Luận văn Thạc sĩ Tài chính Ngân hàng: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế

Chia sẻ: Mucong999 Mucong999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:114

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận văn "Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế" nhằm đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Tài chính Ngân hàng: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ..………./………… ..………./………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ HÀ HỒNG NGỌC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ LU N V N THẠC S TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG THỪA THIÊN HUẾ - N M 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ..………./………… ..………./………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ HÀ HỒNG NGỌC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ LU N V N THẠC S TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng Mã số : 8 34 02 01 NGƢỜI HƢỚNG D N HOA HỌC TS. NGUYỄN XUÂN THU THỪA THIÊN HUẾ - N M 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Ngày tháng năm 2019 Học viên Lê Hà Hồng Ngọc
LỜI CẢM ƠN Để thực hiện và hoàn thành đề tài luận văn này tôi đã nhận được nhiều sự hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện từ nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân. Trước hết tôi xin trân trọng cảm ơn Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại thành phố Huế, Ban Quản lý đào tạo Sau đại học - Học viện Hành chính Quốc gia cùng toàn thể quý thầy, cô giáo, các nhà khoa học đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu. Tôi được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS. Nguyễn Xuân Thu - người đã giúp tôi trong quá trình nghiên cứu để tôi hoàn thành Luận văn tốt nghiệp của mình. Tôi xin gửi lời cám ơn tập thể Lãnh đạo, công chức Sở Tài chính; Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thừa Thiên Huế, các cơ quan, đơn vị liên quan đã giúp đỡ tôi trong thời gian học tập, nghiên cứu, thu thập số liệu để hoàn thành luận văn. Xin cảm ơn gia đình, người thân, bạn bè là điểm tựa tinh thần giúp tôi vượt lên khó khăn để hoàn thành khóa học. Tác giả Lê Hà Hồng Ngọc
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LU N PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ......................................................................................................................... 6 1.1. Khái niệm, mục đích, căn cứ và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ......................................................................................................................... 6 1.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..................................... 6 1.1.2. Mục đích phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ...................................... 7 1.1.3. Căn cứ thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .......................... 8 1.1.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ................................... 9 1.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ............................................ 10 1.2.1. Phân cấp về thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước ................................................................................... 10 1.2.2. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước ......... 12 1.2.3. Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước ..................... 16 1.2.4. Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước ....... 20 1.3. Yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ....................... 23 1.3.1. Yếu tố chủ quan ...................................................................................... 23 1.3.2. Yếu tố khách quan ................................................................................... 24 Tiểu kết chƣơng 1 .................................................................................................... 27 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ............................................................... 28 2.1. Khái quát tình hình thu chi ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế .... 28 2.1.1. Khái quát về tỉnh Thừa Thiên Huế .......................................................... 28 2.1.2. Tình hình thu, chi ngân sách nhà nước của tỉnh Thừa Thiên Huế .......... 30 2.2. Thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế ... 33 2.2.1. Phân cấp thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn và định mức ngân sách nhà nước33 2.2.2. Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước ............ 36 2.2.3. Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước ..................... 58 2.2.4. Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán Ngân sách nhà nước ...... 63
2.3. Đánh giá việc thực hiện phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế .............................................................................................................. 65 2.3.1. Những kết quả đạt được .......................................................................... 65 2.3.2. Những tồn tại, hạn chế ............................................................................ 67 2.4. Nguyên nhân của những hạn chế ................................................................... 70 2.4.1. Nguyên nhân khách quan ........................................................................ 70 2.4.2. Nguyên nhân chủ quan ............................................................................ 72 Tiểu kết chƣơng 2 .................................................................................................... 73 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ..................................................... 74 3.1. Định hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2016 - 2020 ............................................................................................... 