Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Các điều kiện cần thiết để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Thành phố Hồ Chí Minh – Nghiên cứu điển hình ngành Giáo dục

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:88

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn có kết cấu gồm 03 chương: Chương 1 - Tổng quan khuôn khổ chi tiêu trung hạn; Chương 2 - Thực trạng về phương thức soạn lập ngân sách nhà nước ở Thành phố Hồ Chí Minh – Nghiên cứu điển hình ngành Giáo dục; Chương 3 - Các khuyến nghị để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Thành phố Hồ Chí Minh. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Các điều kiện cần thiết để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Thành phố Hồ Chí Minh – Nghiên cứu điển hình ngành Giáo dục

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH  PHẠM PHÚ CƯỜNG CÁC ĐIỀU KIỆN CẦN THIẾT ĐỂ ÁP DỤNG THÀNH CÔNG KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – NGHIÊN CỨU ĐIỂN HÌNH NGÀNH GIÁO DỤC LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG MÃ SỐ: 60.31.12 NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2011
-1- DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT NSNN : Ngân sách nhà nước GDP : Tổng sản phẩm quốc nội GD&ĐT : Giáo dục và đào tạo KH&ĐT : Kế hoạch và đầu tư NSTP : Ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh MTFF : Khuôn khổ tài chính trung hạn MTEF : Khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTF&EF: Khuôn khổ tài chính và chi tiêu trung hạn MTEFs : Khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành PRSPs : Các chiến lược giảm nghèo PEM : Quản lý chi tiêu công PRSPs : Chiến lược giảm nghèo ERC : Uỷ ban Đánh giá chi tiêu MFF : Hoàn thiện đặc trưng tài chính SEF : Khuôn khổ chi tiêu khu vực PEMIP : Dự án cải thiện quản lý chi tiêu công LUGs : Chính quyền địa phương DBM : Bộ Tài chính LUGs : Chính quyền địa phương PRGFs : Tăng trưởng cơ sở vật chất HIPC : Khoản nợ của nước nghèo PRSC : Giảm hỗ trợ tín dụng IMF : Quỹ Tiền tệ quốc tế OECD :Tổ chức các nước phát triển OBI : Chỉ số minh bạch ngân sách
-2- DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 1.1: Quy trình soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn .... - 24 - Hình 1.2: Sơ đồ xác định các hoạt động đầu vào và đầu ra ............................. - 29 - Hình 2.1: Sơ đồ cân đối nguồn và tổng chi tiêu ngành .................................... - 36 -
-3- DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU Bảng 1.1: Thâm hụt ngân sách (%GDP) 1985 - 2000 ................................... - 40 - Bảng 2.2: Tình hình ngân sách trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2006 – 2010 .................................................................................................................... - 49 - Bảng 2.3: Số lượng trường học công lập trực thuộc Sở GD&ĐT và ngành giáo dục trực thuộc Thành phố Hồ Chí Minh ............................................... - 50 - Bảng 2.6: Tình hình chi ngân sách cho ngành Giáo dục ở Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn năm 2006 - 2010 ..................................................................... - 51 - Bảng 2.7: Tổng nguồn lực dự kiến của ngành trong trung hạn................... - 31 - Bảng 2.8: Tính toán chi tiêu cơ sở của ngành ................................................ - 32 - Bàng 2.9: Tổng chi tiêu ngành và cân đối nguồn lực………………………..- 33 - Biểu 2.1: Tổng sản phẩm quốc nội của Tp.HCM giai đoạn 2006 - 2010….- 47 - Biểu 2.2: Dân số của Thành phố Hồ Chí Minh qua các năm 2006 – 2010 ...- 49 -
-4- MỤC LỤC MỞ ĐẨU............................................................................................................... 9 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN .. - 13 - 1.1 Chi tiêu công và mục tiêu quản lý chi tiêu công .................................. - 13 - 1.1.1 Khái niệm chi tiêu công ............................................................... - 13 - 1.1.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công .................................................... - 13 - 1.2 Các phương thức soạn lập ngân sách ................................................... - 14 - 1.2.1 Lập ngân sách theo hạng mục..................................................... - 14 - 1.2.2 Lập ngân sách theo chương trình ............................................... - 15 - 1.2.3 Lập ngân sách thực hiện.............................................................. - 15 - 1.2.4 Lập ngân sách nhà nước theo đầu ra ......................................... - 16 - 1.2.5 Lập ngân sách theo kết quả......................................................... - 16 - 1.3 Khái niệm và nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) ........ - 17 - 1.3.1 Khái niệm khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) ................... - 17 - 1.3.2 Nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn ..................................... - 19 - 1.3.2.1 Nội dung khuôn khổ tài chính trung hạn............................... - 19 - 1.3.2.2 Nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ..................... - 20 - 1.3.3 Mục tiêu và điều kiện cơ bản để triển khai khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) .......................................................................................... - 22 - 1.3.3.1 Mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) ........... - 22 - 1.3.3.2 Điều kiện cơ bản để triển khai khuôn khổ chi tiêu trung hạn ...... .................................................................................................... - 22 - 1.3.4 Quy trình soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ... ........................................................................................................ - 23 - 1.4 Kỹ thuật soạn lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................ - 25 -
-5- 1.4.1 Kỹ thuật soạn lập khuôn khổ tài chính trung hạn (MTFF)..... - 25 - 1.4.1.1 Dự báo nguồn thu ngân sách ................................................... - 26 - 1.4.1.2 Những kỹ thuật dự báo nguồn thu ......................................... - 26 - 1.4.2 Kỹ thuật soạn lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành (MTEFs)... ........................................................................................................ - 28 - 1.5 Phương thức soạn lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành (MTEFs) ở ngành Giáo dục ............................................................................................... - 31 - 1.5.1 Nguyên tắc và nội dung soạn lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành (MTEFs)............................................................................................... - 31 - 1.5.1.1Nguyên tắc soạn lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ....... - 31 - 1.5.1.2Nội dung soạn lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ........... - 31 - 1.5.2 Cách thức tính toán chi tiêu cơ sở và chi tiêu sáng kiến mới ngành ........................................................................................................ - 33 - 2.2.3. Cân đối nguồn và tổng chi tiêu ngành........................................ - 36 - 1.6 Kinh nghiệm áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở các nước ...... - 37 - 1.6.1 Kinh nghiệm thành công của nước Úc ....................................... - 37 - 1.6.2 Kinh nghiệm của Latvia .............................................................. - 38 - 1.6.3 Kinh nghiệm của một số quốc gia ở Châu Phi .......................... - 40 - 1.6.4 Kinh nghiệm ở Philippin ............................................................. - 41 - CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ PHƯƠNG THỨC SOẠN LẬP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – NGHIÊN CỨU ĐIỂN HÌNH NGÀNH GIÁO DỤC ............................................................... - 47 - 2.1 Đặc thù phát triển kinh tế xã hội của Thành phố Hồ Chí Minh ....... - 47 - 2.1.1 Tình hình phát triển kinh tế, xã hội của Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2006 – 2010 ......................................................................................... - 47 - 2.1.2 Số lượng và quy mô ngành Giáo dục trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ........................................................................................................ - 50 -
-6- 2.1.2.1 Số lượng và quy mô ngành Giáo dục trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ........................................................................................................ - 50 - 2.1.2.2Chi ngân sách cho ngành Giáo dục của Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2006 - 2010 ......................................................................................... - 51 - 2.2 Kinh nghiệm thực hiện thí điểm khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ở tỉnh Bình Dương và tỉnh Vĩnh Long ............................................................. - 52 - 2.2.1 Kinh ngiệm thực hiện thí điểm khuôn khổ chi ti êu trung hạn ngành Giáo dục ở tỉnh Bình Dương và Vĩnh Long ..................................... - 52 - 2.2.1.1 Kết quả triển khai và áp dụng thí điểm MTEFs Giáo dục từ năm 2006 – 2010 ............................................................................................. - 52 - 2.2.1.2 Các dữ liệu, thông tin hỗ trợ cho việc xây dựng MTEFs Giáo dục .................................................................................................... - 53 - 2.2.2 Những thành công trong quá trình thí điểm khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ............................................................................................. - 55 - 2.2.3 Những trở ngại trong quá trình thí điểm khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ở hai tỉnh Bình Dương và Vĩnh Long ........................................ - 57 - 2.3 Khả năng áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ở Thành phố Hồ Chí Minh.......................................................................................................... - 60 - 2.3.1 Hiện trạng soạn lập ngân sách trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2006 - 2010............................................................................ - 60 - 2.3.2 Những trở ngại trong quá trình áp dụng MTEF tại TP.HCM - 63 - 2.3.2.1Hệ thống thông tin về cơ sở dữ liệu, số liệu trong quá trình áp dụng MTEF .................................................................................................... - 63 - 2.3.2.2Quá trình thay đổi phương thức quản lý chi tiêu công bằng cách áp dụng MTEF thay thế cho phương thức hiện đang thực hiện ............... - 63 - 2.3.2.3 Tổ chức đào tạo và tập huấn MTEF....................................... - 63 - 2.3.2.4 Công tác dự báo chưa có cơ sở vững chắc ............................. - 64 -
-7- 2.3.2.5 Cơ chế, chính sách trong quản lý ngân sách.......................... - 64 - CHƯƠNG 3: CÁC KHUY ẾN NGHỊ ĐỂ ÁP DỤNG THÀNH CÔNG KHUÔN KHỔ CHI TIÊU T RUNG HẠN NGÀNH TẠI T HÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ...................................................................................................... - 65 - 3.1 Xu hướng cải cách phương thức soạn lập ngân sách ở Việt Nam ..... - 65 - 3.1.1 Bối cảnh cải cách ngân sách ở Việt Nam ................................... - 65 - 3.1.2 Xu hướng cải cách phương thức soạn lập ngân sách ở Việt Nam .... ........................................................................................................ - 67 - 3.1.2.1 Tăng cường sự minh bạch ....................................................... - 67 - 3.1.2.2 Vai trò giám sát của Quốc hội ................................................. - 68 - 3.1.2.3 Lập ngân sách theo đầu ra ...................................................... - 68 - 3.1.2.4 Lập ngân sách trung hạn ......................................................... - 69 - 3.2 Điều kiện triển khai khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành ở Thành phố Hồ Chí Minh ................................................................................................... - 70 - 3.2.1 Hoàn thiện Luật ngân sách nhà nước ........................................ - 70 - 3.2.2 Xây dựng chính sách và công cụ tài chính thích hợp ............... - 71 - 3.2.3 Hệ thống thông tin, dữ liệu và cơ sở vật chất đồng bộ ............. - 71 - 3.2.4 Chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ và chuyên viên ... - 72 - 3.2.5 Tính minh bạch trong quản lý tài chính công ........................... - 72 - 3.3 Các khuyến nghị góp phần tăng cường khả năng áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành đối với Thành phố Hồ Chí Minh ............................. - 72 - 3.3.1 Hoàn thiện Luật ngân sách nhà nước ........................................ - 72 - 3.3.2 Tuân thủ nguyên tắc tài khóa trong chi tiêu trung hạn ngành - 73 - 3.3.3 Thiết lập hệ thống thông tin, dữ liệu và cơ sở vật chất ............ - 73 - 3.3.4 Đào tạo, tập huấn quy trình và kỹ thuật MTF&EF ................. - 73 -
-8- 3.3.5 Phát triển hệ thống chỉ tiêu đo lường kết quả chương trình, hoạt động………...................................................................................................... - 74 - 3.3.6 Tăng cường tính minh bạch trong chi tiêu công ....................... - 74 - 3.3.7 Lộ trình tổ chức thực hiện MTEFs ............................................ - 74 - KẾT LUẬN ..................................................................................................... - 76 - PHỤ LỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
