINH NGHIEÄM QUOÁC TEÁ<br /> KINH NGHIEÄM QUOÁC TEÁ VEÀ Vai troø cUÛa caùc cô quan<br /> KiEÅm toaùn TOÁI CAO trong kiEÅm toaùn XAÙC ÑÒNH giaù trÒ<br /> Doanh nghiEÄp nhaø nöÔÙc trÖÔÙC COÅ PHAÀN hoùa<br /> Brian McEnery*<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> T<br /> rên toàn cầu vai trò và thực tiễn thực hiện của các nhà cung cấp trong khu vực công đã thay<br /> đổi từ hợp đồng cung cấp hàng hóa và những dịch vụ truyền thống tiến đến những thỏa thuận<br /> cung cấp hàng hóa dịch vụ sáng tạo và linh hoạt hơn xuyên suốt nhiều chức năng hoạt động<br /> của khu vực công. Trong đó có cả quá trình cổ phần hóa các tổ chức thuộc khu vực công, thay<br /> đổi vai trò và trách nhiệm của các tổ chức thuộc khu vực công trong việc cung cấp các dịch vụ theo luật<br /> định. Cổ phần hóa DNNN - khu vực công đem lại nhiều cơ hội nhưng cũng đem lại các rủi ro cụ thể. Bài<br /> viết cung cấp tổng quan về vai trò then chốt của các cơ quan Kiểm toán Tối cao trong quá trình cổ phần<br /> hóa các doanh nghiệp nhà nước.<br /> Từ khóa: Vai trò cơ quan kiểm toán tối cao<br /> International experiences in the role of SAI in audits of the enterprise valuation process before<br /> equitization<br /> Globally, the role and practice of public sector providers has shifted from the contracts of supply of goods<br /> and traditional services to the agreements for the provision of innovative goods and services throughout<br /> the many functions of the public sector. This includes the equitization of public sector organizations,<br /> changing the roles and responsibilities of public sector organizations in the provision of statutory services.<br /> SOE equitization in the public sector offers many opportunities but also presents specific risks. This article<br /> provides an overview of the key role of Supreme Audit Institutions in the equitization of SOEs.<br /> Keywords: Role of supreme audit institution<br /> <br /> Cổ phần hóa đem lại cơ hội cung cấp dịch vụ các thực tiễn kinh doanh phù hợp hơn và đảm<br /> công đạt được mục tiêu và hiệu quả cao, kích thích bảo nguồn vốn đa dạng hơn (như nêu ra ở trên)<br /> nền kinh tế ở diện rộng hơn, cho phép chuyển rủi tuy nhiên cơ hội chỉ có thể hiện thực hóa nếu có<br /> ro từ nhà cung cấp khu vực công sang khu vực tư được chiến lược, giải pháp cải cách quản trị doanh<br /> nhân; cung cấp cơ hội đảm bảo đầu tư vào khu vực nghiệp hiệu quả hỗ trợ.<br /> tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ. Tuy nhiên,<br /> Tổng cục Thống kê Việt Nam định nghĩa doanh<br /> điều này cũng đem lại những rủi ro chính liên quan<br /> nghiệp nhà nước (DNNN) là các pháp nhân mà<br /> đến việc có thể định giá các doanh nghiệp nhà nước<br /> nhà nước sở hữu hơn 51% vốn cổ phần. Theo báo<br /> thấp hơn giá trị thực mà một khi đã bán đi không<br /> cáo của OECD “Các doanh nghiệp nhà nước ở<br /> thể phục hồi giá trị lại được và Nhà nước mất đi sự<br /> châu Á: Thông lệ quốc gia về đánh giá hoạt động và<br /> kiểm soát đối với các dịch vụ hoặc chức năng ở khu<br /> quản lý (2016)” cho biết đến cuối năm 2013, Việt<br /> vực công đã cổ phần hóa.