74 3.2. Định hướng phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của tỉnh Thừa Thiên Huế . 75 3.3. Giải pháp hoàn thiện phân cấp ngân sách nhà nước đối với các cấp chính quyền địa phương của tỉnh Thừa Thiên Huế ......................................................... 76 3.3.1. Tăng cường phân cấp trong việc ban hành các chế độ, định mức Ngân sách địa phương ................................................................................................ 76 3.3.2. Tăng cường phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp Ngân sách địa phương ......................................................................................................... 78 3.3.3. Hoàn thiện phân cấp quản lý chu trình ngân sách .................................. 79 3.3.4. Hoàn thiện phân cấp về giám sát, thanh tra, kiểm soát Ngân sách Nhà nước80 3.3.5. Nhóm giải pháp điều kiện ....................................................................... 81 3.4. Kiến nghị ........................................................................................................ 83 3.4.1. Đối với Quốc hội ..................................................................................... 83 3.4.2. Đối với Chính phủ ................................................................................... 84 3.4.3. Đối với Bộ Tài chính ............................................................................... 86 3.4.4. Đối với Hội đồng nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế .................................. 87 3.4.5. Đối với các cấp chính quyền tỉnh Thừa Thiên Huế ................................ 88 Tiểu kết chƣơng 3:................................................................................................... 90 ẾT LU N .............................................................................................................. 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM HẢO ............................................................... 92
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CCHC : Cải cách hành chính CQĐP : Chính quyền địa phương ĐTPT : Đầu tư phát triển GD&ĐT : Giáo dục và Đào tạo HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng Nhân dân KBNN : Kho bạc Nhà nước KT - XH : Kinh tế - xã hội NS : Ngân sách NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương QLNN : Quản lý Nhà nước TW : Trung ương TX : Thường xuyên TNDN : Thu nhập Doanh nghiệp UBND : Ủy ban Nhân dân XDCB : Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU Bảng 2.1. Tổng hợp thu ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) .......30 Bảng 2.2. Tổng hợp chi ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2019).....32 Bảng 2.3. Tổng hợp kết quả thu ngân sách nhà nước theo đơn vị hành chính tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ................................................................39 Bảng 2.4. Tổng hợp cơ cấu nguồn thu ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 – 2018) ...........................................................................................40 Bảng 2.5. Cơ cấu thu ngân sách theo đơn vị hành chính ở tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ...........................................................................................43 Bảng 2.6. Kết quả thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ....................................................................................47 Bảng 2.7. Kết quả chi ngân sách nhà nước theo nội dung tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ...........................................................................................51 Bảng 2.8. Nguồn ngân sách Trung ương bổ sung cho ngân sách tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ....................................................................................55 Bảng 2.9. Tỷ trọng nguồn thu bổ sung trong tổng chi huyện, xã (2011 – 2017) ......56
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1. Cơ cấu thu ngân sách nhà nước của tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ...31 Biểu đồ 2.2. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước tại Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) .....32 Biểu đồ 2.3. Tỷ trọng thu NSNN địa phương được hưởng và không được hưởng .......41 Biểu đồ 2.4. Cơ cấu nguồn thu Ngân sách nhà nước theo cấp hành chính tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 – 2018) .............................................................44 Biểu đồ 2.5. Kết quả chi ngân sách địa phương giai đoạn 2011 – 2018 ...................48 Biểu đồ 2.6. Tỷ trọng chi ngân sách nhà nước theo cấp hành chính tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) .......................................................................49 Biểu đồ 2.7. Tỷ trọng chi Ngân sách nhà nước theo nội dung chi tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) .................................................................................52 Biểu đồ 2.8. Tỷ trọng chi thường xuyên từ các nguồn ngân sách tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 – 2018) .................................................................................53 Biểu đồ 2.9. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển theo cấp hành chính tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 – 2018) .......................................54 Biểu đồ 2.10. Tỷ trọng nguồn thu bổ sung trong tổng chi ngân sách huyện, xã tại tỉnh Thừa Thiên Huế (2011 - 2018) ......................................................57