-9- MỞ ĐẦU Trong giai đoạn hiện nay, để tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam phát triển bền vững, nhất là khi Việt Nam là thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (World Trade Organization – WTO) thì công tác cải cách hệ thống tài chính công là một trong các nhiệm vụ rất quan trọng đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội. Thời gian qua, vị thế của Việt Nam ngày một được nâng lên trên trường quốc tế và đạt nhiều thành tựu quan trọng trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa xã hội. Các công trình đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật, trung tâm thương mại, dịch vụ,… ngày càng tăng về quy mô, số lượng và chất lượng. Đời sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càng tăng lên rõ rệt, Từ đó, cho ta thấy được tình hình tài chính công, cụ thể là tài chính – ngân sách đã có bước chuyển rõ nét. Cho đến bây giờ, Việt Nam vẫn là quốc gia có phương thức soạn lập ngân sách theo kiểu thường niên và còn mang nặng kiểm soát đầu vào, việc quản lý ngân sách chủ yếu tập trung vào tuân thủ quy trình, thủ tục; mà không chú ý đến kết quả đầu ra, mục tiêu; chưa đảm bảo thực thi các chính sách của nhà nước theo hướng có hiệu quả - nhất là trong quản lý chi tiêu công. Cách thực hiện này không khuyến khích chính phủ và chính quyền địa phương xác định các ưu tiên chiến lược, thiếu dự báo rõ ràng và đầy đủ các nguồn thu cho các khoản chi, đồng thời không dự kiến được phần ngân sách dành cho các chính sách – dự án mới. Với những tồn tại trên, phương thức soạn lập và quản lý chi tiêu công Việt Nam đang áp dụng, dẫn đến việc chi ngân sách cho các công trình đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật dàn trải có hiệu quả kinh tế - xã hội thấp, chưa thực hiện đúng tiến độ các dự án quan trọng tạo điểm nhấn tạo đột phá tạo điều kiện phát triển vùng – miền, gây thất thoát, lãng phí. Xuất phát từ thực tiễn của Việt Nam trong thời gian qua và những yêu cầu cải cách tài chính công trong thời gian tới. Do đó, tác giả chọn đề tài: “Các điều kiện cần thiết để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Thành phố Hồ Chí Minh – Nghiên cứu điển hình ngành Giáo dục” với mong
- 10 - muốn đóng góp vào công tác quản lý trên lĩnh vực tài chính công ngày càng vững mạnh và có hiệu quả, tạo tiền đề phát triển bền vững. 1. Tính cấp thiết của đề tài Luật NSNN được Quốc hội khóa XI thông qua ngày 26/12/2002 và có hiệu lực thi hành 01/01/2004, làm cho chất lượng của công tác lập dự toán, thu – chi NSNN ngày càng được nâng lên rõ rệt. Tuy nhiên, việc quản lý tài chính công bộc lộ những yếu kém như: Lập ngân sách theo hàng năm nên không đánh giá và phân bổ nguồn lực gắn với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội trong trung hạn chưa cao; Chưa xác định các thứ tự ưu tiên, dẫn đến sự phân bổ nguồn lực không tập trung vào các mục tiêu ưu tiên, đầu tư bị lệch lạc; Dự toán ngân sách chưa thật sự được xây dựng, thống nhất từ các đơn vị sử dụng và đơn vị chủ quản ngân sách; dự toán thu – chi ngân sách chưa thật sự đảm bảo tính tiên liệu; dự toán thu chưa bao quát, chưa huy động được hết các nguồn thu trong nền kinh tế; kế hoạch chi ngân sách chưa có cơ sở vững chắc – không sát thực tế, chi đầu tư còn dàn trải gây lãng phí; còn tách rời giữa chi đầu tư và chi thường xuyên làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công,.v.v. Từ thực trạng trên, yêu cầu áp dụng phương thức soạn lập ngân sách trung hạn, đa niên bổ sung thêm cho việc soạn lập ngân sách theo hàng năm; tạo được sự liên kết giữa chính sách, kế hoạch và ngân sách; chuyển công tác lập ngân sách dựa trên kiểm soát yếu tố đầu vào sang kết quả đầu ra; vừa đảm bảo chuẩn mực chung của quốc tế, vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam và là công cụ quan trọng để nâng cao chất lượng quản lý tài chính công. Do đó, Vi ệt Nam cần áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong tiến trình soạn lập ngân sách và quản lý chi tiêu công. 2. Mục tiêu nghiên cứu Nhận thức được yêu cầu trên, tác giả mong muốn đạt được những mục tiêu sau: “Các điều kiện cần thiết để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Thành phố Hồ Chí Minh – Nghiên cứu điển hình ngành Giáo dục”