<br /> Nam có 796 DNNN và theo Tổng cục Thống kê là<br /> Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cổ phần hóa 3.315 DNNN, mặc dù không phải tất cả số pháp<br /> không nên được xem như là “giải pháp vàng” hoặc nhân này đang hoạt động. Báo cáo của OECD nêu<br /> giải pháp chữa trị thần kỳ cho các hoạt động công ra rằng: “DNNN đóng góp 32.2% GDP, 16.3% sản<br /> - doanh nghiệp nhà nước vốn dĩ đã không hiệu lượng công nghiệp và 33.3% thu ngân sách phi dầu<br /> quả. Việc đa dạng hóa sở hữu (về lý thuyết) giúp mỏ. Tổng tài sản của các DNNN này đạt 2.8 nghìn<br /> cải thiện việc ra quyết định của công ty, áp dụng tỉ VND (127.5 tỉ USD) hay 74% của GDP trong khi<br /> *Chủ tịch ACCA toàn cầu<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 118 - tháng 8/2017 35<br /> XAÙC ÑÒNH GIAÙ TRÒ DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC TRÖÔÙC COÅ PHAÀN HOÙA VAØ VAI TROØ CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> tổng nợ đạt 1.5 nghìn tỉ VND (tương đương 67 tỉ Quy trình định giá cũng cần xác định giá bán thấp<br /> USD) hay 39% của GDP. nhất có thể chấp nhận được để tiếp tục việc cổ phần<br /> Thông lệ tốt về vai trò của các cơ quan Kiểm hóa doanh nghiệp.<br /> toán Tối cao - Các cuộc định giá cần chuyên gia độc lập. Cơ<br /> Việc định giá doanh nghiệp rất phức tạp, do quan kiểm toán tối cao nên đảm bảo là các mô<br /> đó doanh nghiệp thường phải sử dụng các chuyên hình định giá khác nhau được sử dụng dựa trên<br /> gia định giá. Một số phương pháp xác định giá trị các phương pháp phù hợp và hợp lý, tuân theo các<br /> khi cổ phần hóa có thể áp dụng bao gồm: phương nguyên tắc được quốc tế công nhận. Việc định giá<br /> pháp định giá các tài sản do doanh nghiệp sở hữu cần được thực hiện độc lập với quan điểm của cả<br /> (thường dẫn đến xác định mức giá trị/lợi nhuận người mua tiềm năng và của cơ quan quản lý tài<br /> thấp cho doanh nghiệp nhà nước), phương pháp sản hiện tại. Việc định giá độc lập nên bao gồm<br /> chiết khấu dòng tiền và các phương pháp định giá tất cả mọi khía cạnh của doanh nghiệp. Việc định<br /> dựa trên thị trường. giá này cần được cập nhật khi các điều khoản hợp<br /> đồng cổ phần hóa doanh nghiệp thay đổi. Trong<br /> Điều quan trọng là cần tiến hành một số phương<br /> giai đoạn xác định giá trị doanh nghiệp cần cân<br /> pháp định giá để cân nhắc giá bán phù hợp nhất.<br /> nhắc liệu việc tái cấu trúc doanh nghiệp cần bán<br /> Trong đó bao gồm việc cân nhắc các chi phí cơ hội<br /> có nâng cao giá trị tiềm năng hoặc thu hút những<br /> của cổ phần hóa DNNN. Cần lưu ý những điểm<br /> người mua tiềm năng hay không. Để làm như vậy<br /> dưới đây về định giá:<br /> cần có phân tích lợi ích chi phí hỗ trợ.