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong hệ thống tài chính quốc gia, ngân sách nhà nước (NSNN) là một bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội (KT - XH). Thông qua hoạt động quản lý của mình, nhà nước sẽ thực hiện các biện pháp nhằm khai thác, huy động các nguồn tài chính đảm bảo nhu cầu chi của nhà nước; điều tiết vĩ mô theo mục tiêu của từng giai đoạn cho tăng trưởng kinh tế và bù đắp cho những khiếm khuyết của thị trường, kích thích sự tăng trưởng của nền kinh tế; điều tiết thị trường, giá cả và kiểm soát lạm phát. Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung quan trọng của quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN không chỉ liên quan đến công tác quản lý ngân sách mà còn liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước và các vấn đề KT - XH. Mục tiêu cốt lõi của phân cấp quản lý NSNN là nhằm đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động khai thác, sử dụng vốn NSNN, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý KT - XH và quản lý ngân sách của các cấp chính quyền. Về phương diện quản lý nhà nước (QLNN), phân cấp quản lý NSNN giải quyết mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý tài chính công thông qua việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước từ Trung ương tới các địa phương trong việc quản lý NSNN. Trong những năm qua, Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành các luật liên quan đến quản lý NSNN như: Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật Thanh tra, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Trong đó các quy định pháp luật hiện hành đã xác định rõ trách nhiệm của các ngành, các cấp và các đơn vị trong quản lý, sử dụng NSNN. Đặc biệt, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 đã có những quy định mới về phạm vi thu, chi, bội chi; quy định rõ hơn về 1
thẩm quyền điều chỉnh dự toán, công khai, minh bạch, giám sát của cộng đồng; phân cấp mạnh mẽ quyền hạn trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản công, ngân sách cho các Bộ, ngành, địa phương; đi cùng với tăng cường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của các chủ thể quản lý. Thừa Thiên Huế là tỉnh thuộc miền Trung Việt Nam, có cơ cấu hành chính gồm 01 Thành phố loại I trực thuộc tỉnh; 02 Thị xã và 6 Huyện với 105 xã, 47 phường, thị trấn. Với tiềm năng, lợi thế vốn có, cùng với sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp chính quyền, tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân của Thừa Thiên Huế đạt bình quân 7,3%/năm (2016 - 2018), cao hơn mức bình quân chung của các tỉnh trong khu vực miền Trung và cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế của cả nước. Công tác phân cấp, quản lý NSNN đã được thực hiện có hiệu lực, hiệu quả, đúng pháp luật. Tuy nhiên, phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế vẫn tồn tại một số bất cập, hạn chế: Quy trình NSNN chưa được chuẩn hóa và thống nhất hóa; các chỉ tiêu tài chính, ngân sách còn chưa đồng bộ; phân cấp quản lý chưa rõ nét gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan quản lý NSNN, mức độ chủ động về ngân sách của địa phương chưa cao. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, đề xuất những giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế là vấn đề mang tính khoa học và thực tiễn. Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài "Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế" làm đề tài nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Liên quan đến đề tài, đã có một số công trình khoa học đã được công bố, tiêu biểu như: Luận án tiến sĩ kinh tế: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền. Luận án đã nghiên cứu lý luận liên quan đến quản lý NSNN về vai trò của NSNN, vai trò của quản lý NSNN. Trên cơ sở đó, luận án đã có nhiều phân tích, đánh giá thực trạng quản 2
lý NSNN của tỉnh An Giang. Đồng thời, đề xuất nhiều giải pháp tăng cường hoàn thiện quản lý NSNN ở An Giang nói riêng và ở Việt Nam nói chung. Tác giả Lâm Hồng Cường có bài viết đăng trên tạp chí Quản lý Ngân quỹ quốc gia số 129 tháng 03/2013: “Kiểm soát chi ngân sách: Những kiến nghị” đã đánh giá được những hạn chế, tồn tại trong công tác kiểm soát chi ngân sách tại địa phương và đưa ra một số đề xuất trong tổ chức kiểm soát chi. Luận văn thạc sĩ: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Thừa Thiên Huế” của tác giả Nguyễn Thị Kim Thanh, Học viện Hành chính Quốc gia (2012). Trên cơ sở khái quát hóa một số vấn đề lý luận, luận văn đã phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Thừa Thiên Huế. Từ đó, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường quản lý NSNN trên lĩnh vực này. Năm 2013, tác giả Lê Toàn Thắng đã bảo vệ thành công Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Công trình đã trình bày chi tiết, đầy đủ và toàn diện những vấn đề cơ sở lý luận, khoa học và pháp lý về quản lý NSNN, phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, tác giả đã phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và đề xuất nhiều giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế, tăng cường thể chế hóa, phương pháp thực hiện, kiểm tra, kiểm soát đối với vấn đề phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam. Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Xuân Thu, Học viện Hành chính Quốc gia (2016) là một trong những công trình nghiên cứu sâu về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam. Trên cơ sở sự điều chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước (2015), tác giả đã phân tích thực trạng việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách của CQĐP ở Việt Nam. Từ đó, tác giả luận án đã đề xuất, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam. Bên cạnh đó, đối với vấn đề thực hiện phân cấp quản lý NSNN tại Thừa Thiên Huế có Luận văn Thạc sĩ của Lê Thị Thảo Trinh: “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế” Học viện Hành chính Quốc gia (2015). Luận văn đã 3