- 11 - Để đạt được mục tiêu trên, tác giả trình bày phần cơ sở lý luận về chi tiêu công, khuôn khổ chi tiêu trung hạn và kinh nghiệm thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở một số nước. Từ đó, làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá thực trạng chi ngân sách của Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) giai đoạn 2006 – 2010; những thành công và trở ngại của tỉnh Bình Dương và Vĩnh Long trong quá trình thực hiện thí điểm. Sau cùng, tác giả khái quát xu hướng cải cách phương thức soạn lập ngân sách, những điều kiện cần thiết và các khuyến nghị để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại TP.HCM. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là quản lý chi tiêu công, khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở ngành giáo dục của TP.HCM. Phạm vi nghiên cứu của đề tài được xác định: - Về không gian: Ngành Giáo dục công lập trên địa bàn TP.HCM. - Phạm vi thời gian: Từ năm 2006 đến năm 2010. 4. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được thực hiện bằng phương pháp định tính, cùng các phương pháp hỗ trợ như: Tiếp cận hệ thống, so sánh và phân tích tổng hợp, thống kê mô tả. Trong quá trình nghiên cứu, người viết chủ yếu dựa vào phương pháp diễn dịch trừu tượng vấn đề lý luận về chi tiêu công, khuôn khổ chi tiêu trung hạn và s ử dụng mẫu nghiên cứu tình huống điển hình: ngành Giáo dục trên địa bàn TP.HCM. Sử dụng ph ương pháp so sánh giữa các địa phương (Bình Dương và Vĩnh Long) ở cùng cấp ngân sách quản lý (ngân sách địa phương) về phạm vi dự toán, nội dung và kỹ thuật lập chi tiêu trung hạn ngành; để làm rõ những trở ngại khi soạn lập ngân sách theo cách tiếp cận trung hạn trong điều kiện hiện tại về số lượng và quy mô của các ngành giữa các địa phương. 5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu Từ nhận thức về quan điểm, thực tiễn về phương thức soạn lập ngân sách trung hạn đã áp dụng ở các nước OECD cũng như m ột số nước đang phát triển, đề tài muốn xem xét khả năng áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở Việt Nam nói chung và ở cấp chính quyền địa phương nói riêng. Nghiên cứu của đề tài
- 12 - mang ý nghĩa th ực tiễn đối với công tác cải cách tài chính công nói chung, đổi mới soạn lập ngân sách nói riêng; xây dựng quy trình từ soạn lập đến quản lý, sử dụng ngân sách mang tính trung hạn và khoa học hơn. 6. Hạn chế của đề tài Bên cạnh những nội dung về khuôn khổ tài chính và chi tiêu trung hạn, đề tài tồn tại những hạn chế nhất định: Chưa đưa ra hệ thống đánh giá hiệu quả chương trình, nhiệm vụ ngành; chỉ tập trung vào ngành Giáo dục, trong khi còn một số ngành khác như Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Thể dục thể thao, Phát thanh truyền hình không đư ợc đề cập và phân tích. Mỗi ngành có đặc thù riêng và ảnh hưởng đến việc tính toán chi tiêu cơ sở và sáng kiến mới khác nhau. Do đó, tác giả rất mong được sự đóng góp và phát triển của quý đọc giả quan tâm đến đề tài trong thời gian tới được hoàn thiện hơn. 7. Kết cấu luận văn Phần còn lại của nghiên cứu được kết cấu thành 03 chương: Chương 1: Tổng quan khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Chương 2: Thực trạng về phương thức soạn lập ngân sách nhà nước ở Thành phố Hồ Chí Minh – Nghiên cứu điển hình ngành Giáo dục. Chương 3: Các khuyến nghị để áp dụng thành công khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Thành phố Hồ Chí Minh.
- 13 - CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN 1.1 Chi tiêu công và mục tiêu quản lý chi tiêu công 1.1.1 Khái niệm chi tiêu công Khái niệm chi tiêu công, theo TS.Vũ Th ị Nhài, “là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, cácđơn v ị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ của Chính phủ. Ngoài các khoản chi của các quỹ ngoài ngân sách, về cơ bản chi tiêu công thể hiện các khoản chi của Chính phủ hàng năm được Quốc hội thông qua”.[4,144] TS.Sử Đình Thành định nghĩa, “chi tiêu công là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị hành chính, các đơn vị sự nghiệp được sự kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ”.[8,9] Vì vậy, chúng ta có thể hiểu khái quát về chi tiêu công, là hoạt động của Chính phủ và chính quyền các cấp thực hiện nhiệm vụ mua hàng hóa, dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu chung của người dân, từ nguồn tài chính của nhà nước; đồng thời, quá trình hoạt động này được thực hiện theo quy định cụ thể. 1.1.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công Theo quan điểm của Ngân Hàng Thế giới, mục tiêu trong chiến lược quản lý chi tiêu công (Public Expenditure Management – PEM) bao gồm ba mục tiêu cốt lõi sau:  Một là, tuân thủ kỷ luật tài khóa tổng thể: bao gồm các giới hạn trần về tài khóa cho từng giai đoạn trung hạn, trong quá trình thực hiện các chính sách tài khóa; được thiết lập dựa trên cơ sở các dự báo về phát triển kinh tế vĩ mô, dự báo tài khóa và trần chi ngân sách.  Hai là, hiệu quả phân bổ nguồn lực: phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chiến lược. Trong nội dung này, các chính phủ qua các nhiệm kỳ xác định và duy trì mối liên kết giữa công tác hoạch định chính sách phát triển kinh tế xã hội với phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược đã đặt ra trong giai đoạn trung hạn.