<br /> - Doanh nghiệp nhà nước cần tiến hành rà soát,<br /> - Điều quan trọng là Cơ quan Kiểm toán Tối<br /> đánh giá chi tiết về các tài sản thuộc sở hữu của<br /> cao giữ được tính độc lập với việc định giá (và quy<br /> doanh nghiệp trước khi cổ phần hóa. Các rà soát,<br /> trình cổ phần hóa doanh nghiệp). Điều này giúp<br /> đánh giá này sẽ củng cố các tài liệu thẩm định cần<br /> ngăn ngừa mâu thuẫn về quyền lợi phát sinh trong<br /> cung cấp cho những người mua tiềm năng. Các<br /> quá trình kiểm toán theo luật định.<br /> phương pháp định giá được sử dụng cần phải cân<br /> nhắc nhiều kỹ thuật để đạt được sự định giá chính - Việc xác định giá trị vật lý/thực tế của một<br /> xác về doanh nghiệp cũng như đánh giá việc cổ doanh nghiệp chỉ là một trong những yếu tố cần cân<br /> phần hóa doanh nghiệp đúng với giá trị của nó. nhắc để đảm bảo việc cổ phần hóa doanh nghiệp<br /> <br /> 36 Số 118 - tháng 8/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br /> thành công và tối đa hóa lợi ích cho công chúng. Để - Lập ra nhóm công tác cổ phần hóa và cơ chế<br /> đạt được giá trị tốt nhất trong cổ phần hóa doanh quản trị phù hợp - Có cơ chế và bộ máy quản trị<br /> nghiệp, điều quan trọng là cần hiểu được mức độ hiệu quả và hợp lý hay không? Toàn bộ các nhiệm<br /> quan tâm của thị trường đối với việc mua lại doanh vụ quản trị đã được phân công cho các thành viên<br /> nghiệp này. Điều này có thể thực hiện thông qua việc nhóm/nhân sự có khả năng phù hợp chưa? Nhóm<br /> Chính phủ cần ý kiến phản hồi từ càng nhiều nhà công tác này có các chuyên gia tư vấn tham mưu<br /> đầu tư tiềm năng càng tốt. Các phản hồi từ phía các hỗ trợ và có đầy đủ các thông tin dữ liệu phân tích<br /> nhà đầu tư tiềm năng sẽ minh chứng cho hiểu biết hay không? Nhóm công tác có hiểu rõ được những<br /> của họ về doanh nghiệp và cách thức họ có thể tham tham mưu từ các chuyên gia tư vấn hay không?<br /> gia vào quá trình cổ phần hóa. Trong nhiều giao Và nhóm công tác có chịu trách nhiệm về việc đạt<br /> dịch bán doanh nghiệp khu vực công, các giao dịch được các mục tiêu tổng thể của mình hay không?<br /> này có thể phức tạp và do đó Chính phủ cần tuyên Cuối cùng, nhóm công tác có đảm bảo là họ có đội<br /> truyền thông tin đến các nhà đầu tư tiềm năng. Kinh ngũ đủ năng lực phù hợp có thể quản lý các nhà tư<br /> nghiệm cổ phần hóa DNNN của các nước cho thấy vấn bên ngoài hiệu quả hay không?<br /> trong nhiều vụ cổ phần hóa bản chất/mô hình kinh<br /> - Quản lý các mục tiêu dài hạn hơn - Đã có một<br /> doanh của DNNN quốc tế rất phức tạp và Chính<br /> cách tiếp cận hệ thống để đánh giá và quản lý cổ<br /> phủ phải có trách nhiệm cung cấp thông tin, định<br /> phần hóa doanh nghiệp hay chưa? Liệu nhóm công<br /> hướng rất chi tiết cho các doanh nghiệp tiềm năng<br /> tác cổ phần hóa đã xác định rõ các lãi suất, nợ phải<br /> về DNNN muốn cổ phần hóa này.