trình bày cơ bản một số vấn đề lý luận, cơ sở khoa học; phân tích một số thực trạng thực hiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thừa Thiên Huế trước năm 2015 và nêu một số giải pháp thực hiện. Những công trình nghiên cứu trên đây là cơ sở quan trọng để tác giả tiếp cận, làm rõ. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu về "Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế" có phạm vi về thời gian từ năm 2011 đến năm 2018. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. - Nhiệm vụ nghiên cứu: Luận văn thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau: + Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN; + Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh tỉnh Thừa Thiên Huế; + Đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thừa Thiên Huế. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thừa Thiên Huế. - Phạm vi nghiên cứu: + Về nội dung: Vấn đề phân cấp quản lý NSNN; + Về không gian: Tại tỉnh Thừa Thiên Huế; + Về thời gian: Giai đoạn 2011 - 2018 và định hướng đến năm 2025. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng các học thuyết kinh tế hiện đại về tài chính; Phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; Các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước; Kế thừa có chọn lọc của các công trình khoa học đã được công bố. 4
- Phương pháp nghiên cứu: Trong luận văn tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp thống kê; phương pháp đối chiếu và so sánh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về lý luận: Đề tài nêu rõ được những vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý NSNN để làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực trạng thực hiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thừa Thiên Huế. - Về thực tiễn: Đề tài đánh giá đúng thực trạng phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thừa Thiên Huế, những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân, từ đó đưa ra các giải pháp để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Thừa Thiên Huế. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo và Phụ lục, đề tài được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước. Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước tại tỉnh Thừa Thiên Huế. 5
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LU N PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Khái niệm, mục đích, căn cứ và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là tiềm lực tài chính, là sức mạnh về mặt tài chính của nhà nước. Quản lý và điều hành NSNN có tác động chi phối trực tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế. NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước vừa là công cụ hữu ích để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế quốc dân và giải quyết các vấn đề xã hội. Theo Điểm 14, Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”[15]. Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung quan trọng của quá trình quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN liên quan đến sự phân phối nguồn NSNN giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương. Trong đó, phân cấp quản lý NSNN nhấn mạnh đến hai vấn đề cơ bản: (1) Sự phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa chính quyền TW và CQĐP. (2) Dựa trên chức năng của CQĐP để xác định nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền này. Đồng thời, phân cấp NSNN xác định cơ sở pháp lý để CQĐP có thể nâng cao hoặc chia sẻ các khoản chi tiêu nhiều hơn trong NSNN. Nói cách khác, phân cấp quản lý NSNN là sự phân công trách nhiệm và quyền hạn, cũng như lợi ích giữa các cấp khác nhau của chính quyền về quản lý và thực hiện NSNN. Theo Điều 8, Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13: “Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách”[15]. Như vậy, có 6
thể thấy, phân cấp quản lý NSNN bao gồm thẩm quyền quyết định và quản lý NSNN; Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN tập trung vào phân cấp quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan có liên quan đến thẩm quyền quyết định và thẩm quyền quản lý NSNN. 1.1.2. Mục đích phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung quan trọng của quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN không chỉ liên quan đến công tác quản lý NSNN mà còn liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước và các vấn đề KT - XH. Mục đích của phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở một số điểm sau: Thứ nhất, mục tiêu cốt lõi của phân cấp quản lý NSNN là nhằm đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất. Đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động khai thác, sử dụng vốn NSNN, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý KT - XH và quản lý ngân sách của các cấp chính quyền. Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với các hoạt động KT - XH một cách cụ thể. Phân cấp quản lý NSNN nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách. Ngoài ra, phân cấp quản lý NSNN còn góp phần thực hiện việc phân phối, sử dụng NSNN hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, phục vụ tốt nhất các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH của đất nước. Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ TW đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Phân cấp quản lý NSNN làm cho việc quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý KT - XH ngày càng hoàn thiện hơn. Thứ tư, phân cấp quản lý NSNN sẽ khuyến khích việc cung cấp hàng hóa công cộng ngày càng hiệu quả. Theo đó, phân cấp quản lý NSNN sẽ khuyến khích các địa phương chi ngân sách cho việc cung cấp các hàng hóa công cộng cho xã hội; 7