- 14 -  Ba là, hiệu quả hoạt động: đạt hiệu quả trong quá trình sử dụng nguồn lực của xã hội, vì chính sáchđ ạt hiệu quả không chỉ phản ánh kết quả của quá trình tổ chức hoạt động, mà nó còn mang tính tầm nhìn chiến lược và thể hiện mối liên kết giữa các hoạt động với các mục tiêu, mục đích của chính sách. Các phép tính về hiệu suất và hiệu quả phải được giải trình từ Trung ương đến địa phương và công bố rộng rãi, nhằm hướng đến hiệu quả giám sát của cộng đồng. 1.2 Các phương thức soạn lập ngân sách Lập ngân sách là một công cụ quan trọng trong quản lý chi tiêu công, đ ảm bảo tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực tài chính – có giới hạn, đạt mục tiêu chiến lược do Chính phủ đề ra. Từ trước đến nay, Chính phủ ở các quốc gia đã và đang áp d ụng các phương thức soạn lập ngân sách trong quản lý chi tiêu công như sau: 1.2.1 Lập ngân sách theo hạng mục Kristensen khái quát, “Lập ngân sách theo đầu vào là hướng về việc xác định nguồn lực sử dụng bao nhiêu, nhân lực, hoạt động, … cho một chương trình hay toàn bộ,..”.[5,3] Lập ngân sách theo hạng mục, TS.Nguyễn Thị Huyền định nghĩa: “là cách lập ngân sách dựa trên việc phân loại các khoản chi theo hạng mục. Theo đó, nhà quản lý ngân sách hoặc đơn vị thụ hưởng sẽ dự kiến số lượng các loại đầu vào và tính toán ra số tiền từng hạng mục chi để đáp ứng hoạt động hay hoàn thành nhiệm vụ của đơn vị trong một năm ngân sách”.[2,34] Phương thức soạn lập ngân sách theo hạng mục, có những thuận lợi như biểu mẫu được sắp xếp, phân loại theo mục nhất định; dễ dàng phát hiện những điểm chưa hợp lý và dễ kiểm tra. Bên cạnh đó, phương thức này tồn tại những hạn chế như quá nhiều hạng mục chi tiết – mà chủ yếu là tập trung đầu vào, chưa chú trọng vào kết quả - hiệu quả của nó có gắn với chương trình, k ế hoạch cần thực hiện và chấp hành ngân sách một cách cứng nhắc – thiếu tính linh hoạt, không đáp ứng được thực tế của đơn vị thụ hưởng ngân sách. Quy trình soạn lập ngân sách theo hạng mục là cách thực hiện truyền thống nhất trong các phương thức. Cách thức này, chủ yếu tập trung vào hệ thống trách
- 15 - nhiệm giải trình hướng lên trên – cá nhân hay tổ chức của đơn vị thụ hưởng chú trọng tới các nguyên tắc, quy định và kiểm soát đưa từ trên xuống, nhấn mạnh sự tuân thủ các quy định và hướng dẫn trong một hệ thống cấp bậc. 1.2.2 Lập ngân sách theo chương trình Lập ngân sách theo hạng mục chưa gắn kết được ngân sách với chương trình, kế hoạch cần thực hiện; vì thế, lập ngân sách theo chương trì nh được chọn đưa vào áp dụng từ những năm đầu của những năm 60. TS.Sử Đình Thành định nghĩa: “Lập ngân sách theo chương trình thi ết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình v ới kết quả của những chương trình đầu tư công ”. [8,26] Phương thức lập dự toán theo chương trình mang tính hi ệu quả, tập trung hơn trong các chương trình m ục tiêu cần thực hiện, trong đó gắn kết chi phí với kết quả của các chương trình đư ợc chọn đầu tư. Hạn chế của phương thức này là có những kết quả khó lượng hóa bằng con số như tính hữu ích xã hội của công trình được đầu tư, sự thỏa mãn của người dân khi sử dụng công trình, các biến phí của chương trình. 1.2.3 Lập ngân sách thực hiện Khi nền kinh tế phát triển đến một giai đoạn nhất định, thì yêu cầu thực tiễn đòi hỏi phải có phương thức lập ngân sách phù hợp, đó là lập ngân sách thực hiện. Liên Hiệp Quốc cho rằng, ngân sách thực hiện là hiện thân của ngân sách theo chương trình và nh ấn mạnh đến việc đo lường kết quả thực hiện đối với những mục tiêu chương trình sau khi đã hoàn thành. Định nghĩa về ngân sách thực hiện, Liên hiệp quốc cho rằng: “là hiện thân của những mục đích và mục tiêu mà các quỹ tài trợ đòi hỏi, chi phí của chương trình được đề nghị để đạt những mục tiêu đó và dữ liệu số lượng nhằm đo lường công việc thực hiện và mức độ hoàn thành ở mỗi chương trình”. [13,7] Trong phương thức này, các nguồn lực tài chính được sử dụng linh hoạt và đạt trách nhiệm giải trình cao gắn với kết quả hoạt động; khối lượng công việc của đơn vị thụ hưởng ngân sách cần thực hiện với chi phí tương ứng trong năm ngân sách. Thể hiện mối liên hệ giữa ngân sách và mục tiêu thực hiện, nhưng