<br /> trả và rủi ro sau khi cổ phần hóa doanh nghiệp sẽ<br /> Các cơ quan Kiểm toán Tối cao có thể hỗ trợ được công bố cho công chúng- cho người nộp thuế<br /> Chính phủ bằng cách đảm bảo áp dụng hiệu quả trong nước? Đã có sẵn các kế hoạch để giám sát<br /> những bài học trước đây thu được vào các trường các lĩnh vực mà công chúng sẽ quan tâm sau khi cổ<br /> hợp cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Cơ quan phần hóa DNNN chưa? Liệu phương thức cổ phần<br /> Kiểm toán Tối cao có thể xây dựng một bộ tài liệu hóa đã bao gồm điều khoản bồi thường cho người<br /> hướng dẫn các thông lệ tốt nhất về định giá DNNN nộp thuế nếu giá bán quá thấp hay không?<br /> trước khi cổ phần hóa trên cơ sở tập hợp các kết<br /> - Công tác chuẩn bị từ phía DNNN khi cổ phần<br /> quả và đề xuất hoàn thiện từ các cuộc kiểm toán<br /> hóa - Doanh nghiệp có cung cấp các tài liệu thẩm<br /> định giá DNNN trước cổ phần hóa đã thực hiện.<br /> định cho những người mua không? Nhóm công<br /> Bộ tài liệu hướng dẫn các thông lệ tốt nhất cân nhắc tác cổ phần hóa có tiến hành một loạt các kỹ thuật<br /> 05 yếu tố chính khi cổ phần hóa DNNN dưới đây: định giá không? Việc định giá có dựa trên các giả<br /> - Thiết lập các mục tiêu cổ phần hóa doanh định phù hợp và hợp lý không? Giá cổ phần hóa<br /> nghiệp - Các quy định về cổ phần hóa doanh nghiệp sau cùng có nằm trong khuôn khổ các mức giá đã<br /> có được mô tả rõ ràng không? Các tác động đến được xác định hay không? và có cân nhắc về việc<br /> doanh nghiệp và việc cổ phần hóa trên thị trường tái cấu trúc doanh nghiệp để tạo ra giá trị đồng tiền<br /> có được cân nhắc đầy đủ không? Các mục tiêu ưu cao hơn không?<br /> tiên cho cổ phần hóa doanh nghiệp đã được thống - Tiến hành cổ phần hóa doanh nghiệp - Việc cổ<br /> nhất chưa? phần hóa doanh nghiệp có được xác định/lựa chọn<br /> - Đánh giá các phương pháp định giá - Đã có thời điểm phù hợp nhất để có được mức giá cao<br /> báo cáo đánh giá về các mô hình và phương pháp nhất hay không? Có bản báo cáo đánh giá về các<br /> định giá chứng thực phương pháp định giá cổ phương pháp cổ phần hóa khác nhau không? Tài<br /> phần hóa sẽ tối đa hóa giá trị thu được? Báo cáo sản doanh nghiệp có được giới thiệu đến số lượng<br /> đánh giá này có được cập nhật trong quá trình cổ lớn nhất các nhà đầu tư tiềm năng hay không? và<br /> phần hóa để đảm bảo là quan điểm ban đầu vẫn các bài học từ những vụ cổ phần hóa doanh nghiệp<br /> còn giá trị hay không? trước đây có được áp dụng đầy đủ không?<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 118 - tháng 8/2017 37<br /> XAÙC ÑÒNH GIAÙ TRÒ DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC TRÖÔÙC COÅ PHAÀN HOÙA VAØ VAI TROØ CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC<br /> <br /> Ví dụ thực tế về trường hợp cổ phần hóa Tập Tập đoàn Bưu điện Hoàng gia - Royal Mail”. Báo<br /> đoàn Bưu chính Hoàng gia Anh cáo này kết luận rằng “Mặc dù Chính phủ đã đạt<br /> Vụ cổ phần hóa 60% vốn của Chính phủ trong được mục tiêu chính của việc cổ phần hóa trong<br /> Tập đoàn Bưu điện Hoàng gia - Royal Mail ở Anh Quốc hội kỳ này, thực tế Chính phủ có thể thu<br /> đã nhận được những ý kiến quan trọng của Cơ<br /> hồi được giá trị cổ phần hóa cao hơn cho người<br /> quan Kiểm toán nhà nước Anh quốc. Cơ quan<br /> nộp thuế”.