phát huy tính chủ động của địa phương trong việc cung ứng dịch vụ công và tăng cường năng lực QLNN của các cấp CQĐP. Thứ năm, phân cấp quản lý NSNN tạo điều kiện cho việc kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN. Việc phân cấp quản lý NSNN rõ ràng, minh bạch sẽ tạo điều kiện cho việc giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN của các cơ quan chức năng và người dân có hiệu quả hơn. 1.1.3. Căn cứ thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp CQĐP là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN căn cứ vào một số nội dung cơ bản sau: Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN là nội dung quan trọng trong quản lý NSNN được thiết kế xây dựng trên nền tảng tổ chức bộ máy nhà nước và các vấn đề KT - XH. Do đó, nhà nước muốn quản lý hiệu quả NSNN thì phải ban hành hệ thống những quy định pháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý NSNN, trong đó có những quy định cụ thể về phân cấp quản lý NSNN. Thứ hai, hệ thống NSNN của mỗi quốc gia thường được phân thành các cấp tương ứng với hệ thống bộ máy nhà nước. Theo đó, phổ biến hiện nay là hệ thống NSNN được phân chia thành ngân sách Trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP). Thứ ba, căn cứ vào đặc điểm hoạt động QLNN của mỗi quốc gia. Quốc gia nào thực hiện quyền lực nhà nước có tính chất tập trung cao thì các nguồn thu NS lớn thuộc về cấp TW, địa phương được phân cấp những nguồn thu nhỏ. Ngược lại, các quốc gia thực hiện quyền lực nhà nước có sự phân công, phân cấp giữa TW và địa phương thì NSNN được thực hiện quản lý có tính độc lập tương đối. Trong đó, các địa phương có thể chủ động trong việc ban hành và thực thi nhiều quyết định về NSNN ở địa phương. Thứ tư, căn cứ vào tính hiệu quả của việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công của chính quyền các cấp. Theo đó, việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công ở cấp trực tiếp tiến hành chi trong phân cấp quản lý NSNN sẽ làm cho việc chi tiêu NSNN hiệu quả hơn. 8
1.1.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về quản lý và điều hành NSNN. Để thực hiện phân cấp quản lý NSNN có hiệu quả cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với phân cấp quản lý KT - XH của đất nước. Phân cấp quản lý KT - XH là tiền đề, điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý NSNN ở nước ta. Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của cơ quan nhà nước ở TW trong quản lý KT - XH của cả nước được Hiến pháp quy định và từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia. Nguyên tắc này được thể hiện: - Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và chủ yếu dựa trên cơ sở quản lý NSTW. - NSTW chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và trong xã hội. Theo đó, các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được tập trung vào NSTW, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển KT - XH của cả nước phải do NSTW đảm nhiệm, NSTW chi phối hoạt động của NSĐP, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương. Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo nguyên tắc phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ NS cấp trên cho NS cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hằng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào NSĐP được thu do 9
NSĐP thu, khoản nào NSĐP phải chi do NSĐP chi; không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lại hoặc lạm thu giữa NSTW và NSĐP. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển KT - XH. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của TW và địa phương trong quản lý NSNN. Thứ tư, phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo công bằng trong phân cấp NS. Phân cấp NS phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, KT - XH giữa các vùng lãnh thổ. Thứ năm, phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo tăng cường hiệu lực quản lý, kiểm soát NSNN. Để thực hiện nguyên tắc này, cần có cơ chế để nâng cao năng lực quản lý, trách nhiệm giải trình, năng lực ra quyết định, tổ chức thực hiện, giám sát về NS. 1.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc Nội dung của phân cấp quản lý NSNN được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 bao gồm: (1) phân cấp các vấn đề liên quan đến quản lý, điều hành NSNN từ TW đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách; (2) phân cấp về các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán NS, quyết toán NS và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Trong thực tế, việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam bao gồm bốn nội dung chủ yếu sau: 1.2.1. Phân cấp về thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, việc phân cấp về thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN được quy định: - Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân bổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ NSTW cho từng Bộ, Ngành và mức bổ sung 10
từ NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW. Như vậy, Quốc hội quyết định những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ NSTW và NSĐP [15]. - Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ NSTW, giám sát việc thi hành pháp luật về NSNN. - Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội các dự án về luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi NS cho từng Bộ, Ngành; thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồn thu từ NS cấp trên cho NS cấp dưới; quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra Nghị quyết của HĐND về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản của Nhà nước. - Bộ Tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình Chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN; hướng dẫn kiểm tra các Bộ, cơ quan khác ở TW và ĐP xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN; chủ trì phối hợp với các Bộ, Ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp NS và xử dụng NS; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của Nhà nước; lập quyết toán NSNN trình Chính phủ. - Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển KT - XH của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân. Trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư XDCB làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính, NS; phối hợp với Bộ Tài chính lập dự toán và phương án phân bổ 11