- 16 - chưa đạt được tính hiệu quả cao do nhu cầu thực hiện công việc nhiều, trong khi ngân sách thì có giới hạn. 1.2.4 Lập ngân sách nhà nước theo đầu ra Đến giữa những năm 70, phương thức lập ngân sách theo đầu ra được áp dụng để thay thế cho các phương thức trên chưa đáp ứng được thực tiễn đặt ra cho nền kinh tế thế giới. Phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra là bước tiến nhảy vọt của phương thức lập dự toán theo công việc và chương trình đã được nhiều nước phát triển triển khai vào những năm 80 và áp dụng đại trà vào những năm 90. Kristensen cho rằng, “Quản lý và lập ngân sách theo đầu ra mô tả những chức năng khu vực công trong cung ứng hàng hóa và dịch vụ và tính toán bao nhiêu dịch vụ đang được cung cấp sản phẩm đang được sản xuất”.[14,5] Lập ngân sách theo đầu ra là một phương thức soạn lập ngân sách dựa trên nhu cầu hưởng thụ người dân mà từ đó, xây dựng, lựa chọn hoạt động nhằm tạo đầu ra tương ứng với nguồn lực cho trước, đảm bảo tính hiệu suất và hiệu quả. Phương thức lập ngân sách theo đầu ra đòi h ỏi chính phủ phải xác định nguồn lực, nhu cầu của xã hội, ưu tiên của các chính sách trong từng giai đoạn trung hạn; đảm bảo tính hiệu suất, hiệu quả, kịp thời và chất lượng. Điểm nổi bật của phương thức này là cải tiến quy trình thực hiện nhằm đạt kết quả mà chính phủ đặt ra một cách có hiệu lực và hiệu quả với sự phân bổ nguồn lực tài chính hợp lý. Đồng thời, lập ngân sách theo đầu ra cũng tồn tại một số hạn chế như: i) Khó đo lường những sản phẩm đầu ra có tính không đồng nhất. ii) Tập trung đo lường đầu ra của chính sách, mà không đánh giá tác động của nó đối với xã hội. iii) Trách nhiệm giải trình không phù hợp vì cả chính phủ và công chúng đều quan tâm đến kết quả chứ không phải đầu ra của chính sách, dự án. iv) Đầu ra không phản ánh được mối liên kết giữa các chính sách của chính phủ, địa phương. v) Do không đánh giá được kết quả, nên khó xác định được chương trình, hoạt động đã hoàn thành ở mức độ nào. 1.2.5 Lập ngân sách theo kết quả
- 17 - Từ những hạn chế của các phương thức soạn lập truyền thống, giữa những năm 90, phương thức lập ngân sách theo kết quả được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như Úc, Anh, Mỹ,v.v. Lập ngân sách theo kết quả, theo Kristensen, ông cho rằng “Trong quản lý và lập ngân sách tập trung vào kết quả, Chính phủ xác định chức năng hoặc những gì một chương trình cụ thể mang lại là đạt đến lợi ích chung, phúc lợi cộng đồng hoặc sự an ninh”.[5,6] Phương thức lập ngân sách này đáp ứng được yêu cầu về hiệu suất và hiệu quả trong các hoạt động của chính phủ và dịch vụ công cộng đối với công chúng. Nó đảm bảo được các tiêu chuẩn về chất lượng, mức độ hài lòng của công chúng và có cơ sở để đánh giá kết quả đạt được với mục tiêu của chính sách. 1.3 Khái niệm và nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) 1.3.1 Khái niệm khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) Ngân hàng Thế giới khái niệm về khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework - MTEF): “MTEF bao gồm về tổng nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống; và việc ước tính chi phí dự toán năm hiện hành và giai đoạn trung hạn cho chính sách đang tồn tại và sau cùng, một sự đối chiếu giữa dự toán chi tiêu với nguồn lực sẵn có trong nội dung tiến trình ngân sách hàng năm”. “T ổng nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống” về cơ bản dựa trên mô hình kinh tế vĩ mô để đưa ra mục tiêu tài khoá và ước tính nguồn thu và tổng chi tiêu, bao gồm nghĩa vụ tài chính của chính phủ. Thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô, các ngành cam kết trong “tiến trình từ dưới lên” bắt đầu xem xét lại những chính sách và hoạt động của ngành với quan điểm tối ưu hóa trong phân bổ nguồn lực”.[16,5] Theo TS.Vũ Th ị Nhài, khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework - MTEF): “là một quy trình soạn lập ngân sách và xây dựng kế hoạch minh bạch. Nó đề ra một trần nguồn lực trung hạn được phân bổ từ trên xuống nhằm bảo đảm kỷ luật tài chính và đòi h ỏi việc xây dựng các dự toán chi phí thực hiện chính sách từ dưới lên, thống nhất với các chính sách chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược”.[4,48]