<br /> Kiểm toán nhà nước Anh quốc đã ban hành Báo<br /> cáo kiểm toán hoạt động có tiêu đề “Cổ phần hóa Các dữ liệu chính từ Chính phủ như sau:<br /> <br /> Giá cổ phiếu của Tập đoàn<br /> 1,980 triệu bảng Anh: thu 1,704 triệu bảng Anh: giá<br /> Bưu điện Hoàng gia - Royal<br /> được từ việc cổ phần hóa 60% trị của 30% cổ phần còn lại của<br /> Mail tăng 38% vào ngày đầu<br /> vốn Nhà nước Nhà nước<br /> giao dịch<br /> <br /> <br /> Các dữ liệu chính<br /> <br /> 24 Số lần đặt lệnh mua cổ phiếu nhiều hơn số cổ phiếu được đưa ra<br /> 334 triệu bảng Anh Dòng tiền tự do mà Tập đoàn Royal Mail tạo ra trong kỳ 2012-13<br /> 167.000 Số nhân viên của Tập đoàn Royal Mail nắm giữ 10% số cổ phần<br /> 72% Mức tăng của giá cổ phiếu Tập đoàn Royal Mail trong 05 tháng đầu giao dịch<br /> 0,6 bảng Anh Giá tem hạng đặc biệt vào ngày cổ phần hóa, tăng 30% trong kỳ 2012-13<br /> <br /> Các phát hiện chính của cơ quan Kiểm toán nhà được biết đến dưới dạng phương pháp dựng sổ, để<br /> nước Anh quốc dưới đây: nắm bắt nhu cầu ở các mức giá cao hơn.”<br /> Nhóm công tác cổ phần hóa đã quyết định là Chính phủ nên cân nhắc các cách để giảm sự<br /> Royal Mail nên giữ cơ cấu tài sản của họ bao gồm phụ thuộc vào các nhà tư vấn chuyên môn, và khi<br /> 03 tài sản ở Luân Đôn với giá trị thị trường là 200 họ cần các nhà tư vấn bên ngoài, cần đảm bảo sao<br /> triệu bảng Anh được ghi nhận là tài sản thặng dư. cho việc chỉ định các nhà tư vấn này sẽ đảm bảo tối<br /> Những tài sản này đã được công bố rõ ràng trong<br /> ưu hóa lợi nhuận thu về cho người nộp thuế. Trong<br /> bản cáo bạch tuy nhiên cơ quan Kiểm toán nhà<br /> trường hợp này, khuyến khích sử dụng nhà tư vấn<br /> nước đã kết luận rằng khi định giá cổ phần hóa Tập<br /> tài chính độc lập để đảm bảo là việc cổ phần hóa<br /> đoàn Royal Mail không bao gồm đầy đủ tất cả giá<br /> được tiến hành.<br /> trị tài sản này.<br /> Nhóm công tác cổ phần hóa đã xác định các ưu<br /> tiên để đảm bảo việc cổ phần hóa được tiến hành<br /> tối đa hóa lợi nhuận thu về. Báo cáo nêu ra rằng TÀI LIỆU THAM KHẢO<br /> “Nhóm công tác cổ phần hóa đặt ra mức thấp nhất 1. Báo cáo của OECD Các doanh nghiệp nhà<br /> của ngưỡng giá cổ phần hóa dựa trên những dấu nước ở châu Á: Thông lệ quốc gia về đánh<br /> hiệu mà họ nhận được từ các nhà đầu tư ưu tiên và giá hoạt động và quản lý (2016).<br /> phản hồi của hơn 500 nhà đầu tư tiềm năng mà họ 2. Báo cáo từ Kiểm soát viên và Tổng kiểm<br /> liên lạc trong quá trình tiếp thị, chào bán. Họ đặt toán, Cổ phần hóa Tập đoàn Bưu điện<br /> ra giá này để đảm bảo là có nhu cầu đủ cho việc cổ Hoàng gia - Royal Mail, HC 1182, Kỳ họp<br /> phần hóa, và dự định áp dụng quy trình đấu giá, 2013 -14, 1/4/2014<br /> <br /> 38 Số 118 - tháng 8/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br />