- 18 - Theo sách chuyên khảo “Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công”, TS.Sử Đình Thành (2005)đ ịnh nghĩa: “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn một năm, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận”. Như vậy chúng ta có thể hiểu, MTEF là một phương pháp soạn lập ngân sách trung hạn, có tính minh bạch. Trong đó, tổng nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống (chính là khuôn khổ tài chính trung hạn của quốc gia hay địa phương); việc tính toán chi phí dự toán cho việc thực hiện các hoạt động cụ thể được tính toán và đệ trình từ dưới lên (trong khuôn khổ giới hạn trần chi tiêu đã đư ợc thông báo, đây là khuôn khổ chi tiêu trung hạn cấp ngành, đơn vị). Chúng hợp thành dự toán chi tiêu trung hạn phù hợp chặt chẽ với chính sách, kế hoạch, chiến lược phát triển của quốc gia, ngành và lãnh thổ cũng như ưu tiên đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận. Như vậy, khi đề cập đến khuôn khổ chi tiêu trung hạn – có hai phần sau:  Khuôn khổ tài chính trung hạn (Medium Term Financial Framework – MTFF) là một phần nội dung trong phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ trung hạn. MTFF là kế hoạch ngân sách cấp quốc gia hoặc địa phương, mô tả tổng quan về tình hình tài khóa, khả năng cân đối thu chi, dự kiến và mục tiêu của Chính phủ dựa trên những phân tích và dự báo kinh tế vĩ mô trong giai đoạn trung hạn. MTFF cung cấp cho chính phủ hoặc chính quyền địa phương một khuôn khổ tài khóa nhằm xây dựng dự toán chi tiêu trung hạn.  Khuôn khổ chi tiêu trung hạn ngành (Medium Term Expenditure Framework for sector – MTEFs) là một phần nội dung trong phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ trung hạn. MTEFs là kế hoạch chi tiêu của các bộ, các ngành, các địa phương trong đó xây dựng các đề xuất chi tiêu cho ba năm tới, bao gồm cả các ưu tiên, chiến lược và hoạt động, cùng các nguồn vốn dự kiến. Ở Việt Nam, khi áp dụng thí điểm phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF), Bộ Tài chính đề cập đến hai thuật ngữ: kế
- 19 - hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn. Kế hoạch tài chính trung hạn là một phần của phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, nhằm xây dựng chính sách tài chính trên cơ sở dự báo kinh tế vĩ mô, xác định nguồn lực và ưu tiên phân bổ nguồn lực (theo quy trình từ trên xuống). Kế hoạch chi tiêu trung hạn là một phần của phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (theo quy trình từ dưới lên). Kế hoạch chi tiêu trung hạn là kế hoạch chi ngân sách của từng ngành, từng đơn vị trong thời gian trung hạn (từ 3-5 năm), kể từ năm dự toán ngân sách tiếp theo, được lập hàng năm theo phương thức “cuốn chiếu”. Trong đó kế hoạch chi tiêu trung hạn trình bày mục tiêu, nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách cơ bản, chủ yếu của từng ngành, từng cơ quan đơn vị sẽ thực hiện trong trung hạn và dự báo các nguồn lực tài chính, trong đó dự báo cụ thể nguồn lực tài chính công để thực hiện. Mặt khác, kế hoạch chi tiêu trung hạn thể hiện cách thức xác định, sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách và dự kiến cụ thể kinh phí trong tổng mức trần chi tiêu được xác định trước. Đồng thời, trình bày một số giải pháp chủ yếu để cân đối giữa nhu cầu chi và khả năng nguồn lực tài chính công, đưa ra các cảnh báo về nợ dự phòng. 1.3.2 Nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn 1.3.2.1 Nội dung khuôn khổ tài chính trung hạn Khuôn khổ tài chính trung hạn (MTFF- Medium Term Financial Framework) là một phần nội dung trong phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ trung hạn. MTFF là kế hoạch ngân sách cấp quốc gia hoặc địa phương, mô tả tổng quan về tình hình tài khóa, khả năng cân đối thu chi, dự kiến và mục tiêu của Chính phủ (mức thâm hụt tài khóa, nợ công, các mức chi tiêu của chính phủ) dựa trên những phân tích và dự báo kinh tế vĩ mô trong giai đoạn trung hạn. Khuôn khổ tài chính trung hạn cung cấp cho chính phủ hoặc chính quyền địa phương một khuôn khổ tài khóa nhằm xây dựng dự toán chi tiêu trung hạn. Nội dung của MTFF bao gồm dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, chính sách ngân sách sẽ áp dụng trong trung hạn, xác lập các giới hạn về tài chính như: tỷ lệ thu ngân sách trên tổng sản phẩm quốc nội; tỷ lệ chi ngân sách trên tổng sản